Introduction
1La réforme des retraites en Allemagne fait souvent figure de modèle établi, alors que les lois s’y succèdent comme ailleurs, sans vraiment convaincre de leur capacité à assurer la pérennité du régime général. Si la retraite à 67 ans a pu servir en 2010 à justifier en France la hausse de l’âge légal de la retraite et l’allongement de la durée de cotisation du régime général obligatoire, c’est que la perception d’un système de retraite à certains égards aussi complexe que le système français procède souvent d’une lecture réductrice. Il est vrai qu’à première vue les systèmes se ressemblent fondamentalement et que l’on peut donc être tenté de les confondre. Il s’agit en effet de régimes par répartition avec retraites complémentaires et incitation à l’épargne, présentant une même architecture de système de retraite classique à trois piliers : régime de base obligatoire, régime de retraites complémentaires, prévoyance individuelle. Mais pour peu que l’on entre dans le détail des facteurs qui influent sur le niveau des pensions et leur capacité à préserver le niveau de vie des retraités (modes de calcul et de validation, taux de remplacement, modes de financement, etc.), il s’avère impossible de s’en tenir au seul critère de l’âge – comme on le fait encore souvent en France en parlant de la retraite à 67 ans en Allemagne, sans distinguer par exemple l’âge légal d’ouverture des droits de l’âge légal du taux plein. On reviendra donc d’abord sur cette fameuse retraite à 67 ans et ses modalités d’application réformées en 2014, avant de s’intéresser à la composition des pensions et à leur niveau, dont l’évolution fait craindre le retour de la pauvreté des personnes âgées. Alors pourront être analysées la validité, la fiabilité et l’exemplarité d’un modèle de retraite déterminé avant tout par des facteurs financiers et démographiques [1].
L’âge de la retraite
2En 2007, l’Allemagne a adopté une loi portant l’âge de la retraite à 67 ans, qui a souvent été citée en exemple lors des débats français portant sur la loi de 2010 relevant l’âge légal de la retraite à 62 ans, respectivement l’âge du taux plein à 67 ans – alors que sa mise en œuvre n’avait même pas débuté. L’application de la loi de 2007 doit en effet s’échelonner de 2012 à 2029, avec une montée en puissance progressive : allongement d’un mois par an pendant douze ans, de 2012 à 2023, puis de deux mois par an pendant six ans, de 2024 à 2029, alors que le seuil des 67 ans sera atteint en France dès 2023. Ce relèvement de l’âge de la retraite de 2007 appelle deux remarques. Premièrement, alors qu’il a souvent été présenté en France comme un fait accompli dès 2010, il se produit très graduellement et c’est presque une génération qui sépare le vote de la loi de sa mise en œuvre complète. Deuxièmement, cette réforme s’inscrit dans un processus constant de révision, comme en témoigne la quinzaine de textes adoptés au cours des vingt-cinq dernières années d’existence d’un système plus que séculaire (Deppe et Foerster, 2014). Parmi les dispositions les plus marquantes, on retiendra que l’âge légal de la retraite a été relevé à deux reprises, d’abord à 65 ans dès 1989, puis à 67 ans en 2007, avant que la loi de 2014 ne revienne en partie sur la précédente. Pour tenir compte de la démographie et de la baisse des cotisants, des facteurs de minoration ont été inclus dans le calcul des pensions, dont un « facteur démographique » voté en 1997 par la coalition CDU-CSU/FDP [2], puis annulé par la coalition Parti social-démocrate (SPD)/Verts avant son application. Mais il a été repris dans le « facteur de viabilité » des pensions introduit par celle-ci en 2004 dans le cadre de son Agenda 2010. Pour limiter les dépenses de retraites, la coalition SPD/Verts a également programmé en 2001 la baisse du niveau des pensions et a introduit une retraite complémentaire facultative pour la compenser, tandis que l’imposition des pensions du secteur privé était décidée en 2004 au nom de l’équité inter-générationnelle [3]. Ceci montre bien que les réformes des retraites ne sont pas davantage gravées dans le marbre qu’elles ne le sont en France et que leur application, même pour des dispositions aussi encadrées que la revalorisation des pensions, peut comme ailleurs connaître des ajustements ponctuels, à la baisse comme à la hausse, selon les considérations budgétaires ou électorales du moment.
Le train de mesures de 2014
3Le paquet législatif sur les retraites (Rentenpaket) voté par la grande coalition le 23 mai 2014 et entré en vigueur le 1er juillet 2014 constitue le dernier aménagement du régime de base. Ce train de mesures a surtout suscité de vifs débats à cause des dispositions sur la retraite à 63 ans et sur la pension des mères de famille (Mütterrente). Cette dernière corrige pourtant une inégalité remontant à l’entrée en vigueur en 1992 de la loi sur les retraites de 1989. Alors que les enfants nés avant 1992 ne donnaient droit qu’à une bonification d’un point, celle-ci monte à trois points pour les enfants nés depuis, soit de facto trois années d’assurance [4]. Sans abolir cette inégalité, la loi de 2014 accorde désormais deux points pour les enfants nés avant 1992. En d’autres termes, un enfant né avant 1992 « vaut » à présent le double, mais toujours un tiers de moins qu’un enfant né après 1992 – tandis qu’à l’Est tous les enfants « valent » toujours moins qu’à l’Ouest, à cause de la différence de montant du point de retraite entre l’Est et l’Ouest. Si la Mütterrente a déclenché tant de débats, ce n’est pas tant à cause de l’allocation mensuelle supplémentaire d’un peu plus de 28 € par enfant (26 € à l’Est), mais parce qu’elle ouvre également des droits à pension à des femmes qui n’ont jamais cotisé. Ce sont ces nouveaux droits non contributifs qui ont focalisé les critiques, d’autant que le financement de la Mütterrente, évalué à 6,7 milliards par an, se fera au moins jusqu’en 2018 exclusivement par ponction sur le fonds de réserve du régime de base obligatoire.
