Introduction : des politiques aux objectifs multiples [1]
1 L’aide aux familles est un secteur d’intervention sociale qui s’est fortement développé dans la plupart des pays de l’OCDE depuis les années 1990 et dont le développement s’est accéléré au cours de la dernière décennie (Adema, 2014). L’ensemble des aides aux familles représentaient ainsi 2,08 % du produit intérieur brut (PIB) en moyenne en 2000, et près de 2,66 % en 2011, et cette croissance des aides aux familles a concerné les trois quarts des pays de l’OCDE. La décennie passée est aussi marquée par un relatif redéploiement des ressources en direction des services d’accueil de la petite enfance au détriment des aides financières, puisque la part des services aux familles et de l’accueil de la petite enfance au sein de l’ensemble des dépenses pour les familles a augmenté dans les deux tiers des pays de l’OCDE.
2 L’investissement croissant des pays pour l’accueil de la petite enfance s’explique notamment par le fait qu’il est à l’intersection de plusieurs objectifs qui motivent l’intervention des États en la matière. Le premier concerne le développement de l’enfant, dans ses dimensions cognitives, émotionnelles et sociales. Cette question est aujourd’hui centrale dans les orientations fixées pour le développement des modes d’accueil, et beaucoup de pays mettent en place des services d’accueil collectif pour les enfants de moins de 3 ans pour favoriser à la fois l’éveil des enfants et leur interaction en milieu collectif.
3 Néanmoins historiquement, c’est souvent un autre ensemble de raisons qui a prévalu pour accélérer le développement des services d’accueil, lié à la conciliation entre travail et vie familiale et au développement de l’emploi des femmes (Kamerman, 2006). Dans cette perspective, l’accès à des services d’accueil des très jeunes enfants permet aux femmes de reprendre une activité à l’issue d’un congé maternité ou parental et de réduire la période d’interruption d’activité qui peut suivre la naissance d’un enfant. Tous les pays ne favorisent pas ce développement de la même façon, et certains auront tendance à privilégier l’offre de services auprès des familles les plus défavorisées, ayant de faibles revenus ou en situation de monoparentalité (Thévenon, 2011). En rendant la décision de travailler et celle d’avoir des enfants moins conflictuelle, l’offre d’accueil de la petite enfance peut aussi jouer en faveur de la fécondité, que cet effet soit explicitement recherché ou non par les gouvernements.
4 La lutte contre les inégalités scolaires est, quant à elle, un enjeu explicite des pays développant un accueil pour les enfants d’âge préscolaire, dans la mesure où un nombre croissant d’études attestent que les inégalités d’acquis se développent au plus jeune âge. La scolarisation pré-primaire a alors pour but de préparer l’enfant à la vie scolaire et à prévenir la formation d’inégalités. L’accueil des enfants plus jeunes dans des structures collectives par des professionnels formés est aussi vu, dans certains pays, comme un moyen d’éveiller les enfants au langage et de les préparer au respect de règles de vie collective.
5 La multiplicité des fonctions des services d’accueil peut créer des tensions et conduire à des priorités différentes en matière de développement de l’accueil de la petite enfance. En particulier, la priorité mise sur les apprentissages préscolaires conduit certains pays à privilégier une offre éducative s’adressant aux enfants de 3 à 5 ans pour une durée quotidienne réduite. A contrario, l’amélioration des conditions de conciliation entre travail et vie familiale incite les pays à développer une offre d’accueil visant aussi les enfants plus jeunes, suffisamment diversifiée en types d’accueil et large en amplitude horaire pour répondre aux contraintes professionnelles des parents. La France illustre assez bien ce dernier cas puisque les développements des modes d’accueil ont été au cœur des revendications, notamment d’origine féministe, pour soutenir la participation des femmes à l’emploi et améliorer la conciliation entre travail et vie familiale. Plus récemment, les constats faits sur la pauvreté des enfants et la montée des inégalités d’acquis scolaires amènent à s’interroger sur les bénéfices d’une entrée précoce dans le système d’éducation préscolaire de publics d’enfants défavorisés.
6 Dans ce contexte, cet article examine la situation de la France en matière de politique d’accueil de la petite enfance en comparaison avec les autres pays de l’OCDE. On étudie les caractéristiques françaises du point de vue de l’ampleur des investissements réalisés en matière d’accueil, de la couverture globale des services et des principes structurant cette offre. La très grande diversité des modes d’accueil, politiquement soutenue, se combine à une importante stratification de l’accès à ces différents modes selon le niveau de vie des familles et la situation au regard de l’emploi des parents. La politique d’accueil française est aussi comparée selon des dimensions plus qualitatives visant le personnel en charge de la petite enfance, les normes d’encadrement, et la configuration administrative du secteur de la petite enfance. La dernière partie fait état des évaluations concernant les effets des programmes d’accueil sur le développement des enfants et des bénéfices collectifs associés. La littérature internationale sur le sujet éclaire ainsi les bénéfices résultant de l’investissement dans l’accueil de la petite enfance via les effets exercés sur le développement de l’enfant et aussi sur l’emploi des femmes, la pauvreté des familles ou encore sur la fécondité. En outre, du fait que les services pour la petite enfance bénéficient surtout aux enfants de familles défavorisées, cette forme d’investissement social est perçue, par la Commission européenne ou l’OCDE, comme l’un des piliers d’une croissance inclusive.
7 Bien qu’utile pour montrer l’intérêt collectif à développer le secteur de la petite enfance, cette approche ne doit pas occulter les différences importantes existant entre les pays en matière de priorités données à ce développement, de types de services offerts, de publics visés et de mode de gouvernance de la qualité des services.
