1La fin de la guerre froide a ouvert une période de remise en question pour la communauté du renseignement américaine en général, et pour la Central Intelligence Agency (CIA) en particulier. La menace représentée par l’Union soviétique avait en effet poussé Washington à passer outre ses réticences quant à la compatibilité de l’espionnage avec ses traditions démocratiques. En 1947, le président Harry S. Truman avait créé la CIA, pierre angulaire d’un appareil de renseignement qui ne cesserait de s’étoffer à la faveur de l’affrontement avec Moscou. Aussi la disparition brutale de cette cible originelle a-t-elle suscité des interrogations sur le rôle comme sur l’avenir de la CIA. Sa mission remplie, fallait-il dissoudre cette institution pour mieux fermer cette parenthèse de l’histoire américaine ? Quelle était la vocation d’une agence de renseignement alors que les sociétés fermées contre lesquelles elle luttait s’étaient effondrées ? Si ces questions ont alimenté de nombreuses discussions dans la presse et au Congrès, l’exécutif, dirigé pour la première fois par un ancien directeur de la CIA – George H. W. Bush [1] – était bien résolu à préserver cet instrument de sa politique étrangère. Pour ce faire, l’administration Bush a entrepris d’ouvrir la CIA et les autres agences de renseignement vers l’extérieur. L’objectif de cet article est d’examiner cette initiative lancée en 1991, d’en analyser les causes, les modalités et d’en mesurer les résultats.

Une question d’image

2La fin de la guerre froide a posé la question de l’avenir de la CIA avec d’autant plus d’acuité que sa fonction de bras armé – et secret – de la politique étrangère américaine avait terni son image dans des proportions considérables. Dès 1963, Truman avait publiquement fustigé le dévoiement d’une institution devenue « le symbole de machinations étrangères, sinistres et mystérieuses » (Truman, 1963). La méfiance des élites politiques américaines envers le renseignement, pratique de l’ancien monde perçue comme incompatible avec les traditions démocratiques du pays, explique en partie cette situation. Au moment de créer une agence de renseignement permanente, la priorité du président Truman était d’éviter de donner naissance à une « Gestapo américaine » (Ramos, 2015). Mais cette suspicion, reflet de la prégnance des considérations morales dans la vie publique américaine, a été exacerbée par les opérations menées par la CIA dans les années 1950 et 1960. Au cours de la décennie suivante, de nouvelles révélations concernant les tentatives d’assassinat de dirigeants étrangers ou la surveillance d’opposants politiques ont placé le renseignement au cœur du débat public. La divulgation de ces activités immorales, voire illégales, menées par des agences américaines, a alimenté le besoin de transparence dans un pays ébranlé par la guerre du Vietnam et le Watergate. Cette crise sans précédent s’est soldée par une ouverture forcée du renseignement au politique, symbolisée par la création de deux commissions de contrôle permanentes au Congrès, en 1976 et 1977 (Le Voguer, 2014). Ces efforts se sont avérés insuffisants, comme l’a démontré la capacité de l’administration Reagan à contourner ces garde-fous pour permettre l’expansion des opérations clandestines (Jeffreys-Jones, 1998).

3Pour les partisans de la transparence, la fin de la guerre froide a donc offert une nouvelle opportunité de mettre au pas la communauté du renseignement. En janvier 1991, le sénateur démocrate Daniel Patrick Moynihan a présenté une proposition de loi visant à démanteler la CIA et transférer ses attributions au Département d’État. Derrière ce qui pouvait apparaître comme une provocation en pleine guerre du Golfe, Moynihan suggérait de rendre public les budgets des activités de renseignement, ce qui a été perçu par l’exécutif comme une menace beaucoup plus crédible et sérieuse (MacKenzie, 1997). Quelques semaines plus tard, les réactions du Congrès à la nomination de Robert Gates à la tête de la CIA ont accrédité la perspective d’un changement de paradigme, en confirmant la méfiance croissante des législateurs à l’encontre du renseignement. Cependant, force est de reconnaître que la carrière de Gates à la CIA, notamment en tant que directeur adjoint sous l’administration Reagan, constituait un handicap pour sa candidature. Pour se sortir d’une situation inconfortable d’un point de vue personnel et dommageable pour l’image de la CIA, Gates a alors promis aux sénateurs une ouverture accrue de l’agence (MacKenzie, 1997). Derrière ces propos de circonstance, Gates dévoilait une stratégie inspirée par le président Bush lui-même (Andrew, 1996). Il s’agissait d’améliorer l’image de la CIA pour la protéger de ses détracteurs, notamment au Congrès, et ainsi faciliter son adaptation aux menaces de l’après-guerre froide. « Alors que vous œuvrez pour transformer la communauté du renseignement à l’aube d’une nouvelle ère, déclarait Bush le jour de l’entrée en fonction de Robert Gates, je m’engage à entreprendre tout ce qui sera possible pour préserver la force du renseignement américain. » (Bush, 1991)

