La place des dispositifs incitatifs dans la politique active de l’emploi

5Selon la classification établie par Eurostat, la politique de l’emploi comprend trois grandes catégories d’interventions : les services de la politique du marché du travail (labour market policies services), les mesures de la politique du marché du travail (labour market policies measures) et les soutiens à la politique du marché du travail (labour market policies supports) (Eurostat, 2013) [7]. Les deux premières catégories renvoient aux politiques actives de l’emploi dont l’objectif est d’assurer la réinsertion sur le marché du travail des personnes sans emploi, tandis que la troisième catégorie est celle des politiques passives de l’emploi qui visent à compenser une perte de revenu via l’octroi de prestations (indemnités de chômage et préretraite). Dans un sens restreint, les politiques actives correspondent au champ des mesures de la politique du marché du travail qui incluent cinq dispositifs : la formation professionnelle ; les incitations à l’emploi ; l’emploi protégé et la réadaptation (à destination des publics handicapés) ; la création directe d’emplois ; et les aides à la création d’entreprise.

6Dans un sens élargi, s’y ajoutent les services du marché du travail (service public de l’emploi et agences financées par des fonds publics fournissant des services et des activités aux demandeurs d’emploi) dans le sens où ces services ont eux aussi pour objectif de réintégrer les chômeurs dans l’emploi.

7En Allemagne, les services du marché du travail sont la catégorie qui s’est le plus accrue depuis la fin des années 1990 (graphique 1). C’est d’ailleurs cet accroissement qui permet d’expliquer le maintien de la part des politiques actives dans le total de la DPE sur la période 1998-2013.

Graphique 1

Part (en %) des trois principales catégories de dépenses dans le total de la dépense pour l’emploi en Allemagne de 1998 à 2013

Part (en %) des trois principales catégories de dépenses dans le total de la dépense pour l’emploi en Allemagne de 1998 à 2013

8Les dépenses actives « au sens strict » (c’est-à-dire hors services du marché du travail) n’ont pas beaucoup augmenté sur la période considérée. Elles sont de l’ordre de 26 % à 29 % de 1998 à 2008, avec une phase à plus de 32 % en 1999-2002, conduisant à un recul des dépenses passives. La crise a toutefois mis un coup d’arrêt à ce recul, la part des dépenses passives étant repartie à la hausse à partir de 2009 (58,8 %, alors qu’elle n’est que de 53,8 % un an avant) pour atteindre 60 % en 2013. Ce sont surtout les services du marché du travail qui ont progressé, passant de 5,8 % en 1998 à 20,8 % en 2013 (+ 15 points). Leur part dans le total des politiques actives a été multipliée par plus de trois : alors qu’elle était de 16,7 % en 1998, celle-ci a atteint 52 % en 2013. En ajoutant les services du marché du travail aux autres catégories de la politique active, on constate que les politiques actives « au sens large » ont crû de 34,7 % en 1998 à 40 % en 2013. La crise de 2008 n’a fait que modifier la structure des politiques actives, celles-ci ayant mis davantage l’accent sur la catégorie des « services de l’emploi » mais n’ayant pas reflué au profit des politiques passives. Qu’en est-il de la place des dispositifs incitatifs au sein des politiques actives de l’emploi ?

9En nous référant aux cinq dispositifs énumérés, nous observons que la « formation professionnelle » occupe une place prééminente au sein des programmes actifs du marché du travail (PAMT) : de l’ordre de 50 % à la fin des années 1990 et au début des années 2000, elle passe à plus de 75 % en 2013. De leur côté, les « incitations à l’emploi » et les « aides à la création d’entreprise » sont les deux catégories dont la part dans le total des dépenses des PAMT est la plus faible à la fin de la décennie 1990 et au tout début de la décennie suivante (inférieure à 10 % pour les premières et à 5 % pour les secondes). Cette situation évolue cependant avec l’introduction des lois Hartz. Relativement marginales jusqu’en 2005, les « incitations à l’emploi » voient leur part dépasser celle de l’« emploi protégé » à compter de 2006 (8,7 % contre 4,4 %) et celle des « créations directes d’emplois » deux ans plus tard (14,2 % contre 12,4 %) ; quant aux « aides à la création d’entreprise », ce dispositif monte en puissance à partir de 2002-2003 pour surpasser la part des « créations directes d’emplois » dès 2004 et celle de l’« emploi protégé » en 2005 (graphique 2).

