Un contexte politique inédit dans l’histoire récente de la Finlande

4Succédant à Mme Tarja Halonen (parti social-démocrate), le conservateur Sauli Niinistö (ancien président du Parlement), a été élu à la présidence de la République de Finlande le 5 février 2012, avec 62,6 % des voix, face à M. Pekka Haavisto, représentant de l’Alliance des Verts. Cette élection marque un tournant dans l’histoire politique finlandaise, puisque la présidence de la République échappe au parti social-démocrate pour la première fois depuis 1982 et revient à un conservateur pour la première fois depuis 1956. Il faut donc replacer cette expérimentation du revenu de base dans un contexte politique caractérisé par une idéologie conservatrice, plutôt nouvelle dans l’histoire politique récente de la Finlande.

5Les élections législatives du 19 avril 2015 ont vu arriver en tête les deux principaux partis d’opposition, le Parti du centre et le parti des Vrais Finlandais, ce qui a mené à la formation d’une coalition dirigée par Juha Sipilä, leader du Parti du centre, nouveau venu en politique. Cette coalition [2] s’est entendue sur une plateforme de gouvernement prévoyant une importante réduction des dépenses publiques et des mesures d’austérité, mais prévoyant aussi des expérimentations sociales. C’est pourquoi, pour faire face à une situation économique dégradée tout en essayant de rester dans une logique consensuelle propre aux pays nordiques, le gouvernement conservateur a décidé de travailler en étroite collaboration avec les partis d’opposition, et même de reprendre des propositions de ces partis. C’est le cas du revenu universel, projet défendu par la Ligue verte et l’Alliance de gauche, toutes deux exclues du gouvernement en 2015 et que le gouvernement Sipilä a décidé d’inscrire à son programme.

6Mais l’expérimentation du revenu de base, qu’on pourrait interpréter comme un gage donné à la gauche, avait aussi les faveurs d’une partie de la droite qui la resituait volontiers dans son objectif de réduction des dépenses publiques. En ce sens, elle n’est pas aussi surprenante qu’on pourrait le penser car elle est cohérente d’une part avec une volonté de mener des politiques fondées sur des faits (approche très pragmatique et favorable aux expérimentations, chère aux Finlandais), et d’autre part avec les politiques d’activation du marché du travail menées en Finlande depuis les années 1990.

7En tout cas, cette promesse de campagne a suscité un soutien populaire certain et 70 % de la population déclarait en 2015 soutenir le projet : très majoritairement les électeurs proches de l’Alliance de gauche, du Parti du peuple suédois, de la Ligue verte et des Vrais Finlandais, mais aussi avec une forte progression de l’approbation parmi les sympathisants des sociaux-démocrates entre 2002 et 2015 comme le montre le tableau (tableau 1) ci-après. Les partisans des autres partis au pouvoir (Parti du Centre et Parti de la coalition nationale) étant les plus réservés, mais encore majoritairement favorables. Cet engouement est cependant à relativiser dans la mesure où les personnes sondées n’avaient sûrement pas mesuré les impacts sur l’impôt de cette initiative.

Tableau 1

État de l’opinion publique en 2015 en faveur du revenu de base et de l’impôt négatif, en pourcentage^*

Political affiliation Basic income Negative income tax 2002 2015 2002 2015 The Green-League 71 75 83 80 Christian Democrats 63 56 95 81 The Finns-Party* - 69 - 77 Swedish People’s Party 64 83 68 83 The Left Alliance 82 86 85 84 Centre Party 62 62 80 73 The National Coalition Party 48 54 63 56 Social Democrats 59 69 81 76

État de l’opinion publique en 2015 en faveur du revenu de base et de l’impôt négatif, en pourcentage^*

* In the 2002 Survey, data for The Finns Party are not available because of too few respondents.

8Il semblerait cependant que cette opération reste perçue comme un « coup politique », sans réelle appropriation par les partenaires sociaux et par les acteurs du marché du travail, ni réflexion approfondie sur des perspectives plus ambitieuses par rapport à l’évolution du marché de l’emploi.