Un investissement relativement important pour développer l’accueil de la petite enfance
8 Le développement des modes d’accueil des jeunes enfants résulte de choix politiques qui doivent le plus souvent arbitrer entre trois directions qu’il est difficile de suivre conjointement dans un contexte de ressources limitées : l’accroissement des capacités d’accueil, la réduction du coût pour les parents afin de leur permettre d’y avoir recours et l’amélioration de la qualité des différents services, souvent hétérogène (OCDE, 2007). La poursuite de chacun de ces objectif peut néanmoins emprunter des voies multiples : le développement des capacités peut privilégier ou non l’accueil en milieu collectif ou les formules plus individuelles. De même, l’aide à la solvabilité financière peut cibler certains types de ménages (les ménages mono- ou biparentaux, pauvres ou non par exemple) et certains modes d’accueil. Enfin, les actions menées pour améliorer la qualité de l’accueil varient aussi fortement selon les objectifs assignés à celui-ci, les normes établies et la gouvernance d’ensemble du secteur de la petite enfance (OCDE, 2015a).
9 Plus fondamentalement, la priorité qui peut être plus ou moins donnée au développement des capacités, à la solvabilité des ménages ou à l’amélioration de la qualité des services dépend des objectifs sociaux ou économiques assignés au développement du secteur de la petite enfance, comme ceux énumérés en introduction. En France, l’accueil des enfants dès 2 ou 3 ans a pour premier objectif de favoriser son éveil, ses premiers apprentissages langagiers, ainsi que sa découverte des autres et du monde qui l’entoure (Bouysse, 2011). L’accès le plus universel à l’école maternelle est alors un important moyen de lutte contre les inégalités sociales et scolaires qui émergent dès le plus jeune âge. En outre, l’accroissement de l’activité des femmes a été un puissant facteur d’évolution vers une recherche d’équilibre entre les rythmes scolaires, l’offre d’activités périscolaires et les contraintes professionnelles des parents (Bouysse, 2011).
10 L’expansion de l’activité féminine est aussi l’un des facteurs principaux du développement des services d’accueil des enfants de moins de 3 ans, dont l’offre s’est accrue de façon constante depuis les années 1970 (Jenson et Sineau, 1998 ; Vanovermer, 2012). Le souhait d’accorder l’offre aux préférences hétérogènes en matière de prise en charge du jeune enfant a, en outre, conduit à soutenir le développement d’une grande diversité de modes d’accueil, inscrite dans un continuum de solutions allant de l’accueil individuel à l’accueil en groupes collectifs. En plus du recours à un service d’accueil formel, les parents ont la possibilité de prendre un congé parental pour une durée relativement longue au regard des autres pays de l’OCDE, avec toutefois un taux de rémunération relativement faible et de durée plus restreinte [2].
11 Dans ce contexte, la France fait partie des pays de l’OCDE où la part de la richesse nationale affectée à l’ensemble des services d’accueil des jeunes enfants sans distinction d’âge est, à 1,3 % du PIB en 2011, parmi les plus élevées des pays de l’OCDE qui dépensent en moyenne 0,7 % de leur richesse pour ce secteur (figure 1, panel A). Néanmoins, le niveau de dépenses en France reste très en deçà de ceux du Danemark, de l’Islande ou de la Suède. L’écart avec l’ensemble des pays nordiques est plus flagrant encore lorsque l’on rapporte ces dépenses au nombre d’enfants couverts par ces services, et plus particulièrement concernant les enfants de moins de 3 ans (figure 1, panel B). En France, les dépenses par enfant en école maternelle sont beaucoup plus élevées que celles réalisées pour les enfants plus jeunes. Aussi le montant des dépenses par enfant de moins de 3 ans est-il plus de deux fois moindre que ce que l’on peut observer en Finlande, Norvège, au Danemark ou en Suède.
Dépenses pour l’accueil des jeunes enfants
Pourcentage du PIB, 0-2 ans et 3-6 ans
Pourcentage du PIB, 0-2 ans et 3-6 ans
Dépenses par enfant couvert
Dépenses par enfant couvert
Dépenses pour l’accueil des jeunes enfants
12 Par ailleurs, l’offre d’accueil existant en France se distingue de celle d’autres pays selon plusieurs caractéristiques. Pour le comprendre, il faut rappeler le principe de liberté de choix qui est à la base de l’aide au développement d’une multiplicité de modes d’accueil en France. Cette liberté de choix, présumée ou visée, se décline ici en deux temps : un premier « choix » peut s’effectuer via une interruption d’emploi permise par le congé parental ou le recours à un mode d’accueil formel ; puis un « choix » qui s’effectue entre différents types d’accueil formel. L’accueil de la toute petite enfance est alors caractérisé en France par une offre de services particulièrement diversifiée, les parents pouvant bénéficier d’aides publiques quel que soit leur choix entre des formules d’accueil individuel – comme celui réalisé par des nourrices à domicile – un accueil en collectif limité – celui réalisé au domicile d’assistantes maternelles – ou encore dans des structures collectives (au sein de haltes-garderies ou de crèches). À titre d’exemple, l’offre d’accueil atteint un niveau de couverture des enfants de moins de 3 ans bien plus élevé au Danemark et en Suède où les enfants sont essentiellement pris en charge au sein de centre collectifs.
13 Une autre particularité de la situation française réside dans le fait que les enfants peuvent être confiés à un mode d’accueil formel extra-parental à un très jeune âge de l’enfant, puisque la prise en charge par une assistante maternelle, une nourrice à domicile ou l’accueil en crèche peut s’effectuer dès la fin du congé maternité, c’est-à-dire environ 3 mois après la naissance. Ce cas est assez rare en Suède ou au Danemark, où la plupart des enfants sont pris en charge par leurs parents en congé parental lors de la première année et admis en centre d’accueil après leur premier anniversaire. L’accès quasi universel à l’école maternelle dès l’âge de 3 ans (et l’entrée possible avant cet âge) est aussi un élément que la France partage avec peu de pays européens.
Un accès aux différents modes d’accueil des enfants de moins de 3 ans très stratifié
14 Dans ce contexte, l’offre d’accueil des enfants avant l’entrée en école maternelle s’est massivement développée et de façon assez régulière en France depuis le milieu des années 1990 (Vanovermer, 2012 ; Borderies, 2015). Contrairement à certaines idées reçues, l’augmentation de l’offre d’accueil a d’abord et avant tout été portée par une forte croissance du nombre de places d’accueil disponibles auprès des assistantes maternelles salariées de particuliers, alors que le nombre de places existant en établissement d’accueil collectif a augmenté dans une proportion bien plus faible.