La « retraite sans décote à 63 ans »
4La principale mesure du paquet législatif de 2014, la retraite à 63 ans, permet aux salariés du privé présentant des carrières « particulièrement longues » de partir en retraite sans décote dès l’âge de 63 ans, contre 65 ans selon la loi de 2007. En effet, malgré l’entrée en vigueur en 2012 de la hausse progressive de l’âge du taux plein, les salariés pouvaient toujours partir sans décote dès 65 ans à condition d’avoir au moins 45 années d’assurance, sans prise en compte toutefois de leurs périodes de chômage. La retraite à 63 ans constitue donc bien une avancée pour les salariés, mais les conditions requises sont telles qu’elle sera loin de profiter à tous.
5D’une part, la retraite à 63 ans requiert toujours 45 années d’assurance, durée que beaucoup de salariés n’atteignent pas, même avec les périodes de chômage dont la prise en compte est de plus inégale. En effet, celle-ci ne porte que sur les périodes de chômage couvertes par le premier palier d’indemnités (Arbeitslosengeld I), pas sur les périodes prises en charge par le second palier (Arbeitslosengeld II). Or, avec la loi Hartz IV de 2005, ce dernier se substitue au premier palier au bout de 12 mois d’indemnisation, ce qui ne permet plus de valider qu’une année d’assurance par période de chômage donnée [5]. En outre, pour éviter un afflux de départs à partir de 61 ans, dans la mesure où les chômeurs de plus de 50 ans peuvent toucher jusqu’à 24 mois d’indemnités, la loi exclut la prise en compte des dernières périodes de chômage, sauf en cas de faillite ou de cessation d’activité. Par ailleurs, si la loi de 2014 intègre certaines périodes dans la durée d’assurance (comme pour l’éducation des enfants), elle en exclut les périodes d’études et de formation autres que l’apprentissage, contrairement à la retraite réglementaire à 67 ans. Des études longues interdisent donc de facto la retraite à 63 ans. Faut-il préciser que les femmes, aux carrières le plus souvent incomplètes, seront très majoritairement exclues du bénéfice de la retraite à 63 ans ?
6D’autre part, la retraite à 63 ans ne s’applique pas à tous les salariés, car la loi en limite le bénéfice à quelques classes d’âge. En effet, seules les générations nées avant le 1er janvier 1953 peuvent prendre leur retraite à 63 ans et après avoir validé 45 années d’assurance ; pour les suivantes, l’âge de référence augmente de deux mois par an, jusqu’à la génération 1964 pour laquelle la barre se retrouvera de nouveau placée à 65 ans. Autrement dit, la génération 1964, la première à subir les effets de la loi de 2007 sans profiter pleinement de la loi de 2014, pourra partir en retraite : soit à 67 ans sans décote (Regelaltersgrenze, c’est-à-dire à l’âge réglementaire du taux plein), soit à 65 ans sans décote mais à condition d’avoir 45 années d’assurance, avec prise en compte des périodes de chômage (abschlagsfreie Rente ab 63, « retraite sans décote à 63 ans » pour « carrière particulièrement longue »), soit encore à 63 ans mais avec la décote maximale de 14,4 % (retraite pour « carrière longue ») – tout départ avant 63 ans, respectivement 63 ans et le nombre croissant de mois programmé, étant impossible. Cette loi de 2014 permet donc aux salariés qui parviendront à 45 années d’assurance de partir à taux plein deux ans plus tôt, mais le relèvement progressif de l’âge de liquidation à partir de la génération 1953 fait que la retraite sans décote à 63 ans et zéro mois ne bénéficiera finalement qu’à un nombre limité de personnes.
Âge légal et âge effectif de départ
7En 2014, le spectre d’une vague de départs anticipés avait été agité contre la retraite à 63 ans, alors même qu’en 2012, dernière année dont les statistiques étaient alors disponibles, seuls 12 306 salariés ont pris une retraite anticipée avec une durée d’assurance d’au moins 45 années, soit 1,89 % des 650 767 nouveaux bénéficiaires d’une pension de vieillesse. Comme la disposition de la loi de 2007, qui permettait de prendre une retraite anticipée avec 45 années d’assurance à partir de 65 ans seulement, ne prenait pas en compte les périodes de chômage, il était prévisible qu’en incluant ces dernières dans la durée d’assurance, la loi de 2014 allait entraîner une augmentation du nombre de demandes de retraite anticipée – mais dans une proportion limitée. En effet, près de la moitié des assurés ne présente aucune durée de chômage et un quart moins d’un an, tandis que seul moins d’un cinquième présente des durées supérieures à deux ans. En tout état de cause, le gouvernement fédéral avait estimé pour 2014 à 200 000 le nombre de bénéficiaires de la nouvelle retraite à 63 ans, mais en précisant que seuls 50 000 de ces retraités seraient partis plus tard sans la nouvelle loi, profitant donc d’un effet d’aubaine (BT, 2014a, p. 5-6). Or avec 206 000 départs en retraite à 63 ans au 31 décembre 2014, les derniers chiffres disponibles ne sont guère supérieurs aux prévisions, tandis que 240 000 départs sont attendus pour 2015 et à terme 25 % des départs en retraite. Ce n’est qu’en cumulant les demandes de départ depuis le 1er juillet 2014 que l’on arrive au chiffre apparemment sensationnel de 300 000 demandes fin avril 2015 ; mais si l’on raisonne en termes de flux mensuel, on constate un ralentissement et non un emballement, comme l’illustrent les 21 000 demandes de mars 2015, loin des 85 000 demandes de la ruée initiale de juillet 2014.