Une situation économique plombée par la crise de la fin des années 2000

9L’économie finlandaise a connu trois dures années de récession de 2012 à 2014 et commençait, au moment où la décision a été prise de lancer l’expérimentation, à retrouver une toute petite croissance : + 0,3 % en 2015, + 1,6 % en 2016, ce qui reste modeste comparé à ses voisins nordiques. Le déficit public s’élevait en 2014 à 3,7 % du produit intérieur brut (PIB) et le gouvernement s’est engagé sur un important programme d’économies touchant notamment l’aide au développement, les dépenses d’éducation, les remboursements de Sécurité sociale et, à plus long terme, d’économies liées aux réformes des services sociaux, de santé et du marché du travail. Légèrement réduit entre 2014 et 2016, le déficit pour 2017 reste estimé à 2,3 % : les économies devraient atteindre 10 Md € sur la mandature pour assurer la soutenabilité des finances publiques dans un contexte de vieillissement de la population et de chômage structurel. La croissance de l’endettement public devrait se poursuivre pour s’établir à 64,7 % du PIB en 2017 (contre 63,6 % en 2016 et 62,3 % en 2015).

10Dès son arrivée au gouvernement, le Premier ministre a, par ailleurs, engagé des négociations pour mettre en place un pacte de compétitivité avec pour objectif de réduire de 5 % le coût du travail. Ses propositions concernaient des mesures visant à accroître la flexibilité du travail et l’emploi des femmes, mais surtout des mesures concernant le temps de travail (allongement de la durée annuelle du travail avec suppression de jours fériés et de congés, diminution de la rémunération des heures supplémentaires et des dimanches travaillés, diminution des cotisations des employeurs) ; or la plupart de ces dispositions concernent des accords collectifs entre partenaires sociaux, ce qui revenait à remettre en cause le modèle nordique de négociation bipartite dans lequel l’État n’a traditionnellement pas à intervenir. Il a échoué sur la méthode, mais a néanmoins réussi à entériner en juin 2016 un accord entre les partenaires sociaux prévoyant l’allongement de 24 heures (trois jours) de la durée annuelle du travail sans compensation salariale, le transfert sur les employés d’une partie des cotisations sociales payées par les employeurs, le gel des salaires pendant 12 mois, en échange d’une diminution d’impôts sur les revenus les plus faibles pour un montant d’environ 500 M €. Au total, le gouvernement ne sera pas loin de son objectif puisqu’il estime que la diminution du coût unitaire du travail liée à ce pacte pourrait atteindre – 4,2 % d’ici à 2019 ; par contre, l’autre objectif qu’il s’était fixé, à savoir un taux d’emploi de 72 %, porté désormais à 73-74 % compte tenu des déficits, reste encore éloigné du fait du chômage (il atteint à peine 70 % aujourd’hui).

11Les effets conjugués de la situation économique et de la politique d’austérité ont, en effet, conduit à la suppression de nombreux emplois, tant dans le secteur privé − Nokia par exemple − que dans le secteur public − universités, poste, etc. Le taux de chômage, relativement élevé, diminue lentement : il s’établissait à 9,2 % en janvier 2017 contre 9,3 % en janvier 2016 et 9,6 % en 2015. Là encore, la comparaison avec le taux de chômage des voisins nordiques n’est pas à l’avantage de la Finlande (pour 2017 : 4,5 % en Norvège, 5,9 % au Danemark, 6,5 % en Suède [3]). C’est surtout le chômage de longue durée qui a beaucoup progressé − multiplié par deux entre 2011 et 2016 selon l’Institut national d’études statistiques −, touchant les moins éduqués et les plus âgés (âge moyen de 48 ans) : 26 % des chômeurs de longue durée ont plus de 60 ans.

Une politique de minima sociaux généreuse, avec de fortes contreparties incitatives

12Une législation forte encadre les prestations relevant du revenu minimum. La Constitution finlandaise, dans son article 19, déclare que « ceux qui n’ont pas les moyens nécessaires pour mener une vie décente ont le droit de recevoir des prestations et des soins indispensables à leur subsistance ». La loi garantit à tous le droit à la subsistance en cas de chômage, de maladie et d’invalidité, de vieillesse, ainsi qu’à la naissance d’un enfant ou lors de la perte d’un conjoint. Ainsi, il existe un large éventail d’avantages basés sur des droits. De ce point de vue, on peut dire qu’il existe déjà en Finlande un revenu de base inconditionnel, individuel et non imposable pour des populations bien identifiées : les enfants, les étudiants, les chômeurs en fin de droits et les personnes âgées (minimum vital).

