En France, une fusion de « bon sens » maintes fois repoussée

5 La première définition réglementaire du service public de l’emploi intervient en 1984 dans une circulaire du ministère du Travail, de l’Emploi et de la Formation professionnelle. La notion englobe alors l’ensemble des institutions mandatées pour prendre en charge les chômeurs. Privés, associatifs, municipaux ou publics, ces organismes ont des statuts hétérogènes. Parmi les fonctions qu’ils exercent, deux se distinguent : l’indemnisation et le placement. Si l’on s’attache à refaire l’histoire de ces deux fonctions, on observe qu’elles ont le plus souvent été pensées de concert. Il fut même régulièrement question de les réunir en une institution unique, aux contours toutefois variables selon les projets.

6 Deux lois successives structurent le cadre institutionnel des premières interventions de l’État, qui perdurera jusqu’à la Libération. La loi du 14 mars 1904 « relative au placement des employés et ouvriers des deux sexes et de toute profession » oblige les communes de plus de 10 000 habitants à ouvrir des bureaux de placement publics. L’article 55 de la loi de finance du 22 avril 1905 accorde une subvention de l’État aux fédérations syndicales indemnisant les professionnels privés d’emploi. L’État intervient donc pour structurer ces deux fonctions, mais les municipalités qui portent déjà secours aux nécessiteux locaux (Castel, 1995) sont invitées à leur trouver un emploi, alors que les fédérations syndicales qui bénéficient d’une subvention proposent effectivement des services de placement. L’action de l’État consiste à articuler placement et indemnisation (Daniel et Tuchszirer, 1999).

7 La prise en charge publique des personnes privées d’emploi est revue à la Libération. Un monopole national de placement est instauré en 1945, confié aux services extérieurs du ministère du Travail et de la Main d’ Œuvre (SETMO) (Muller, 1991). Lors de l’élaboration de la Sécurité sociale, la création d’une branche destinée à couvrir le risque chômage est en revanche écartée. L’indemnisation reste du ressort des acteurs antérieurs (communes et syndicats). Dans le but d’accompagner les reconversions que connaît alors l’économie française, il est toutefois envisagé dès 1950 de confier aux représentants des employeurs et des salariés la gestion d’un revenu de remplacement financé par les cotisations salariales. Cette réflexion débouche, en 1958, sur la création de l’UNEDIC, organisme qui se voit confier la mission d’intérêt général relative à l’indemnisation du chômage (Daniel et Tuchszirer, 1999). Il s’agit à la fois de limiter les risques d’explosion sociale en accompagnant les reconversions et de stabiliser la consommation des chômeurs, respectant ainsi les conclusions des analyses économiques qui avancent alors qu’une « assurance correctement spécifiée […] accroît le bien-être, mais aussi l’efficacité économique et la production potentielle » (Coquet, 2013, p. 10).

8 En décembre 1966, le vote de la loi Debré sur la formation professionnelle des adultes provoque une réflexion de fond sur la reconversion de la main-d’œuvre. Remis au printemps 1967, le rapport Ortoli qui en découle préconise la création d’une institution tripartite en charge de l’indemnisation, de la formation et du placement. Pour les auteurs du rapport, un office national de l’emploi pourrait réunir le Fonds national de l’emploi (mandaté pour assurer la « réadaptation professionnelle et le reclassement des travailleurs »), l’assurance chômage et les services extérieurs du travail et de la main-d’œuvre. Face à l’opposition des inspecteurs du travail qui ne souhaitent pas partager le monopole du placement, les ordonnances de l’été 1967 se contentent d’instituer un bureau national de placement public : l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE), placée sous la tutelle du seul ministère du Travail.

9 À partir de cette date, les missions d’indemnisation et de placement sont réalisées en France par deux institutions distinctes : un établissement public administratif, l’ANPE et une association loi 1901 gérée par les organisations syndicales et patronales représentatives, le régime d’assurance chômage composé de l’UNEDIC et des ASSEDIC. Durant l’âge d’or de la « convention keynésienne de plein emploi » (Salais, Baverez et Reynaud-Cressent, 1986) cette répartition institutionnelle des missions n’est pas remise en cause. Malgré quelques désapprobations des milieux patronaux (Daniel et Tuchszirer, 1999), l’indemnisation est reconnue comme un revenu de remplacement favorisant l’affectation optimale des facteurs de production, un outil de coordination du marché du travail et une aide au retour à l’emploi des chômeurs. Ce compromis va cependant s’effriter au cours des années 1980 avec la persistance d’une croissance faible, l’abandon des politiques de relance et l’apparition du chômage de longue durée (Palier, 2002).