8Si la nouvelle retraite à 63 ans sans décote n’a pas entraîné le déferlement annoncé, c’est aussi que l’Allemagne connaissait déjà un grand nombre de départs anticipés avant la réforme de 2014. Toutes pensions de droits directs confondues, leur nombre était en effet passé de moins de 12 % en 2000 à près de 58 % en 2010 (DRV, 2014a, p. 80) et de 14,5 % à 47,5 % pour les seules pensions de vieillesse (DRV, 2014a, p. 86). Si ces chiffres ont de nouveau diminué depuis, la Deutsche Rentenversicherung (caisse d’assurance retraite du régime général) affichait encore 36,7 % de départs anticipés pour les pensions de vieillesse en 2013 – chiffre à comparer aux 21,6 % que recensait la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV, 2015a) pour les retraites anticipées pour carrières longues en France la même année [6]. Hors mobiles personnels, l’explication de ces nombreux départs anticipés antérieurs à la réforme de 2014 tient sans doute autant aux conditions de durée d’assurance plus généreuses qu’au système de décote moins sévère : 35 années de durée d’assurance suffisent en effet pour l’ouverture des droits au titre des carrières longues, tandis que la décote ne se monte qu’à 0,3 % par mois avec un maximum de 14,4 % (contre 1,25 % par trimestre et un maximum de 25 % en France). Cela signifie qu’il existe, comme en France, un décalage entre l’âge légal de la retraite et l’âge effectif de départ. Certes, les pensions de vieillesse (Altersrenten) se liquident à un âge nettement plus élevé en Allemagne que les pensions normales en France, à savoir 64,1 ans en 2013 (DRV, 2014b) contre 62,7 ans. Mais elles sont loin d’être toutes liquidées à l’âge réglementaire : celles qui le sont ne représentaient en effet en 2013 que moins de la moitié des pensions de vieillesse et même un peu moins du tiers de toutes les nouvelles pensions du régime général (DRV, 2014a, p. 62), dans lequel les pensions partielles ou totales pour inaptitude pèsent pour plus de 21 % des pensions de droits directs (DRV, 2014a, p. 65) contre un peu plus de 13 % en France (CNAV, 2015b). Tous ces éléments expliquent que la durée moyenne d’assurance effective reste encore loin du seuil théorique de liquidation de 45 années d’assurance : elle se montait en 2013 à 41 années pour les hommes et 30,4 années pour les femmes, et encore cette moyenne était-elle tirée vers le haut par les nouveaux Länder qui affichaient respectivement 44,1 et 42,8 ans (DRV, 2014a, p. 132-133).
Retraites et taux d’activité
9Si les statistiques font état de tant de départs anticipés et de carrières incomplètes, c’est aussi à cause de la situation de l’emploi. Certes, le taux d’actifs dans la tranche d’âge des 60-64 ans a doublé depuis 2002 pour passer à près de 50 % (BA, 2013, p. 7-8), mais cette progression cache le fait que la majorité de ces actifs relève des professions indépendantes et/ou d’un haut niveau de qualification. En outre, le taux de chômage suit dans cette tranche d’âge une progression contraire à la tendance générale puisqu’il a nettement augmenté ces dernières années (BA, 2013, p. 19). L’accroissement du taux d’activité ne se traduit donc pas forcément par un taux de salariés employés équivalent et il ne dit rien non plus sur la qualité des emplois occupés. Or, plus l’âge augmente, plus celle-ci se dégrade : les salariés en activité au-delà de 60 ans sur des emplois assujettis à cotisations ne représentent en effet que 28,3 % de cette tranche d’âge (DRV, 2014c, p. 101) ; pour 100 salariés de 64 ans occupant un emploi soumis à cotisations, on compte 87 mini-jobbers, majoritairement des personnes dont le mini-job est la seule activité (BA, 2013, p. 16). Quant au taux d’activité des 65-69 ans, du plus haut intérêt dans le contexte d’une retraite à 67 ans, s’il a également doublé en une dizaine d’années, il reste encore inférieur à 12 %, et surtout presque exclusivement cantonné à des emplois non soumis à cotisations. C’est ainsi qu’en septembre 2014, l’Agence fédérale pour l’emploi ne recensait que 195 316 salariés de 65 ans et plus occupant des emplois soumis à cotisations, soit 0,63 % du total de ces emplois. Or, ces derniers sont les seuls pertinents pour des salariés obligés de continuer à cotiser pour leur retraite jusqu’à 67 ans. L’écrasante majorité des emplois occupés par des salariés de 65 ans et plus relève donc d’une activité à temps partiel, à 450 € ou moins, seule une part restreinte des emplois occupés au-delà de 65 ans permet de continuer à cotiser significativement pour la retraite.
L’adéquation des pensions
10Depuis le 1er juillet 2014, date annuelle de revalorisation, la « pension standard » (Standardrente) se monte à 1 287 € à l’Ouest et à 1 187 € à l’Est, soit une différence de 7,8 %, du fait que la valeur du point de retraite reste inférieure à l’Est (26,39 € par mois contre 28,61 € à l’Ouest). Cette pension standard – qui n’est pas une pension moyenne mais une pension de référence théorique – est calculée sur la base de 45 années d’assurance et d’un salaire de référence correspondant au salaire annuel moyen brut de tous les salariés (34 857 € en 2014). De cette pension standard, il faut encore retirer en moyenne 19 % au titre des impôts sur le revenu et des cotisations sociales pour une pension au taux de remplacement moyen, voire même 33 % si le retraité dispose d’un revenu égal au salaire moyen. Cette différence entre le net et le brut, déjà bien plus élevée qu’en France, où impôts et cotisations sont estimés selon le montant de la pension à 13 % et 18 % (OCDE, 2013, p. 165), va encore se creuser. En effet, alors qu’auparavant les pensions du privé n’étaient pas imposables, elles le sont depuis 2005 à 50 %, avec une augmentation de 2 % par an de la part imposable jusqu’en 2020, puis de 1 %, pour atteindre 100 % en 2040 – cette part restant toutefois bloquée au pourcentage en vigueur au moment du départ en retraite. Depuis lors, les statistiques ne donnent d’ailleurs plus que le taux de remplacement net avant impôt, car le taux de remplacement net après impôts dépend de la situation fiscale individuelle et l’assiette d’imposition des pensions varie à la hausse tous les ans. Les retraites subissant moins de prélèvements sociaux que les salaires, cela permet du reste d’afficher un taux de remplacement pour les pensions nettes avant impôt finalement supérieur au taux brut, ainsi en 2013 respectivement 48,8 % et 45 % pour la pension de base (DRV, 2014b, p. 27) – taux qui restent toutefois très en deçà des taux français (CSR, 2014, p. 4).