13En principe, les prestations découlant du régime de base de transfert de revenu (allocations familiales et autres prestations familiales, allocations logement, prestations d’invalidité, de maladie et de chômage minimum) sont payées par KELA, tandis que les prestations relevant de l’aide sociale sont prises en charge par les municipalités. Mais depuis 2017, une nouvelle loi, prenant en compte le chevauchement entre les prestations de base relevant de l’assurance sociale et de l’aide sociale [4], a centralisé et transféré vers KELA l’aide sociale de base ; les municipalités gardent la responsabilité de fournir une assistance supplémentaire et une aide sociale préventive.

14En ce qui concerne les prestations chômage, il faut rappeler que l’assurance chômage est facultative en Finlande, et l’indemnisation se fait à trois niveaux :

• le premier niveau concerne une indemnité journalière liée aux revenus pour ceux ayant volontairement adhéré à une caisse de chômage et qui remplissent les conditions de durée minimum d’assurance ; cette indemnité est payée par la caisse d’assurance chômage, en général liée à un syndicat, et pouvait être versée avant les réformes en cours pendant 500 jours (désormais ramenés à 400, voire à 300 jours) ;
• le second niveau concerne une indemnité de base d’un montant unique de 703 € par mois financée par KELA (basic unemployement allowance) et versée aux personnes non affiliées à une caisse de chômage lorsqu’elles remplissent une condition de durée de travail minimum ;
• enfin, les demandeurs d’emploi qui ne peuvent pas justifier de périodes de cotisation au titre d’une activité salariée (personnes à la recherche d’un emploi qui n’ont jamais travaillé, notamment les jeunes) ou qui ont déjà bénéficié des indemnités de chômage de KELA ou d’une caisse de chômage et ont épuisé leurs droits (chômeurs de longue durée), peuvent prétendre à une prestation de base (aide à l’insertion au travail ou labour market subsidy) d’un montant de 560 € versée par KELA : 170 000 Finlandais étaient bénéficiaires de cette allocation de base au 1^er janvier 2017, selon Heikki Tuomas Hiilamo.

15Ces différentes strates illustrent un modèle complexe qui fait l’objet de nombreuses critiques du fait de son illisibilité. De plus, le niveau des prestations chômage en fin de droits est si faible (560 €) que, dans la plupart des cas, les personnes qui vivent de ces allocations ont également droit à l’allocation logement et à l’aide sociale. Le plus souvent, l’aide sociale sert à payer les frais de logement qui dépassent les loyers maximaux approuvés par le système d’allocation logement. Elle est versée en plus des prestations sociales de base, telles que les indemnités chômage, les prestations maladie, les aides au logement et les prestations familiales. Une telle structure, qui se compose de plusieurs prestations liées au revenu, a pour conséquence la mise en place de taux d’imposition marginaux élevés, qui constituent un obstacle évident pour accepter les offres d’emplois, puisque le chômeur est alors exposé très rapidement à une baisse de ses allocations lorsqu’il reprend un travail. Les chercheurs finlandais ont ainsi montré « qu’une augmentation de 10 % du revenu des individus augmente l’emploi de moins de 3 % [5] ». Nous verrons que c’est là que réside un des objectifs de l’expérimentation : lutter contre les pièges cités par Ville-Veikko Pulkka en matière d’obstacles au retour à l’emploi ; le « piège du chômage » et le « piège du revenu [6] ».

16Un autre objectif est lié à la question du non-recours aux aides sociales : bien que difficile à évaluer, il est estimé entre 25 % et 40 % et devrait diminuer à partir de début 2017 avec la prise en charge par KELA de l’allocation de l’aide sociale de base. Cette question renvoie au « piège de la bureaucratie » cité également par Ville-Veikko Pulkka.