10 La crise économique de 1973 provoque une remise en cause de la répartition des prérogatives entre acteurs de l’indemnisation. De 1958 à 1979, l’UNEDIC verse un complément à l’allocation publique. De 1979 à 1982, régimes public et conventionnel fusionnent, l’indemnisation est alors financée par des cotisations sociales et par une subvention forfaitaire de l’État qui s’engage par ailleurs à combler les déficits. À partir de 1981, l’augmentation du chômage et des préretraites provoque une forte hausse des dépenses et une crise au sein du régime, l’État et les partenaires sociaux ne parvenant pas à s’entendre sur les modalités de résorption du déficit. La réforme de 1984 conduit à des nouvelles modalités d’indemnisation du chômage qui seront durables : la segmentation entre des demandeurs d’emploi indemnisés par le régime d’assurance et d’autres qui bénéficient du régime d’assistance appelé régime de solidarité. Le régime financé par les cotisations et celui financé par l’impôt sont séparés par une frontière qui fluctue au gré de la conjoncture. En raison du caractère procyclique de l’indemnisation du chômage, les cotisations sont plus faibles dans les périodes de mauvaise conjoncture, le nombre de demandeurs d’emploi à indemniser plus grand. Par conséquent, d’une part le déficit de l’UNEDIC se creuse et d’autre part le nombre de chômeurs à indemniser augmente. Ce régime dual est complété en 1988 par un troisième type de revenu de remplacement financé par l’impôt : le Revenu minimum d’insertion (RMI). Ce revenu d’assistance n’est finalement pas réservé aux chômeurs très en difficultés, mais devient le revenu de remplacement des personnes qui ne peuvent accéder aux prestations d’assurance ou de solidarité. Malgré l’étroite imbrication des trois régimes, la répartition des publics fait l’objet d’une faible concertation. Cette segmentation a des conséquences sur l’accès aux prestations d’aide au retour à l’emploi. La segmentation des demandeurs d’emploi se présente alors comme un mode de régulation des institutions du SPE, un critère de division du travail institutionnel et in fine un argument pour les réunir.

11 Le projet d’un rapprochement des institutions d’indemnisation et de placement refait surface lors de la crise économique de 1993. Alors que la barre symbolique des 3 millions de chômeurs est franchie, la fusion est évoquée de façon remarquée par Philippe Seguin, président de l’Assemblée nationale. Il juge hypocrite de maintenir un cadre institutionnel propre à une situation de plein emploi, tout en espérant le retour de la croissance. Il précise à ce titre : « rendons à l’État – en lui associant syndicats et patronat – ce qui est de sa responsabilité éminente : la mobilisation de toutes les politiques et de tous les instruments disponibles qui peuvent être engagés dans la lutte contre le chômage qui est avant tout une lutte en faveur de l’activité [1] ». L’inspection générale des affaires sociales étudie alors un scénario de rapprochement des deux institutions et remet en 1994 un rapport qui repousse finalement cette éventualité. Les différences de culture, de rémunération et de financement entre ANPE et régime d’assurance chômage mèneraient à une impasse. Le texte conclut cependant à la nécessité d’une meilleure coordination entre organismes d’indemnisation et de placement. L’exécutif décide par la suite de confier l’inscription des demandeurs d’emploi aux ASSEDIC, marquant le début d’un rapprochement opérationnel entre les deux institutions.