11Mais ces 1 287 € à l’Ouest et ces 1 187 € à l’Est ne représentent qu’une pension standard, donc théorique : celle du retraité standard (Standardrentner) qui parviendrait à cumuler 45 années d’assurance vieillesse et à gagner année après année l’équivalent du salaire de référence annuel. Comme les salariés sont loin de tous atteindre ce salaire de référence et que l’on enregistre de surcroît un nombre important de décotes, les montants réels moyens des pensions de vieillesse effectivement versés se révèlent bien plus faibles : 734 € à l’Ouest (1 003 € pour les hommes, 512 € pour les femmes) et 896 € à l’Est (respectivement 1 096 € et 755 €) au 31 décembre 2013 (DRV, 2014b, p. 34-35). Si l’on s’en tient aux seuls nouveaux retraités de 2013, ces chiffres baissent encore : en moyenne 714 € à l’Ouest et 858 € à l’Est (DRV, 2014b, p. 52-53) [7]. À première vue, ces montants restent comparables aux montants moyens français – mais uniquement à ceux des pensions de base (677 € en 2013), auxquels s’ajoutent en France obligatoirement des complémentaires. Alors que 63 % des retraités allemands, chiffre s’élevant à 89 % à l’Est, ne perçoivent que la pension de la retraite obligatoire de base (BT, 2012, p. 55). De plus, il n’existe ni dispositif de soutien aux retraites pour les bas salaires, comme la garantie du taux de remplacement du salaire minimum de croissance (SMIC) à 85 %, ni même pour l’instant de pension minimale [8]. Pour peu que le salarié occupe un mini-job, les pensions peuvent donc descendre à des niveaux très bas, car une année de mini-job ne permet d’obtenir qu’une pension mensuelle de 3,54 €, respectivement de 4,42 € (DRV, 2015a, p. 12), selon que le salarié abonde ou non sa part de cotisation. Cela signifie que 45 années de cotisations sur un mini-job permettraient d’atteindre au mieux une pension d’environ 200 €, et au pire de 160 € – ce dernier montant étant le plus réaliste puisque près des trois quarts des mini-jobbers ont demandé à être dispensés du paiement de la part salariale des cotisations (BT, 2014b, p. 9-11). L’instauration d’un salaire minimum améliorera peut-être la situation de ces salariés atypiques, mais on ne peut exclure que les employeurs préfèrent réduire leurs heures de travail pour rester dans la limite des 450 € plutôt que de signer de nouveaux contrats de type midi-jobs (jusqu’à 850 €) qui seraient assujettis aux cotisations sociales (Lestrade, 2013, p. 61).
12Enfin et surtout, si le montant des pensions du régime obligatoire de base est amené à diminuer dans les années à venir, c’est à cause de la baisse programmée du taux de remplacement du revenu d’activité. La loi du 21 juillet 2004 sur la viabilité des retraites prévoit en effet une baisse du taux de remplacement net avant impôt jusqu’à 46 % en 2020, puis 43 % en 2030. Même si une clause de sauvegarde est prévue pour le cas où le taux de remplacement effectif tomberait en dessous de 43 %, on est loin des deux tiers du revenu d’activité prévu par la loi française de 2003 pour l’horizon 2020 et confirmé par un décret de 2014 [9]. En 2012 en tout cas, pour ce qui est des taux de remplacement théoriques nets, l’Allemagne se retrouvait avant-dernière des 34 pays de l’OCDE (OCDE, 2013, p. 79).
Des retraites complémentaires toujours facultatives
13Les retraites complémentaires remontent en Allemagne au xixe siècle, mais elles n’y font encore l’objet d’aucune obligation légale, ni pour l’employeur, ni pour le salarié. Depuis 2002 toutefois, l’employeur doit proposer une formule de retraite complémentaire au salarié qui le demande et finance lui-même cette retraite par prélèvement à la source sur son salaire. Encore garde-t-il la liberté de choisir la formule proposée (assurance-vie, fonds de prévoyance ou fonds de pension, etc.). Un engagement existe certes si une complémentaire est prévue dans la convention collective, mais les salariés couverts par une convention collective sont bien moins nombreux qu’en France et le nombre d’entreprises adhérant à des conventions diminue depuis des années. Cela étant, de nombreuses entreprises appliquent volontairement la convention collective de branche. Souvent aussi, les entreprises, surtout les plus grandes, abondent encore tout ou partie des versements. L’employeur trouve un intérêt immédiat à prélever ainsi jusqu’à 4 % du salaire brut annuel dans la limite du plafond de salaire pour les cotisations retraite d’entreprise (soit 2 856 € pour 71 400 € en 2014) parce que cette cotisation facultative libre d’impôts et de charges sociales réduit d’autant la masse salariale imposée et soumise à cotisation. Toutefois, le calcul est moins séduisant pour le salarié : certes, il ne paye ni impôts ni cotisations sociales sur ses versements, mais la base salariale sur laquelle sont calculées ses cotisations au régime général obligatoire se réduit d’autant, tout comme, de ce fait, le montant de sa future pension de base. En outre, la rentabilité exacte de cette épargne lui échappe puisqu’il n’a pas le choix de la formule ni des frais de gestion qu’elle peut occasionner. Enfin, les sommes perçues au titre des retraites d’entreprise seront imposables et soumises à cotisations sociales à partir de 2040. Il n’est donc pas étonnant que moins de 60 % des salariés en aient souscrit une, ce qui représentait toutefois un peu plus de 20 millions de contrats actifs fin 2013 pour un peu moins de 18 millions de salariés, compte tenu des contrats multiples (Kortmann et al., 2015, p. 9,11). On observe de fortes disparités entre hommes et femmes, et de très fortes différences entre les nouveaux et les anciens Länder. Ainsi, les retraités bénéficiant d’une pension d’entreprise sont très rares à l’Est (3 % hommes et 1 % femmes) et, à l’Ouest, les hommes sont quatre fois plus nombreux à en bénéficier que les femmes (31 % contre 8 %) alors qu’ils touchent une pension complémentaire d’entreprise trois fois plus élevée, de 591 € contre 207 € (Kortmann, 2012, p. 102) [10].