15 Le nombre de places en école maternelle accueillant les enfants de moins de 3 ans a quant à lui été réduit depuis le début des années 2000, même si la proportion d’enfants de 2 ans scolarisés repart à la hausse depuis 2011, sans toutefois excéder 12 % des enfants entre 2 et 3 ans (HCF, 2014).
16 Dans ce contexte, la proportion d’enfants de moins de 3 ans gardés principalement par une assistante maternelle ou au sein d’un établissement d’accueil est passée de 21 % à 32 % de 2002 à 2013 ; il n’en reste pas moins que 6 enfants de moins de 3 ans sur 10 sont principalement gardés par leurs parents la journée en semaine – dont la moitié sans aucun autre mode d’accueil (Villaume et Legendre, 2014).
17 Le recours à un mode d’accueil externe à la famille dépend toutefois du statut au regard de l’emploi des parents, puisque la moitié des enfants de moins de 3 ans dont les deux parents travaillent (ou dont le parent seul travaille) sont gardés par une assistante maternelle, tandis que 28 % sont accueillis par un établissement collectif et 30 % sont confiés au moins une fois par semaine à leurs grands-parents (Villaume et Legendre, 2014). Inversement, près de 8 enfants sur 10 sont principalement gardés par un parent lorsque ce dernier travaille à temps partiel pour une durée inférieure à un mi-temps, mais plus d’1 enfant sur 6 dans cette situation fréquente aussi une crèche ou l’école maternelle.
18 En outre, l’accès aux différents modes de prise en charge des tous jeunes enfants demeure très fortement stratifié en fonction du niveau de vie des familles et de la situation professionnelle des parents. Ainsi, 10 % des parents d’enfants de moins de 3 ans – dont 95 % des mères – déclarent bénéficier d’un complément de libre choix d’activité (CLCA). Parmi ces parents, les trois quarts des mères ont un niveau de vie inférieur au niveau médian. Des conditions de travail peu compatibles avec la vie de famille encouragent aussi fortement le recours au congé parental et au CLCA, qui est pris à taux plein par défaut, par une large minorité de bénéficiaires, dont 40 % auraient préféré continuer à travailler s’ils en avaient eu la possibilité (HCF, 2011).
19 Symétriquement, l’accès aux différents modes d’accueil formel dépend très fortement du revenu des familles. Au total, 91 % des jeunes enfants des familles les moins aisées (1er quintile de revenus) sont principalement gardés par leurs parents, contre 31 % des enfants des familles les plus aisées (5e quintile). À l’inverse, seuls 8 % des familles les moins aisées recourent principalement à un mode de garde non familial (crèches, assistantes maternelles, gardes à domicile), contre 68 % des plus aisées. De la même façon, le niveau de vie des familles fréquentant les établissements collectifs est en moyenne 20 % plus élevé que celui des familles ayant un enfant de moins de 3 ans gardé à la maison. Aussi, les différences de recours concernent particulièrement les assistantes maternelles, puisque plus d’un tiers des enfants d’une famille dont le niveau de vie appartient aux 4e et 5e déciles sont gardés par une assistante maternelle, alors que les proportions correspondantes sont seulement de 7 % et de 3 % pour les 2e et 1er quintiles de niveau de vie (Villaume et Legendre, 2014).
20 Cette différenciation marquée du recours aux différents modes d’accueil selon le niveau de vie a des implications importantes en matière de conciliation entre travail et vie familiale, particulièrement pour les femmes qui optent pour un long congé parental ou pour un travail à temps partiel, dont les effets sur les opportunités de carrières et sur la rémunération persistent, même bien après un éventuel retour à l’emploi (Lequien, 2012 ; Thévenon, 2011b). En outre, les enfants de familles monoparentales ne semblent pas avoir plus de chances que les autres enfants de fréquenter une structure d’accueil collectif (Le Bouteillec, 2014). Ils représentent ainsi, en 2011, 9 % des effectifs inscrits en crèche, soit une proportion comparable à leur part dans la population globale des enfants de moins de 4 ans (9,7 %). Ce chiffre est aussi assez proche de l’objectif affiché, par la Conférence nationale contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale de 2013, d’attribuer 1 place en crèche sur 10 à un enfant de parents en difficulté. Il semble alors que la volonté de favoriser les enfants dans cette situation pourrait s’accompagner d’objectifs d’accueil plus élevés.
21 Malgré ces inégalités d’accès aux différents modes d’accueil, la France fait partie des pays où la couverture des enfants de moins de 3 ans par des modes d’accueil formel est nettement supérieure à la moyenne de l’OCDE, dès lors que l’on agrège l’ensemble des enfants couverts par un mode de garde formel constituant le mode d’accueil principal ou non ; 48 % des enfants y ont accès contre moins d’un tiers en moyenne dans la zone OCDE et seulement 29 % au sein de l’Union européenne (tableau 1). Le taux de préscolarisation est aussi beaucoup plus élevé que la moyenne, puisqu’il concerne tous les enfants dès l’âge de 3 ans, alors qu’un peu moins des deux tiers des enfants de 3 ans sont préscolarisés dans la zone OCDE.
Taux de couverture des modes d’accueil formel, selon l’âge des enfants
Taux de couverture des modes d’accueil formel, selon l’âge des enfants
22 Cette large couverture des services d’accueil contribue à élever le coût global de l’accueil. Mais d’autres facteurs y contribuent aussi, en même temps qu’ils révèlent certains aspects plus qualitatifs de l’accueil. Trois paramètres concernant le personnel travaillant dans le secteur de la petite enfance sont à considérer particulièrement : le taux d’encadrement, la qualification des personnels et leur rémunération. Ils sont des indicateurs des moyens mobilisés en faveur de la petite enfance et aussi de la qualité des services d’accueil. Le taux d’encadrement est un premier paramètre dont, certes, dépend le coût global de l’accueil, mais dont dépend aussi la capacité ou non de suivre les enfants de façon personnalisée.