Graphique 2

Part des cinq dispositifs de la politique active (hors services du marché du travail) en % du total des dépenses actives en Allemagne de 1998 à 2013

Part des cinq dispositifs de la politique active (hors services du marché du travail) en % du total des dépenses actives en Allemagne de 1998 à 2013

10Si nous opérons le regroupement des « incitations à l’emploi » et des « aides à la création d’entreprise » [8] dans une nouvelle catégorie « incitations au travail » [9], nous remarquons alors que les incitations ont connu une hausse sensible de 1998 à 2010 (graphique 3).

Graphique 3

Part des incitations au travail en % du total des dépenses actives de l’emploi (hors services du marché du travail) en Allemagne de 1998 à 2013

Part des incitations au travail en % du total des dépenses actives de l’emploi (hors services du marché du travail) en Allemagne de 1998 à 2013

11Les incitations au travail ont très fortement augmenté sur la période concernée, leur part dans le total des dépenses actives ayant plus que triplé : de moins de 10 % en 1998, elle dépasse les 32 % en 2010.

12Cette évolution est encore plus prégnante si nous nous intéressons non plus à la part mais au volume des dépenses de nature incitative. Le montant des « incitations à l’emploi » augmente continûment de 1998 à 2003, passant de 1,15 milliard à 2,35 milliards d’euros. S’il diminue de 2004 à 2006 (respectivement 1,82 et 1,34 milliards), il repart à la hausse à partir de 2007 (1,64 milliard) pour atteindre un maximum en 2010 (2,37 milliards). De même, les « aides à la création d’entreprise » ont vu leur montant progresser de 633 millions d’euros en 1998 à 3,36 milliards d’euros en 2005. La baisse des dépenses de ce dispositif, amorcée à partir de 2006 (inférieur à 3 milliards), s’accentue à compter de 2010 (inférieur à 2 milliards jusqu’en 2011 puis à 1 miliard depuis 2012). La mise en œuvre de politiques de rigueur budgétaire à partir de cette date a conduit à mettre un frein à la dynamique de progression des incitations au travail et à redonner la priorité aux mesures de formation. Leur part dans le total des dépenses actives s’est d’ailleurs effondrée depuis 2010 (encore 27,9 % en 2011, mais moins de 10 % en 2013 !), cet effondrement étant autant dû à la réduction drastique des « aides à la création d’entreprise » (– 86,7 % de 2010 à 2013) qu’à celle, à peine plus modérée, des « incitations à l’emploi » (– 74,5 % sur la même période).

Les incitations financières à l’emploi

13Institués à partir de la fin des années 1990 et réformés par la loi Hartz II de 2003, les mini-jobs et les midi-jobs sont des emplois destinés aux personnes sans revenus mais aussi à celles désirant les augmenter en cumulant un deuxième emploi en plus de leur activité professionnelle principale (Koléda & Brun-Schammé, 2010). S’adressant autant aux inactifs qu’aux actifs, ces emplois concernent aussi bien le secteur marchand que le secteur non marchand. Ils permettent de cumuler, sans limitation de la durée hebdomadaire de travail [10], plusieurs contrats de travail sous divers statuts, essentiellement atypiques. Les employeurs embauchant des mini-jobbers ou des midi-jobbers bénéficient d’allègements de cotisations sociales, voire n’en versent pas du tout (exonération totale de charges pour les mini-jobs et partielle pour les midi-jobs [11]). Au vu des caractéristiques évoquées, les mini-jobs et les midi-jobs sont des emplois subventionnés qui relèvent de la catégorie des « incitations à l’emploi », plus particulièrement celle des « incitations à l’embauche » [12]. Les mini-jobs et les midi-jobs visent à accroître le retour à l’emploi des personnes faiblement rémunérées. Cette stratégie repose sur une double dimension incitative. Tout d’abord, les mini-jobbers et les midi-jobbers sont exonérés du paiement de l’impôt (Lestrade, 2004), ce qui revient à introduire un mécanisme d’incitation fiscale au travail. Ensuite, une partie de leurs allocations peut être cumulée avec les revenus du travail : les cent premiers euros d’activité sont en effet intégralement cumulables avec les prestations d’assistance, on passe à 20 % jusqu’à 800 € et à 10 % jusqu’à 1 200 € (Boget, 2013). Or, le cumul entre prestations et salaire constitue l’une des modalités de l’incitation au travail [13].

