Des mutations structurelles indéniables

2 Depuis plus d’un demi-siècle, les sociétés occidentales sont traversées de profondes mutations socio-démographiques. Parmi celles-ci, le vieillissement de la population et la montée de l’activité féminine incitent à s’interroger sur les besoins d’emplois au domicile des ménages. La progression de l’espérance de vie à la naissance et son corollaire, le vieillissement de la population, sont assez unanimement envisagés comme un progrès tant en termes de santé que de développement social et humain. En France, de 66 ans pour les hommes et 74 ans pour les femmes en 1960, l’espérance de vie à la naissance atteint en 2014 79,3 ans pour les hommes et 85,5 ans pour les femmes. C’est en moyenne plus de 11 ans gagnés en plus de cinquante ans.

3 Cette progression est aussi considérée par les politiques sous la double face de la question sociale et du levier d’activité économique. Dès 1962, le rapport du Haut Comité consultatif de la population et de la famille – dit rapport Laroque – annonce les politiques économiques et sociales contemporaines de la « vieillesse ». Les dispositifs promus tranchent largement en faveur d’une prise en charge à domicile au détriment d’une politique d’hébergement des personnes vieillissantes en institutions spécialisées. Comme le souligne Sylvain Vatan « ce rapport est généralement considéré comme l’acte fondateur de la reconnaissance du maintien à domicile comme dimension essentielle des politiques publiques en direction des personnes âgées » (2014, p. 43). Ce choix de maintenir les personnes âgées dans leur environnement quotidien doit, selon le rapport Laroque, favoriser les liens avec les autres générations en les maintenant au cœur de la société. L’hébergement collectif demeure, dans cette politique, l’exception.

4 Si le vieillissement de la population est, selon les démographes, inéluctable, les perspectives de croissance des besoins qui y seraient rattachés, notamment du fait de la difficulté à accomplir seul certains gestes de la vie quotidienne, sont statistiquement plus floues. Le vieillissement n’a en effet de conséquence claire ni sur l’ampleur à venir de la population dépendante, ni sur la demande effective de nouveaux services. Les projections les plus récentes sur les deux prochaines décennies varient de 1,45 à 1,7 million selon les estimations, avec une estimation centrale de 1,62 million de personnes potentiellement bénéficiaires de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) en 2030, contre 1,2 million actuellement [3] (Lecroart, 2013). Si l’on peut donc anticiper des perspectives de besoins et d’activité, elles ne marquent pas, jusqu’en 2030 en tout cas [4], d’inflexion nette avec les tendances passées.

5 La forte progression de l’activité féminine est, elle aussi, convoquée pour éclairer la demande passée et soutenir les perspectives de croissance des besoins en emplois de services à la personne au domicile des ménages. Depuis les années 1960, les femmes sont effectivement massivement entrées sur le marché du travail et tendent à demeurer actives après les maternités, comme l’a bien signalé Margaret Maruani (2011). Leur taux d’activité est ainsi passé, selon l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), de 53,1 % en 1975 à 67 % en 2013. Cette progression de l’activité féminine, qui n’est donc pas nouvelle, masque aussi des évolutions contrastées. Par exemple si le taux d’activité des femmes a explosé pour la population âgée de 25 à 49 ans, passant de 59,4 % à 84 % (contre 97,4 % à 93,9 % pour les hommes), elle a régressé pour les hommes comme pour les femmes pour la classe d’âge des 15-24 ans [5]. Cette progression de l’activité des femmes de plus de 25 ans fait certainement émerger de nouveaux besoins de conciliation des temps et de nouvelles demandes de services pour libérer les ménages d’un temps domestique devenu contraignant : le soin aux enfants, le ménage, les courses, etc. Libérer les ménages bi-actifs d’un temps contraint, en faisant assurer par le marché une partie des charges qui leur incombent, devient ainsi un leitmotiv qui accompagne les politiques publiques de conciliation des temps, en particulier des temps de travail et hors travail.

Des différences non pensées : besoins, demande, marché

6 Une constante dans ces deux transformations est celle de besoins nouveaux liés aux transformations socio-démographiques. La transformation des besoins en demande effective n’est cependant pas spontanée.

