Le processus de standardisation

8La plupart des recherches portent sur les acteurs locaux qui adoptent des idées ou des institutions et s’intéresse peu à la façon dont ces idées, ces pratiques et ces innovations ont d’abord été choisies par les promoteurs d’un modèle. Aussi proposons-nous de traiter la standardisation comme un processus grâce auquel une pratique est identifiée dans son propre milieu par les décideurs, des ONG ou d’autres acteurs internationaux, puis reconfigurée en une sorte de « modèle standard » ou de matrice qui puisse être utilisée dans un autre contexte.

9La création d’un tel standard implique souvent de remplacer les particularités locales de l’original par des normes et des pratiques plus acceptables. Cette adaptation suppose un processus de réinterprétation et de reformatage, c’est-à-dire l’élaboration d’une pratique ou d’une norme qui favorise la coordination et la coopération entre les acteurs d’un réseau donné (Grewal, 2008, p. 21-22). Souvent, les idées deviennent alors quasi génériques. En cours de route, elles s’imposent aussi comme le standard sur la base duquel les pratiques de ceux qui l’adoptent seront évaluées.

10Évidemment, ce processus n’a pas été entièrement négligé ; les chercheurs en sociologie des organisations s’y étant notamment intéressés (voir, par exemple, Strang et Meyer [1993, p. 492] sur le rôle de la « théorisation »). Dans son étude du transfert des techniques de gestion du Japon vers l’Europe et les États-Unis depuis la fin des années 1970, Lillrank (1995) observe de même que la première étape de tout transfert transnational consiste à traduire les pratiques locales en abstractions destinées à l’exportation selon une démarche semblable à ce que nous appelons « standardisation ». Il en fait une étape d’autant plus difficile que les techniques ou pratiques abstraites doivent être épurées pour être comprises par des étrangers tout en préservant une certaine densité nécessaire à une implantation qui pourra produire des effets semblables. Or, l’abstraction a ceci de complexe et d’aléatoire qu’elle omet parfois des connaissances et un savoir-faire tacites issus d’une accumulation d’essais et d’erreurs au fil du temps et qu’elle ne peut intégrer les complémentarités qui contribuent à rendre efficaces des techniques ou des pratiques dans leur pays d’origine (Lillrank, 1995, p. 976).

11Ces études sur la diffusion organisationnelle portent sur certaines étapes du processus de standardisation et soulignent sa dimension culturelle, mais elles négligent l’aspect politique. De multiples candidats à la standardisation coexistent. Or, la décision de promouvoir une norme ou une institution plutôt qu’une autre ne dépend pas de sa supériorité mais bien d’un processus politique qui voit certains acteurs acquérir l’autorité nécessaire pour parler au nom d’un modèle standard, les autres acteurs et leurs pratiques étant alors mis à l’écart.

12Dans la mesure où la standardisation est aussi une affaire politique, il faut analyser l’influence que les acteurs exercent. Ici encore, la sociologie des organisations peut nous aider. Car le processus en question s’apparente à celui décrit par Fligstein (1996, p. 659), selon lequel certains acteurs consolident leur statut au sein d’une organisation ou d’un réseau s’ils arrivent à définir, à analyser et à résoudre les problèmes dans leurs propres termes. De ce point de vue, la sociologie des organisations se rapproche de la recherche sur l’action publique et les mouvements sociaux, qui traite de cette dimension politique en mettant en avant le rôle des réseaux de cause et des entrepreneurs politiques.

13Si ces analyses forment un apport important, elles ne fournissent pas un guide analytique. Pour cela, la recherche sur les mécanismes, conceptualisés notamment pour expliquer des dynamiques conflictuelles des mouvements sociaux (McAdam, Tarrow, Tilly, 2001, 2008), se révèle particulièrement utile. Dans la prochaine partie, nous nous inspirerons donc de la recherche sur les mouvements sociaux et les politiques publiques pour décomposer le processus de standardisation en une série de mécanismes.

L’identification des porteurs du standard

27La certification des pratiques et des acteurs est un mécanisme-clé de la standardisation des CVR. Nombre d’individus et d’organisations auraient pu s’en faire les promoteurs, mais la Fondation Ford (et l’Institut Aspen) a investi des ressources dans le choix d’acteurs-clés et a ainsi pu s’engager dans un processus de certification. À partir de la fin des années 1980, elle finance des conférences sur la justice transitionnelle, visant à comparer différentes expériences nationales, qui rassemblent un groupe international de militants, d’avocats et de spécialistes des droits de la personne réputés et expérimentés (Arthur, 2009 ; Dezalay, 2008).