17Le dispositif des minima sociaux s’inscrit, en Finlande, dans un ensemble de mesures incitatives : ainsi, l’aide sociale peut être réduite de 20 % à 40 % pendant deux mois si le demandeur refuse de participer à des mesures d’activation ou de recherche d’emploi ; il en est de même pour un allocataire de moins de 25 ans qui ne cherche pas d’emploi ou qui ne fait pas d’études. De nouvelles mesures viennent récemment d’être mises en place concernant les indemnités chômage : la durée d’indemnisation a été réduite à partir du 1^er janvier 2017 de 500 à 400 jours (sauf pour les plus de 58 ans) et à 300 jours pour les chômeurs ayant moins de trois ans d’expérience. Tout demandeur d’emploi est tenu à un certain nombre de démarches sous peine de voir ses allocations supprimées pendant 60 jours ou diminuées.

18L’ensemble de ces éléments met en évidence le référentiel de l’action publique que s’est donné le gouvernement de M. Sipilä qui dispose de peu de marges de manœuvre budgétaire, référentiel qui se reflète dans les conditions choisies pour cette expérimentation : un référentiel essentiellement tourné vers l’augmentation du travail et la réduction des dépenses publiques.

Les études préliminaires ont permis de cibler ce qui pouvait être expérimenté

19Le gouvernement a procédé de manière très pragmatique en lançant un appel d’offres pour créer un consortium chargé des études préliminaires. Le consortium retenu a été piloté par KELA : il intégrait des chercheurs des universités d’Helsinki, Tampere, Turku et de l’est de la Finlande, l’Institut de recherche économique du ministère des Finances, un think-tank, TÄNK, et le Fonds public d’investissement pour l’innovation de la Banque de Finlande, SITRA. Il s’est adjoint la collaboration de la Fédération des employeurs, d’experts en matière de constitutionnalité, de législation fiscale et d’action municipale. Le chef de projet désigné était Olli Kangas, directeur des relations avec le gouvernement et les collectivités chez KELA. Ce groupe a commencé à travailler dès l’automne 2015 sur les micro-simulations et hypothèses. Il a produit un premier rapport le 30 mars 2016 et a rendu son rapport final au ministre des Affaires sociales, Pirkko Mattila, le 16 décembre 2016, pour démarrer l’expérimentation au 1^er janvier 2017.

20Les questions auxquelles le groupe devait répondre concernaient notamment le montant du revenu de base, sa combinaison avec les autres allocations et les différentes modalités de taxation pour faire en sorte que « le travail paye ». Il s’agissait également de s’assurer de la compatibilité de l’expérimentation avec la Constitution − nécessité d’une loi pour déroger au principe d’égalité lié à une expérimentation portant sur un échantillon − et les règles européennes − prestation exportable ou non ? Bénéfice accordé ou non aux membres de l’Union européenne ?

21Ses premières conclusions ont conduit à rejeter :

• l’idée d’un revenu de base total suffisamment élevé pour se substituer à toutes les autres allocations, dans la mesure où il s’avérait hors de portée du cadre fixé par le gouvernement d’un impact budgétaire limité : cela aurait conduit à augmenter les impôts de 60 % pour un montant de 1 000 € et de 79 % pour 1 500 € ;
• le principe d’un impôt négatif permettant d’assurer via une fiscalité en temps réel le versement du revenu de base, dans la mesure où l’administration ne dispose pas des outils informatiques pour réaliser un tel objectif : le registre numérique ne sera opérationnel qu’en 2019 ;
• le principe d’un revenu de base plus bas, mais augmenté d’un revenu de participation lié à la reconnaissance d’activités socialement utiles auxquelles le bénéficiaire participerait.

22Ses recommandations ont ainsi porté sur une expérimentation :

• remplaçant les prestations de base mais laissant intacts les autres dispositifs ;
• fixant un niveau de revenu de base au minimum égal à celui des prestations de base (l’aide sociale de base est de 485,50 € par mois) ;
• ne se substituant pas aux allocations logement et aux allocations familiales ;
• reposant sur un échantillon randomisé au niveau national, d’environ 9 000 personnes, portant sur l’ensemble de la population de 25 à 63 ans, et complétée par des expérimentations locales.