7 D’abord, parce que le passage des besoins à la demande peut ne pas être désiré par les individus pour des raisons notamment socio-culturelles. Une partie des besoins reste alors à l’état de besoin, ou bien des systèmes de solidarité et d’organisations, notamment familiales, se mettent en place pour répondre, sur une base informelle, à partie d’entre eux. C’est d’ailleurs ce qui se passe encore massivement dans la garde d’enfants [6]. De plus, recourir au marché ne peut pas toujours être considéré comme une simple opération de substitution ni comme une façon de déléguer à autrui ce qu’on réalisait autrefois soi-même et pour soi. Envisager le passage des besoins en demande comme une opération de substitution occulte notamment, dans les enjeux de ces activités au domicile, des finalités très hétérogènes (Jany-Catrice et Méda, 2011). Ensuite, le passage des besoins à la demande peut ne pas être possible, pour des raisons de capacités économiques d’accès au marché. Des institutions et des dispositifs peuvent alors équiper le marché pour dépasser cette contrainte économique.

8 Pendant longtemps, le politique s’est peu embarrassé de ces nuances besoin/demande et désiré/possible, s’inspirant de cadres théoriques réduisant le choix des ménages à un pur arbitrage économique, éventuellement sous contrainte de revenu. Les travaux de P. Cahuc et M. Debonneuil, préparatoires au plan de développement des services à la personne de 2005, témoignent de cette absence de considération d’une différence entre besoin et demande : « Le prix d’un service de deux ou trois heures rendu au domicile ou dans un lieu commode pour le client serait alors pratiquement celui du temps de travail passé pour effectuer la prestation, soit autour de 20 ou 30 euros, selon que l’on inclut ou pas les charges et la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Comme on a vu qu’il suffirait que chaque famille consomme deux ou trois heures de services par semaine pour créer deux millions d’emplois, on voit qu’il suffirait qu’elle dépense 20 ou 30 euros par semaine pour éliminer le chômage ! » (Cahuc, Debonneuil, 2004, p. 14). Ils poursuivent plus loin : « Avec 22 euros (le prix du cinéma pour la famille de trois personnes), une famille pourra au choix chaque semaine faire aider ces enfants à faire leurs devoirs, repasser son linge, nettoyer à fond une partie de son logement, faire cirer toutes les paires de chaussures, laver et entretenir le lave-linge et le lave- vaisselle, faire les carreaux, cirer les parquets, décrocher les rideaux et les faire nettoyer, déboucher les éviers et lavabos, lessiver les murs d’une pièce, tailler les fleurs fanées du jardins ou les arbustes, déléguer l’ouverture et la fermeture de la résidence secondaire, se débarrasser des formalités sanitaires obligatoires pour un chien, apprendre à utiliser les potentialités de ses appareils téléphoniques ou informatique, etc., tout en contribuant à l’objectif du plein emploi. » (Op. cit. p. 37.)

9 Au-delà, la multiplicité des objectifs poursuivis depuis le début des années 1990 dans le développement des services à la personne (politique sociale de soutien à l’autonomie des personnes vulnérables ; politique de conciliation des temps ; politique de création d’emplois) a progressivement été appauvrie, au profit de la création d’emplois, qui est devenu l’objectif univoque des politiques. Ces priorités ont évincé du débat deux questions importantes : d’abord, le type de modèle socio-économique à défendre dans ce champ traversé par l’action sociale ; ensuite, mais cela lui est lié, les publics ciblés par la politique.

Des dispositifs en partie nouveaux

10 Le plan de développement des services à la personne de 2005 peut être lu comme ayant visé la création d’un nouveau secteur d’activité, reposant sur la dynamique d’expansion d’un marché des services sociaux. La nouveauté tient d’abord dans la sémantique choisie, puisqu’il ne s’agit plus d’évoquer, comme antérieurement et comme le fait la statistique publique, les services aux ménages ou les services sociaux, mais bien les services à la personne. Cet intitulé n’est pas banal : il apparaît dès 1994 dans le cadre de travaux menés par le Conseil national du patronat français et s’impose à la faveur du plan de développement de 2005, comme l’a bien montré Marion Lefebvre dans ses travaux (2012).