28La première de ces conférences – organisée en 1988 par Alice Henkin, directrice du programme « Justice and Society » de l’Institut Aspen et financée à hauteur de 47 380 dollars par la Fondation Ford – marque un virage dans la mesure où elle génère « un “cadre intellectuel” jusque-là inexistant pour débattre des enjeux consécutifs aux conflits en Allemagne, en Espagne, en Grèce, en Argentine et ailleurs » (Arthur, 2009, p. 327, 349). Ces rencontres sont prisées des spécialistes et des militants non seulement parce qu’elles traitent de dilemmes et de problèmes pressants, mais aussi parce qu’elles redonnent un sens à leur engagement au terme des dictatures en Amérique latine et en Afrique du Sud (Arthur, 2009, p. 335). Par-delà la dénonciation des violations des droits, la réconciliation, la consolidation de la paix et la prévention deviennent juridiquement possibles.

29Mais les idées, les normes et les pratiques ne flottent pas librement et les acteurs qui les portent n’émergent pas spontanément. La Fondation Ford certifie certaines idées et pratiques tout comme certains « porteurs ». Ce faisant, elle valorise leur statut et leur autorité au niveau international et, ainsi, contribue à définir la structure et le contenu des réseaux transnationaux de droits de la personne. Ces conférences attirent souvent les mêmes participants, des gens qui s’imposeront progressivement comme des acteurs-clés et dirigeront des commissions de vérité ou deviendront conseillers pour des ONG dédiées à la justice transitionnelle. Parallèlement, plusieurs organisations, dont certaines généreusement financées par la Fondation Ford, seront créées au cours de ces rencontres. En 1989, celle-ci finance ainsi la création du Centre for the Study of Violence and Reconciliation en Afrique du Sud, fondé et géré par l’avocat et militant sud-africain Paul van Zyl, qui deviendra secrétaire exécutif de la Commission de vérité et de réconciliation (CVR) de ce pays en 1995, puis vice-président du Centre international pour la justice transitionnelle (ICTJ) en 2001 (Dezalay, 2008, p. 77). En 1992, les participants de la conférence de la Fondation de la Charte 77 sur « la justice en période de transition » créent une nouvelle organisation baptisée Project on Justice in Times of Transition. Alex Boraine, qui deviendra vice-président de la CVR sud-africaine en 1995 et président-fondateur de l’ICTJ en 2001, y collabore et s’inspirera même de son nom pour baptiser l’organisation « Justice in Transition in South Africa » qu’il crée en 1994 (Arthur, 2009, p. 329). Toutes ces organisations augmentent la visibilité et la légitimation des idées et des pratiques associées aux commissions de vérité et à la justice transitionnelle.

30La création en 1995 de la CVR d’Afrique du Sud constitue un autre tournant en mettant à profit les expériences et les conférences antérieures, mais aussi en recrutant l’essentiel de sa direction et de son personnel parmi deux organisations sud-africaines liées aux conférences mentionnées supra et à la Fondation Ford.

31La CVR d’Afrique du Sud a eu un impact énorme. L’euphorie ayant accueilli la démocratie post-apartheid et les espoirs internationaux fondés sur une transition réussie en font un sujet d’étude majeur, ce qui ne va pas sans effets pervers : « À la fin des années 1990, [la poétesse sud-africaine] Antjie Krog a publiquement déploré l’arrivée en Afrique du Sud de dizaines de chercheurs venus étudier la CVR, donnant l’image stéréotypée d’une jet-set universitaire internationale s’offrant un séjour pour assister à quelques audiences, serrer la main de l’archevêque Tutu et visiter le parc national Kruger » (VanAntwerpen, 2008, p. 27). Encore plus révélatrice est la rapidité avec laquelle l’exemple de la CVR sud-africaine a dominé les débats spécialisés. Une année après sa création, elle fait déjà l’objet d’une table ronde de la World Peace Foundation et de la Harvard Law School. Suivent d’innombrables forums du même genre [6]. Dès la publication du rapport de la CVR, ses acteurs voyagent partout dans le monde, sollicités par tous ceux qui veulent « tirer les leçons » de cette expérience (VanAntwerpen, 2008, p. 27).

32Deux grands centres de standardisation et de diffusion naissent de la CVR sud-africaine. Le premier, l’Institute for Justice and Reconciliation (IJR), est créé à Cape Town en 2000 par des militants liés à la CVR. L’ancien président de celle-ci, l’archevêque Desmond Tutu, en est nommé président d’honneur et favorise sa certification. L’une des principales initiatives de l’IJR, le Transitional Justice in Africa Programme, se déploie dans trois régions : l’Afrique australe, l’Afrique centrale et orientale et la Corne de l’Afrique. Ses responsables sont invités à mener des projets dans des pays partenaires comme le Soudan, l’Ouganda, la République démocratique du Congo, le Rwanda, le Burundi, le Zimbabwe et le Mozambique. La dissémination du modèle standard sud-africain est un aspect central de ce programme [7].