12 En 2004, Jean-Louis Borloo nouveau ministre de l’Emploi, du Travail et de la Cohésion sociale, pour rénover la politique de l’emploi, envisage à son tour l’éventualité d’une fusion qui est à nouveau écartée. Cette époque est marquée par d’intenses réflexions autour de l’accompagnement des demandeurs d’emploi pris au sens large. Il s’agit à la fois de réfléchir à l’architecture institutionnelle, mais également aux différentes dimensions du traitement du chômage (indemnisation, gouvernance, organisation des dispositifs d’accompagnement). Plusieurs rapports politico-administratifs sont rédigés pour alimenter ces réflexions. Parmi ceux-ci, celui de Jean Marimbert préconise d’écarter la perspective d’une fusion qui permettrait certes une « réduction des coûts de transaction quotidiens que supportent les agents et les responsables des deux institutions pour s’informer mutuellement et se coordonner », mais les différences de statut des salariés de l’institution paritaire et des agents ANPE sont à nouveau présentées comme un obstacle insurmontable (Marimbert, 2004). Les agents de l’ANPE sont fonctionnaires, mais perçoivent des rémunérations de 25 % inférieures à celles des salariés (de statut privé) des ASSEDIC. La fusion aurait un coût supérieur aux économies réalisées. L’auteur regrette toutefois la « balkanisation » du SPE français qui obérerait son efficacité. Ce constat d’éclatement institutionnel sert également de point de départ au rapport du Conseil de l’emploi des revenus et de la cohésion sociale (CERC) qui écarte lui-aussi la fusion, tout en recommandant que l’indemnisation et l’aide au retour à l’emploi soient gérées conjointement par l’État et les partenaires sociaux sans fusion des institutions (CERC, 2005). Sous la plume de Marimbert, l’hypothèse d’une fusion est davantage mobilisée comme une menace pour les institutions du SPE : si vous ne parvenez pas à vous coordonner spontanément, vous pourriez être réunis de manière autoritaire. Deux ans plus tard, la Cour des comptes reprend l’argument du coût pour repousser ce rapprochement : « Une fusion aurait certes l’avantage de la simplicité, mais il n’est pas apparu certain qu’un organisme regroupant plus de 40 000 salariés ayant à l’origine des cultures, des statuts et des niveaux de rémunération distincts, puisse être plus efficace et apporte un meilleur service aux demandeurs d’emploi. […] L’existence de deux structures peut, dans certaines circonstances, stimuler leur action et favoriser l’émergence de formules innovantes » (Cour des Comptes, 2006). La Cour valorise la concurrence institutionnelle entre les deux établissements qui a conduit progressivement l’UNEDIC à intervenir de façon croissante dans le champ du placement, en achetant des prestations d’aide au retour à l’emploi à des sociétés privées (Vivés, 2014). Malgré ces luttes larvées entre UNEDIC et ANPE, les réticences politiques tiennent également à la volonté de préserver le caractère paritaire des institutions de l’assurance chômage (Lartigot-Hervier, 2014). L’option privilégiée est alors de coordonner les institutions existantes dans le but de rapprocher indemnisation et placement et de renforcer l’activation.

13 Le cadre réglementaire, bâti autour de la loi de 2005 et de textes conventionnels signés en 2006, se propose d’articuler indemnisation et placement en coordonnant l’intervention opérationnelle des ASSEDIC et de l’ANPE et en amorçant le rapprochement physique des deux institutions via la création de lieux communs – maisons de l’emploi et guichets uniques [2]. Si la fusion est écartée, les dispositions relatives à l’accroissement de la coordination entre indemnisation et placement sont destinées à approfondir l’activation des demandeurs d’emploi, conformément aux politiques promues dans l’Union européenne.

Une problématisation semblable pour des choix organisationnels distincts : le cas de l’Union européenne (UE), de l’Angleterre et de l’Allemagne

14 Les politiques d’activation sont promues dans le cadre de la Stratégie européenne pour l’emploi sous forme de recommandations faisant fi des spécificités nationales, mais leurs déclinaisons font apparaître des spécificités liées à l’environnement institutionnel de chacun des pays.

15 À partir de 1997, l’Union européenne élabore une SEE afin de manifester son implication dans la lutte contre le chômage. La construction de l’Europe sociale est jugée très en deçà de la construction économique, tenue en partie responsable du recul de la protection sociale et des protections du travail (Chabanet, 2007). Diffusant des recommandations pour en laisser l’application aux États membres, la SEE constitue un « cadre incitatif » (Conter, 2007), dont la souplesse est contrecarrée par son intégration aux orientations économiques communautaires. Elle vise la mise sur le marché du travail de personnes inactives, la flexibilisation du marché du travail et érige ainsi l’objectif d’augmentation des taux d’emploi en priorité (Raveaud, 2006). La conjonction de ces ambitions fait de chaque SPE une institution-clé pour la mise en œuvre de la SEE et du marché du travail une entité charnière de l’économie européenne : il est la principale source de croissance à condition que les actifs soient de plus en plus nombreux et les règles d’encadrement plus flexibles. Les SPE sont mobilisés pour maximiser les possibilités de croissance.