La qualité de l’accueil : entre normes d’encadrement, projet pédagogique et gouvernance du secteur de la petite enfance
23 Même s’ils sont importants, ces paramètres ne suffisent pas à définir et à mesurer la qualité de l’accueil des enfants. De façon générale, la qualité de l’accueil est constituée de l’ensemble des caractéristiques contribuant au bien-être des enfants et favorables à leur bon développement (Litjens, 2013). La définition de la qualité diffère néanmoins selon les pays et varie dans le temps, puisqu’elle est contingente aux valeurs et aux cultures qui dominent à chaque époque (Kamerman, 2001).
24 Plusieurs éléments, matériels et immatériels, contribuent cependant à la qualité du service d’accueil, dont les facteurs suivants : un environnement matériel sûr et propice au développement physique ; la présence d’un personnel qualifié ; le maintien de groupes suffisamment limités impliquant un nombre d’adultes suffisamment élevé ; un environnement approprié à l’acquisition du langage ; un programme pédagogique adapté aux différents âges et une interaction avec les enfants à la fois chaleureuse et adaptée aux besoins spécifiques de chaque enfant (OCDE, 2015a).
25 Par ailleurs, dans certains pays, l’apprentissage de la vie en société, que peut permettre l’accueil collectif, est fortement valorisé, tandis l’accueil plus individuel est lui valorisé parce qu’il est parfois plus souple et perçu comme pouvant mieux répondre aux besoins de l’enfant. Il est aussi, parfois, plus à même de s’adapter aux horaires de travail des parents en offrant une certaine flexibilité – et de ce fait constitue un élément constitutif de la qualité de l’accueil (OCDE, 2007). Pour cette raison, le choix a été fait d’aider le développement des différentes formes d’accueil en France, ce qui n’est pas le cas dans tous les pays.
Des normes hétérogènes et difficilement comparables pour la toute petite enfance
26 L’hétérogénéité des modes d’accueil existant pour la toute petite enfance (i.e. pour les enfants de moins de 3 ans) rend particulièrement difficile les comparaisons qualitatives de cet accueil. Toutefois, la plupart des pays ont récemment développé des cadres de pilotage du développement de cet accueil (OCDE, 2015a). La mise en place de normes, standards minimums, concernant la sécurité, l’hygiène et l’alimentation et aussi la qualification du personnel, l’encadrement des enfants, sont des éléments importants de ces cadres, et elle est souvent interprétée comme une définition implicite de la qualité.
27 Ces normes varient selon les modes d’accueil et l’âge des enfants, ce qui rend difficile une comparaison terme à terme (voir OCDE, 2012 pour une discussion plus complète). Néanmoins, on peut comparer les normes en vigueur pour l’encadrement des personnels en crèche. La réglementation française fixe ainsi le nombre maximum d’enfants par adulte à 7 dans les crèches, ce qui correspond à la norme moyenne des pays de l’OCDE (tableau 2 ; OCDE, 2012). Comme le montre le même tableau, l’information disponible ne permet pas de comparer les pratiques en vigueur pour l’accueil en milieu familial, l’une des raisons tenant à l’hétérogénéité des normes selon le type d’accueil familial. Néanmoins, un trait marquant du développement de l’accueil en milieu familial en France a été son accompagnement pour professionnaliser le secteur, par la mise en place du régime d’agrémentation, la mise en œuvre de conventions collectives visant à améliorer les conditions de travail et les aides pour aider financièrement la demande des ménages et leur permettre de répondre à l’augmentation du coût engendré par la hausse des salaires (Letablier et Fagnani, 2009). La professionnalisation du secteur est donc un axe-clé, ici, des politiques d’amélioration de la qualité de l’accueil à domicile.
Les normes d’encadrement de la petite enfance. Nombre maximum d’enfants autorisé par adulte*,**
Les normes d’encadrement de la petite enfance. Nombre maximum d’enfants autorisé par adulte*,**
*. Juridictions où le taux d’encadrement réglementaire varie selon le groupe d’âge ; les données indiquées s’appliquent aux 2-3 ans sauf au Japon : de 1 à 2 ans et en Norvège : de 0 à 3 ans.**. Juridictions où le taux d’encadrement réglementaire varie selon le groupe d’âge ; les données indiquées s’appliquent aux enfants de 3 à 6 ans qui sont scolarisés entre 5 et 7 heures par jour pour Berlin et aux enfants âgés de 4 ans pour la Corée.
28 Les normes établies en matière de qualification et d’encadrement ont pour but de garantir un minimum de sécurité et de professionnalisme du personnel encadrant, mais elles ne suffisent pas pour régler l’interaction qui s’établit entre le personnel et les enfants dont ils ont la charge. Cette interaction et sa qualité ne peuvent logiquement être appréhendées par un indicateur ou par des objectifs quantitatifs, puisqu’au contraire est recherchée une interaction qui réponde aux besoins spécifiques de chaque enfant. Certaines consignes générales peuvent néanmoins être édictées, au moyen d’un curriculum qui expose les principes d’action du personnel en charge de la petite enfance (OCDE, 2015a). Le champ d’application et le contenu de ces directives sont très hétérogènes, comme le reflète le tableau 3 qui montre en particulier les différences existant en matière d’âge des enfants couverts par ces documents directeurs. En France, il n’existe à proprement parler pas de tel curriculum pour la petite enfance avant l’entrée en école maternelle.
Couverture des curriculums et directives
Couverture des curriculums et directives
29 La pratique est différente dans beaucoup d’autres pays, où la globalité de la petite enfance est régie par un seul ensemble de lignes directrices, qui s’efforce de penser la continuité du développement tout au long de la petite enfance et dans toutes ses dimensions physiques, cognitives, sociales, émotionnelles. À titre d’exemple, le curriculum suédois stipule que les soins, l’éducation et l’apprentissage doivent former un ensemble cohérent accompagnant le développement de l’enfant de l’âge de 1 an à son entrée en école primaire. Surtout, le curriculum met l’accent sur la qualité relationnelle que doit développer le personnel avec chaque enfant et sur l’adaptation nécessaire des comportements, pour répondre aux besoins spécifiques des enfants issus de milieux différents. Il s’agit alors de faire attention aux besoins exprimés par les enfants par des signes verbaux et non verbaux, de sécuriser les enfants, de stimuler leur curiosité, etc.