33Le second organisme, le Centre international pour la justice transitionnelle (ICTJ), mérite plus d’attention car sa taille, sa portée, ses ressources et son ambition en feront un acteur central de la standardisation des CVR. De nouveau, la Fondation Ford y joue un rôle décisif. En 2000, elle convoque une réunion de quelques spécialistes du droit, de militants des droits de la personne et d’intervenants. Dès le lendemain, le président de la Fondation Ford propose de soutenir la création d’une organisation de justice transitionnelle [8]. Deux des principaux fondateurs de l’ICTJ sont d’anciens cadres de la CVR sud-africaine : Alex Boraine, président de l’ICTJ jusqu’en 2004, avait été son vice-président jusqu’en 1998 sous la direction de l’archevêque Tutu [9], tandis que Paul van Zyl, vice-président de l’ICTJ, en avait été le secrétaire exécutif de 1995 à 1998. Le troisième cofondateur, Priscilla Hayner, était une experte des commissions de vérité et, jusqu’à la fondation de l’ICTJ, conseillère auprès de la Fondation Ford et du Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme. Sa participation resserrera les liens avec la Fondation Ford et ouvrira des possibilités de collaboration avec l’ONU.

34L’ICTJ devient vite le principal pôle d’expertise de la standardisation des commissions de vérité, grâce à la renommée de ses fondateurs mais aussi à la certification incarnée par le solide appui de la Fondation Ford, qui lui verse quatre millions de dollars pour une période de cinq ans, soit nettement plus que l’aide moyenne qu’elle accorde aux ONG (Dezalay, 2008, p. 78). Mais cette dynamique suscite des réticences. Human Rights Watch, notamment, craint que l’ICTJ n’empiète sur son territoire d’action. Elle juge initialement que la Fondation Ford, qui la finance également, aurait dû lui attribuer cette somme puisqu’elle s’estime tout à fait en mesure de traiter les enjeux de justice transitionnelle (Dezalay, 2008, p. 78), mais consent finalement à cette division des tâches. On voit ici que la certification suppose de consolider un créneau tout en écartant la concurrence.

35Pour se démarquer de ces concurrents, l’ICTJ développe une expertise qui dépasse les simples rapports d’enquête et sert de base à une activité de conseil. À l’instar de l’IJR, son petit institut frère de Cape Town, l’ICTJ, privilégie la recherche comme outil d’action. Il se présente d’ailleurs comme suit : « Pour remplir sa mission, l’ICTJ conjugue de nombreux programmes de terrain à des études sur la justice transitionnelle. C’est ainsi qu’il élabore, teste et perfectionne ses pratiques et reste un leader en matière de recherche [10].»

36Contrairement à l’IJR, uniquement présent en Afrique, l’ICTJ dit ainsi fournir des services à de nombreux pays (voir figure 1). Illustrant la portée internationale dont il se prévaut, cette carte de l’ICJT traduit son objectif d’être l’organisation de référence en matière de CVR :

Figure 1

Activités mondiales de l’ICTJ (2010)

Activités mondiales de l’ICTJ (2010)

37L’ICTJ est soutenu par des fondations et des organismes gouvernementaux de plusieurs pays. Comme l’indiquent ses rapports annuels, il reçoit dès le début l’appui, outre de la Fondation Ford, de quatre grandes fondations américaines (John D. and Catherine T. MacArthur Foundation, Carnegie Corporation of New York, Rockefeller Brothers Fund et Andrus Family Fund). Il reçoit également le soutien des gouvernements belge, britannique, néerlandais, finlandais, français, allemand, norvégien, espagnol et suédois, auquel s’ajoute celui de la Commission européenne, d’agences de développement (Coopération autrichienne pour le développement, Agence canadienne de développement international, Irish Aid, Agence de coopération internationale du Japon, etc.) et des Nations Unies (PNUD et UNOPS) [11]. En 2003, le secrétaire général des Nations Unies Kofi Annan demande même à l’ICTJ de tenir un séminaire sur la justice transitionnelle pour la haute direction de l’ONU et, l’année suivante, l’invite à s’adresser au Conseil de sécurité [12].

38Le fait d’être certifié par de tels poids lourds renforce la position stratégique de l’ICTJ dans la communauté internationale des droits de la personne, au point d’en faire l’interlocuteur privilégié de tous les gouvernements désireux d’établir une commission de vérité pour faire la lumière sur les violations de droits. L’ICTJ se dit même le garant des « véritables » commissions de vérité et dénonce celles qui dévient du standard. Comme le souligne son Rapport annuel de 2006-2007 :

39

Nous avons aussi particulièrement insisté sur les commissions qui affirment épouser le modèle de la CVR sud-africaine, surtout celles qui déploient des efforts à peine voilés pour consacrer l’impunité sous une façade de recherche de la vérité. Nous avons dénoncé avec vigueur cette forme d’appropriation à mauvais escient, particulièrement dans la mesure où elle bâillonne les victimes. Pour soutenir cet effort, le Centre a lancé des défis constitutionnels aux ébauches légales de CVR qui sont problématiques (notamment en Indonésie), mené des campagnes médiatiques globales contre certaines dispositions viciées touchant les amnisties (en Algérie par exemple) et critiqué ce que nous percevons comme des efforts peu sincères (comme la défunte CVR de la République démocratique du Congo et la Commission vérité et amitié organisée conjointement par l’Indonésie et le Timor Oriental).