16 Les recommandations formulées dans le cadre de la SEE plaident pour le développement d’un « État social actif » focalisé sur le retour rapide à l’emploi des chômeurs. Pour ce faire, la généralisation de l’accompagnement et les incitations financières au retour à l’emploi sont les outils à privilégier (Béraud et Eydoux, 2012). Sans en constituer une mise en œuvre littérale, la SEE repose en partie sur des théories économiques d’après lesquelles le chômage résulte non pas d’un déficit de demande de travail, mais d’un problème d’offre lié notamment à l’indemnisation du chômage, qui est appréhendée comme pouvant fausser les comportements marchands. Dans ces modèles, le chômage constitue un choix de l’agent économique (Salais, 2004 et Raveaud, 2006), et l’assurance chômage pourrait donc conduire certains demandeurs d’emploi à préférer le loisir au travail [3]. C’est la raison pour laquelle le couple indemnisation-placement est au cœur des recommandations, formulées à l’occasion de la SEE, selon lesquelles les États devraient d’une part revoir leurs dispositifs d’indemnisation afin d’en accroître le caractère incitatif et d’autre part développer l’accompagnement des chômeurs pour le rendre obligatoire et renforcer les contrôles d’assiduité. Les recommandations européennes portent également sur l’organisation administrative et la régulation des institutions du SPE, en plaidant pour la séparation des fonctions d’opérateurs et de prescripteurs. L’enjeu est de renforcer le rôle de régulateur des institutions publiques tout en instaurant une régulation concurrentielle des activités opérationnelles, supposée plus efficace (Sol et Westerveld, 2005).

17 Le cas allemand laisse entrevoir une combinaison tout à fait spécifique des recommandations de la SEE. Les réformes du service public allemand peuvent être perçues comme les plus approfondies en Europe, que ce soit sur le plan des transformations institutionnelles que des contraintes imposées aux demandeurs d’emploi. Dans un contexte économique morose, l’Allemagne ayant peu profité de la croissance mondiale de la période 1997-2001 (Chagny, 2008), et dans un contexte institutionnel marqué par le discrédit de l’opérateur public de placement pour cause de manipulation statistique (Barbier, 2006), la coalition rose/verte confie les travaux de préparation de la réforme du marché du travail à un ancien directeur du personnel de Volkswagen. Votés entre décembre 2003 et décembre 2004, les quatre volets des réformes Hartz combinent reconfiguration institutionnelle et refonte du système d’indemnisation. Les bénéficiaires de l’assistance sociale sont intégrés aux dispositifs d’assistance chômage dédiés aux chômeurs en fin de droit, et les conditions d’éligibilité à l’assurance chômage sont durcies. Ces transformations conduisent à soumettre l’ensemble des personnes bénéficiant d’un revenu de remplacement à des programmes d’activation contraignants : « assouplissement des critères d’emploi acceptable, qui inclut désormais les emplois en dessous des salaires conventionnels ; renforcement des sanctions en cas de refus d’un emploi ; renversement de la charge de la preuve, puisqu’il appartient à l’allocataire de démontrer que l’emploi qui lui est proposé n’est pas “décent” ; […] incitation à la reprise d’emploi » (Françon, 2013, p. 16). Ces reconfigurations des politiques d’indemnisation vont de pair avec une réforme institutionnelle d’ampleur. Un guichet unique national est d’abord dessiné, la Bundesagentur für Arbeit (Agence fédérale pour l’emploi) et, contre l’avis de la commission Hartz, le gouvernement confie les bénéficiaires de l’assistance chômage à des centres d’accompagnement municipaux qui distribuent une allocation d’assistance. « [Le] choix allemand est donc de regrouper services et prestations dans chacune des filières », l’une nationale pour les travailleurs éligibles à l’assurance chômage, l’autre décentralisée pour les autres (Barbier, 2006). Notons que si la rupture avec le régime bismarckien est marquante pour les observateurs, l’activation ne devient pas pour autant l’alpha et l’oméga des politiques d’emploi allemandes. Comme en témoignent la structure des budgets en la matière, « les dépenses consacrées aux politiques actives de l’emploi ne représentaient que 34 % des dépenses totales des politiques du marché du travail en 2006 en Allemagne, contre 58 % pour la Suède » (Françon, 2013).