Les complémentaires Riester
14Les pensions Riester, qui doivent leur nom à Walter Riester, ministre du Travail et des Affaires sociales de 1998 à 2002, sont des formules de pension complémentaire introduites en 2002 dans le but de pallier la baisse du taux de remplacement induite par la réforme de 2001. Comme pour les retraites d’entreprise, il s’agit d’une forme de prévoyance facultative, mais individuelle, encouragée par l’État par des mesures fiscales et par des primes forfaitaires. Le principe des pensions Riester est d’inciter les salariés à consacrer un pourcentage de leur revenu à une épargne dont la valeur nominale est garantie. Depuis 2008, le pourcentage ouvrant droit à la prime maximale (et fiscalement déductible dans la limite de 2 100 €) a été porté à 4 % du revenu brut de l’année précédente, déduction faite des primes de l’État, qui se montent depuis la même année à 154 € par an et par personne, auxquels s’ajoutent 185 € par enfant (300 € pour ceux nés depuis 2008). Pour les bas et très bas revenus, la contribution minimale pour pouvoir bénéficier des primes de l’État est fixée depuis 2005 à 60 € par an. Avec 16 millions de contrats fin 2014, les plans d’épargne Riester semblent avoir remporté un franc succès. Mais d’une part ce chiffre représente moins de la moitié des bénéficiaires potentiels, tandis que les contrats dormants sont estimés à près d’un sur cinq, et d’autre part il est quasiment stagnant depuis 2012 alors qu’auparavant il augmentait d’un million par an (BT, 2012, p. 16).
15Les raisons de cette désaffection tiennent essentiellement à la rentabilité décevante des sommes placées. Aujourd’hui, il est en effet patent que la rentabilité initialement affichée par les contrats Riester relevait d’un optimisme exagéré, puisque dans la variante haute ils reposaient sur des taux d’intérêt de 4,5 % et dans la variante basse de 2,5 %. Or, entre-temps, le taux minimal garanti a chuté de 3,25 % en 2002 à 1,75 % en 2014, puis à 1,25 % en 2015 – alors que le rapport gouvernemental sur les retraites de 2014 continuait de parler de 4 % de rentabilité pour des frais limités à 10 % (BMAS, 2014, p. 39) [11]. Les salariés savent à présent que la plupart des contrats ne tiennent pas leurs promesses, non seulement à cause des frais mais aussi des pratiques abusives de certaines banques ou assurances (Balodis et Hühne, 2012), et surtout qu’ils devraient vivre au moins jusqu’à 90 ans pour récupérer la valeur nominale de leur épargne, c’est-à-dire pour que leur placement commence à se rentabiliser. Pour l’instant, les contrats Riester semblent surtout bénéficier aux très nombreux organismes proposant des formules Riester et dont le Conseil social consultatif (Sozialbeirat) a exprimé la crainte qu’ils ne captent une trop grande partie des aides de l’État (BT, 2012, p. 207).
16Le fait est qu’en épargnant en moyenne 2,8 % au lieu des 4 % prévus, les salariés ne fournissent pas l’effort attendu. Bien des contrats ne peuvent donc pas bénéficier de la totalité des aides et beaucoup ne sont abondés qu’avec le minimum de 60 €. Au final, le nombre de contrats Riester affiché ne dit rien sur la couverture qu’ils assurent : ni sur le montant nominal, ni sur le pouvoir d’achat réel de chaque pension. De plus, les plans Riester abondés à 4 % du revenu sont souscrits par les salariés les mieux payés – alors que près de la moitié des bas salaires assujettis aux cotisations sociales n’ont aucune assurance complémentaire (BT, 2012, p. 17). Pour ce qui est des salariés atypiques ou précaires – dont le nombre a considérablement crû pour atteindre, selon l’Agence pour l’emploi, 7,24 millions en mars 2015, dont 4,8 millions à n’avoir qu’un mini-job pour seul emploi – la proportion est encore plus faible. La dispense de cotisation salariale à l’assurance vieillesse demandée par la plupart les exclut en effet du champ d’application des contrats Riester. Tous ces salariés, précaires ou non, qui doivent se passer du second et du troisième pilier, risquent donc d’avoir besoin de ce qu’on appelle parfois le quatrième pilier des retraites.
Le quatrième pilier des retraites
17En effet, si la pauvreté des personnes âgées (Altersarmut) est devenue un véritable sujet de préoccupation et de recherche (Butterwegge et al., 2012), c’est bien parce que le risque de paupérisation des retraités pose un problème de plus en plus sérieux. Aujourd’hui déjà, de plus en plus de retraités doivent faire appel au minimum vieillesse (Grundsicherung im Alter), dont le nombre de bénéficiaires a augmenté de 6,6 % en 2012 et encore de 7,4 % en 2013 d’après l’Office fédéral de la statistique. Avec près de 500 000 personnes touchant l’équivalent de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) fin 2013, leur nombre a plus que doublé depuis l’introduction de ce mimimum en 2003. En Allemagne, le niveau de vie des plus de 65 ans a connu ces dernières années une évolution inverse de celle de la France puisqu’il a baissé par rapport à celui des moins de 65 ans [12]. De ce fait, le taux de pauvreté des plus de 65 ans, bien qu’inférieur à la moyenne de l’OCDE, est environ deux fois plus élevé en Allemagne qu’en France, soit 10,5 % contre 5,5 % (OCDE, 2013, p. 82, 87) Ce qui peut expliquer ces chiffres, c’est l’augmentation des carrières incomplètes ou atypiques et la baisse des pensions qui en découle, mais aussi le fait que les transferts publics contribuent moins qu’en France au revenu des personnes âgées, qui doivent donc s’en remettre davantage au travail et au patrimoine. Or, la part du patrimoine dans les revenus des retraités pèse elle aussi moins en Allemagne qu’en France, en dépit d’un taux d’épargne encore plus élevé. L’Allemagne présente en effet un taux parmi les plus faibles de retraités propriétaires de leur logement et comme on compte davantage d’occupants de logements loués au prix du marché, les retraités sont davantage exposés à l’évolution à la hausse de l’immobilier. Il n’est donc pas étonnant que les retraités recourent davantage au travail en Allemagne et que la part du revenu des plus de 65 ans tiré du travail y occupe une place presque trois fois plus grande qu’en France (OCDE, 2013, p. 202).
