1La gouvernance électronique, ou e-gouvernance, cherche à tirer avantage des technologies de l’information et de la communication (TIC) pour transformer les processus internes des organisations publiques, et rendre leur offre de services publics plus efficace et performante. Elle vise également à améliorer les modes opératoires des relations qu’entretient le gouvernement avec les usagers (les citoyens et les entreprises en particulier), pour permettre davantage d’implication et de participation dans les politiques et les processus démocratiques. L’e-gouvernance, en tant qu’utilisation stratégique des TIC par les gouvernements, comprend donc des modes opératoires au sein de l’administration, des prestations de service public et des processus démocratiques [2]. L’e-gouvernance en tant que paradigme transformationnel fondé sur les TIC pour l’administration et la gestion publiques est bien établie et largement acceptée. Les initiatives transformationnelles sont en général mises en place dans le cadre d’un Programme général de réforme administrative du gouvernement. Ces programmes de réforme cherchent avant tout à former des gouvernements qui coûtent moins, offrent des services personnalisés de grande qualité, soient dotés d’une fonction publique professionnelle, puissent tirer profit des TIC de façon stratégique, aient une meilleur capacité de régulation et soient intègres et transparents dans leur mode de gouvernance [6] [7] [8].

2Les initiatives d’e-gouvernance soutiennent les programmes de réformes fondamentales du gouvernement, et s’alignent de plus en plus sur les objectifs socio-économiques et de développement pour permettre la création d’une réelle valeur publique. Les études internationales mesurant les progrès de l’e-gouvernance à différents niveaux de gouvernement, nationaux et municipaux, sont certes utiles, mais les différents contextes socio-économiques et politiques des pays imposent de choisir une perspective locale pour analyser les conditions et les impacts des initiatives d’e-gouvernance.

3Ces dix dernières années, l’Asie a, en général, bénéficié d’une forte croissance économique, d’une gestion fiscale efficace, d’une augmentation des investissements directs étrangers, d’une hausse du taux d’alphabétisation et d’une amélioration de l’offre de services sociaux aux citoyens [14]. La région (incluant la zone pacifique) a également connu un développement significatif de ses infrastructures de TIC, avec notamment une augmentation du nombre d’utilisateurs de téléphones mobiles (de moins de 5 abonnements pour 100 habitants en 1997 à 36,6 pour 100 habitants en 2007) [3] et des réseaux à haut débit [14]. De nombreux défis persistent néanmoins dans la région, liés aux inégalités de revenus entre citoyens, et à l’état des infrastructures et de l’environnement. En fait, malgré l’impressionnant développement des infrastructures de TIC au cours de la dernière décennie, le taux de pénétration du haut débit dans la région reste faible comparé à celui d’autres régions telles que l’Europe ou le continent américain [9]. Ces réussites et défis définissent le contexte de l’e-gouvernance en Asie.

4Cet article a un triple objectif. À partir des rapports de référence sur la Préparation à l’e-gouvernance des Nations Unies (dont on peut considérer qu’il s’agit de la source la mieux informée sur le sujet) de 2004, 2005 et 2008 [11], nous évaluerons tout d’abord l’état de l’e-gouvernance dans la région en étudiant la performance relative de la région asiatique. Deuxièmement, nous chercherons à déterminer les modèles de la fracture de l’e-gouvernance entre les sous-régions et entre les pays de la région. Troisièmement, nous analyserons l’impact potentiel du développement de l’e-gouvernance dans la région sur la qualité de la gouvernance, en fonction de deux indicateurs de gouvernance fournis par la Banque mondiale [15] : la participation et la responsabilisation d’une part, l’efficacité du gouvernement d’autre part, pour les années 2004, 2005 et 2008.

La gouvernance électronique : quelques concepts

5De nombreuses définitions du gouvernement électronique ont été formulées par des chercheurs et de grandes organisations internationales. L’une des plus simples et certainement des plus complètes est offerte par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Elle définit l’e-gouvernement comme l’utilisation des TIC pour obtenir un meilleur gouvernement [9]. Une définition similaire de la gouvernance électronique serait donc l’utilisation des TIC pour obtenir une meilleure gouvernance. Le « meilleur gouvernement » de la définition de l’OCDE implique une plus grande efficacité et de meilleures performances de la part du gouvernement, ainsi que sa capacité à offrir des services publics de qualité ; une meilleure gouvernance inclurait également la possibilité pour les intervenants de s’engager davantage dans les politiques et les processus démocratiques. Par souci de simplicité, nous considérerons ici ces deux concepts comme synonymes.

