1Quelle part de son budget (en loyers ou traites) un ménage doit-il consacrer pour se loger ? Et dans quelles proportions les aides au logement viennent soulager le “taux d’effort” des ménages ? Analyse de l’effet solvabilisateur des aides et de la complexité de l’établissement des barèmes.

2Tout ménage non propriétaire de sa résidence principale doit supporter un coût financier régulier au titre du logement. Accédant, il s’acquitte du paiement des mensualités de remboursement du prêt qu’il a contracté. Locataire, il attribue chaque mois une part de son budget au règlement de son loyer. Dans les deux cas, la somme versée est susceptible de représenter une part importante de ses revenus : en 2002, celle-ci s’élève en moyenne à 16,4 % pour les ménages locataires [1] et à 17,6 % pour les accédants (INSEE, 2003). La part de budget ainsi consacrée à la dépense de logement s’appelle le taux d’effort net. Elle intègre le montant des aides personnelles qui ont été mises en place pour permettre aux ménages les plus modestes de faire face à cette dépense. Sans ces prestations, les taux d’effort bruts seraient de 18,2 % pour les accédants et de 20,2 % pour les ménages locataires.

3Le système d’aides au logement (encadré n? 1) a été instauré dès 1948 et a évolué au fil des années, en élargissant progressivement le champ de la population éligible. Le montant de prestation versé dépend des capacités contributives du foyer, déterminées notamment par son niveau de ressources, sa taille, et son lieu de résidence. Mesurer le rôle respectif de chacun de ces facteurs sur la détermination des taux d’effort nets est un moyen synthétique de comprendre les mécanismes en présence dans les barèmes complexes des aides au logement.

Faire face aux charges

4Destinées à solvabiliser les ménages de façon à ce qu’ils puissent mieux faire face à leur charge de logement, les aides personnelles œuvrent en ce sens : en location, le taux d’effort médian (encadré n? 2) des ménages bénéficiaires passe de 40 % à 17 % lorsque l’on prend en compte le montant d’aide perçu. De même, en accession, la médiane du taux d’effort passe de 33 % à 25 %. Cette diminution du taux d’effort est d’autant plus forte que les ménages disposent de revenus modestes (graphiques n^os 1 et 2). Par exemple, pour les ménages locataires dont le revenu mensuel par unité de consommation est inférieur à 500 euros, le taux d’effort chute de 44 points. Autrement dit, sans les aides, ces ménages auraient dû consacrer la moitié de leurs revenus au paiement de leur loyer mais y affectent uniquement 9 % du fait des prestations logement perçues. Par contre, pour les ménages locataires les plus aisés, la différence entre les taux d’effort brut et net est uniquement de 6 points.

Graphique 1

Taux d’effort nets et bruts par tranches de RUC en location, en 2001

Taux d’effort nets et bruts par tranches de RUC en location, en 2001

Graphique 2

Taux d’effort nets et bruts par tranches de RUC en accession, en 2001

Taux d’effort nets et bruts par tranches de RUC en accession, en 2001

5Note de lecture :

6L’allure des courbes présentant les taux d’effort nets pourrait laisser supposer que le barème des aides au logement privilégie les ménages dont le revenu par unité de consommation est le plus élevé. Mais cela est sans compter le fait que les caractéristiques des ménages diffèrent selon les niveaux de vie. En effet, ces graphiques ne retracent pas l’effet propre des ressources sur le montant de l’aide au logement versée. Ils représentent les taux d’effort auxquels les ménages sont effectivement confrontés, non seulement du fait de leurs revenus mais également du fait de leur configuration familiale, de leur lieu d’habitation... Pour interpréter leurs niveaux, il faut donc prendre en compte le fait que les caractéristiques des ménages sont différentes d’une tranche de revenu à l’autre. Par exemple, si les locataires dont le niveau de vie est supérieur à 1 300 euros ont un taux d’effort net inférieur à celui des locataires dont le niveau de vie est compris entre 800 et 1 300 euros, cela résulte du fait que les premiers sont plus souvent des couples avec au moins deux enfants à charge, mieux solvabilisés du fait de leur configuration familiale, et les seconds des résidents de zones plutôt rurales devant faire face à des loyers moindres (Nicolas M., 2005).