18 Le SPE britannique a connu pour sa part une réforme de rationalisation et d’activation comparable à la réforme française. L’arrivée au pouvoir du New Labour (Nouveau Parti travailliste) en 1997 marque un tournant dans l’approche britannique du chômage à travers les programmes New Deals qui, malgré la diversité des publics-cibles (jeunes, parents isolés, seniors, etc.), transforment le contenu et les modalités des services rendus aux demandeurs d’emploi. Ces programmes partagent différents traits communs : chaque demandeur d’emploi se voit attribuer un conseiller personnalisé ; l’accompagnement se veut individualisé ; des partenariats existent entre secteurs public, privé à but lucratif et non lucratif pour la délivrance des prestations ; la logique droits/devoirs pour les demandeurs d’emploi est renforcée ; les conseillers sont maîtres du parcours des demandeurs d’emploi et les aident à s’orienter dans le système et la collaboration est étroite avec les employeurs [4]. Conjointement au développement de ces nouveaux dispositifs, les Department for Social Security (ministère de la Sécurité sociale) et Department for Education and Employment (ministère de l’Éducation et de l’Emploi) fusionnent dans le Department for Work and Pensions (ministère du Travail et des Retraites) en juin 2001. Lourd de sens, ce rapprochement entre administrations centrales de la protection sociale et de l’emploi préfigure une fusion des opérateurs. Entre 2001 et 2005 sont fusionnés les services de la Benefits Agency (Caisse de Sécurité sociale) – en charge de l’indemnisation des chômeurs – et ceux de l’Employment Service (Agence nationale pour l’emploi) chargés de l’aide à la recherche d’emploi. Le guichet unique qui en résulte, baptisé Jobcentre Plus, est en charge de toutes les ressources et prestations d’accompagnement auxquelles peuvent prétendre les personnes en âge de travailler. Cette réforme institutionnelle a une double signification : il s’agit d’une révolution bureaucratique qui contribue, au sein de l’administration, à substituer aux dispositions juridiques et réglementaires antérieures, des mécanismes concurrentiels (Le Galès et Scott, 2008) et également d’une transformation de la relation État-chômeurs, en créant un guichet unique qui rapproche dans une seule institution deux fonctions du SPE : l’indemnisation – supposée passive – et le placement – supposé actif – (Nativel, 2010). Une fois les piliers de la nouvelle architecture institutionnelle en place, le programme Efficiency Savings (économies de fonctionnement) est lancé en 2004 pour rationaliser les coûts. Il consiste en une réduction du nombre de points d’accueil (le réseau passe de 1 500 à 800 agences) et des effectifs justifiée publiquement par une redéfinition des postes et des fonctions. 15 000 postes sont supprimés. Les fonctions de back-office sont largement diminuées au profit de fonctions d’accueil. Le premier contact est téléphonique, avant l’obtention d’un rendez-vous en agence. Ceci limite la capacité d’accueil nécessaire et permet de « réduire les coûts fonciers » (Nativel, 2010). Ces nouvelles orientations politiques visent un taux d’emploi de 80 % et les taux d’emploi respectifs de certaines catégories (parents isolés, handicapés, personnes de plus 50 ans) font l’objet de cibles spécifiques.

19 Comme en témoignent l’évolution institutionnelle française et les précédents étrangers, les objectifs de la SEE sont effectivement partagés au sein des États-membres mais leurs déclinaisons nationales se caractérisent par une diversité de réformes. À chaque fois, le cadre idéologique commun à la SEE, c’est-à-dire le fait de privilégier une approche incitative reposant sur une articulation serrée entre fonctions d’indemnisation et de placement, s’est ajusté à des spécificités institutionnelles locales. La place du paritarisme, en France, justifie par exemple l’ajournement régulier d’une fusion. Or, à la surprise des acteurs et observateurs du SPE, la fusion de l’ANPE et des ASSEDIC, promise par Nicolas Sarkozy au cours de la campagne présidentielle, est annoncée à l’automne 2007. Le projet de fusion avait bien été formulé dès la campagne présidentielle de 2007, mais les précédents échecs de projets similaires confortaient les sceptiques et les opposants dans l’idée que l’opération ne dépasserait pas le stade de promesse de campagne.

De nouveaux leviers d’activation

21 En dépit de leur diversité, les politiques d’activation cherchent à articuler plus étroitement l’indemnisation et le placement en faisant du revenu de remplacement une contrepartie de la recherche d’emploi et, plus largement, en développant des mécanismes d’incitation au retour à l’emploi (Barbier, 2002).