6Des modèles de maturité pour l’e-gouvernance, variés mais très similaires, ont été proposés par les organisations internationales telles que le Département des affaires économiques et sociales des Nations Unies (UNDESA) [11] et l’OCDE [9], ainsi que par de grandes entreprises de consultants comme Accenture. Ces modèles définissent quatre étapes majeures dans la maturité des e-gouvernements : information, interaction, transaction, transformation [1].

7Les stratégies d’e-gouvernement guident la transition des pays au cours des différentes étapes de maturité. Ces stratégies se concentrent sur trois zones principales de développement [12] : infrastructure, intégration et transformation. Les stratégies orientées vers l’infrastructure s’intéressent à la création d’infrastructures de l’information à la fois au sein du gouvernement et dans la société – dont les connections Internet abordables pour les citoyens font partie. Les stratégies orientées vers l’intégration s’intéressent à la façon dont le développement des infrastructures peut être utilisé pour le partage des informations, et à la façon dont les services publics peuvent être mieux délivrés par des systèmes de package et d’intégration, à partir de modèles de gouvernance centrés sur les citoyens et les entreprises. Les stratégies de transformation précisent la façon dont les services peuvent innover, grâce à des modèles de gouvernance en réseaux et des pratiques de gestion des connaissances. Ces questions ont fait l’objet de rapports détaillés de l’OCDE [9] et de l’Unesco [14].

Bilan de l’e-gouvernance en Asie

8Notre analyse de l’e-gouvernance en Asie et de la nature de la fracture de l’e-gouvernance entre les sous-régions et les pays de la région s’appuie sur les données fournies par l’UNDESA dans sa Base globale de connaissances sur la préparation à l’e-gouvernement [11]. Nous avons utilisé les données de trois années consécutives : 2004, 2005 et 2007/2008 [13].

9L’enquête sur l’e-gouvernement de l’UNDESA évalue le capital humain, le degré de développement des infrastructures, et l’accès des citoyens à l’information et aux services dans chaque pays membre des Nations Unies. Elle permet d’établir un niveau comparatif de développement de l’e-gouvernement. L’index d’e-préparation d’un pays est un index composite, incluant l’index de capital humain, l’index de mesure du Web, et l’index des infrastructures de télécommunications [12].

10L’enquête de l’UNDESA fournit également un index d’e-participation qui mesure la capacité d’un État à fournir un gouvernement transparent grâce à la participation des citoyens à l’élaboration des politiques publiques [12]. Cet index est composé de trois indices : (1) l’index d’e-information, qui évalue le contenu de l’information des sites Internet du gouvernement sur les fonctionnaires élus, les programmes, les politiques, etc. ; (2) l’e-consultation, qui mesure la disponibilité des outils de discussion sur les sites du gouvernement et la présence de sites Internet permettant aux fonctionnaires élus de communiquer avec leurs électeurs ; (3) la prise d’e-décisions, qui mesure le degré de prise en compte, dans les processus de décision des gouvernements, des éléments apportés en ligne par les citoyens.

11La moyenne globale et les moyennes régionales sont calculées à la fois pour les indices d’e-préparation et d’e-participation, à partir des indices des pays de la région. Ces indices vont de 0 au minimum à 1 au maximum.

Impact de l’e-gouvernance sur la gouvernance en Asie

19Les indicateurs de gouvernance comprennent [4] : (1) les processus de sélection, contrôle et remplacement des gouvernements ; (2) la capacité des gouvernements à formuler et appliquer de bonnes politiques ; (3) le respect des citoyens et de l’État pour les institutions qui gouvernent leurs interactions économiques et sociales. Sur les six groupes d’indicateurs de gouvernance disponibles, deux ont été sélectionnés pour l’analyse : (1) participation et responsabilisation ; (2) efficacité du gouvernement. Les indicateurs de participation et responsabilisation mesurent différents aspects du processus politique, les libertés civiles et les droits politiques, ainsi que le degré de participation alloué aux citoyens d’un pays dans la sélection du gouvernement. Les indicateurs d’efficacité du gouvernement mesurent la qualité de l’offre de services publics, la qualité de la bureaucratie, la compétence des fonctionnaires et la crédibilité de l’engagement du gouvernement dans les politiques. Des informations détaillées sur ces deux groupes d’indicateurs sont disponibles dans le travail de Daniel Kaufmann, Aart Kraay et Massimo Mastuzzi, Governance Matters III : Governance Indicators for 1996 to 2002 (2003) [5].