11 L’invention du terme « services à la personne » est par ailleurs rendue légitime du fait de l’inscription, depuis le milieu des années 1990, du financement de l’action sociale des services à la personne dans un dispositif individualisé, les allocations dépendance étant directement versées aux bénéficiaires, comme cela a été le cas de la prestation spécifique dépendance en 1997, remplacée en 2002 par l’allocation personnalisée d’autonomie. Cette délégation de la décision de l’allocation des ressources du secteur public vers les individus est appuyée par la valeur que constitue le libre choix des ménages, considérés comme souverains dans leur recours et leur accès à ces services. Le libre choix devait stimuler le marché, ouvert par ailleurs à la concurrence depuis la fin des années 1990. Il est alors attendu de cette ouverture une plus grande « professionnalisation » du secteur, entendue à la fois comme une professionnalisation du marché par son « industrialisation » (Cahuc et Debonneuil, 2004, p. 237) ; une professionnalisation des organisations par l’ouverture aux entreprises lucratives ; et une professionnalisation des salariés.

12 Les services à la personne ainsi recomposés devaient être triplement efficaces : une politique socio-fiscale [7] avantageuse stimulant directement la demande effective devait permettre d’absorber une partie importante des chômeurs, comme le promettait le rapport préparatoire au plan de développement des services à la personne : « Il suffirait que chaque ménage consomme 3 heures de ces services par semaine pour créer environ 2 millions de nouveaux emplois, c’est-à-dire pour résorber le chômage » (Debonneuil, 2004, p. 37). Ces emplois devaient en outre répondre aux enjeux du vieillissement tout en étant bénéfiques aux consommateurs, leur procurant un supplément de bien-être : courses, ménages, aide aux devoirs, assistance informatique à domicile, etc. : cette vaste palette de tâches devait ainsi être externalisée pour une plus grande qualité de vie pour tous.

13 Les interventions publiques ont-elles permis la création d’emplois telle qu’escomptée dans les pré-rapports du plan de 2005 ? Les estimations conduites par exemple par l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) faisaient état d’environ 20 000 emplois en équivalent temps plein créés l’année 2006 et l’année 2007, soit à peine 6 000 emplois de plus que les créations de l’année 2005, avant le plan donc (Lemoine, 2008). Après 2007, les bases de données ont été profondément remaniées, comme en attestent les publications de la Direction des animations de la recherche, des études et des statistiques (DARES). L’organisme précise néanmoins que le volume d’heures total rémunérées en 2013 est environ 4 % plus faible que le volume d’heures total rémunérées 5 ans plus tôt, en 2008 (Thiérus, 2015, p. 2). Autrement dit, ce nouveau secteur a plutôt détruit de l’emploi sur la dernière période. Pourquoi donc le miracle n’a-t-il pas eu lieu ou, comme je l’écrivais déjà dès 2009, pourquoi la bulle des services à la personne a-t-elle éclaté ?

La fiction de l’homogénéité des services à la personne

14 C’est qu’une autre lecture de ce développement des services à la personne est possible. Issues de logiques institutionnelles et sociales différenciées, diverses activités se retrouvent, par décret (2005, modifié en 2010 [8]), sous le même intitulé des « services à la personne ». En établissant une liste d’activités, ce décret définit les contours de ce secteur. La logique du périmètre est avant tout d’ordre fiscale, les activités identifiées permettant aux consommateurs de bénéficier de déductions fiscales importantes et aux employeurs (souvent aussi des consommateurs) de déductions de cotisations sociales importantes [9]. Il est raisonnable de penser que certains lobbies professionnels (allant du soutien scolaire à la langue des signes) ont pu tenter d’assurer leur présence dans ce périmètre.