22 La fusion est justifiée comme une opportunité de mettre dans les mains des conseillers à l’emploi l’ensemble des outils de l’activation. Cette politique n’aurait pas été possible dans une configuration où le guichet unique aurait maintenu côte à côte les institutions d’indemnisation et de placement et leurs personnels respectifs. La création de Pôle emploi suppose ainsi de redéfinir le mandat des conseillers. Le terme utilisé dans les textes élaborés par les groupes de travail préparant l’opérationnalisation de la réforme pour désigner cette nouvelle fonction est celui de « référent unique ». Il assure à la fois l’indemnisation et le placement, conformément aux annonces faites par le candidat Sarkozy durant la campagne, selon lequel « celui qui donne le chèque ce doit être celui qui propose un emploi [5] ». Les agents des deux institutions sont appelés à exercer la même activité : le suivi personnalisé des demandeurs d’emploi. Par la création de ce nouveau groupe professionnel et de sa nouvelle fonction, la politique d’activation des demandeurs d’emploi se dote d’un nouveau levier : confronter les demandeurs d’emploi, à chaque entretien de suivi, à leurs devoirs en matière de recherche d’emploi et aux sanctions auxquelles ils s’exposent en cas d’efforts jugés insuffisants pour « rechercher activement un emploi » (Pillon et Vivés, 2016). D’après les travaux préparatoires à la fusion, le rapprochement de l’indemnisation et du placement repose sur deux modalités. D’abord, l’augmentation de la fréquence des rendez-vous doit permettre un suivi plus serré des démarches des demandeurs d’emploi. Ensuite, la loi du 1^er août 2008 relative aux droits et devoirs des demandeurs d’emploi vient compléter la loi de fusion et attribue de nouvelles prérogatives en matière de contrôle de la recherche d’emploi. Cette loi définit de façon plus stricte les devoirs attachés au statut de demandeur d’emploi, notamment les critères de l’« offre raisonnable d’emploi » que le chômeur ne devrait pas pouvoir refuser sans se voir sanctionné. Tout comme la fusion des métiers, il s’agit là d’un projet dont la mise en œuvre sera plus que limitée (Pillon et Vivés, 2015). Pour autant, dans l’approche qui se dessine alors, le conseiller aurait dû jouer un rôle crucial à différentes étapes : appui à l’élaboration du projet personnalisé pour qu’il soit « réaliste et réalisable » (au regard des besoins du marché du travail), proposition d’offres d’emploi, contrôle du caractère actif de la recherche d’emploi et des éventuels refus d’offres d’emploi. En cela, la réforme du SPE vise à renforcer la pression exercée sur les chômeurs en encadrant plus strictement leurs démarches de recherche d’emploi.

23 L’approfondissement de l’activation se développe également selon un autre angle : l’élargissement de la cible des chômeurs « activés ». Désormais, tous les chômeurs sont invités à s’inscrire à Pôle emploi, y compris les bénéficiaires du Revenu de solidarité active (RSA) [6] – pour qui cette inscription n’est cependant pas obligatoire. Chaque demandeur d’emploi inscrit, indépendamment de son statut indemnitaire, devait en théorie faire l’objet d’un accompagnement délivré par un conseiller référent attitré, dans le cadre de rendez-vous réguliers avec un conseiller apte à l’aider et aussi à le sanctionner [7]. À l’image du cas anglais, cette politique a pour objectif de favoriser le retour au travail des personnes jugées éloignées de l’emploi afin d’augmenter les taux d’emploi.

Une politique de rationalisation

24 La fusion de l’ANPE et des ASSEDIC s’inscrit par ailleurs dans un contexte où les réorganisations administratives constituent la composante essentielle de la réforme de l’État. L’objectif est de rationaliser l’appareil d’État non seulement pour accroître l’efficacité des administrations et des opérateurs et surtout pour réaliser des économies de gestion (Bezes, 2011).

25 La création de Pôle emploi ne fait pas exception. L’objectif affiché est une simplification des démarches du demandeur d’emploi, afin de mettre à sa disposition un lieu unique pour être indemnisé et accompagné et surtout un seul interlocuteur, le référent unique. Cette réforme présente ainsi des similitudes notables avec les réformes françaises de réorganisation administrative de mutualisation des ressources et des hommes, survenues au cours de la même séquence dans le secteur de la santé (Rolland et Pierru, 2013) ou parmi les services déconcentrés de l’État. La fusion vise une meilleure allocation des moyens par la restructuration de l’organisation du travail, la réalisation d’économies d’échelle et la disparition des coûts de transaction antérieurs. Cette réforme s’inscrit dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) qui entend allier diminution des dépenses des administrations et amélioration de leur efficacité (Lafarge, 2011). « Nous devons suivre dans ce domaine la même logique que nous appliquons à l’ensemble de l’État, celle d’une gestion rigoureuse, soucieuse d’éviter les doublons et d’améliorer les performances », déclare ainsi la ministre de l’Économie et des Finances de l’époque Christine Lagarde, lors de la présentation du projet de loi de fusion devant la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, le 2 octobre 2007. À l’opposé de la réforme de 2005, qui reposait sur la coordination des différents organismes du SPE, la fusion dessine une institution centrale, rassemblant les missions auparavant réalisées par l’ANPE, les ASSEDIC et certaines des tâches des services déconcentrés de l’État, en vue de rationaliser les dépenses de ces institutions. Il s’agit de minimiser les coûts de coordination, les doublons et d’optimiser le temps passé avec chaque chômeur.

