D’abord la montée du taux d’effort des ménages

3 C’est un phénomène général et qui s’observe sur la longue durée, mais qui s’est accéléré ces dernières années : en France, la part des dépenses de logement dans la consommation des ménages a progressé de façon particulièrement rapide, depuis les années 1970, puisqu’elle représentait en moyenne 10 % de leurs revenus en 1970 et 20 % en 2007. Selon les données de l’enquête nationale Logement (ENL), leur taux moyen d’effort [1] est passé de 17,3 % en 2002, à 17,8 % en 2006 et à 19,4 % en 2013. Plus grave, cette progression a été beaucoup plus forte pour les ménages modestes que pour les catégories sociales aisées : le taux d’effort du premier quartile de revenus est passé, aux mêmes dates, de 33,6 % à 34,8 % et à 40,8 %.

4 Ces dernières années, c’est le poids des facteurs extérieurs qui aura eu l’influence la plus déterminante sur la situation du logement : la surliquidité du système financier mondial a provoqué une baisse rapide des taux d’intérêt ; cette baisse a favorisé l’allongement de la durée des prêts ; l’ensemble a contribué pour une forte part, avec la métropolisation, à la croissance rapide du prix des logements et à la hausse du taux et de la durée de l’effort des ménages en accession à la propriété. Le prix du logement rapporté aux revenus des ménages a augmenté de plus de 60 % au cours des deux dernières décennies ; les hausses ont été particulièrement fortes dans les zones métropolitaines.

5 En ce qui concerne les loyers, les évolutions sur la même période, ont été moins rapides : le rapport entre loyers et revenus est resté à peu près stable durant les deux dernières décennies. En outre, les hausses de loyers ont été moins différenciées géographiquement. Cela tient notamment à ce qu’en France, le cadre juridique des rapports locatifs freine les évolutions et à ce que la solvabilité des locataires reste directement contrainte par le niveau de leurs revenus, alors que celle des accédants dépend également de leur patrimoine, acquis ou hérité. Toutefois, le parc locatif, dont la part s’est relativement réduite à mesure que celle des propriétaires et accédants s’accroissait, a été l’objet d’autres transformations qui peuvent expliquer que le taux d’effort ait néanmoins augmenté. D’une part, la vocation du parc social s’est recentrée sur les personnes rencontrant beaucoup de difficultés à se loger aux conditions du marché ; d’autre part, le parc privé, qui a perdu son statut majoritaire, loge désormais le plus souvent les jeunes, notamment les étudiants, les vieux, des personnes isolées avec ou sans enfants, des personnes ayant des revenus bas et des immigrés (Bosvieux et Coloos, 2011) ; il domine au centre des grandes villes et la mobilité y est beaucoup plus élevée que dans le parc social ou chez les propriétaires.

Ensuite, le déséquilibre entre l’offre et la demande dans les zones tendues

6 Là où le marché du travail est dynamique, principalement dans les plus grandes villes, l’offre parvient difficilement à satisfaire la demande, ce qui contribue à la hausse des prix. De surcroît, le déficit d’offre contribue à y dresser des obstacles à l’installation des outsiders et d’abord des jeunes, qui, à l’exception des « héritiers », ne disposent pas de l’apport personnel nécessaire à l’achat de leur premier logement sur des marchés chers. Prenons l’exemple de la région parisienne : alors que la part de propriétaires était en 2006 de 57,6 % pour la France entière, elle n’atteignait que 32,6 % dans Paris intra-muros et 48,4 % dans la région Île-de France. Alors que le loyer moyen était de 24 euros/m² dans le parc privé, il était de 7 euros/m² en moyenne en HLM. Certes, une très faible proportion de ceux qui pourraient prétendre à un logement social à Paris a la chance d’en obtenir un ; on pourrait dire que c’est une injustice admise, si les attributions sont honnêtement gérées, dès lors que l’enjeu est de maintenir une part de ménages modestes à Paris. Ce type d’injustice est difficilement envisageable pour une aide à l’accession, et c’est la raison pour laquelle le maintien d’une certaine mixité dans les métropoles chères passe par le maintien d’un parc locatif suffisant.

7 Dans les faits, dans les grandes villes où se concentre l’emploi des jeunes, la proportion de locataires est en général plus élevée dans tous les pays. Certaines métropoles font exception, comme en Chine [2], du fait du transfert brutal du parc locatif à ses occupants, avec pour effet de dresser des obstacles considérables au logement des nouveaux arrivants. Elles sont conduites à réintroduire une politique d’aide au logement locatif. D’une façon générale, même si les loyers ont augmenté de façon moins forte que les prix, la différence de tension selon les territoires se reflète dans l’écart entre les loyers HLM et les loyers de marché.