La mise à l’écart de la religion et le cadrage de la justice transitionnelle

40Le travail de l’ICTJ met aussi en évidence deux autres mécanismes du processus de standardisation, étroitement liés : le cadrage graduel des pratiques de vérité et de réconciliation et un important travail de décontextualisation. Jonathan VanAntwerpen (2008, 2009) a analysé comment la notion de réconciliation a été cadrée puis recadrée pour être utilisable non seulement dans différents milieux géographiques mais aussi au sein même des mouvements de défense des droits de la personne et de la justice transitionnelle. S’il avait été simplement question d’adapter les pratiques de vérité et de réconciliation à différents milieux, on aurait pu parler de mécanismes de « traduction » (Campbell, 2004) ou de « vernacularisation » (Levitt, Merry, 2009). Mais, dans ce cas-ci, la principale cible est les militants eux-mêmes ; le but n’est pas d’adapter le modèle de la CVR sud-africaine aux réalités locales mais bien de les convaincre d’en faire la promotion comme modèle standard auprès d’un maximum de pays. Outre des séminaires et des ateliers de formation, l’ICTJ crée donc à l’intention des militants des droits de la personne un programme international de stages de six mois, d’abord tenus uniquement en Afrique du Sud puis étendus au Chili.

41Mais certains militants n’adhèrent pas à tous les éléments du concept de « réconciliation ». Ils se sont déjà méfiés de l’insistance du Chili à privilégier la réconciliation au détriment des poursuites judiciaires (VanAntwerpen, 2008, p. 44sq.). Leur scepticisme se renforce avec l’expérience sud-africaine, dont la CVR réunit « les notions de confession et de pardon, le témoignage cathartique, la souffrance rédemptrice et la vérité curative, de sorte à combiner le langage chrétien de la “réconciliation” avec celui des “droits de la personne” et ainsi produire un modèle distinct de justice transitionnelle » (VanAntwerpen, 2009, p. 93). Une telle démarche n’est pas si surprenante à la lumière de la composition de la CRV sud-africaine : sur les 17 premiers commissaires, quatre étaient issus des hautes sphères de la communauté religieuse, à commencer par son président, l’archevêque Desmond Tutu (Chapman, Ball, 2001, p. 18). De même, Alex Boraine, le vice-président et futur cofondateur de l’ICTJ, « était pasteur méthodiste depuis 1956 et avait présidé l’Église méthodiste de l’Afrique australe de 1970 à 1972 [13].»

42Cette présence de notions religieuses, nettement plus affirmée dans le cas sud-africain que dans celui du Chili (VanAntwerpen, 2009, p. 107), fait aussitôt réagir les adeptes d’une conceptualisation de la justice transitionnelle privilégiant une approche judiciaire [14]. Elle est aussi décriée par les partisans d’approches alternatives de la réconciliation, dont les philosophes Amy Gutmann et Dennis Thompson, qui dénoncent ces fondements religieux dès la réunion de la Harvard Law School de 1996 mentionnée supra. D’autres rejettent catégoriquement la notion de réconciliation d’inspiration religieuse de l’archevêque Tutu sous prétexte qu’elle constitue « un cheval de Troie faisant passer en contrebande un passé odieux (l’impunité) dans le nouvel ordre politique et transformant des compromissions en principes moraux transcendants [15].»

43La décontextualisation de la Commission sud-africaine implique la mise à l’écart de cette source de conflit : la CVR est sécularisée, vidée de références religieuses remontant à saint Paul et édulcorée pour devenir exportable et gagner l’adhésion des intervenants et des milieux transnationaux de la justice transitionnelle (VanAntwerpen, 2008, p. 45 ; 2009, p. 124). Ainsi décontextualisée, la CVR permet la coexistence de plusieurs définitions de la « réconciliation ». Bien qu’elle ait « freiné l’opérationnalisation systématique de la réconciliation comme principe professionnel d’[organisations comme l’ICTJ] » (VanAntwerpen, 2009, p. 113), cette polysémie a l’avantage de permettre une combinaison de stratégies de cadrage qui favorise l’adhésion d’auditoires variés au standard préconisé [16].