30 La réforme récente du curriculum danois montre aussi les valeurs que peuvent souhaiter véhiculer de tels codes. Ainsi, le curriculum propose une vision générale d’un plan d’action éducative couvrant l’ensemble des années de la petite enfance et englobant tout le processus d’apprentissage. Le but est d’offrir un contexte bienveillant aux enfants, marqué par une empathie propice à l’apprentissage. Plus encore, il est explicitement fait mention que l’enfant doit apprendre à être citoyen autant qu’à maîtriser la langue, ce qui implique l’apprentissage du dialogue autant que de la grammaire.
31 L’entrée en école pré-primaire constitue une étape importante dans le développement des enfants, et l’hétérogénéité du système préscolaire est moins grande au sein de chaque pays. Il est alors plus aisé de comparer les normes d’encadrement et les conditions de travail du personnel d’éducation préscolaire – sans exclure que la situation concrète s’écarte des normes dans certains pays.
Encadrement dans le pré-primaire
32 Dans l’enseignement pré-primaire, on compte près de 22 enfants par enseignant en France, contre moins de 15 en moyenne dans les pays de l’OCDE (abstraction faite du personnel non enseignant, comme les auxiliaires d’éducation), ce qui situe la France parmi les pays avec les plus faibles taux encadrement (tableau 2). Des auxiliaires d’éducation participent également à l’encadrement des élèves. 13 pays, dont la France, font état de taux d’encadrement des enfants par membre du personnel auxiliaire plus faibles. En France, on compte 14,5 élèves par membre du personnel auxiliaire, contre 12,5 en moyenne (OCDE, 2014).
33 Le niveau de formation et de rémunération des personnels encadrants, ainsi que leurs conditions de travail, sont aussi des déterminants du coût et de la qualité de l’accueil. Des horaires ou une charge de travail raisonnable, ainsi que le niveau de salaire peuvent par exemple contribuer à la satisfaction professionnelle et à la stabilité du personnel et influencer la qualité des services d’accueil. À cet égard, les enseignants du pré-primaire ont un niveau de diplôme comparativement élevé en France, mais ils travaillent un nombre d’heures inférieur à la moyenne et perçoivent des salaires aussi inférieurs à la moyenne OCDE. Ainsi, au sein des pays de l’OCDE, la durée de la formation initiale des enseignants varie plus dans l’enseignement pré-primaire qu’à tout autre niveau d’enseignement : de 2 ans pour la certification de base en Corée et au Japon, à 5 ans, notamment en France, et aussi en Autriche, en Islande et en Italie. Toutefois, la France est parmi les quatre seuls pays de l’OCDE (avec l’Angleterre, l’Islande et l’Italie) où un diplôme de master est demandé aux professeurs des écoles maternelles pour enseigner (OCDE, 2014).
34 Le nombre d’heures annuelles d’enseignement réalisé en moyenne par chaque professeur d’école maternelle, quant à lui, est nettement inférieur à la moyenne OCDE. Avec 36 semaines d’enseignement en France (40 en moyenne dans les pays de l’OCDE), les enseignants du pré-primaire passent annuellement 924 heures dans la salle de classe et un total de 972 heures dans l’école, alors que la moyenne de l’OCDE s’établit à 1 001 heures et 1 258 heures respectivement.
35 En termes de niveau de rémunération, en 2012, le salaire statutaire des enseignants dans le pré-primaire est inférieur de 7 à 10 % [3] à la moyenne de l’OCDE, aussi bien pour les enseignants débutants (USD 26 247 soit 23 808 €, contre USD 28 757, soit 26 088 € en moyenne) que pour ceux qui ont 10 ou 15 ans d’expérience professionnelle (USD 31 689 soit 28 747 € et USD 33 994, soit 30 835 € respectivement en France, contre respectivement USD 35 354 soit 30 253 € et USD 37 350 soit 33 871 € en moyenne dans les pays de l’OCDE). Seul le niveau de salaire statutaire à l’échelon maximal est supérieur à la moyenne des pays de l’OCDE, de plus de 10 % (OCDE, 2014), mais il faut un nombre plus important d’années d’expérience pour atteindre ce niveau qu’en moyenne dans l’OCDE. Le salaire moyen des enseignants du pré-primaire représente, en outre, 73 % du salaire d’autres actifs occupés ayant un diplôme universitaire, ce qui est, là aussi, inférieur aux 80 % de la moyenne OCDE (OCDE, 2014).
Avantages et risques de l’intégration de l’ensemble des services de la petite enfance dans un système unique
36 Enfin, d’autres éléments relatifs à l’organisation générale et à la gouvernance du secteur de la petite enfance ont des répercussions sur la qualité de l’accueil des jeunes enfants (OCDE, 2015a ; Yaga, 2010). C’est le cas, en particulier, du degré de centralisation de la gestion du secteur et de la plus ou moins grande intégration des différents âges de la petite enfance au sein d’un ensemble commun. À cet égard, la France fait partie des pays où la gestion de l’accueil de la petite enfance a un degré comparativement élevé de centralisation, via le pilotage exercé par la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) pour la toute petite enfance, puis par le ministère de l’Éducation nationale, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, pour l’école maternelle.
37 Le degré d’intégration existant entre les services accueillant les tous petits enfants (i.e. de moins de 3 ans) et les plus âgés est aussi variable selon les pays. De façon grossière, les pays se distinguent ainsi entre systèmes divisés, où l’offre d’accueil visant les enfants de moins de 3 ans et l’accueil en structure préscolaire remplissent des fonctions disjointes (la prise en charge physique des enfants précédant ici clairement le temps de l’apprentissage scolaire). Ces deux âges de la petite enfance renvoient à un découpage administratif qui confie la responsabilité de l’accueil des très jeunes enfants aux ministères des Affaires sociales, tandis que la préscolarisation est placée sous l’égide des ministères de l’Éducation. Dans cette configuration, les professionnels de chaque branche suivent aussi des parcours de formation totalement séparés.