7On pourrait évidemment arguer qu’en l’absence d’aides personnelles, nombre de familles seraient obligées de vivre dans un logement moins onéreux et ne supporteraient pas effectivement les taux d’effort bruts que l’on calcule ici. Du côté de la demande, ce propos se justifie par le fait que le versement de l’aide au logement se traduit notamment pour le ménage bénéficiaire par une augmentation de son revenu disponible et par une baisse du prix de sa résidence principale. Dès lors, il peut choisir d’habiter dans un logement de meilleure qualité (surface, confort...) et/ou de consacrer son surcroît de revenu disponible à d’autres dépenses. Du côté de l’offre, il est possible qu’en l’absence d’aides, les bailleurs proposeraient des logements identiques moins chers pour s’adapter aux revenus disponibles des bénéficiaires. Plusieurs études se sont penchées sur cet impact inflationniste des prestations logement dans le secteur locatif (Fack, 2002 ; Le Blanc, 2002 et Laferrère). La comparaison des taux d’effort brut et net doit donc être comprise comme une quantification de ce qu’apportent les aides, en termes de desserrement de la contrainte budgétaire des familles, de baisse du prix du logement et d’effet d’aubaine pour les bailleurs.

Pour devenir propriétaire de son logement

8L’application du barème des aides au logement ne conduit pas à observer des taux d’effort nets identiques pour l’ensemble des ménages. Autrement dit, tous les paramètres contribuant à déterminer le montant de prestation versé (accédant ou locataire, personne seule ou à charge d’une famille, résidant à Paris ou dans une zone rurale, dans un logement social ou non...) ne sont pas considérés de la même façon dans le calcul et le montant des aides varie selon leur combinaison. En conséquence, il existe des différences importantes de taux d’effort nets en fonction des populations considérées.

9Ainsi le taux d’effort net médian des accédants à la propriété est de 25 % alors qu’il est de 17% pour les locataires : devenir propriétaire de son propre logement nécessite donc des efforts plus importants. Deux facteurs sont susceptibles d’expliquer cette différence. Premièrement, il se peut que le barème des aides au logement favorise davantage les ménages locataires que les ménages accédants, à niveau de vie donné. Cette hypothèse est confirmée par la comparaison des deux courbes en traits gras des graphiques n^os 1 et 2 : en effet, nous constatons que, quelle que soit la tranche de niveau de vie considérée, le taux d’effort net est plus élevé en accession qu’en location.

10Sur le plan de l’équité, cet écart peut se justifier par le fait que l’effort consenti par les accédants est temporaire et qu’au terme de la durée de remboursement, ils seront dispensés de dépense de logement (hors charges). Le second facteur susceptible d’expliquer le niveau plus élevé du taux d’effort net en accession est la possibilité que la population accédante dispose de revenus plus importants : ceci est avéré puisque le revenu mensuel par unité de consommation médian des locataires est de 712 euros alors qu’il est de 872 euros pour les accédants.

11Ces derniers sont donc plus à même de consacrer une part plus grande de leur budget à la dépense de logement. Au total, le niveau plus élevé du taux d’effort médian net que supportent les accédants s’explique à la fois par le fait que le barème des aides au logement leur est moins favorable et par le fait qu’ils disposent de revenus supérieurs.

L’impact de la zone d’habitation et de la situation familiale

12En dehors du statut d’occupation du logement (accession ou location) et du niveau de vie des ménages, les principaux paramètres susceptibles d’influencer la valeur du taux d’effort net sont la configuration familiale et la zone d’habitation [2]. Pour l’illustrer, nous nous concentrons sur le cas des locataires bénéficiant d’une aide au logement.

13D’après le tableau n? 1, leur taux d’effort net médian décroît avec la taille de leur ménage, et ceci quelle que soit leur zone d’habitation. La différence de taux observée entre les ménages avec et sans enfant(s) peut se justifier par une logique économique dans la mesure où les familles avec enfants doivent faire face à des frais supplémentaires (frais de garde, frais de scolarité notamment) et qu’il est alors socialement souhaitable qu’elles consacrent au logement une part plus faible de leurs revenus. Si la zone d’habitation contribue moins à moduler les taux d’effort nets des locataires – puisque la part du budget affectée au logement est de 18,4 % en zone I et de 17,1 % en zones II et III – la situation des isolés [3] fait exception. En effet, pour les isolés résidant en agglomération parisienne, le taux d’effort net médian est de 31,1 % alors qu’il est inférieur à 25 % dans les zones II et III. Ces isolés de zone I supportent d’ailleurs l’effort le plus important observé parmi les locataires percevant une aide.