Les contraintes démographiques et financières
18Les réformes successives défendent toutes la sauvegarde du système de retraite, confronté à des contraintes à la fois démographiques et financières. De fait, l’évolution du ratio retraités/cotisants se présente sous un jour défavorable dans un pays dont le taux de fécondité est parmi les plus bas et le restera, car la projection des indicateurs conjoncturels de fécondité ne prévoit qu’une légère amélioration d’ici 2060. Par ailleurs, même si l’espérance de vie à 65 ans est plus faible en Allemagne qu’en France, elle n’en augmente pas moins et dépassera les 25 ans en 2060. Ainsi, en 2010 déjà, l’Allemagne enregistrait un taux de dépendance vieillesse de plus de 30 %, bien supérieur à la moyenne européenne. Les projections prévoient que ce taux montera à plus de 60 % en 2060 (EC, 2012a). Du fait de l’allongement de la durée de vie et de la diminution à long terme du nombre d’actifs (la population active devrait baisser de 33 % contre moins de 2 % pour la France à l’horizon 2060), le besoin de financement des retraites n’a cessé de croître. C’est ainsi que la part du PIB consacrée aux retraites avait augmenté jusqu’à atteindre en 2003 un pic de 13,6 %, soit davantage qu’en France.
19Outre la mesure phare de l’augmentation progressive de l’âge réglementaire du taux plein à 67 ans, la réponse aux contraintes a consisté à prendre deux séries de dispositions, à savoir d’une part : baisser le taux de remplacement jusqu’à 43 % en 2030, limiter la hausse du taux de cotisation cumulé de la part salariale et de la part patronale à 20 % jusqu’en 2020 (puis 22 % jusqu’en 2030) et, enfin, fixer un taux de réserves pour le paiement des pensions (entre 0,2 et 1,5 fois les dépenses mensuelles) ; d’autre part introduire des facteurs de minoration des augmentations futures dans la formule de revalorisation des pensions (Rentenanpassungsformel), à commencer par le facteur Riester, censé faire participer les retraités à l’effort d’épargne supplémentaire demandé aux actifs (alors que tous les actifs n’abondent pas un contrat Riester). Celui-ci dépend de deux éléments : d’abord de « l’escalier Riester » (Riestertreppe), image traduisant la montée progressive du transfert sur les retraités de la charge générée pour les actifs par l’épargne consacrée aux contrats Riester. Cette « montée d’escalier », qui a duré de 2002 à 2013 et qui a fait baisser les pensions d’environ 5 %, s’est achevée en 2013 quand cet élément a atteint son taux plafond et donc son effet maximal de modération de la revalorisation. Depuis, le facteur Riester ne dépend plus que du second élément : l’évolution du taux de cotisation à l’assurance obligatoire, dont l’augmentation a une influence négative sur les pensions. Les deux autres facteurs de minoration sont le facteur salarial, qui dépend de l’évolution des salaires bruts de l’année précédente, et le facteur de viabilité (Nachhaltigkeitsfaktor). Ce dernier, mis en place en 2005, dépend de l’évolution de la démographie comme de l’emploi et entraîne une baisse des pensions en cas de hausse du ratio bénéficiaires/cotisants.
20D’un point de vue technique, on peut considérer comme certains observateurs français (Batard et al., 2012) que l’Allemagne a employé les grands moyens pour assurer la pérennité de son système de retraite et qu’elle s’est dotée de mécanismes de pilotage très avancés. Du point de vue des assurés et futurs retraités, cette évaluation doit sans doute être relativisée, car il n’est pas sûr que les assurés y voient clair, aussi bien dans les dispositifs de pilotage et leurs effets sur le montant de leur future pension que dans le mode de calcul de leur pension individuelle, qui se révèle extrêmement sophistiqué à l’examen :
21– Le nombre de points de retraite doit théoriquement être de 45, soit 1 par année de travail rémunérée à hauteur du salaire de référence (34 857 € en 2014). Mais la valeur effective peut varier de 0,75 à un peu plus de 2, si le salaire réel est inférieur au salaire de référence ou bien s’il atteint le plafond de cotisation retraite (71 400 € en 2014). Comme plusieurs années manquent en moyenne à la liquidation, la majorité des salariés n’atteint pas les 45 points.
22– Le facteur d’accès est de 1 quand les conditions de durée d’assurance sont remplies, soit par exemple 45 années, mais il est moindre en cas de décote pour départ anticipé (par exemple 0,964 pour une décote de 3,6 %, à raison de 0,3 % par mois, avec un maximum de 14,4 %) ou supérieur en cas de surcote (0,5 % par mois, soit 6 % par an avec un maximum de 30 %).
23– La valeur du point dépend à son tour de la formule de revalorisation (Rentenanpassungsformel) recalculée tous les ans au 1er juillet. Cette formule mathématique complexe intègre le facteur salarial, le facteur Riester et le facteur de viabilité mentionnés plus haut et peut se résumer ainsi : nouvelle valeur du point = valeur de l’année précédente × facteur salarial × facteur Riester × facteur de viabilité. Comme la formule comporte plusieurs facteurs de minoration des pensions, une clause de sauvegarde doit empêcher que les pensions ne baissent en valeur nominale – mais un facteur de rattrapage réduit alors les augmentations suivantes pour compenser les baisses précédemment limitées.
24– Enfin, le facteur de type de retraite : il est de 1 pour les pensions de vieillesse (il ne baisse que dans des situations particulières : pensions de veuves ou d’orphelins). En résumant et en simplifiant, le calcul de la pension se ramène donc à la formule suivante : nombre de points × facteur d’accès × valeur du point × facteur de type de retraite = montant de la pension. Soit, dans le cas théorique du retraité standard avec 45 années au salaire de référence : 45 × 1 × 28,61 € × 1 = 1 287,45 € à l’Ouest, et 45 × 1 × 26,39 € × 1 = 1 187,55 € à l’Est. Mais la formule repose quand même sur des calculs sous-jacents d’une grande complexité. Certes, les salariés allemands bénéficient depuis la loi de 2001 d’un dispositif d’information individuel très complet et une estimation annuelle leur est délivrée automatiquement à partir de 27 ans. Mais cela n’empêche manifestement pas que certains se laissent abuser par le montant brut de leur future pension, sans réaliser que le montant net réel sera inférieur de près de 30 % après impôts et cotisations sociales. À la confusion collective entretenue par le montant de la pension standard, qui n’est qu’une pension théorique, peut donc s’ajouter une confusion individuelle quant au montant effectif de chaque pension – sans parler de l’incertitude que les futurs taux de revalorisation et d’inflation font peser sur la validité des projections à 30 ou 40 ans effectuées pour les salariés les plus jeunes.