44De ce point de vue, les mécanismes de décontextualisation et de cadrage se complètent et s’alimentent réciproquement. Car, si la décontextualisation nécessite un recadrage, elle élargit aussi les options subséquentes de cadrage. C’est ainsi qu’en 2004, Paul van Zyl, vice-président du ICTJ, profite d’une initiative de l’ONU visant à élaborer une approche de la justice transitionnelle [17] pour recadrer la CVR comme élément central de la consolidation de la paix (van Zyl, 2005). Ce faisant, il contribue à définir les CVR comme un standard supérieur et clairement distinct des autres types de commissions d’enquête :

45

« L’élaboration de stratégies de consolidation de la paix postérieures à un conflit doit reposer sur l’examen rigoureux des causes, de la nature et des effets du conflit en question. Les commissions de vérité sont souvent bien placées pour mener cet examen (…) Elles se penchent aussi sur les causes sociales, structurelles et institutionnelles des conflits et des violations de droits humains tout en clarifiant non seulement des situations individuelles mais aussi le contexte qui a permis à ces violations d’avoir lieu (…) C’est pourquoi elles peuvent faire des recommandations plus éclairées et plus efficaces quant aux mesures à prendre pour régler ces causes profondes ou réduire la capacité d’action de ceux qui veulent perpétuer les conflits. Ces recommandations peuvent être extrêmement utiles à ceux qui participent à l’élaboration et à l’application de stratégies de consolidation de la paix ».

46Ce recadrage peut éventuellement permettre à l’ICJT d’arrimer son standard, inspiré de l’expérience sud-africaine, à l’ensemble de mesures de consolidation de la paix préconisé par l’ONU et ainsi de le consolider davantage [18].

47Le recadrage nécessite d’intégrer de plus en plus d’enjeux à celui de la justice transitionnelle en vue d’imposer celle-ci comme principale solution à divers conflits sociétaux (Dezalay, 2008, p. 79). En 2004, par exemple, l’ICTJ lance un nouveau programme visant à inclure le genre dans l’élaboration des dédommagements et des réparations au cœur de la justice transitionnelle [19]. L’une des principales figures de l’ICTJ fournit un autre exemple de recadrage, une fois le modèle standard décontextualisé. En effet, d’abord sceptique face à la notion de réconciliation, le directeur de recherche de l’ICTJ, Pablo de Greiff, remanie le concept de justice transitionnelle, dont le « récit de la vérité » est l’un des éléments, en l’alignant sur l’approche du développement fondée sur la confiance et le capital social. En ce qui concerne plus précisément les commissions de vérité, il préconise d’en élargir le mandat suivant l’exemple de l’expérience sud-africaine plutôt que chilienne, pour leur « permettre d’enquêter sur les crimes économiques, y compris la corruption, l’exploitation de “ressources conflictuelles” et ainsi de suite » (Greiff, 2009, p. 37, 36, et passim). Par rapport au mandat des commissions, l’expérience sud-africaine a aussi davantage inspiré cet aspect du modèle standard que l’expérience initiale du Chili, mais l’appel à l’élargissement du mandat n’en délaisse pas moins les deux contextes, sud-africain et chilien, au profit du modèle standard proposé lorsqu’une CVR est envisagée. Cela n’empêche pas que le standard soit ensuite adapté et « relocalisé » pour assurer son adoption dans un contexte précis.

La mise à l’écart des précurseurs

52Dans la mesure où ils sont aujourd’hui préconisés par de nombreuses organisations internationales, on oublie parfois que les TMC ont d’abord été développés à l’échelon national dans plusieurs pays différents. Au moins trois pays d’Amérique latine – le Chili, le Mexique et le Brésil – ont mis en place expérimentalement des politiques s’apparentant au TMC dans les années 1980 et 1990 (Teichman, 2008, p. 452). Mais ces différents programmes n’ont pas tous acquis la même notoriété, la certification des uns supposant l’exclusion des autres. Les TMC chiliens, qui offrent aux familles très pauvres un soutien individualisé plus exigeant en main-d’œuvre, et les TMC mexicains, qui imposent d’innombrables conditions au nom de la « coresponsabilité » ont ainsi été écartés au profit de ceux du Brésil prévoyant des « conditions plus souples et graduelles, faisant légèrement primer la redistribution sur la formation du capital humain » (Fiszbein, Shady, 2009, p. 6).

53En 2000, le Chili crée le programme Chile Solidario en réponse à des craintes en matière de contrôle des dépenses formulées au sein du ministère des Finances et à celles du ministère de la Planification touchant la dépendance à l’aide sociale. Le débat chilien oppose alors certains économistes au sein du gouvernement soutenus par les partis de droite, qui préfèrent des versements directs en espèces, aux planificateurs et aux experts en pauvreté des ONG de centre-gauche, qui réclament des mesures supplémentaires pour réduire la pauvreté. Présenté comme un « ciblage parfait », Chile Solidario impose 53 conditions et affecte à chaque ménage un travailleur social permettant un soutien personnalisé pendant deux ans (Teichman, 2008, p. 463-464). Ce programme est à la fois le plus complet et le plus précoce des trois et aurait pu servir de modèle, mais « il reste à ce jour son propre modèle » (Fiszbein, Schady, 2009, p. 6).