Des objectifs très pragmatiques, se situant clairement dans une approche libérale

23Sur la base de ce premier rapport, le gouvernement a soumis à la discussion, le 25 août 2016, une loi d’expérimentation reposant sur les principes suivants :

• le montant du revenu de base est fixé à 560 € (montant de l’allocation minimale des chômeurs en fin de droit) ;
• les prestations sociales excédant 560 € continueront à être versées aux bénéficiaires de l’échantillon comme avant l’expérimentation, de façon à ce que personne n’y perde ;
• le revenu de base, non imposable, sera versé pendant toute la période de l’expérimentation (du 1^er janvier 2017 au 31 décembre 2018) sans que les revenus du travail ne modifient son montant : ils seront cumulables avec le revenu de base ;
• la participation à l’expérimentation sera obligatoire pour l’échantillon sélectionné : 2 000 personnes choisies parmi les chômeurs âgés de 25 à 58 ans qui perçoivent l’allocation de base (labour market subsidy) ou de fin de droits de la part de KELA ;
• le groupe de contrôle sera constitué de l’ensemble des chômeurs percevant l’allocation de base de KELA (environ 173 000 personnes) ;
• l’évaluation portera sur l’emploi, les revenus, le recours aux soins et aux traitements médicaux ; elle sera complétée par des enquêtes concernant les autres aspects du bien-être et le vécu de la bureaucratie ;
• enfin l’expérimentation sera dotée d’un budget de 20 M€ pour 2017 et 2018.

24Les contraintes constitutionnelles ont conduit à écarter l’expérimentation portant sur différents niveaux de revenu de base et de taxation, d’où la non-implication des autorités fiscales ; le fait de confier la conduite de l’expérimentation à KELA représentait pour le gouvernement la solution la plus simple, les dossiers pouvant être traités manuellement sans modification du système d’information.

25Les réactions des partis politiques ont été plutôt négatives du côté de l’opposition (sociaux-démocrates, Ligue verte et Alliance de gauche) qui a regretté notamment que l’expérimentation ne s’adresse pas aux jeunes et aux auto-entrepreneurs. Les économistes et les employeurs, de leur côté, ont apprécié la focalisation sur les chômeurs, tout en reconnaissant que ce ne pouvait être un modèle généralisable.

26Il est bien clair qu’avec cette expérimentation, ce n’est pas le revenu universel complet et inconditionnel que la Finlande teste – elle n’en a pas les moyens : son extension à l’ensemble de la population finlandaise coûterait 11 Md € et représenterait 5 % du PIB [7].

27Pour le gouvernement Sipilä les objectifs sont plus ciblés et pragmatiques, il s’agit :

• d’activer la sortie du chômage de longue durée et de diminuer les désincitations au travail en palliant l’effet de « trappe à chômage » [8] : l’hypothèse retenue est que 20 % des bénéficiaires reprendront un emploi ;
• de simplifier et raccourcir les formalités imposées aux chômeurs : en testant un instrument de « simplification d’un système socio-fiscal », complexe et peu efficace, qui permettrait de supprimer les « pièges bureaucratiques », le gouvernement escompte en même temps une réduction de ses dépenses ;
• vraisemblablement de promouvoir l’image de la Finlande et sa communication interne comme externe ;
• enfin, dans une perspective à plus long terme de refonte du système de protection sociale, de redéfinir les responsabilités entre État et collectivités locales, entre État et partenaires sociaux.

28Nous sommes loin d’une vision émancipatrice prenant en compte les mutations du travail et loin aussi d’une vision sociale visant à faire diminuer le taux de pauvreté. Ces objectifs limités peuvent en partie expliquer la résistance ou du moins l’indifférence dont témoignent les différents acteurs et qui pourraient peser sur les résultats de l’expérimentation.

Des difficultés liées à la résistance des acteurs

29L’administration, en dehors de KELA qui a vu son rôle renforcé notamment vis-à-vis des collectivités locales, n’a pas favorisé la mise en place d’une réelle évaluation, notamment de l’effet bien-être que peut apporter la sécurité d’un revenu fixe tous les mois. Aucun accompagnement particulier n’a été mis en place, peut-être pour ne pas fausser la comparaison avec le groupe contrôle. Plus inquiétant est le fait qu’elle n’ait pas participé à une anticipation sur les voies de développement de l’emploi, notamment dans les services à la personne, et sur les conséquences de la digitalisation et de la robotisation. L’inconditionnalité et la suppression d’un certain nombre de contrôles et de formalités sont également interprétées comme synonymes de destruction des emplois administratifs liés à l’instruction des dossiers si l’expérimentation était généralisée.

