Sous l’effet du développement des politiques visant le retour à l’emploi, la mission du service public de l’emploi (SPE) s’est transformée en mission d’accompagnement vers l’emploi mobilisant un « traitement individualisé de masse » de l’ensemble des demandeurs d’emploi (Debauche, Jugnot, 2006). Cette politique d’activation par l’accompagnement s’est étendue en 2009 aux politiques d’insertion des départements pour les allocataires du RSA. En invitant les personnes privées d’emploi à multiplier les preuves de leurs démarches d’insertion, cette politique a eu tendance à leur faire davantage porter la responsabilité de leur situation. Elle s’est aussi traduite par des injonctions paradoxales pour les acteurs de l’emploi (conseillers à l’emploi de Pôle emploi en tête) et de l’insertion (notamment les travailleurs sociaux ou les conseillers en insertion des départements) : accompagner des publics confrontés souvent à de multiples difficultés (sociales, familiales, d’accès à l’emploi, de santé, etc.) pour les ramener à l’emploi, sans disposer d’offres d’emploi ni de dispositifs de formation en nombre suffisant.
Le développement de cette politique d’activation, demandeuse en ressources et décevante en termes de retour à l’emploi (Barbier, 2011 ; Eydoux, Gomel, 2014), s’est accompagné de multiples réformes paramétriques : renforcement des incitations à l’emploi et des contrôles, redéfinition des publics prioritaires et des gradations en intensité de l’accompagnement. En 2009, la fusion de l’ANPE et des Assédics dans le nouveau Pôle emploi devait permettre de renouveler les logiques d’intervention du SPE par un décloisonnement de l’accompagnement, en le calibrant en fonction des besoins des demandeurs d’emploi plutôt que de leur statut indemnitaire…