26 Pour autant, la réforme ne vise pas tant la minimisation des dépenses que la maximisation des ressources disponibles. La réunion des ASSEDIC et de l’ANPE intègre au sein d’une institution nouvelle un opérateur public et une organisation paritaire. De plus, elle est décidée malgré les surcoûts prévus – argument avancé à plusieurs reprises pour écarter ce projet (Marimbert, 2004). Le fait que cette fusion génère des coûts et ne réponde pas, au moins initialement, à l’objectif d’économies d’échelle n’est pas en soi une spécificité de l’opération (Kitchener, 2002). La spécificité tient ici aux augmentations de salaire consécutives à l’engagement pris par le gouvernement d’harmoniser les statuts des ex-ASSEDIC et des ex-ANPE en prenant « le meilleur des deux statuts [8] ». La convention collective nationale de Pôle emploi prévoit une revalorisation salariale de près de 30 % des ex-agents de l’ANPE qui accepteraient de passer sous statut privé considéré, dans cette convention, comme protégé du risque de licenciement. De plus, le principe de « non remplacement d’un fonctionnaire sur deux », central dans la RGPP, est ici absent. L’enjeu central de la création de Pôle emploi est en fait l’augmentation de la capacité d’action de l’État sur le marché du travail. Les économies d’échelles visées ne vont pas de pair avec une réduction des effectifs, mais supportent au contraire un redéploiement des personnels pour fournir un encadrement des demandeurs d’emploi similaire à celui des autres pays européens : 1 conseiller pour 60 demandeurs d’emploi inscrits (contre 120 en 2007). Aux 24 000 conseillers à l’emploi œuvrant à l’ANPE viennent s’adjoindre 14 000 agents issus des ASSEDIC. Les doublons éventuels, notamment dans les fonctions supports, sont invités à se réorienter vers la réception du public. La fusion consiste ainsi sur le papier à multiplier par 1,5 le nombre de personnes encadrant les chômeurs, afin de faire baisser le nombre de demandeurs d’emploi suivis par chaque conseiller.

27 Bien qu’influencée par la Révision générale des politiques publiques, la fusion déroge néanmoins à un grand nombre de ses préceptes. C’est la raison pour laquelle elle doit faire l’objet d’une analyse attentive aux spécificités du cadre national et du secteur concerné (Cole et Eymeri-Douzans, 2010). La création de Pôle emploi emprunte aux registres en vigueur en matière de politiques publiques notamment la rationalisation des dépenses publiques, croisés avec des objectifs sectoriels en matière de réduction des dépenses passives au profit d’une activation des demandeurs d’emploi. Pour autant, l’ampleur de la réforme en matière d’ingénierie institutionnelle ainsi que l’acceptation de ses surcoûts interrogent. Il convient dès lors de prendre au sérieux les conséquences de cette réforme sur la répartition des pouvoirs au sein du SPE.

Un changement de répartition des pouvoirs

28 Comme en témoignent les débats survenus lors de la création de l’ANPE, la question de la gouvernance du SPE a longtemps cristallisé les oppositions à une fusion. Un compromis acceptable pour les différentes parties – État central et partenaires sociaux en tête – semblait particulièrement difficile à trouver. D’un côté, les exécutifs successifs faisaient l’hypothèse que les partenaires sociaux refuseraient de laisser la direction à l’État, car cela reviendrait à affaiblir le paritarisme (Lartigot-Hervier, 2012). De l’autre, donner aux représentants des salariés et des employeurs la direction d’une institution majeure dans le traitement du chômage au détriment de l’État semblait symétriquement inenvisageable. Lors de l’annonce de la réforme, la question n’est pas officiellement tranchée et le flou est éclairci progressivement.