Choix de société
25La complexité du mode de calcul et de revalorisation des pensions traduit une approche essentiellement comptable du problème des retraites, dont la validité peut cependant être questionnée. La démographie pose effectivement un problème sérieux, mais on peut aussi s’interroger sur la part de panique démographique, voire d’instrumentalisation. En 2013, la fondation Bertelsmann, un think tank reconnu d’utilité publique qui a par le passé réclamé la suppression de l’assurance chômage et la réduction des aides sociales (Schuler, 2010), annonçait ainsi que la part de la population âgée de plus de 65 ans allait passer d’un tiers (chiffre actuel) à 63 % en 2060 – à cause d’une confusion entre le taux de dépendance vieillesse et la part des plus de 65 ans dans la population. L’erreur, bien que grossière et corrigée ensuite, a néanmoins été propagée par des médias empressés de réclamer dans le même élan la retraite à 69 ans. Celle-ci avait déjà été réclamée en 2006 sur la foi de données démographiques erronées diffusées par un autre think tank, qui avait fait sensation en laissant croire que l’Allemagne avait le plus bas taux de natalité du monde (Kröhnert et al., 2006) [13]. Cette hantise du déclin démographique est compréhensible lorsque l’on observe des indicateurs [14], mais la population allemande se maintient quand même globalement depuis bientôt 25 ans, grâce à une immigration qui compense jusqu’ici le solde naturel et qui contribue aussi, pour une part croissante, au financement du régime général des retraites.
26Le financement des retraites posait quant à lui la question du choix entre l’augmentation des cotisations pour conforter le système par répartition et le redéploiement vers un système par capitalisation. C’est cette dernière voie qui a été privilégiée, avec un redéploiement certes partiel, mais accompagné de mesures fortement incitatives. La limitation des hausses des cotisations au régime général amplifie en effet le problème de son financement, alors que la part des salaires dans le PIB diminue et que la part des emplois à temps partiel et donc à faibles cotisations, augmente. La baisse du taux de remplacement des pensions pousse quant à elle les salariés à se doter d’une épargne de prévoyance privée. Rien n’illustre mieux le changement d’orientation que l’introduction du facteur Riester dans le calcul des pensions, puisque son principe était de faire baisser les pensions de base à mesure que l’épargne Riester augmentait. Il est certes prévu que l’effort total d’épargne des salariés reste limité à 15 %, soit 11 % maximum de cotisation au régime obligatoire et 4 % pour un contrat Riester, mais il s’agit bien d’une augmentation indirecte de la part salariale des cotisations et d’une rupture avec le principe du financement paritaire. Le bridage des cotisations autant que le redéploiement vers l’épargne privée représentent donc bien un changement de paradigme. Tout comme la décision d’accroître le taux d’activité au risque d’obliger les séniors à occuper des emplois sous-qualifiés, le choix de favoriser la prévoyance privée plutôt que de renforcer le régime général relève au moins autant d’un choix de société que d’une contrainte démographique et financière (Sterdyniak, 2013, p. 5), surtout quand cette décision fait l’impasse sur des millions de salariés qui ne peuvent ni compter sur une retraite par répartition suffisante, ni financer une retraite complémentaire par capitalisation.
Comptes et résultats
27L’évolution financière des retraites pose la question de la fiabilité des choix opérés. Certes, la Rentenversicherung affiche des comptes annuels globalement excédentaires, mais uniquement grâce aux subventions fédérales qui couvrent entre 25 à 30 % des besoins de financement du régime général (par dotations directes ou par affectation d’impôts, dont 1 % de taxe sur la valeur ajoutée [TVA] depuis 1998 et la taxe écologique sur les carburants depuis 1999). Il n’est donc pas étonnant que les cotisations aient été maintenues à 18,9 % en 2014 (soit 9,45 % de part salariale et 9,45 % de part patronale), alors que le dispositif de pilotage prévoyait leur baisse à 18,3 %. Pour ce qui est des plans d’épargne Riester, leur nombre autant que leur abondement restent très en deçà des prévisions, puisque moins de la moitié des intéressés potentiels en ont souscrit, malgré des primes que la Rentenversicherung a chiffrées pour 2013 à plus de 3 milliards d’euros, hors coût des déductions fiscales. C’est d’ailleurs la rentabilité en baisse constante des retraites complémentaires de type Riester qui pointe la question de la fiabilité de ce redéploiement de l’assurance retraite. Or, la question de la rentabilité des systèmes par capitalisation a déjà été posée et elle a reçu des réponses négatives dans le domaine de la recherche, que ce soit dans l’absolu (Orszag et Stieglitz, 2001) ou dans le cas particulier de l’Allemagne (Joebges et al., 2012). En pratique, les bénéficiaires des premières pensions Riester versées depuis 2011 ont vu les assurances destinées à garantir les versements au-delà de 85 ans amputer leurs mensualités de 20 à 30 %, alors que moins de la moitié d’entre eux atteindront cet âge. La Rentenversicherung a de ce fait beau jeu de faire valoir qu’elle est plus rentable et ce à bien moindres frais de gestion. Pour les promoteurs du changement de système, la solution consisterait à libéraliser les règles prudentielles pour les fonds de pension en simplifiant les placements à l’étranger (Rürup et al., 2014, p. 81), mais les pertes enregistrées suite à la crise en 2008 en illustrent tous les risques. La pierre de touche de ces réformes reste toutefois la question de la paupérisation des retraités, qui se pose avec une ampleur croissante. Cette question soulève en effet le problème de l’adéquation des prestations, comme s’en inquiète un rapport de la Commission européenne qui s’interroge sur l’avenir des retraites des bas salaires et sur le risque de paupérisation auquel l’évolution actuelle les expose (EC, 2012b, p. 261). De ce fait, on peut se demander si l’Allemagne suit bien une « stratégie pour des retraites adéquates, sûres et viables » telle que la recommande la Commission (EC, 2012c). On peut même se demander, par-delà la question du choix, si le compte est bon. Sur le plan comptable, on constate certes que la part du PIB consacrée aux retraites a pu être réduite depuis le pic de 2003, mais les projections pour la période 2010-2060 prévoient une augmentation notable qui la rapprochera du taux élevé déjà atteint en France, qui devrait quant à lui quasiment stagner (OCDE, 2013, p. 220). Faut-il souligner que ce qui ne sera plus versé par les caisses de retraites devra être payé par l’assistance, donc par l’impôt, de sorte que la dépense publique réelle affectée aux retraités sera supérieure à celle consacrée au régime légal de retraite ?