15 De multiples dispositifs sont venus consolider cette représentation de secteur pour en assurer une homogénéité : les activités relevant de l’action sociale (aide à domicile auprès de personnes fragiles, en particulier dépendantes) et les services domestiques (employés de maison, nettoyage) ont été réunis, rendant plus complexe non seulement l’analyse des dynamiques sociales mais aussi l’évaluation des politiques publiques. Or, les activités de ménage relèvent directement de la domesticité, et leur dynamique contemporaine repose sur les inégalités économiques qu’entretiennent depuis les années 1990 divers dispositifs fiscaux, notamment par l’entremise du chèque emploi service universel (Devetter et Rousseau, 2011), rappelant en partie les thèses d’A. Gorz sur la société de la servitude (1989). Quant aux services d’aide à domicile auprès des publics fragiles, ils sont le fruit d’une tradition et d’une histoire d’action sociale [10], fondée sur la réponse à des besoins sociaux, non satisfaits par d’autres canaux, par le marché peu lucratif et très encadré par des régulations sociales ou par les centres communaux d’action sociale. Le regroupement de ces logiques distinctes dans un même intitulé introduit de la confusion et maintient le caractère factice de l’harmonie des services à la personne, en permettant de considérer indûment [11] que les dispositifs publics de soutien du secteur profitent à la fois aux publics non fragiles – dans les mesures de soutien des services de confort – et à des publics fragiles – principalement les personnes âgées et dépendantes.

16 Pour assurer que la fiction de l’homogénéité du secteur des services à la personne tienne, il a fallu construire des institutions qui lui confèrent une impression d’évidence. Si la notion de secteur utilisée ici est donc avant tout une catégorie politique, elle s’est accompagnée de stratégies pour que cette représentation soit efficace. D’abord, il s’est agi d’un travail sur les catégories statistiques et aussi sur les représentations cognitives ordinaires (Desrosières et Thévenot, 2002 (rééd.), p. 5). Le projet statistique s’est incarné par la mise en place d’un groupe interinstitutionnel du Centre national d’information statistique, qui rendait, le 21 mars 2012, un rapport sur la « connaissance statistique des emplois dans les services à la personne ». En entérinant cet intitulé « service à la personne », ce rapport proposait des innovations statistiques intéressantes, tout en contribuant à la confusion des logiques domestique et d’action sociale (Jany-Catrice, 2014). En engageant les partenaires sociaux dans des négociations autour d’un ensemble d’activités dont le périmètre était contesté, le projet a, lui aussi, consolidé l’idée même de secteur des services à la personne. Une nouvelle convention collective a été signée en avril 2014 [12] au terme de plusieurs années de débat, pour donner une homogénéité aux entreprises privées lucratives des services à la personne.

17 Les représentations cognitives ordinaires ont également été travaillées directement par l’État et par les scientifiques, tous deux œuvrant pour une banalisation de la consommation de ces services. La construction du marché des services à la personne a nécessité l’élaboration de dispositifs de jugement de la qualité (Karpik, 1989) visant à modifier les cognitions des individus et leur perception des services du marché : objectifs et subjectivés, labels internes ou externes, chartes qualité, toute la panoplie de construction des dispositifs de qualité a été expérimentée. Les organismes de certification ont de ce point de vue plutôt agi comme des opérateurs d’homogénéisation d’activités disparates. Par l’entremise de l’Agence nationale des services à la personne (ANSP), l’État a lui aussi promu la banalisation de la consommation du service à la personne. Dans plusieurs campagnes, il a consolidé l’idée que le service à la personne était « un produit » comme un autre, interchangeable et substituable, pouvant faire l’objet d’une standardisation et d’une industrialisation, par le biais notamment de grandes enseignes. Celles-ci se voyaient attribuer le rôle d’acteurs incitatifs pour la consommation des services, en particulier, celles qui étaient déjà dotées d’une présence territoriale forte (Serena, enseigne de la Maif ; Genius, enseigne de La Poste, etc.).

18 Enfin, alors que le projet des services à la personne était sous la tutelle du ministère de la Cohésion sociale, depuis 2014 le secteur des services à la personne a été repris en main par la Direction générale des entreprises (DGE). Celle-ci a infléchi en partie sa communication en l’axant davantage sur les vertus de l’aide quotidienne, en continuant toutefois de jouer sur le caractère équivoque de l’idée même de « bien-être ». Les services à la personne, précise la DGE dans son guide pratique de 2015, « c’est un éventail de services, exercés à domicile, qui contribuent au bien- être de chacun ».