Enfin, l’importance des « mal-logés » et des sans-logis

8 C’est le plus visible et le plus scandaleux, mais il n’est pas évident qu’il résulte des insuffisances de la politique du logement et ce d’autant plus que c’est dans les zones les plus riches que se concentre la plus grande pauvreté. Dans ces zones, le niveau des prix et la carence de l’offre ne suffisent pas à expliquer la situation des sans-logis. Si par un phénomène extraordinaire, qui ne pourrait résulter que d’une crise extrême, les loyers diminuaient de moitié, le passage de quelques-uns de l’hébergement au logement serait facilité, mais cela ne réglerait pas le problème de l’hébergement, lequel ne tient pas directement à un problème d’offre ni de prix. Les problèmes sociaux les plus durs trouvent une manifestation particulièrement visible en matière de logement ; cependant, ce n’est pas la situation du logement, et encore moins la politique du logement qui les expliquent.

9 En résumé, les pauvres, les immigrés et les jeunes dans un certain nombre de marchés tendus sont les vraies victimes des difficultés de logement. Il va sans dire que les problèmes de logement ne se limitent pas à ces enjeux majeurs. Mais ce n’est pas principalement autour de ces thèmes que s’articule le débat public.

Le déficit de logements

10 On tient aujourd’hui pour acquis qu’il manquerait 900 000 logements en France et qu’il faudrait en construire 500 000 par an. Une telle estimation globale et non localisée n’a pas grand sens ; aucun expert n’y fait plus référence. Cependant, l’ensemble des acteurs du logement – professionnels, opérateurs, associations – y trouve son compte. Une négociation permanente est en effet engagée entre ces acteurs et le ministère des Finances et des Comptes publics, qui – c’est la règle du jeu – estime que les crédits consacrés au logement sont trop élevés et qu’ils ont surtout pour effet de nourrir la hausse des prix.

11 En 2008, le thème de « crise du logement liée à la hausse des prix » s’est mué sans transition en « crise de l’immobilier due à l’amorce de baisse des prix » : le thème de la crise est si fédérateur que celle-ci peut changer de sens avec la conjoncture.

Une filière d’accession saine

12 En revanche, on a peu souligné qu’en France, le niveau de sinistralité, particulièrement bas, n’a pratiquement pas augmenté avec la crise financière, alors que dans la plupart des pays, celle-ci a provoqué une chute brutale du volume des transactions et des opérations de construction et que les défaillances liées à l’insolvabilité des emprunteurs ont été nombreuses dans plusieurs d’entre eux. Du point de vue des établissements de crédit, même la dégradation de l’emploi n’a pas, jusqu’à présent, eu d’effet significatif sur les remboursements des accédants.

13 C’est sans doute en partie parce que le chômage touche d’abord les jeunes et les titulaires d’emplois précaires, catégories au sein desquelles ne se recrutent pas les gros bataillons de l’accession à la propriété, mais aussi parce que les filets de sécurité collectifs sont assez efficaces.

14 C’est aussi parce que la filière de l’accession à la propriété est particulièrement saine. D’abord, l’équilibre des statuts d’occupation permet de se loger sans qu’il soit nécessaire d’être propriétaire ; cela n’est pas sans relation avec le faible endettement immobilier des ménages.

15 Enfin, les modalités de l’offre de crédit au logement sont particulièrement sûres. Résumons les choses en disant que d’une part l’établissement prêteur n’a pas la possibilité de s’exonérer des conséquences de la défaillance de ses clients et que d’autre part le cadre légal de protection et d’information de l’emprunteur est particulièrement exigeant [3].

16 Mais le débat politique prend appui sur l’interprétation la plus catastrophiste des chiffres, en résonance avec un discours qui se complait dans l’affirmation d’une culpabilité collective. Personne n’ose contester la crise du logement lorsqu’on entend : 10 millions de mal-logés, des ménages étranglés et détruits par la crise du logement, une situation qui s’aggrave chaque année… Il n’est pas question de nier le caractère inacceptable de certaines situations. Mais le logement ne porte pas tous les péchés des politiques sociales. On observe aussi dans ce secteur des améliorations des conditions de vie, inégales sans doute, mais partagées par pratiquement toutes les catégories de la population. Il faudrait aussi parler en effet de l’amélioration des conditions de confort, de la croissance moyenne de la taille des logements… L’ENL 2013 fait également état d’un pourcentage très élevé de Français qui se déclarent satisfaits de leur logement.

La recherche des coupables

17 Sont dénoncés : l’Europe, les spéculateurs, les banques, les professionnels ou les intermédiaires… Les exemples sont trop nombreux pour les énumérer. Le thème des logements vacants et l’appel à la réquisition qui lui fait suite en constituent une bonne illustration. Il permet de fédérer l’indignation de ceux, plutôt à gauche, qui sont révoltés par des propriétaires laissant leurs logements vacants tandis que des familles sont à la rue et de ceux, à droite, qui expliquent que le poids écrasant de la fiscalité et les abus de la protection des locataires conduisent les propriétaires à renoncer à la location de leurs biens.

18 Pourtant, pas un expert ne croit à l’existence, en zone tendue, d’un gisement de logements en bon état que leurs détenteurs laisseraient vacants, sans pour autant les vendre, par crainte des impayés. Quel propriétaire rationnel préférerait la certitude de ne pas percevoir de loyer au risque de ne pas le percevoir avec la régularité escomptée ? Il peut certes exister des bailleurs dont le comportement est irrationnel, mais c’est anecdotique. Il ne suffit pas qu’un phénomène constitue un scandale social pour qu’il corresponde à une réalité concrète [4].