54Lancé en 1997 sous le nom de Progresa, le programme de TMC le plus connu du Mexique couvre seulement 300 000 ménages dans les régions rurales pauvres. Il répond à des pressions intérieures semblables à celles du Chili, au lendemain de la crise économique dite tequila de 1995, et a été conçu localement par des technocrates du gouvernement cherchant une solution au niveau élevé et persistant d’extrême pauvreté. Selon l’évaluation critique de Maxine Molyneux, « Progresa n’a pas été imposé par la Banque mondiale (…) bien qu’il réponde sommairement aux principes de ciblage et de coresponsabilité définis au tournant des années 1990 par celle-ci » (Molyneux, 2006, p. 443) [22]. Le programme est rebaptisé Oportunidades lorsqu’il s’étend aux villes puis à plus de 5 millions de ménages (Fiszbein, Schady, 2009, p. 268-269 ; Soares et al., 2009, p. 212) [23]. Il prévoit des conditions strictes : outre des exigences liées à l’éducation des enfants, ses bénéficiaires doivent s’acquitter de tâches dans leur quartier comme l’entretien des espaces publics.

55Les programmes chilien et mexicain fonctionnent à plein régime en 2003 lorsque le président Lula du Brésil rencontre le président de la Banque mondiale James D. Wolfensohn et Santiago Levy, promoteur-clé du programme mexicain (Lindert et al., 2007, p. 134-214). Mais aucun des deux programmes, pourtant précurseurs, n’a obtenu la même certification que le programme brésilien. Le Brésil a collaboré publiquement et ouvertement avec les organisations internationales dès la conception de son initiative, alors qu’au Chili et au Mexique l’élaboration s’est faite surtout, si ce n’est exclusivement, avec des experts et partisans nationaux [24].

56À la suite de cette rencontre en 2003, le président Lula annonce le regroupement des TMC du pays dans un programme intégré : la Bolsa Família. Le Brésil appliquait quatre programmes de TMC dans les années 1990. Or, la décision de les intégrer avec l’appui technique de la Banque mondiale et d’autres organismes internationaux a eu des conséquences majeures. Et celle du président Lula de médiatiser cette initiative a nettement favorisé la certification des choix stratégiques du Brésil par les autorités internationales. Aujourd’hui, les publications de la Banque mondiale parlent avec enthousiasme des TMC et parrainent souvent la Bolsa Família. Fruit d’une collaboration entre des spécialistes externes et ceux du ministère des Affaires sociales, sa conception amènera des employés d’organisations internationales, notamment de la division de la protection sociale de la Banque mondiale, à « s’approprier » le programme et à le faire largement connaître. En quête active de certification, les promoteurs du modèle brésilien ont aussi sollicité l’appui de plusieurs autorités du système international.

57Si la Banque mondiale s’« associe » aussitôt à la Bolsa Família, la certification de la méthode brésilienne ne dépend pas seulement de son appui ou de celui de la BID, malgré les prêts d’investissements qu’elles accorderont (Handa, Davis, 2006, p. 515). La certification de la Bolsa Família découle tout autant des liens tissés avec l’International Policy Centre for Inclusive Growth (Centre international de politiques pour la croissance inclusive, ex-Centre international pour l’action en faveur des pauvres – CIAFP) et le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) basé à Brasilia.

58Comme dans la section précédente avec l’ICTJ, on voit ici par quels moyens les entrepreneurs politiques recherchent une certification qui ne leur est pas assurée d’emblée. En 2004, le gouvernement brésilien crée le Centre international pour l’action en faveur des pauvres en partenariat avec le PNUD [25], se présentant comme un « acteur mondial émergent » jouant un rôle à sa mesure, alors même que ce nouvel organisme lui permet de promouvoir institutionnellement ses initiatives de développement social, dont la Bolsa Família, et l’apprentissage entre pays du Sud.

59L’International Policy Centre for Inclusive Growth (IPC-IG), quant à lui, organise de nombreux voyages d’études à Brasilia pour des décideurs du domaine social d’Afrique et d’Asie, où se rendent en échange des Brésiliens. Presque tous ces séjours prévoient une séance sur la Bolsa Família. Bien qu’il soit difficile de bien les identifier, les entrepreneurs politiques participants sont souvent des ressortissants brésiliens travaillant soit pour le CIAFP (et son successeur), soit pour le gouvernement du Brésil (en général le ministère du Développement social). Une chose est certaine, le IPC-IG promeut activement la Bolsa Família. En 2010, lors d’une rencontre du forum de dialogue IBAS (Inde-Brésil-Afrique du Sud), l’IPC-IG est responsable du Forum universitaire et organise des séances d’experts sur les « TMC de type Bolsa Família » aux côtés de panels sur les politiques d’emploi et les innovations en matière de santé. Et son site Web donne souvent la parole à un ou plusieurs ministres brésiliens.