Tableau 1

Taux d’effort médian des locataires bénéficiaires d’aides au logement selon la zone d’habitation et la situation familiale, en 2001

Médiane de la distribution Zone I Zone II Zone III Toutes zones du taux d’effort (agglomération (agglomérations, (le reste (revenu disponible) (%) parisienne) communautés urbaines du territoire) et villes nouvelles) Isolés 31,1 24,4 23,2 24,6 Couples sans enfant 22,9 20,1 20,2 20,6 Couples 1 enfant 19,0 17,2 17,5 17,7 Couples 2 enfants 16,3 15,2 15,8 15,7 Couples 3 enfants et + 11,0 9,7 10,8 10,4 Familles monoparentales 15,1 12,9 14,2 13,9 Ensemble 18,4 17,1 17,1 17,3 Source : CNAF, DSER, 2001

Taux d’effort médian des locataires bénéficiaires d’aides au logement selon la zone d’habitation et la situation familiale, en 2001

L’unification des barèmes et ses effets

14Initialement, comme c’est encore le cas en accession, le calcul du montant de la prestation logement en location résultait de l’application de deux barèmes [4] : l’un pour le bénéfice de l’AL, l’autre pour celui de l’APL. L’instauration d’un barème unique en location réalisée en unifiant les barèmes AL et APL a été arrêtée à la conférence de la famille du 15 juin 2000 et mise en place en deux étapes (1^er janvier 2001 et 1^er janvier 2002). Cette mesure, qui répondait à des objectifs d’équité et d’efficacité – et dont le surcoût est estimé à environ un milliard d’euros – a également contribué à modifier le niveau des taux d’effort.

15Antérieurement, à loyer identique, un bénéficiaire d’AL recevait une aide généralement plus faible qu’un bénéficiaire d’APL du fait de loyers plafonds [5] plus bas. Ce différentiel ne reposait sur aucun fondement rationnel puisque les allocataires en AL et en APL ne se distinguent guère par le niveau de leurs ressources, et que les loyers sont généralement plus faibles en APL, la plupart des locataires HLM bénéficiant de l’APL. L’unification du barème permettait donc de rétablir une certaine équité entre allocataires éligibles à une APL et les autres.

16Par ailleurs, la reprise d’une activité faiblement rémunérée – parce qu’à temps partiel notamment – se traduisait souvent par une réduction du montant d’aide sans nécessairement que les ressources disponibles du ménage s’accroissent : cette réduction s’expliquait notamment par le fait que les montants versés au titre des minima sociaux sont exclus de la base ressources prise en compte pour le calcul des aides au logement. Le barème unique a donc été calibré de manière à réduire voire supprimer cet effet. Cette modification du barème satisfaisait autant un objectif d’efficacité – inciter à la reprise d’un emploi – que d’équité – faire en sorte que deux ménages avec des ressources équivalentes perçoivent le même montant d’aide.

17L’unification des barèmes en location a entraîné une hausse de 17,4 % du montant médian de l’aide au logement. Parmi les locataires percevant une prestation logement, 78,6 % ont gagné à la réforme, 14,3 % n’ont subi aucune variation du montant de leur aide et 7,2 % sont des perdants compensés. Les perdants sont dits “compensés” car, selon le nouveau barème, le montant calculé de leur aide est inférieur à celui calculé avec l’ancien barème, mais pratiquement, ils n’ont pas ressenti cette perte car une compensation financière leur a été versée. Cette réforme a plus particulièrement bénéficié aux ménages percevant de l’AL (92 % d’entre eux gagnant en effet à la réforme, contre 65,2 % en APL). Pour les gagnants, le taux d’effort net médian est passé de 20,4 % en 2000, avant l’unification, à 17,7 % en 2002.

18Le soutien important fourni par les aides au logement ne doit pas masquer le fait que se loger dans de bonnes conditions, c’est-à-dire dans un espace salubre, fonctionnel, adapté à la taille de la famille, et éventuellement dans un environnement jugé agréable, revêt un coût en général élevé pour les ménages. Ainsi, pour les plus modestes, il n’est pas certain que la baisse importante des taux d’effort bruts observés du fait des prestations logement leur permette de disposer d’une résidence principale suffisamment grande ou bien située. Pour l’illustrer, on peut par exemple citer que 20,6 % des ménages à bas revenus déclarent être en situation de surpeuplement vis-à-vis de leur logement contre 6,8 % des ménages ni modestes ni à bas revenus (INSEE, 2004). Par ailleurs, un quart des ménages à bas revenus qualifient de “mauvais” l’état général de leur résidence (INSEE, 2003). Ceci laisse la place à une réflexion importante sur une amélioration possible du barème des aides au logement. ■