29 Le rôle de l’institution paritaire est largement revu, et les activités opérationnelles (services aux employeurs et aux allocataires) sont confiées à l’opérateur public unique. Pour éviter les oppositions coalisées des représentants syndicaux et patronaux, l’Élysée entreprend des négociations unilatérales avec chaque organisation syndicale et patronale. Le scénario d’une « paritarisation » de l’ANPE poussé par l’UNEDIC est assez rapidement écarté, mais, dans le même temps, le maintien de l’UNEDIC est annoncé. Cette décision a un double intérêt pour l’exécutif de l’époque. Elle permet de ne pas braquer définitivement les représentants des organisations syndicales et patronales en préservant leur rôle en matière de convention d’assurance chômage [9]. Malgré ces concessions, le scénario retenu a des conséquences majeures sur le régime d’assurance chômage. Abandonnant ses prérogatives opérationnelles à Pôle emploi, l’UNEDIC est contrainte de céder les ressources humaines et matérielles des ASSEDIC et perd ainsi ses liens avec les demandeurs d’emploi, les entreprises et tout ancrage local. Elle conserve la gestion de l’assurance chômage, supervise la délégation de la distribution de l’indemnisation et du recouvrement des contributions à Pôle emploi [10]. Le constat est unanime parmi les représentants des organisations syndicales et patronales : la réforme affaiblit l’institution paritaire et marginalise les partenaires sociaux. Comme le souligne Jacques Freyssinet, « l’intervention de l’UNEDIC dans le fonctionnement du marché du travail, qui était présente dès l’origine du régime, est donc rayée de la carte par décision unilatérale de l’État » (Freyssinet, 2010). En vertu de la loi du 13 février 2008, le pouvoir de l’UNEDIC en matière d’aide au retour à l’emploi se limite à la fonction de négocier et suivre l’application de la convention pluriannuelle tripartite, qui définit les moyens et les objectifs attribués à Pôle emploi.

30 L’État perd formellement la tutelle sur l’opérateur public – du point de vue du statut juridique qui prévalait auparavant pour l’ANPE –, leurs relations étant désormais régies dans le cadre de la convention tripartite. Élaborée par Pôle emploi et ses deux prescripteurs – l’État et l’UNEDIC – elle détermine « les personnes devant bénéficier prioritairement des interventions […] ; les objectifs d’amélioration des services rendus aux demandeurs d’emploi et aux entreprises […] ; les conditions de recours aux organismes privés exerçant une activité de placement [11] ». Proche d’une convention d’objectifs et de moyens, elle repose sur le principe selon lequel l’activité d’un opérateur pourrait être orientée et contrôlée par ses prescripteurs en fixant des objectifs de résultats mesurés par des indicateurs. Cette convention étant renégociée périodiquement, son contenu témoigne des évolutions des rapports de force entre les institutions du SPE. Cette nouvelle régulation n’est pas pour autant synonyme de pertes de prérogatives de l’État. Similaire à celle de l’ANPE, la composition du conseil d’administration de Pôle emploi est de ce point de vue significative. En effet, ce conseil d’administration regroupe cinq représentants de l’État (désignés respectivement par les ministres chargés de l’Emploi, du Budget, de l’Éducation nationale, de l’Intérieur et de l’Immigration) ; cinq représentants des organisations syndicales de salariés interprofessionnelles représentatives au niveau national ; deux personnalités qualifiées désignées par le ministre chargé de l’Emploi ; un représentant des collectivités territoriales, désigné sur proposition conjointe de l’Association des régions de France, de l’Assemblée des départements de France et de l’Association des maires de France. Le directeur général est nommé par le gouvernement, après avis du conseil d’administration, pour un mandat de 3 ans renouvelable. Le conseil d’administration peut éventuellement adopter, à la majorité des deux tiers, une résolution demandant sa révocation [12]. Les orientations stratégiques de Pôle emploi sont pour une large part celles qui lui sont données par le gouvernement via les politiques de l’emploi. Elles ne sont pas discutées dans le cadre du conseil d’administration de Pôle emploi. Dans la mesure où, par surcroît, Pôle emploi est soumis à la Loi organique relative aux lois de financement (LOLF), alors même que la participation de l’État à son budget est minoritaire [13], il apparaît clairement que l’emprise de l’État sur Pôle emploi est très forte.

31 En effet, les recompositions de la répartition des pouvoirs à la tête du SPE se traduisent également en termes financiers. Malgré l’augmentation des effectifs disponibles pour le suivi des demandeurs d’emploi, l’État parvient à réduire les dépenses relatives à son intervention dans la lutte contre le chômage. L’UNEDIC est désormais tenue de verser une contribution forfaitaire définie par la convention d’assurance chômage. La loi la définit toutefois largement en disposant que son montant ne peut être inférieur à 10 % des recettes collectées par l’institution paritaire. Cette somme est supérieure à celle que l’UNEDIC consacrait auparavant aux dépenses dites « actives » [14]. Le budget de Pôle emploi se trouve donc abondé aux deux tiers environ par l’institution paritaire, et le tiers restant est financé par une dotation variable de l’État, déterminée annuellement dans le cadre de la loi de finance [15]. Ce choix de financement, en maintenant l’existence institutionnelle de l’UNEDIC, évite donc une crise avec les représentants des organisations syndicales et patronales, tout en permettant à l’État de récupérer une partie des ressources issues des cotisations.