60Si cette étroite collaboration avalise la certification de l’approche brésilienne des TMC, le modèle standard qui en découle a été lui-même cadré, recadré et décontextualisé.

L’allégement du modèle : la mise à l’écart de la conditionnalité

61Comme nous l’avons vu, les trois pays précurseurs des TMC en Amérique latine les ont assortis de conditions à remplir par leurs bénéficiaires. C’était notamment un argument-clé du programme mexicain Progresa. Comme le remarque Santiago Levy, souvent qualifié d’architecte des TMC mexicains : « Les familles pauvres ont besoin d’aide, mais on ne peut leur retirer leur rôle de protagonistes dans l’évolution de leurs conditions de vie. » (Fiszbein, Schady, 2009, p. 61). Maxine Molyneux (2006, p. 434) le dit plus crûment : « Les participants responsables (les mères) touchent leur allocation à condition de remplir les obligations définies par les gestionnaires du programme. (…) À défaut de quoi ils peuvent en être exclus. »

62Mais sous l’influence du Brésil, nettement moins favorable que le Mexique à cette conditionnalité, on observe une forte décontextualisation de cette vision initiale des TMC comme élément des politiques sociales néolibérales. Dès le départ, les entrepreneurs politiques brésiliens présentent en effet le nouveau programme intégré de TMC comme un moyen d’accès aux promesses de citoyenneté de la Constitution de 1988 sur la réduction de la pauvreté et l’équité (Lindert et al., 2007, p. 9). Mais face à l’opposition politique soulevée par les transferts directs, le gouvernement improvise des mesures de suivi des bénéficiaires pour s’assurer qu’ils respectent les conditions prescrites [26]. Or, il est généralement admis – et parfois contesté – que ces mesures sont une façade et qu’un véritable suivi serait difficile.

63Cette approche, qui fait en somme des TMC de simples transferts de fonds, suppose une décontextualisation significative les éloignant de l’approche néolibérale punitive de départ [27]. On le repère notamment à la moindre importance accordée à la « coresponsabilité » chez les promoteurs des TMC. En 2007, cette notion de responsabilité partagée ne sert plus que de référence historique aux origines latino-américaines des TMC ou de discours politique visant à augmenter leur popularité (Fiszbein, Schady, 2009, p. 61-62). Les racines néolibérales issues du « Consensus de Washington » des politiques latino-américaines sont minimisées tandis que les instruments d’intervention sont décontextualisés pour leur permettre d’être pertinents et applicables aux problèmes de la pauvreté dans le monde.

64De fait, la notion de conditionnalité a récemment disparu dans certains milieux décisionnels. Et les TMC sont aujourd’hui à ce point décontextualisés qu’ils ne sont plus qu’un exemple parmi d’autres d’une vaste catégorie de « transferts monétaires ». Cette tendance est frappante à l’heure où de nombreux donateurs se tournent vers l’Afrique. Ainsi l’IPC-IG dit maintenant pouvoir transférer son savoir relatif aux « programmes de transferts monétaires » et plus généralement à la protection sociale : « L’essor des programmes de transferts en Amérique latine, comme Oportunidades au Mexique et la Bolsa Familia brésilienne, a lancé un débat sur leur potentiel et leurs limites. L’IPC-IG produit aujourd’hui d’impressionnants outils de savoir sur la protection sociale tout en menant de nombreuses évaluations de projets et de programmes [28].»

65La préférence pour l’étiquette « transferts monétaires » (parfois transferts monétaires sociaux, ou TMS) plutôt que TMC s’explique à la fois par les défis de l’Afrique et la nature des commanditaires. Ainsi la conférence intergouvernementale régionale de Livingston, en Zambie (qui a suscité l’« Appel à l’action de Livingston » de mars 2006 en faveur de ce genre de prestation), a été parrainée par le ministère britannique du Développement international et HelpAge International, un réseau mondial de soutien aux personnes âgées démunies. Sans surprise, on y a donc mis l’accent sur les transferts aux personnes âgées plutôt qu’aux jeunes familles (HelpAge, 2006).