38 Cette séparation administrative des âges de la petite enfance, lorsqu’elle est maintenue de façon stricte, est pointée comme une source de dysfonctionnement pour plusieurs raisons (Yaga, 2010). La première est qu’elle est souvent associée à une répartition inégalitaire des dotations budgétaires entre la toute petite enfance et l’éducation préscolaire souvent privilégiée. À l’inverse, une planification commune de l’allocation des ressources est vue comme un moyen de mieux prendre en compte les disparités régionales et les déséquilibres pouvant exister dans l’offre d’accueil des enfants, de la naissance à l’entrée dans le système scolaire obligatoire.
39 Le défaut d’intégration entre les deux branches est aussi réputé souffrir d’une absence d’approche globale de la petite enfance reposant sur une conception du développement de l’enfant comme un processus continu, progressif et complet au cours de la petite enfance (Kamerman, 2006). Là encore, un certain degré d’intégration entre l’accueil des enfants de différents âges doit pouvoir favoriser la continuité et la progressivité du développement des enfants. Cette intégration doit viser le contenu pédagogique de l’accueil pour qu’il soit adapté à l’évolution des enfants, à leur rythme propre et sans rupture forte à l’entrée en école pré-primaire. Elle a aussi une implication sur la formation des personnels de la petite enfance et des éducateurs de l’école maternelle qui doivent savoir prendre en compte les spécificités des différents âges et le rythme de développement de chaque enfant. Dans cette perspective, l’échange temporaire de personnels entre les deux branches est vu comme un moyen de favoriser cette adaptation.
40 Il existe néanmoins certains risques liés à une trop forte intégration en un système unique, si celle-ci conduit à une forme d’absorption de l’accueil de la toute petite enfance dans une logique strictement éducative, au risque de soumettre trop tôt les enfants à de fortes contraintes d’apprentissages. Le débat ayant eu lieu par exemple en Suède, sur le risque de « schoolification » des services d’accueil de la petite enfance après leur rattachement au ministère de l’Éducation en 2002, est instructif à cet égard, puisqu’il a conduit à reporter l’âge auquel les élèves sont soumis à des évaluations – les élèves n’étant vraiment notés qu’à partir du collège.
41 Un autre obstacle à l’intégration complète des systèmes réside dans le coût pouvant être induit par une unification qui nécessiterait de traiter l’ensemble des personnels de la petite enfance sur un pied d’égalité en termes de formation et de rémunération. L’ajustement des conditions de travail et de rémunération ne pouvant, dans ce domaine, qu’être conçu par le haut, l’intégration du système implique un coût que peu de pays seraient en mesure d’envisager à court terme.
42 Pour cette raison, peu de pays présentent un système d’accueil de la petite enfance véritablement intégré. Le degré d’intégration des modes d’accueil est néanmoins relativement élevé dans les pays nordiques et aussi en Angleterre, Nouvelle-Zélande et Slovénie ou en Espagne, mais c’est seulement en Suède que l’accueil des enfants, quel que soit leur âge, est unifié dans un seul système dont l’administration est confiée au ministère de l’Éducation. Dans ce cas, le financement, les tarifs ainsi que le programme éducatif sont définis globalement et couvrent l’ensemble des enfants de 1 à 5 ans. Dans les autres pays, l’intégration est partielle, au sens où certaines parties seulement sont générées de façon commune (alternativement la réglementation, la planification des besoins, les programmes, la dotation en personnels, etc.).
43 En France, la gestion des deux âges de la petite enfance demeure segmentée et à la recherche d’une meilleure coordination. Comme nous l’avons mentionné plus haut, le pilotage administratif séparé des services pour la toute petite enfance et de l’école maternelle renvoie à des fonctions différentes de ces modes d’accueil. Ainsi, la crèche doit offrir un espace de socialisation où les enfants peuvent apprendre à interagir avec leur environnement humain et non humain. En revanche, entrer à l’école maternelle, pour le jeune enfant, c’est se mettre progressivement en situation de devenir élève. Cette dichotomie ne peut pourtant pas totalement fonctionner, puisque tous les enfants ne disposent pas de la maturité nécessaire pour mettre en œuvre le passage de la socialisation à la scolarisation (Bouysse, 2011). Dans ce cas, l’école doit aussi, comme dans les crèches, prendre en compte les besoins affectifs, physiques et le rythme individuel de chaque enfant. Certaines critiques de l’école maternelle suggèrent aussi que le rythme scolaire n’est pas toujours adapté, spécialement pour les enfants de moins de 3 ans qui accèdent à l’école maternelle. En outre, l’accueil précoce des enfants en institution préscolaire peut être vu comme un facteur renforçant les inégalités d’acquis, notamment au niveau du langage oral, entre les enfants qui auront pu bénéficier d’une préscolarisation longue et les autres.
44 Toutefois, crèches et écoles maternelles offrent souvent plus de similitudes que d’éléments de divergence (Florin, 2007). Aussi n’existe-t-il pas de modèle unique et, au sein d’un même mode d’accueil, on peut trouver une grande hétérogénéité de fonctionnement. Certaines des critiques faites à l’école maternelle peuvent s’appliquer à d’autres structures collectives. Florin (2007) souligne ainsi une assez grande similitude dans la gestion du temps, et l’acquisition du langage est prioritaire dans ces deux institutions. Malgré ces points communs, certains auteurs pointent la dichotomie qui persiste dans l’approche de l’accueil de l’enfant et de son développement qui le sous-tend. Havette et Moriceau (2013) soulignent ainsi que « la continuité, à l’école, est pensée sur l’ensemble des cycles scolaires et est portée par les évolutions au sein des programmes. En crèche, la continuité est une préoccupation qui concerne tant la continuité avec la vie familiale que l’accompagnement tout au long de son séjour dans la structure. La question de la transition vers l’école maternelle est parfois abordée, dans les projets comme en pratique, mais sous une forme généralement limitée. Les professionnels rencontrés parlent plutôt d’une méconnaissance de ce qui se passe après et considèrent que cela ne conditionne pas leur action ». Pour dépasser cette césure, le rapport sur la « Stratégie nationale unifiée pour l’enfance et l’adolescence » appelle à une conception d’un développement complet de l’enfant (liant les aspects cognitifs, affectifs et sociaux) et progressif en fonction de l’âge des enfants de la petite enfance à l’adolescence (Singly et Wisnia-Weil, 2015).