30Les syndicats, indifférents voire hostiles, ne sont guère parties prenantes ; ils considèrent que la disparition d’un certain nombre d’obstacles ne permettra pas d’inventer des emplois qui n’existent pas du fait de la situation économique et que la généralisation est irréaliste vu son coût. On peut aussi avancer l’idée que le revenu de base est perçu comme un risque de déconnecter les personnes de leur statut dans le marché du travail, et donc de leur relation aux partenaires sociaux. Les syndicats manifestent plutôt leur inquiétude [9] par rapport aux évolutions en cours sur l’assurance chômage et sur les projets de réforme des services sociaux et de santé qui pourraient contribuer à recentraliser l’activité des services de l’emploi et à les privatiser.

31Il faut enfin souligner un peu de désenchantement et de déception du côté des chercheurs pourtant très favorables à l’expérimentation : ils dénoncent notamment la modestie des paramètres retenus, le caractère trop restreint de l’échantillon et le non-respect des engagements budgétaires de départ. En effet, alors qu’il était prévu une enveloppe de 20 M € devant s’ajouter aux dépenses courantes et que les dépenses supplémentaires ne sont évaluées qu’à 10 M € avec l’échantillon retenu, l’administration, par un tour de passe-passe budgétaire, intègre l’ensemble des coûts dans le budget global de l’expérimentation. Cela interdit d’envisager une extension en volume et/ou dans le temps. Les chercheurs auraient en particulier bien voulu expérimenter une modulation du montant versé.

Résultats positifs ou négatifs attendus

32Quels que soient les résultats obtenus par les Finlandais, il faut souligner que cette expérimentation a le mérite d’exister, de confronter des théories à la pratique et de diminuer concrètement le non-recours pour les personnes retenues dans l’échantillon.

33Au-delà de cette évidence, les résultats positifs de l’expérimentation pourraient résider dans l’augmentation du sentiment de sécurité et de bien-être qu’apporte aux chômeurs la certitude de percevoir tous les mois, pendant les deux ans de l’expérimentation, le revenu de base quoi qu’il arrive (travail, maladie ou handicap) et cela, sans formalité particulière. Heikki Tuomas Hiilamo rappelle à ce sujet que l’expérience menée sur le revenu universel dans le Manitoba avait été abandonnée car non significative sur l’emploi. En revanche, vingt ans plus tard on pouvait encore mesurer l’augmentation du sentiment de bien-être et de sécurité chez les parents (surtout chez les mères isolées) et les enfants inclus dans cette expérimentation.

34Pour l’instant, aucun résultat ne peut être avancé en matière de facilitation du retour sur le marché du travail et d’impact sur le chômage. En suivant la presse finlandaise, qui désormais se fait discrète sur le sujet, nous avons pu prendre connaissance de certains témoignages : une des personnes indiquait avoir trouvé un emploi à temps partiel, une autre se plaignait du fait que l’emploi qu’on lui proposait était sous-rémunéré au motif qu’elle « gagnait » déjà 560 €. Ce ne sont là que des cas individuels qui ne sauraient être généralisés, la question de la pression sur les salaires sera certainement posée, mais c’est normalement le rôle des conventions collectives d’y veiller.

35En ce qui concerne la quotité de travail, il sera sûrement intéressant de vérifier l’impact sur l’expérimentation de contrats récemment apparus en Finlande : les contrats à zéro heure, ou encore les contrats à l’essai. Les organisations syndicales ont en effet accepté de cautionner le fait que les services de l’emploi puissent proposer aux chômeurs de travailler sans salaire, à l’essai, pendant une durée maximum de six mois. À la fin de la période d’essai, une évaluation est faite par les services de l’emploi, mais il n’existe pas de statistiques sur la qualité du dispositif. Une nouvelle disposition permet depuis peu aux employeurs de proposer directement ce contrat d’essai pendant un mois, sans contrôle des services de l’emploi.

Les limites de l’expérimentation

36Si la question du revenu universel renvoie pour un certain nombre de ses promoteurs à la place du travail et à son avenir, en Finlande le revenu de base est, dans le cadre de cette expérimentation en tout cas, très lié non pas à la question du travail mais à celle de l’emploi et donc du chômage, notamment du chômage de longue durée.