66En outre, la priorité initiale donnée à la notion de ciblage n’est plus visible. Désormais, les donateurs acceptent des pratiques nettement allégées en matière d’admissibilité. Les TMC sont nés dans des pays d’Amérique latine à revenu moyen dont les capacités étatiques et les technologies permettent un ciblage efficace (registres de données, repérage des poches de pauvreté, évaluation des bénéficiaires, etc.). Mais tous les pays de l’hémisphère Sud n’ont pas ces moyens. Les promoteurs internationaux du modèle des TMC ont donc mis de l’eau dans leur vin pour en assurer le fonctionnement, tout en signalant pour la forme leur visée initiale. L’exemple du Cambodge peut être cité :

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« Le Cambodge ayant des capacités administratives sensiblement inférieures à celles des pays à revenu moyen d’Amérique latine, d’où provient la méthode de sélection des bénéficiaires, il en a adapté la pratique générale [proxy means test] pour assurer une sélection rigoureuse mais simplifiée. Les écoles admissibles au programme de bourses sont repérées par ciblage géographique et puis les candidats doivent réussir un test de sélection. Le programme CESSP du Cambodge ne repose pas sur des travailleurs sociaux sur place pour administrer le test. Ce sont plutôt les élèves qui remplissent le formulaire de candidature/sélection. Les professeurs lisent ensuite les renseignements de chaque élève à voix haute pour les faire vérifier par les camarades de classe ».

De l’aide à l’action publique : le recours à l’État

68Les promoteurs des TMC les cadrent en tant qu’instruments de réduction de la pauvreté et présentent leurs bénéficiaires comme des acteurs responsables, capables de faire des choix pour leurs enfants et leur propre avenir (St. Clair, 2009, p. 177). L’association de la Bolsa Família à un État brésilien actif et interventionniste sous-tend ce recadrage. Les transferts visent à fournir aux familles des ressources leur permettant d’accéder aux services (Barrientos, 2009, p. 166) mais aussi de faire leurs propres choix de consommation. Ces transferts sont souvent opposés aux formes précédentes de protection et d’aide sociales fondées sur la contribution des salariés ou l’action de travailleurs sociaux surveillant de près les comportements.

69Il y a deux aspects-clés à ce mécanisme de cadrage. Le premier veut qu’un programme de TMC standardisé soit désigné comme un élément des politiques sociales de l’État et non comme une aide d’urgence, et ce même s’il est financé par des banques ou des ONG internationales. Cette désignation estompe la distinction entre souveraineté nationale et aide internationale, ce qui permet aux États stigmatisés en période d’ajustement structurel de reconquérir un espace d’autonomie. La propagation des TMC est soutenue par un discours post-néolibéral comprenant la re-légitimation de l’État et des organismes gouvernementaux ; de même, « les TMC ont aidé à briser les stéréotypes sur le gaspillage de ressources que constituerait le versement d’argent aux pauvres » (St. Clair, 2009, p. 177).

70Le second aspect concerne l’évolution vers une politique sociale « moderne ». En établissant que les TMC relèvent d’une politique sociale et non de l’assistance, on incite les pays à s’inspirer du Brésil et à souscrire au discours international qui préconise d’investir dans sa population, notamment dans la santé et le capital humain, tout en améliorant les rouages administratifs. Les entrepreneurs politiques décrivent le modèle standard des TMC en utilisant le langage des innovations administratives et de l’amélioration de la gestion des programmes. De fait, l’« amélioration de la connaissance des bénéficiaires » figure parmi les objectifs que les consultants identifient pour les programmes de TMC (Stubbs, 2009, p. 175). La tenue d’un registre favorise parfois la légitimation des programmes et le repérage des bénéficiaires, tout en permettant de tenir à jour des techniques administratives.

71Ainsi façonnés par ces trois mécanismes (certification, décontextualisation et cadrage), les TMC continuent d’évoluer et de gagner des adeptes. Dans le contexte de l’affirmation de politiques sociales post-néolibérales et alors que plusieurs pays en testaient l’accueil mondial, en faisant valoir la coopération entre pays du Sud, l’adoption paraît plus adéquate que le rejet. Vu la relative rareté des données sur la rentabilité des conditions imposées aux bénéficiaires et de leur suivi, les analystes politiques brésiliens ont discrètement délaissé la notion de « conditionnalité » initialement alignée sur l’objectif néolibéral des TMC, qui visait à « responsabiliser les familles » et à renforcer les marchés, pour se tourner vers les bénéficiaires cibles et les méthodes de ciblage. Les TMC sont ainsi devenus très semblables aux TM tout court. Cette stratégie, se cristallisant autour de la version « allégée » d’un modèle standard, permet aux donateurs, aux ONG et aux gouvernements de collaborer au sein d’une vaste communauté d’élaboration des politiques publiques et d’acquérir une légitimité pour faire la promotion de l’aide financière aux démunis.

72C’est ainsi qu’a été certifié depuis dix ans un modèle standard de politique sociale pour l’hémisphère Sud, axé sur des prestations en espèces plutôt qu’en nature qui sont destinées aux citoyens démunis et très pauvres. Les promoteurs du modèle s’entendent sur les objectifs : garantir les investissements dans la santé et le capital humain et améliorer l’accès aux services fondamentaux. Ce modèle repose sur les pratiques standards de l’administration publique. Enfin, ce modèle standard est cadré comme une contribution significative de l’hémisphère Sud à l’analyse des politiques sociales mondiales et comme disponible pour être exporté vers les pays du Nord.