14Une autre forme d’incitation monétaire réside dans l’octroi de « primes à la reprise d’un emploi » [14]. En Allemagne, celles-ci sont au nombre de trois :

• l’Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung, autrement dit l’indemnité pour compenser les dépenses supplémentaires liées à l’exercice d’un travail ;
• l’Aufwandsentschädigung, qui est l’indemnité à l’allocation de base ;
• l’Einstiegsgeld, prime mensuelle pouvant être éventuellement accordée aux bénéficiaires de la prestation d’assistance chômage.

15La première renvoie aux « opportunités de travail » reconnues d’utilité publique qui ne font pas concurrence aux emplois du marché du travail régulier. Mise en place à partir de 2005 au travers de la loi Hartz IV, l’Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung s’adresse plus spécialement aux détenteurs d’un « job à un euro » (Ein-Euro-Job) [15]. S’ajoutant aux allocations chômage, la « compensation pour dépenses supplémentaires » est une aide à la prise en charge des frais liés à la reprise d’un emploi et versée dans la limite de 200 € par mois (ce qui correspondrait à un emploi d’une durée hebdomadaire maximum de 30 heures payées à un taux horaire moyen de 1,5 €. Si les Ein-Euro-Job s’inscrivent essentiellement dans une logique de pression mise sur les chômeurs pour qu’ils reprennent (rapidement) un emploi, la « compensation » qu’ils offrent est assimilable à une « prime » qui autorise à les considérer comme un dispositif d’incitation au travail. Il en est de même pour la seconde aide financière qui a pour but de soutenir les activités secondaires non salariées. Celle-ci est versée lors de la reprise d’un emploi non rémunéré de 13 heures maximum par semaine dans un organisme sans but lucratif (associations) ou dans une structure de droit public. L’Aufwandsentschädigung vise à prendre en charge une partie des frais occasionnés par l’exercice d’un travail bénévole et son montant varie selon le domaine d’activité. Enfin, la troisième forme d’aide est destinée, sous certaines conditions, aux récipiendaires de l’Arbeitslosengeld II (AGII) qui acceptent de reprendre un emploi salarié soumis à cotisations sociales (Kramarz et al., 2012). Cette prime n’est pas automatique : le versement de l’Einstiegsgeld est en effet laissé à l’appréciation discrétionnaire de l’administration compétente qui l’octroie pour une durée maximale de 24 mois et pour un montant ne pouvant excéder les taux standards de l’AGII.

16L’Allemagne a, comme les autres pays d’Europe et dans le sillon des réformes menées au Royaume-Uni, introduit des mécanismes d’incitation à l’emploi. Elle se démarque néanmoins de ses voisins européens par l’attention portée aux dispositifs d’aides à la création d’entreprise. Ce pays est en effet illustratif des efforts réalisés par les pouvoirs publics pour stimuler la création d’entreprise par les chômeurs.

Les incitations financières à la création d’entreprise

17La réintégration des chômeurs sur le marché du travail est aussi passée par le canal des aides à la création d’entreprise. Les dépenses consacrées à cette mesure ont été relativement élevées sur la période 2004-2011, de l’ordre de 14 à 18 %. Elles ont surtout commencé à croître à partir de 2002-2003, au moment même où les incitations à l’emploi amorçaient une légère baisse ; et lorsque ces dernières ont repris de la vigueur (+ 11,4 points de 2005 à 2010), les aides à la création d’entreprise n’ont pas diminué pour autant – en dehors de la brève chute enregistrée entre 2006 et 2008 (– 6 points) –, se maintenant toujours au-dessus de la barre des 11 % (graphique 4). Les politiques d’austérité menées à partir de 2010 permettent d’expliquer le fort recul de la part des aides à la création d’entreprise (de 15,1 % en 2011 à 2,9 % en 2013). Ce phénomène n’est d’ailleurs pas propre aux incitations à la création d’activité puisque les incitations à l’emploi ont connu le même sort (baisse de 11 points entre 2010 et 2013).