L’école maternelle influence-t-elle le devenir des enfants ?
45 Contrairement aux pays à forte culture de l’évaluation des politiques, il existe en France assez peu d’études estimant l’effet des services pour la petite enfance ou de l’accueil préscolaire sur l’avenir des enfants. En outre, ces études évaluent l’effet de la maternelle sur le devenir des enfants, alors qu’à ce jour aucune enquête n’a permis d’examiner l’influence des différents modes de garde et d’une prise en charge formelle avant 3 ans sur le parcours des enfants.
46 Les études concernant l’école maternelle suggèrent néanmoins que la fréquentation de celle-ci réduit le risque de redoublement en CE2 (Caillé, 2003) et a un effet positif sur les résultats scolaires en primaire (Goux et Maurin, 2009). Dumas et Lefranc (2012) estiment, quant à eux, que l’expansion de l’école maternelle depuis les années 1960 semble avoir un effet positif sur les performances scolaires des enfants en primaire, leur accès au lycée et même sur les salaires obtenus lors de l’entrée sur le marché du travail.
47 Les bénéfices d’une entrée précoce sont aussi discutés par Filatriau (2014) qui estime que l’entrée en école maternelle à 2 ans plutôt que 3 tend à améliorer les résultats scolaires en école primaire et dans le secondaire. Elle tend aussi à favoriser la sociabilité des enfants, c’est-à-dire leur capacité à interagir et à s’intégrer dans des groupes.
48 Ces conclusions vont dans le même sens que le constat réalisé à partir des enquêtes PISA évaluant les acquis scolaires des enfants à l’âge de 15 ans, dont il ressort que les élèves qui ont été scolarisés au moins un an dans l’enseignement pré-primaire tendent à obtenir de meilleures résultats que les élèves qui ne l’ont pas été, même après contrôle de leur milieu socio-économique (OCDE, 2015b ; figure 2). Il apparaît aussi que la relation entre la scolarisation dans l’enseignement pré-primaire et le résultat aux tests PISA tend à être plus forte dans les systèmes d’éducation où l’enseignement pré-primaire dure plus longtemps et où les taux d’encadrements et les dépenses publiques par élève sont plus élevés.
Scores moyens des élèves de 15 ans à l’évaluation PISA. Différences de score à l’évaluation de la compréhension de l’écrit après contrôle du milieu socio-économique
Scores moyens des élèves de 15 ans à l’évaluation PISA. Différences de score à l’évaluation de la compréhension de l’écrit après contrôle du milieu socio-économique
Note : les segments et losanges blancs indiquent les différences qui ne sont pas statistiquement significatives (avec une probabilité de 0,05). Les valeurs positives indiquent que les élèves qui ont été préscolarisés ont obtenu de meilleurs scores que ceux qui ne l’ont pas été.Les pays sont classés par ordre croissant de la différence de score entre les élèves immigrés arrivés dans leur pays d’accueil avant l’âge de 6 ans, qui ont été préscolarisés, et ceux qui ne l’ont pas été.
49 En outre, l’éducation de la petite enfance apparaît particulièrement bénéfique pour les enfants issus de l’immigration pour qui, en moyenne dans l’OCDE, l’écart entre ceux qui ont été préscolarisés et ceux qui ne l’ont pas été représente l’équivalent de deux années de scolarisation (OCDE, 2015c). Comme le montre la figure 2, cet écart est particulièrement marqué pour les enfants nés à l’étranger et arrivés en France avant l’âge de 6 ans.
50 Plus généralement, l’ensemble des revues de littérature sur l’effet des services d’accueil de la petite enfance pointent les bénéfices sur le développement cognitif des enfants, leur sociabilité et leur réussite scolaire (Ruhm et Walldfogel, 2011 ; OCDE, 2011 ; Duncan et Magnuson, 2013 ; Elango, 2015 ; Van Huizen et Plantenga, 2015 ; Dumcius, 2014). Comme le note Dumcius (2014), les résultats de la plupart des analyses longitudinales concluent que les premières expériences de socialisation avec les pairs, dans des environnements formels comme au sein des services collectifs, encouragent les comportements pro sociaux (partager, coopérer, avoir de l’empathie, apprendre à vivre et à travailler avec d’autres enfants), l’autorégulation. – être autonome, tolérer la frustration, prendre son tour, attendre, faire la queue – et créent de bonnes dispositions à l’apprentissage : motivation scolaire, concentration au travail, capacité à travailler indépendamment, responsabilité dans l’exécution des tâches.
51 Plus rares sont les études qui tentent d’évaluer les effets à long terme de la fréquentation de services préscolaires ; néanmoins, dans leur analyse, Havnes et Mogtadt (2009) estiment que le développement de l’accueil pré-primaire a eu, en Norvège, des effets positifs sur le niveau d’éducation des jeunes, leur insertion dans l’emploi et les salaires perçus en début de carrière et a suscité un moindre recours à l’assistance sociale.
52 Dumcius (2014) note aussi que le développement des services collectifs pour la petite enfance pourrait contribuer à la lutte contre le décrochage scolaire, puisque, même s’il manque des éléments probants, il existe « un parallèle évident entre les compétences importantes qui semblent manquer aux déscolarisés précoces et la prédisposition au développement de ces compétences, acquises grâce à des services d’accueil du jeune enfant de bonne qualité ».
53 Au total, si les bénéfices tirés par les enfants de familles favorisées sont parfois débattus, ils sont plus certains pour les enfants de milieux défavorisés qui bénéficient alors d’un cadre plus favorable que celui de leur environnement familial – ce qui n’est pas toujours le cas des enfants plus favorisés. Pour cette raison, Heckman et Masterov (2007) insistent sur le fait que la petite enfance est l’un des rares secteurs politiques où les objectifs d’efficience et d’équité convergent. Dans leur approche, le développement des services pour la petite enfance est présenté comme un investissement dont les bénéfices pour les enfants s’accumulent au cours du temps et sont sujets à une dynamique positive.