Conclusion
28Quand on lit, sous la plume de l’un des principaux partisans de la réorientation du système de retraite, qu’à l’avenir « le régime de retraite légale présentera les caractéristiques d’une protection minimum qui devra être complétée par une part de capitalisation » (Rürup, 2012, p. 10), en d’autres termes un modèle dans lequel l’assurance vieillesse n’assurera plus qu’un minimum vieillesse, on peut s’interroger sur l’exemplarité du modèle allemand de retraites. Car pour l’heure, en forçant un peu le trait, le modèle tel que le vivent les salariés allemands promet une retraite légale tardive et à moindre pension, qu’une grande partie de ceux qui le peuvent préfère anticiper, même au prix d’une décote. C’est un modèle qui affiche une pension théorique tout à fait présentable, mais qui verse des pensions effectives nettement inférieures, appelées à baisser encore. C’est un modèle qui repose sur un redéploiement de la prévoyance vieillesse, certes subventionné, mais réorienté pour une part promise à grandir vers la responsabilité individuelle. En outre, les dernières réformes nourrissent la discorde autant que la désillusion. La discorde, comme l’a montré le débat sur la retraite à 63 ans et sur celle des mères de famille, a mis à mal le pacte entre les générations en opposant les cotisants aux retraités, les jeunes aux vieux et les hommes aux femmes. La désillusion ressentie face à la dégradation du régime de retraite légal et les déboires des plans d’épargne Riester a fortement érodé la confiance que les Allemands placent dans leur système de retraite (Petersen, 2014). En effet, à ce jour, les taux de cotisation et leur hausse future ont été limités, mais la dépense totale pour les salariés a augmenté sans que leurs espoirs de pension augmentent à proportion et l’on sait déjà qu’à terme une part plus importante du PIB devra être consacrée aux retraites. Enfin, les réformes engagées depuis l’Agenda 2010 amorcent surtout un changement de paradigme, à savoir le passage d’un régime solidaire de retraite légale par répartition à un régime incitant à la capitalisation individuelle – alors que de nombreux salariés ne gagnent ou ne travaillent pas assez pour espérer une retraite légale décente ou pour se permettre de financer une retraite complémentaire privée. Si la viabilité du système semble assurée, le défi de l’adéquation des pensions reste encore à relever.
Notes
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[1]
On se limitera pour l’essentiel aux aspects emblématiques des dernières réformes ainsi qu’aux pensions de vieillesse du régime général des salariés du privé (en excluant les cas particuliers comme la pension pour invalidité, la retraite pour inaptitude ou les pensions de droits dérivés).
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[2]
Coalition unissant l’Union chrétienne-démocrate (CDU), l’Union chrétienne-sociale (CSU) et le Parti libéral-démocrate (FDP).
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[3]
Respectivement Rentenreformgesetz 1992 (RRG 1992) du 18.12.1989, RV-Altersgrenzenanpassungsgesetz du 20.04.2007, RV-Leistungsverbesserungsgesetz du 23.05.2014, Rentenreformgesetz 1999 (RRG 1999) du 16.12.1997, RV-Nachhaltigkeitsgesetz du 21.07.2004 ; Altersvermögensergänzungsgesetz (AVmEG) du 21.03.2001, Altersvermögensgesetz (AvmG) du 11.5.2001, Alterseinkünftegesetz (AltEinkG) du 05.07.2004 (dates de vote des lois).
-
[4]
Ici, comme par la suite, on ne parle que de durée ou d’années d’assurance, sans distinguer entre années effectives de cotisation et années assimilées.
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[5]
Les droits à pension ont été maintenus pour le second palier d’indemnités jusqu’en 2010, puis supprimés pour soulager le budget fédéral auquel étaient imputées les cotisations correspondantes.
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[6]
Celles-ci représentant avec 21,6 % la quasi-totalité des 21,9 % de retraites anticipées, toutes situations confondues.
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[7]
Les pensions plus élevées versées à l’Est s’expliquent à la fois par des carrières plus complètes et par un taux d’activité des femmes plus élevé jusqu’en 1990.
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[8]
L’accord de coalition CDU-SPD de 2013 prévoit seulement d’introduire en 2017 une « pension solidaire » (solidarische Lebensleistungsrente) permettant aux salariés avec 40 années d’assurance (35 jusqu’en 2023) d’atteindre un revenu égal à une pension calculée sur 30 points de retraite.
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[9]
Décret no 2014-654 du 20 juin 2014 relatif au Comité de suivi des retraites.
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[10]
Selon les chiffres de la dernière enquête quadriennale de 2011, qui ne remplace toutefois pas l’absence de statistiques fiables, de sorte qu’il est impossible de calculer, par exemple, le montant cumulé moyen d’une pension de base et d’une pension d’entreprise (la remarque valant a fortiori pour les complémentaires facultatives individuelles).
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[11]
Il est vrai que tout repose sur ces chiffres : en-dessous de 4 % de rentabilité et au-dessus de 10 % de frais, les pensions Riester ne compensent plus la baisse des pensions du régime général.
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[12]
Entre 2005 et 2013, le rapport relatif du revenu médian des plus de 65 ans passe de 0,94 à 0,89 en Allemagne et de 0,90 à 1,02 en France (Eurostat/SILC : http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=ilc_pnp2&lang=fr).
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[13]
L’erreur a été mise sur le compte d’une mauvaise interprétation des médias et d’une confusion entre taux relatif et taux absolu.
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[14]
Eurostat prévoit pour 2060 un recul à 71 millions d’habitants (contre 81,1 millions en 2014), tandis que l’Office fédéral de la statistique évalue le recul entre 67,6 et 73,1 millions d’habitants selon que l’immigration sera plus faible ou plus forte.