19 Une confusion est donc maintenue autour des finalités de l’action (domestique vs care (soin) social). Or, les dépenses au profit des personnes fragiles relèvent à la fois d’une politique de l’emploi et d’une politique sociale de lutte contre (ou tout au moins d’accompagnement à) la dépendance, ce qui en accroît la légitimité.

20 La réponse à la demande dans le segment domestique concerne pourtant pour l’essentiel les ménages les plus riches, car la délégation des tâches domestiques demeure une consommation de luxe réservée, pour l’essentiel, au décile supérieur des revenus. Les analyses, toutes choses égales par ailleurs, des déterminants du recours à des services à la personne soulignent l’effet du revenu par rapport à tous les facteurs liés à des besoins. Ainsi, souligne Claire Marbot (2008), les ménages qui se situent parmi les 10 % les plus riches reçoivent 73 % de l’ensemble de la réduction d’impôt. De même, selon l’enquête budget de famille de l’INSEE (2011), le taux de recours à une femme de ménage par des familles du dernier décile de revenus est plus de trois fois plus élevé que celui du premier décile. Toujours selon cette enquête, le panier moyen de consommation des services domestiques des 10 % les plus riches est 32 fois plus élevé que celui des 10 % les plus pauvres, et il est encore 4 fois plus élevé que celui du décile juste inférieur…

21 Par ailleurs, comment sont répartis les 5 milliards d’euros de dépenses publiques (Debonneuil, 2008) en faveur des services à la personne ? La répartition entre deux pôles (publics fragiles, publics non fragiles) fait l’objet de conventions de calculs conduisant à des résultats relativement contrastés : d’un côté, les estimations de M. Debonneuil attribuaient plus de 72 % des dépenses publiques aux « publics fragiles » (2008, op. cit., dans son rapport évaluatif) ; d’un autre, nos travaux menés avec F-X. Devetter avaient souligné que les aides aux publics non fragiles dépassaient les 40 % (Devetter et Jany-Catrice, 2010).

22 L’impérieuse question des bénéficiaires ultimes des fonds publics du plan de développement des services (Quels services à la personne promouvoir ? Pour quelle finalité et quelle qualité – du service et de l’emploi ?) se double de celle de la réorganisation industrielle générée par le plan de 2005. Ce sont ces deux perspectives qu’on évalue ici.

Jobs, jobs, jobs ! [13]

24 Malgré la multiplicité des objectifs affichés par le développement des services à la personne, c’est celui de la création d’emplois qui a les faveurs des politiques, dans un contexte de workfare généralisé, c’est-à-dire un système par lequel l’assistance collective n’est proposée qu’avec la contrepartie d’engagements individuels, en particulier celui de trouver un emploi. Cette perspective vise à rendre banal le fait que des aides publiques coûteuses soient dédiés à mettre à disposition des salariés au service du confort de ménages aisés (ménage, hommes toutes mains, jardinier, etc.).

25 Les modalités d’emploi permettant de favoriser cette mise à disposition ont toutes été encouragées. Ainsi en a-t-il été du développement de l’emploi direct. Initié par les politiques d’emplois familiaux de Martine Aubry dès le début des années 1980, l’emploi direct ou emploi de gré à gré est une situation contractuelle particulière par laquelle le particulier, consommateur du service, est aussi l’employeur de l’intervenant à domicile. Les effectifs de l’emploi direct ont fortement progressé durant les années 1990, comme l’illustre la figure suivante. Ils ont ensuite connu une trajectoire contrastée, avec une hausse jusqu’aux années 2008-2009 [14], puis une baisse continue depuis cette date.

Figure 1

Évolution du volume des heures travaillées dans l’emploi direct : 1994-2012

Évolution du volume des heures travaillées dans l’emploi direct : 1994-2012

26 L’infléchissement, depuis la fin des années 2010, est à la fois lié à une baisse du nombre de particuliers employeurs ayant recours à ces services et à une réduction des heures moyennes rémunérées par particulier employeur, réduction enregistrée statistiquement dès 2004 selon la DARES (Thiérus, 2015, p. 4). Cette modalité de recours à l’emploi, largement majoritaire dans les services à la personne, offre l’avantage, dans une période de disette de fonds publics, de proposer des services à un coût économique dérisoire, mais avec la contrepartie de conditions d’emploi très dégradées (Devetter, 2015).