20Un point de départ de l’analyse de la relation de cause à effet (ou impact) entre l’e-gouvernance et la gouvernance est l’évaluation de la corrélation entre l’index d’e-préparation et l’indicateur consolidé d’efficacité du gouvernement, d’une part, et l’index d’e-participation et l’indicateur consolidé de participation et responsabilisation, d’autre part. Les données de trois années ont été considérées dans cette analyse : 2004, 2005 et 2007. Le calcul des coefficients de corrélation pour les paires d’indicateurs « e-préparation et efficacité du gouvernement » et « e-participation et participation et responsabilisation » nous permettent d’observer qu’il existe une forte corrélation positive entre les indicateurs d’e-préparation et les indicateurs d’efficacité du gouvernement pour les pays de la région. Le degré de cette relation s’accroît avec le temps (entre 2004 et 2007). Il semble par ailleurs n’y avoir aucune relation entre l’index d’e-participation et les indicateurs de participation et responsabilisation dans les pays de la région asiatique. En revanche, en 2008, une petite corrélation positive (0,1) semble apparaître entre les deux variables.

21Alors qu’une simple analyse de corrélation n’établit pas un lien de causalité entre les variables, elle fournit une bonne base pour de plus amples études de leurs relations. Les détails des indicateurs de gouvernance fournis dans l’étude de Daniel Kaufmann, Aart Kraay et Massimo Mastuzzi [4] montrent que le groupe d’indicateurs de l’efficacité du gouvernement comprend des informations liées à des éléments variés : utilisation des télécommunications pour le commerce, qualité de l’administration publique, gestion des programmes de développement, compétences administratives et techniques, efficacité de la bureaucratie nationale, formulation et application des politiques nationales, coordination entre les gouvernements centraux et locaux, efficacité des institutions, dépenses gouvernementales inutiles, etc.

22Puisque les indicateurs de gouvernance sont formés à partir d’enquêtes fondées sur les perceptions, des développements évidents de l’e-gouvernance sont susceptibles de produire des réponses positives aux questions formulées ci-dessus. De même, le degré relativement faible d’e-participation en Asie pourrait être responsable de la relation neutre entre l’e-participation et l’indicateur de participation et responsabilisation.

Combler le fossé intra-régional

23D’après les résultats présentés précédemment, les principaux défis auxquels est confrontée la région sont :

1. Construire les infrastructures nécessaires à l’e-gouvernance, en tenant compte de l’innovation possible dans l’utilisation des infrastructures existantes de télécommunications et de réseaux, des opportunités offertes par les réseaux de nouvelle génération tels que le haut débit mobile, et des fortes contraintes de ressources présentes dans de nombreux pays de la région.
2. Permettre aux régions en retard d’accélérer leur développement, combler le fossé existant et améliorer la compétitivité régionale qui repose actuellement sur quelques pays de la région.
3. Mettre en place davantage de processus de participation et de meilleures structures démocratiques fondés sur les TIC à travers l’Asie, si possible dans les environnements et cultures traditionnellement non démocratiques.
4. Soutenir les pays en retard (les membres du groupe 4) dans le développement de leurs programmes d’e-gouvernance, et en particulier assurer l’alignement des programmes d’e-gouvernance sur les problèmes socioéconomiques urgents (par exemple la gestion des catastrophes) et sur les questions de développement politique, en particulier pour une sous-région comme l’Asie du Centre-Sud.
5. Garantir que les initiatives d’e-gouvernance apportent les résultats et l’impact attendus sur la gouvernance, en liant par exemple de façon transparente l’investissement dans l’e-gouvernement et les résultats tels que l’efficacité du gouvernement, l’État de droit, la qualité de la régulation, le contrôle de la corruption et la responsabilisation.

Conclusion

28Les enjeux cruciaux que nous avons identifiés ici pourraient être traités à la fois au niveau régional et national. Par ailleurs, les stratégies développés par les pays « moteurs » de la région apparaissent comme fondamentales, au moins parce qu’ils montrent l’exemple en matière de bonnes pratiques. Enfin, le cadre des « communautés » nous semble le plus à même de soutenir les interventions régionales développés par les organisations internationales ou les entités régionales.

29Au vu du classement global actuel de la région, et de la présence de fractures internes, on pourrait conclure que l’Asie n’a pas encore atteint un degré suffisant de développement d’e-gouvernance. Mais la forte relation positive entre l’e-préparation et l’efficacité du gouvernement incite à de plus amples recherches sur la relation de causalité entre ces deux variables. De même, l’indépendance apparente entre l’e-participation et les efforts de responsabilisation mérite certainement l’attention des décideurs politiques de la région.