Du côté des politiques nationales

19 Dans l’opinion ou dans le discours public, la responsabilité d’une situation perçue comme très négative incombe immanquablement à la majorité en place. Bien sûr, la gauche mettra plus l’accent sur la spéculation et la recherche du profit à tout prix et la droite sur la paralysie qui naît de l’inflation réglementaire, mais la vérité est que les politiques nationales du logement ont finalement très peu varié avec les changements des gouvernements.

20 Au plan national, les grandes réformes de la politique du logement depuis 2000 opposent-elles nettement les partis de droite et de gauche représentés dans les gouvernements ? Il n’y a pas en France de changement d’orientation aussi brutal et de la même ampleur que ceux que l’on observe dans d’autres pays. Rien de comparable à la transformation du rôle du parc social avec le right to buy ou, encore plus récemment, avec la réduction de la durée des baux à six mois dans le parc privé en Grande-Bretagne. De même, aucun bouleversement identique à la dérégulation de la constructibilité des sols qui a eu lieu en Espagne n’est apparu. En 2000, la loi SRU est venue inscrire l’objectif de mixité sociale dans les textes, elle est maintenant admise partout. La loi SRU a prévu en effet une articulation entre politiques nationales et locales. Elle a fait obligation de disposer de 20 % de logements sociaux dans les communes d’une certaine importance et devait permettre de dépasser les égoïsmes locaux en écartant l’argument selon lequel il serait déraisonnable de construire des logements HLM dans les villes riches, car le foncier y est très cher. Initialement objet d’une opposition très forte au sein du Parlement, ce texte n’est plus aujourd’hui remis en cause par personne ou presque ; le débat porte sur la façon de lui donner plus d’efficacité, en relevant le pourcentage obligatoire de logements sociaux et en augmentant la pénalité pour les communes récalcitrantes. Les seuls changements notables portent sur l’équilibre des droits entre les locataires et les propriétaires dans le parc privé : ils touchent principalement à la fixation du niveau des loyers pour les nouveaux locataires.

21 Le premier objectif de cette politique est de permettre aux ménages de trouver un logement répondant à leurs attentes et compatible avec leurs ressources. La politique du logement est également un puissant facteur de soutien de l’emploi, et tous les plans de relance prennent appui sur un accroissement des incitations financières à la construction : aide à la construction locative sociale, aide à l’accession et fiscalité favorable à l’investissement locatif ; c’est le cas aujourd’hui comme c’était le cas en 2009.

22 La place prise par la question des plus démunis dans la politique du logement est le signe d’une évolution profonde. Le droit au logement opposable en constitue le texte-phare : réclamé depuis des années par les associations, le DALO a été voté par surprise en période électorale, par un gouvernement de droite, avec le soutien unanime de députés majoritairement sceptiques. Le fait que sa mise en œuvre se heurte à l’insuffisance de l’offre dans les zones tendues – et d’abord en région parisienne, là où le problème se pose avec le plus d’acuité –, met en lumière les limites du pouvoir de la loi et le caractère artificiel d’un débat national focalisé sur le déficit global de logements, alors que les conditions d’accès au logement reflètent une différenciation géographique de plus en plus accusée.

23 Le choix des statuts d’occupation est au cœur des politiques du logement. La plupart des politiques publiques à partir des années 1970 dans les pays développés ont connu une évolution convergente qui tendait à favoriser la propriété. La vigueur du débat politique autour du thème de la « France de propriétaires » est restée strictement rhétorique. Depuis plus de trente ans, tous les gouvernements encouragent l’accession à la propriété tout en soutenant le parc locatif social et l’investissement locatif privé.

Les politiques des collectivités locales

24 Les différences sont beaucoup plus accusées au plan local, où les élus veulent conforter leur électorat. Ce sont les collectivités locales qui définissent les politiques qui vont permettre d’accueillir, de localiser ou d’écarter telle ou telle catégorie de population. Le contraste n’est toutefois pas aussi caricatural que pourrait le donner à penser la comparaison entre la politique du logement de villes comme Levallois et comme Vitry.

25 Ainsi, alors que tous les partis de gouvernement dressent un constat particulièrement dramatique d’une situation dont ils imputent l’entière responsabilité à celui d’entre eux qui est au pouvoir, la politique qu’ils suivent, lorsque leur tour est venu, ne se distingue de celle de leurs adversaires que par des nuances. Cette continuité ne résulte pas d’une quelconque connivence entre élites, mais de la difficulté des problèmes et de la faible marge de manœuvre des gouvernements dans une économie ouverte. Les gouvernements ont vu leur pouvoir sur l’économie du logement se réduire avec la mondialisation et l’intervention de règles du jeu européennes, mais traiter ces problèmes en termes de crise et de recherche de coupables n’apporte pas grand-chose. Le logement, qui correspond à une préoccupation essentielle pour les Français et à un enjeu collectif de première importance, mérite mieux.