54 Toutefois, ce bénéfice dépend de la qualité de l’accueil qui se substitue à l’environnement familial et de la durée de l’accueil (Belsky, 2007 ; Huerta, 2011 ; Bernal et Keane, 2011 ; Garcia, 2014). L’exposition à de longues journées journée en accueil collectif est ainsi liée à des comportement plus conflictuels et à des problèmes de conduite, car les enfants sont fatigués et les personnels exposés à des situations stressantes (Belsky, 2007 ; Stein, 2013).
Conclusion – Vers une affirmation plus marquée de la dimension sociale de l’investissement ?
55 L’ensemble des éléments présentés dans cet article suggère que les dépenses réalisées pour l’accueil de la petite enfance produisent des bénéfices à court et long terme. Il s’agit alors d’un investissement efficace, puisqu’il tire profit du fait que les services pour la toute petite enfance produiront des effets cumulatifs sur le développement des enfants et, à plus long terme, sur leur insertion économique et sociale. Cet investissement paraît en outre équitable, puisque ces services semblent bénéficier le plus aux enfants de milieux défavorisés.
56 Pour cette raison, de nombreuses études américaines ont cherché à mesurer les bénéfices de programmes visant la petite enfance, en prenant en compte les économies réalisées par un investissement précoce. Par exemple Nores (2005) estime que chaque dollar investi dans le programme Perry américain a généré un gain de 12,9 dollars (environ 11,79 euros) en raison d’économies réalisées en matière de dépenses d’éducation subséquente, d’assistance sociale, d’effets sur les revenus futurs et les taxes collectées. Plus récemment, Heckman (2010) estime que l’investissement réalisé pour chaque enfant dans ce même programme engendre un bénéfice de 7 à 12 dollars (de 6,35 à 10,88 euros) par personne.
57 L’intérêt de ces calculs, malgré leur hypothèses tantôt restrictives ou héroïques, est de montrer l’important retour sur investissement pouvant être généré par le développement de l’accueil des jeunes enfants, dès lors que l’on prend en compte les scenarios alternatifs qui auraient lieu sans cet accueil.
58 Le développement de l’accueil de la petite enfance possède néanmoins d’autres qualités et engendre d’autres bénéfices sociaux. L’un d’entre eux est étroitement associé à l’effet de ce développement sur la participation des femmes au marché du travail, elle-même génératrice de gains économiques et d’une plus grande égalité entre hommes et femmes (Thévenon, 2015a). Une partie du développement de l’accueil sert aussi pour les parents à remplacer la prise en charge réalisée de façon informelle (par les grands-parents notamment) par une garde formelle (Plantenga, 2015). Enfin, l’essor des services d’accueil, en aidant la conciliation entre travail et vie familiale, semble aussi jouer positivement sur les tendances de la fécondité (Luci-Greulich et Thévenon, 2013) et freiner ainsi le vieillissement des populations et ses conséquences économiques (Thévenon, 2015b). La palette des bénéfices engendrés par le développement des services d’accueil de la petite enfance se trouve alors grandement élargie dès lors que l’on prend en compte ces différents aspects. Du seul point de vue de la rentabilité financière, l’investissement public dans les modes d’accueil de la petite enfance peut s’avérer rentable à un horizon de quelques années, dès lors que sont pris en compte les effets induits sur l’emploi des femmes, l’emploi dans le secteur de la petite enfance et, par contrecoup, sur les sommes prélevées par le biais des taxes et cotisations (Buxbaum et Pirklbauer, 2013).
59 Pour cet ensemble de raisons, les services d’accueil de la petite enfance présentent les caractéristiques de biens publics dont le développement produit des externalités positives multiples, même si elles ne sont pas toutes mesurables in extenso.
60 Dans ce contexte, le développement de l’accueil de la petite enfance occupe une place centrale dans les stratégies d’investissement social encouragées notamment au niveau européen (CE, 2013 ; Esping-Andersen, 2008). Cette notion d’investissement social, mobilisée pour justifier la légitimité des politiques familiales, ne peut toutefois occulter les arbitrages et les choix auxquels ces politiques sont confrontées, notamment à propos de leurs orientations propres (Elbaum, 2010). Ces arbitrages ouvrent la voie à une diversité de chemins de développement possibles en matière d’accueil de la petite enfance, comme l’illustre l’hétérogénéité des situations actuelles. Dans cet ensemble, un facteur-clé de différenciation concerne la priorité donnée ou non aux publics défavorisés socio-économiquement. De ce point de vue, la comparaison faite ici suggère que la réduction des inégalités d’accès aux différents modes de garde, une priorité plus affirmée aux enfants de familles défavorisées et une plus grande harmonisation de la formation des personnels de la petite enfance peuvent être de nature à accroître les bénéfices sociaux et économiques liés au développement des services d’accueil de la petite enfance. Le coût global de l’accueil pourrait en être accru, sans paraître déraisonnable au regard du niveau des dépenses par enfant qui restent bien supérieures dans les pays nordiques qu’en France.
Notes
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[1]
Les points de vue exprimés dans le présent article sont ceux de l’auteur et ne sauraient être attribués à l’OCDE ou à ses pays membres. Il en va de même des éventuelles erreurs. L’auteur remercie les deux relecteurs anonymes pour leurs commentaires et suggestions.
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[2]
La durée pendant laquelle le complément de libre choix d’activité (CLCA) peut être perçu dépend néanmoins du rang de naissance de l’enfant. Cette durée est de 3 ans à partir du deuxième enfant et de 6 mois seulement pour le premier enfant. Cette différence de traitement permet de faire des économies budgétaires ; elle montre aussi l’attention portée au développement de l’emploi des femmes et à leur début de carrière qui concorde avec l’arrivée du premier enfant (Thévenon, 2006, 2011). Une durée limitée de congé parental à la première naissance vise à limiter le préjudice que pourrait avoir une interruption d’emploi longue sur la carrière des femmes. Cette différenciation des droits à congé selon le rang de naissance des enfants est unique en Europe.
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[3]
Cette variation étant due au fait que l’on inclut ou non les primes.