37Selon des chiffres récents, une partie des hommes de 25 à 54 ans ne travaille pas, ne cherche pas de travail et n’étudie pas non plus. Selon l’institut de recherche économique Eva, ils sont estimés à 50 000. En outre, il y a 28 000 hommes qui ne trouveront très probablement plus jamais d’emploi, car exclus du marché du travail depuis trop longtemps. Depuis 1987, la part de la classe d’âge de ces hommes est passée de 2,4 % à 4,7 %. Face à ces chiffres, on comprend alors que le but de cette expérimentation est en fait une incitation pour les chômeurs en fin de droits à reprendre un emploi, même mal rémunéré car peu qualifié, afin de compléter leur revenu de base de 560 € net. Plus que le complément de revenu qu’ils procurent, ces emplois ont pour objectif de maintenir l’individu sur le marché du travail et éviter à tout prix l’exclusion. De ce fait l’expérimentation n’a rien de très novateur et s’inscrit dans la continuité des politiques d’activation de l’emploi, piliers du système de politique d’emploi du gouvernement de coalition.

38Par conséquent, on peut s’interroger sur la visée sociale et sociétale du « revenu universel » expérimenté en Finlande, qui apparaît dès lors comme une mesure exclusivement économique, sans aucune dimension liée à la formation. Aussi, on peut même se demander s’il ne s’agit pas, à plus long terme, d’un démantèlement de l’assurance chômage telle qu’elle existe aujourd’hui en Finlande, voire d’un affaiblissement des syndicats.

39De plus, il apparaît que le revenu de base ne pourra pas résoudre à lui seul la question de la « désincitation » au travail. L’élimination de ce phénomène requiert des réformes dans l’ensemble des domaines sociaux et fiscaux. Un autre défi majeur est le combat contre l’exclusion sociale. Les agences pour l’emploi disposent-elles de tous les instruments, notamment en matière de formation, pour « activer » les personnes au chômage sans sanctions ? Plus spécifiquement, que va-t-il arriver si les agences ne peuvent pas utiliser les leviers dont elles disposent aujourd’hui, tels que la réduction des allocations quand le comportement du demandeur d’emploi n’est pas satisfaisant ? Par ces arguments on rejoint ici une idée très française, caractérisée par une culture économique centrée autour du « mythe du rentier ». A priori une telle culture ne semble pas exister en Finlande, cependant, ces questions sont récurrentes parmi la société finlandaise depuis l’instauration de l’expérimentation, ce qui dénote une inquiétude croissante autour de la logique d’assistanat.

40Les limites liées à la constitution de l’échantillon ont déjà été évoquées :

• sa taille réduite qui rend difficiles les extrapolations ;
• l’exclusion, dans ce dispositif, des étudiants n’ayant jamais eu accès à l’emploi ou des plus de 58 ans qui n’auront d’autre recours à terme que le minimum vieillesse, alors que l’allongement de la durée de la vie active est une question sérieusement posée dans une Finlande vieillissante ;
• les auto-entrepreneurs, « free lance » et autres formes de travail non salarié ne sont pas intégrés dans l’expérimentation, alors qu’ils peuvent être considérées comme une des solutions pour entrer sur le marché du travail.

41Enfin, il n’est pas certain que l’expérimentation telle qu’elle est conçue puisse éclairer les décisions futures en matière de financement d’une éventuelle généralisation, notamment les mesures fiscales (impôt négatif ?) ou d’une réforme de la protection sociale qui devraient l’accompagner.

42Reste une interrogation majeure : comment la Finlande qui se veut un pays à la pointe de la technologie et de l’innovation a-t-elle pu faire l’impasse sur une réflexion liée à l’avenir du travail ? et à l’adaptation de son système de protection sociale aux mutations du marché du travail ? Il semblerait que cette impasse ne soit pas innocente et corresponde bien à une approche libérale, à l’encontre des thèses développées par des auteurs comme Ariel Kyrou et Bernard Stiegler sur un revenu contributif, qui rémunérerait le travail au sens large, face à l’incertitude quant au retour du plein emploi. [10]

Des perspectives incertaines à ce jour

43Dans le cadre du dernier remaniement ministériel, Annika Saarikko, jeune députée centriste, a été nommée ministre des Affaires sociales. C’est un point fort pour l’expérimentation, dans la mesure où elle est très motivée par le projet et a déjà annoncé qu’il était important de pouvoir continuer et élargir l’expérimentation du revenu de base en abondant le financement.