Une campagne de relations publiques

4Parmi ses premières décisions, Gates a confié à un groupe de travail la mission de réfléchir à des moyens de renforcer l’accessibilité des informations concernant la CIA. Dans ses conclusions, la CIA Openness Task Force a écarté l’idée d’une véritable ouverture sur des sujets spécifiques au profit d’une campagne de relations publiques destinée à rendre l’agence plus visible et ses activités plus aisément compréhensibles. L’objectif sous-jacent était de mettre en avant certains aspects positifs – et minutieusement sélectionnés – de l’action de l’agence. Le secret inhérent au renseignement avait en effet donné aux scandales un poids disproportionné, altérant la perception générale des missions du renseignement. Pour la CIA, la finalité était donc d’apparaître sous un jour le plus favorable possible afin de limiter les coupes budgétaires qui se profilaient. En somme, l’ouverture devait lui permettre de tirer profit des dividendes de la paix. Toutefois, la révélation de ce projet par la presse, quelques semaines seulement après son lancement, a rappelé l’ampleur du défi que constituait l’ouverture pour une organisation ayant grandi à l’abri du secret (MacKenzie, 1997 ; Doyle, 1999). Gates l’a admis publiquement en affirmant qu’en dépit de ses efforts, l’agence ne pourrait jamais être reconnue « comme une institution “ouverte” ». Devant l’inopportunité de dissimuler un plan visant à accroître la transparence, le directeur de la CIA s’est résigné à présenter à la presse les mesures qu’il comptait mettre en œuvre pour « aider la population à mieux comprendre ce que fait la CIA et comment nous le faisons » (Gates, 1992).

5Cette initiative s’adressait à la population, aux médias mais aussi à la communauté scientifique. Pour les deux premiers, la CIA promettait de faciliter l’accès à certains de ses cadres pour des interviews et d’organiser régulièrement des briefings informels à destination des journalistes. S’agissant des chercheurs, la déclassification de certains articles publiés dans la revue interne de l’agence, Studies in Intelligence, ainsi que la fin d’une politique hostile à la déclassification de documents d’archive constituaient le socle des mesures annoncées par Gates. En outre, la CIA voulait renouer avec le monde universitaire par l’intermédiaire de son centre de recherche interne, le Center for the Study of Intelligence (CSI). Pendant la Seconde Guerre mondiale et aux débuts de la guerre froide, les campus avaient été des lieux de recrutement privilégiés pour les agences américaines. Cela a contribué au développement des capacités analytiques en matière de renseignement stratégique et à l’ancrage d’une véritable culture universitaire, symbolisée par la création d’un service historique à la CIA – le futur CSI – dès 1950 (Ramos, 2015).

6Le nouvel état d’esprit s’est manifesté dans l’action de Robert Gates lui-même. Durant l’année 1992, il a donné au Congrès plus de briefings et d’auditions que tous ses prédécesseurs réunis. Par ailleurs, le gouvernement américain a officiellement reconnu l’existence du National Reconnaissance Office (NRO), une agence créée en 1960 pour construire et piloter les satellites de renseignement (Andrew, 1996). Malgré des débuts encourageants, l’initiative d’ouverture s’est rapidement essoufflée. D’une part, ce projet porté par Robert Gates et George Bush s’est heurté à la défaite de ce dernier face à Bill Clinton lors de l’élection présidentielle de novembre 1992. Signe de la politisation croissante du renseignement depuis les années 1970, la victoire du candidat démocrate sur son adversaire républicain a engendré un changement à la tête de la CIA. Si elle n’a pas renié la notion de transparence, l’administration Clinton l’a abordée de façon différente. La volonté de protéger la Maison-Blanche de toute controverse liée à la divulgation de secrets a, in fine, entravé le processus amorcé par Bush et Gates (MacKenzie, 1997). D’autre part, l’arrestation en 1994 d’un cadre de la CIA, Aldrich Ames, pour des activités d’espionnage au profit de Moscou a provoqué une nouvelle crise. Les révélations concernant la présence de cet agent double au sein de la division en charge de l’Union soviétique depuis 1983 ont eu un retentissement considérable (Le Voguer, 2014). En ternissant l’image de l’agence et en affaiblissant sa direction, qui sera d’ailleurs contrainte à la démission, l’affaire Ames a bouleversé l’agenda de la CIA et ses priorités. Dans ce contexte, les critiques visant l’agence se sont multipliées et l’ouverture promise a été qualifiée de « poudre aux yeux » (Weiner, 1997). Des statistiques de 1996 ont étayé ces réserves : la CIA se classait au onzième rang en matière de déclassification, derrière le Département de la Défense ou le Conseil de la sécurité nationale (Cooling, 1998). De toute évidence, l’invocation de l’ouverture à des fins de communication externe s’était retournée contre la CIA. L’agence n’est pas parvenue à enrayer la réduction de son budget, qui a baissé chaque année entre 1991 et 1996, provoquant une diminution de ses effectifs de plus d’un quart (Zegart, 2007). De plus, la circonspection de la presse, combinée aux questions suscitées par le scandale Ames, a occulté les aspects positifs de cette initiative.