L’ouverture de l’action sociale au lucratif

27 Cette restructuration progressive du champ des services à la personne a eu pour principal effet une rapide mutation de l’offre, comme l’indique la figure suivante.

Figure 2

Évolution du nombre d’organisations dans les services à la personne : 1994-2013, par statut

Évolution du nombre d’organisations dans les services à la personne : 1994-2013, par statut

Commentaire : ces statistiques fournissent les données d’entreprises. En matière d’emploi, les données indiquent que celui-ci est plutôt stagnant sur les dernières années (Thiérus, 2015). Mais sur la seule année 2012-2013, on compte + 3,2 % d’heures travaillées dans les associations, - 2,6 % d’heures travaillées dans les organismes publics et + 8,7 % d’heures travaillées dans les entreprises privées. Les mêmes signes (-/+) étaient enregistrées les deux années qui précèdent.

28 L’élément le plus saillant a été la montée progressive du nombre d’entreprises commerciales lucratives dans le champ des services à la personne, dans les activités relevant de la logique domestique comme dans celles de l’action sociale. Une partie de ces entreprises sont des auto-entrepreneurs ou micro-entreprises. Selon la DARES, les trois quarts de la hausse des entreprises commerciales lucratives du début des années 2010 sont dus à l’émergence de l’auto-entreprenariat : celui-ci, à l’activité souvent fragile, représente fin 2012 le tiers des entreprises commerciales du secteur des services à la personne (Thiérus, 2014, p. 7).

29 Les chaines d’enseignes lucratives d’aide à domicile, qui se sont déployées en particulier dans les zones très urbaines en investissant le champ de l’action sociale et pas seulement celui de la domesticité [15], ont contribué à bousculer les équilibres économiques.

30 D’abord, l’ouverture de l’agrément qualité [16] à ces entreprises augmentait le nombre d’opérateurs dans un champ d’activité déjà très couvert par le secteur associatif et les communes [17] (voir la figure 2). Ensuite, l’arrivée de ces nouveaux acteurs lucratifs a forcé les associations à adopter des stratégies concurrentielles, là où ces dernières se coordonnaient plutôt sur une base coopérative, par exemple par le biais d’une répartition territoriale des activités. Les travaux de Sylvain Vatan montrent très nettement cette hausse de la pression concurrentielle (Vatan, 2012), avec ce que ces changements de contexte économique ajoutent en termes de fragilisation financière pour les associations (Jany-Catrice, 2010). Les dynamiques de croissance soulignent à quel point les organismes privés lucratifs grignotent de façon régulière le marché de ces services à la personne, pour représenter près de 20 % du volume de l’activité des organismes en 2011. Cela est d’autant plus marquant que ces entreprises étaient inexistantes 10 ans plus tôt.

31 La fragilisation économique des associations du champ de l’action sociale des services à la personne est notamment liée au fait que ce sont sur les segments les plus rémunérateurs (zones urbaines, clientèle urbaine des classes moyennes) que la concurrence est la plus sévère. Cela illustre la tendance structurelle du capitalisme à créer les conditions institutionnelles d’une privatisation des gains – du fait des profits des entreprises du marché investies dans les seuls segments profitables de l’activité – ; d’une socialisation des pertes – du fait des subventionnements et financements publics et associatifs sur les pans de l’action la plus sociale – ; voire d’un « report de contrainte » sur les salariés (Vatan, 2014) – du fait de la forte rationalisation du travail. Ce report de contrainte s’exprime par des conditions d’emploi et de travail plutôt dégradées dans les entreprises privées lucratives. Les données de 2010 des déclarations automatisées des données sociale (DADS) et aussi des travaux passés (Farvaque, 2012) et en cours (Devetter, 2015) montrent que les différences de statuts entre employeurs ont des conséquences importantes en ce qui concerne la durée du travail (durée de travail plus longue offerte dans les associations et le public), et aussi à propos d’autres dimensions telles que les possibilités de formation ou encore la prise en compte des frais de déplacement. Ces pratiques sont souvent aussi l’expression des différences dans les diverses conventions collectives qui régulent, de façon très inégale, le champ des services à la personne (Lefebvre, 2012).