44Beaucoup de questions demeurent en suspens pour l’avenir :

45Si l’évaluation est concluante, comment imaginer une généralisation et son financement ? Nous n’avons que peu d’éléments de réponses pour l’instant. Compte tenu de l’orientation du projet, on peut penser que la population visée sera toujours limitée aux chômeurs en fin de droits, mais pourquoi alors en exclure les moins de 25 ans et les plus de 58 ans ? Des expérimentations plus ciblées pourraient être envisagées sur ces tranches d’âge. Il n’y a pas d’indication non plus sur ce qui va se passer au bout des deux ans : est-ce que la généralisation se ferait toujours dans cette limite ou prolongerait, au-delà des deux ans, la période pendant laquelle les bénéficiaires pourraient percevoir ce revenu de base qui ne serait affecté ni par un revenu complémentaire de leur travail, ni par une situation de maladie ? Dès lors, comment le financer ? Nous avons bien noté que la notion d’impôt négatif avait été repoussée pour l’expérimentation, elle pourrait refaire surface. On ne peut pas non plus exclure que le gouvernement envisage une remise à plat du système de protection sociale et notamment du chômage. Il pourrait proposer de financer partiellement le revenu de base par une diminution des droits, comme il vient de le faire en réduisant les durées d’indemnisation du chômage, générant ainsi une économie de 200 M€.

46Est-ce que l’expérimentation ne va pas renforcer le travail précaire ? Il existe déjà des contrats à zéro heure pour lesquels une initiative populaire visant à les interdire a été refusée par le Parlement, des embauches gratuites, à l’essai, pendant un mois, que les entreprises voudraient porter à six mois. Dans cette hypothèse, on aboutirait à une situation où une partie du salaire de base serait socialisée, les employeurs ne prenant en charge que la partie excédant les 560 €. Les chercheurs rencontrés considèrent, au contraire, que les bénéficiaires du revenu de base pourraient ne pas être incités à accepter de travailler dans n’importe quelles conditions, et que cela leur donnerait une certaine liberté, comme le mettent d’ailleurs en avant les défenseurs du revenu universel. Nous restons prudents sur cette hypothèse compte tenu du niveau très faible auquel se situe le revenu de base.

47Cela renvoie à une troisième question ou plutôt constatation : l’expérimentation du revenu de base finlandais n’a pas pour objectif de faire baisser le taux de pauvreté. Il est en effet acté que les effets redistributifs du revenu de base sur les niveaux d’inégalités et de pauvreté devraient être très limités. Le taux de pauvreté en Finlande [11] est actuellement de 14,1 %. Selon les calculs de KELA, un revenu de base de 550 € ne permettait de ramener ce taux qu’à 13,8 %, contre 9,5 % pour un revenu de 1 000 € et 4,8 % pour 1 500 €.

48En guise de conclusion, il paraît nécessaire de tempérer les enthousiasmes, qui ont pu d’ailleurs surprendre les Finlandais eux-mêmes, face à cette expérimentation du revenu de base qui, il faut le rappeler, est inconditionnel, mais pas universel. Même si les contours tracés sont modestes et très pragmatiques, s’ils s’inscrivent dans une approche de l’emploi, et non du travail, cherchant à réduire le chômage de longue durée, les trappes à inactivité et les démarches bureaucratiques, il faut reconnaître aux Finlandais le mérite de l’expérimentation.

49Dès lors qu’il s’agit d’une approche s’affichant comme purement libérale, dans la continuité des politiques d’activation du marché du travail déjà engagées, cette expérimentation n’apparaît pas comme révolutionnaire ; les chercheurs interrogés la qualifient plutôt d’incrémentale, dans la mesure où elle permet de poser les bases d’une sécurisation des chômeurs, et de rendre plus efficace la coordination entre acteurs des services de l’emploi (municipalités, services de l’emploi et KELA).

50La montagne accouchera peut-être d’une souris, l’avenir reste incertain à ce jour.