Des avancées pour la recherche

7Au-delà des campagnes de relations publiques et de leur réception par la presse, l’accès aux archives de la communauté du renseignement est un facteur à prendre en compte. Si l’on admet que, pour le renseignement, la transparence totale n’est un objectif ni atteignable, ni même souhaitable, la capacité d’une institution à partager des secrets dont la protection n’a plus d’incidence en matière de sécurité apparaît alors comme un critère particulièrement significatif. Dans ce domaine, le bilan est mitigé, mais des avancées méritent d’être soulignées. Avant même l’effondrement de l’Union soviétique, la contribution de la CIA à la politique étrangère de Washington avait posé la question du contenu des Foreign Relations of the United States (FRUS), ces compilations d’archives diplomatiques publiées par le Département d’État depuis 1861. En 1989, la parution d’un volume des FRUS consacré à la politique américaine à l’égard de l’Iran dans les années 1950 a suscité de vives critiques. Conformément à la position officielle du gouvernement américain de l’époque, qui niait toute implication dans le renversement du Premier ministre iranien Mohammad Mossadegh, le recueil de documents occultait la participation de la CIA dans le coup d’État de 1953. Cette omission volontaire a entraîné une condamnation quasi unanime de la classe politique et de la presse qui se sont inquiétées des penchants soviétiques du gouvernement américain à un moment où Moscou ouvrait une partie de ses archives. La controverse a abouti à une clarification de la mission du Département d’État vis-à-vis des FRUS. En 1991, le Congrès a voté une loi l’enjoignant à poursuivre la publication des FRUS et à en faire « un récit complet, précis et fiable des principales décisions de politique étrangère et de l’activité diplomatique des États-Unis ». La législation prévoit que toutes les éventuelles suppressions devront être clairement indiquées et que « le récit publié ne devra omettre aucun fait d’importance majeure pour la prise de décision ». La loi fixe également un délai maximum de trente ans entre le moment où les événements sont intervenus et leur évocation dans les FRUS (McAllister et al., 2013).

8En accord avec les promesses de Robert Gates, la CIA a, de son côté, publié entre 1992 et 1996 plusieurs recueils d’archives consacrés à la guerre froide. Ces collections abordaient des thèmes emblématiques comme la crise des missiles de Cuba, l’évaluation de la menace soviétique ou encore le projet Venona, qui désigne les activités de décryptage de communications soviétiques interceptées pendant la Seconde Guerre mondiale. Au travers d’une sélection de documents, parfois expurgés, la CIA a levé le voile sur une partie de ses activités et de son fonctionnement. Ce faisant, elle s’est démarquée des histoires officielles en livrant à l’examen public des pièces originales de son passé. De plus, ces publications ont été accompagnées de l’organisation de colloques et séminaires, mêlant des professionnels du renseignement et des universitaires (Cooling, 1998). L’agence a élargi son approche dans la seconde moitié des années 2000 avec la mise en ligne, sur son site Internet, de collections thématiques de documents déclassifiés et d’un moteur de recherche dédié.

9L’exemple de la CIA, combiné à l’action du Congrès à propos des FRUS, a incité d’autres membres de la communauté du renseignement à faciliter l’accès à certaines de leurs archives. Outre sa contribution à la publication par la CIA du volume consacré à Venona, la National Security Agency (NSA) a déclassifié, en 1996, plus d’un million de pages de documents relatifs à la cryptologie pendant les deux guerres mondiales. Si l’effort de la NSA a été dans un premier temps moins soutenu que celui de la CIA, il s’est récemment accéléré avec la mise en ligne de nombreux documents, des monographies internes traitant de sa structure et de ses activités, mais aussi des documents d’archive. De son côté, le Département d’État a publié en 1996 et 2007 des volumes des FRUS consacrés exclusivement à la formation de la communauté du renseignement au lendemain de la Seconde Guerre mondiale (Ramos, 2015). Toutefois, la parution d’un volume rétrospectif sur l’Iran, reflétant la participation de la CIA aux événements de 1953, est annoncée depuis plusieurs années, mais tarde à se concrétiser. Ainsi ce délai permet-il de rappeler que l’ouverture reste soumise à des impératifs politiques, comme le rapprochement diplomatique entre Washington et Téhéran amorcé par l’administration Obama.

10Malgré d’évidentes limites, comme le caractère sélectif des déclassifications, les efforts d’ouverture ont permis de faire progresser la connaissance du renseignement américain grâce à une multiplication de travaux universitaires de qualité. Ils ont ainsi contribué au développement d’un champ de recherche autonome : les intelligence studies. En effet, nombre de chercheurs indépendants ont avantageusement tiré profit de l’ouverture – même partielle – de la CIA et de ses consœurs pour enrichir une littérature jusqu’alors dominée par les œuvres de journalistes et les témoignages d’anciens acteurs. La récente accélération de ce mouvement, rendue possible par Internet, a permis la réalisation d’études qui n’auraient pu voir le jour quelques années plus tôt. En facilitant l’accès à certaines de ses archives, la CIA a fait progresser la compréhension du fonctionnement de l’appareil d’État américain et de l’élaboration de sa politique étrangère. Dans de nombreux cas, cela a permis de nuancer l’image véhiculée par les scandales de la guerre froide en mettant l’accent sur la responsabilité d’autres acteurs institutionnels comme la Maison-Blanche et le Congrès.

Un instrument de politisation du renseignement

11La période de transition ouverte par la chute de l’Union soviétique en 1991 s’est achevée dix ans plus tard avec les attentats du 11 septembre 2001. De manière spectaculaire, les attaques de New York et Washington ont mis en évidence l’échec de la stratégie élaborée au sortir de la guerre froide pour permettre à la communauté du renseignement de s’adapter aux menaces émergentes. En effet, ni la politique d’ouverture ni les autres mesures structurelles n’ont permis aux agences américaines de résister à la démobilisation qui a caractérisé les années 1990. En outre, l’incapacité du renseignement à prévenir les attentats a révélé un déficit d’ouverture interne à la communauté du renseignement. Les travaux des commissions d’enquête ont pointé des dysfonctionnements à propos du partage d’informations entre les agences, déplorant l’extrême cloisonnement de cette bureaucratie. En d’autres termes, l’ouverture vers l’extérieur n’a pas été accompagnée par une ouverture des agences les unes envers les autres.

12Le 11-Septembre a également mis en lumière des effets indésirables de l’ouverture du renseignement. Si l’initiative de Gates et Bush n’était pas dénuée d’arrière-pensées politiques, les attentats de New York et Washington ont accentué l’instrumentalisation de ce phénomène à des fins politiques. Au sujet des armes de destruction massive irakiennes, le président George W. Bush a, lors de discours, fait référence à des travaux de la communauté du renseignement et à leurs conclusions. Son secrétaire d’État Colin Powell l’a imité, en présence du directeur de la CIA, lors d’une intervention mémorable devant le Conseil de sécurité des Nations unies (Le Voguer, 2014). En devenant à son corps défendant un acteur du débat sur l’opportunité d’intervenir militairement en Irak, la communauté du renseignement a été contrainte d’assumer publiquement la responsabilité des choix politiques de l’administration Bush. De la même façon, la publication par Barack Obama de documents sur la torture pratiquée par la CIA sous son prédécesseur a suscité des interrogations quant aux motivations réelles d’une telle démarche. L’argument de la transparence peut en effet surprendre lorsque, dans le même temps, la Maison-Blanche invoque le privilège des secrets d’État pour protéger sa politique en matière de lutte contre le terrorisme (Fisher, 2016). Dans les deux cas, l’instrumentalisation du renseignement a été préjudiciable pour le moral d’une institution déjà convalescente.

13Assurément, la politisation du renseignement est une conséquence dommageable du phénomène d’ouverture. Pour autant, ce dernier apparaît comme une émanation naturelle de la culture politique des États-Unis et de leurs traditions démocratiques. Ce goût pour la transparence a, au-delà des décisions politiques, contribué à faire des États-Unis le pays le moins opaque en matière de renseignement. Si cette réalité doit être une préoccupation constante pour la Maison-Blanche et le Congrès, elle constitue pour le chercheur une opportunité unique d’étudier l’un des appareils de renseignement les plus puissants du monde.