Graphique 4

Part des incitations à l’emploi et des aides à la création d’entreprise en % du total des dépenses actives de l’emploi (hors services du marché du travail) en Allemagne de 1998 à 2013

Part des incitations à l’emploi et des aides à la création d’entreprise en % du total des dépenses actives de l’emploi (hors services du marché du travail) en Allemagne de 1998 à 2013

18L’incitation des chômeurs à créer leur propre activité s’est traduite par l’instauration, en 2003, du dispositif Ich-Aktiengesellschaft (Ich-AG) en faveur des micro-entreprises. Institué dans le cadre de la loi Hartz II, Ich-AG ne désignait pas une forme juridique d’entreprise mais la mise en place d’une activité professionnelle autonome par une personne préalablement sans emploi. S’adressant aux demandeurs d’emploi reprenant une activité indépendante ou créant leur entreprise, cette mesure permettait aux chômeurs percevant des allocations chômage ou bénéficiant de mesures de promotion de l’emploi d’obtenir le versement de l’aide au « démarrage » d’activité (Existenzgründungszuschuss). Cette subvention dégressive était octroyée pendant une durée maximale de trois ans (600 € par mois la première année, 360 € la seconde et 240 € la troisième) aux chômeurs s’installant à leur compte et dont le chiffre d’affaires annuel de l’entreprise n’était pas supérieur à 25 000 €.

19En 2006, Ich-AG a disparu au profit du nouveau programme Gründungszuschuss qui reprend, en les regroupant sous un seul instrument financier, les dispositions de la subvention de démarrage (Existenzgründungszuschuss) d’Ich-AG (Koléda & Brun-Schammé, 2010) et celles de l’allocation de transition (Überbrückungsgeld) (Bouvard et al., 2013). Gründungszuschuss va au-delà des micro-entreprises car cette « aide de base » élargit à toute activité indépendante le bénéfice de la subvention étatique versée aux chômeurs-allocataires créateurs d’entreprise. Exonérée d’impôt et non soumise au taux d’imposition progressif, cette prime à la création d’une activité indépendante n’est toutefois accordée qu’aux titulaires de prestations d’assurance chômage (Arbeitslosengeld I) disposant des compétences personnelles et professionnelles indispensables pour créer une entreprise.

20Il est à noter que le soutien à la création d’entreprise a pu également reposer sur l’Einstiegsgeld. Loin de n’être réservée qu’aux bénéficiaires de l’Arbeitslosengeld II reprenant un emploi salarié soumis à cotisations sociales, cette prime mensuelle est aussi versée, selon les mêmes modalités, à ceux d’entre eux qui décident de créer leur entreprise (Kramarz et al., 2012). Toutes ces mesures ont-elles produit les effets escomptés ? Rien n’est moins sûr. Certes les succès sont au rendez-vous, mais à quel prix ? Les risques inhérents aux dispositifs mis en place interrogent sur leur efficacité réelle et leurs limites.

Une participation accrue au marché du travail mais des effets globaux sur l’emploi à relativiser

22L’introduction des mini-jobs a permis de contribuer, entre 2002 et 2011, à 2 % des 3,8 % de la croissance de l’emploi salarié, soit plus de la moitié du total de l’emploi salarié créé sur la période considérée (Conseil central de l’économie, 2013). Les Ein-Euro-Job, de leur côté, ont permis de créer plus de 95 000 emplois depuis 2004 (Bouvard et al., 2013) et ils ont eu un impact positif sur la performance ultérieure sur le marché du travail (Huber et al., 2011). Même si elles sont peu nombreuses, les évaluations menées à propos de l’impact d’Einstiegsgeld montrent quant à elles une participation accrue au marché du travail des bénéficiaires de l’AGII ayant eu droit à cette prime (Wolff & Nivorozhkin, 2008). Dans l’ensemble, les incitations financières à la reprise d’un emploi ont donc des effets positifs sur le retour des chômeurs sur le marché du travail.

23Il en est de même pour les incitations financières à la création d’entreprise. Le dispositif Ich-AG a été en mesure de créer des emplois dès son entrée en vigueur et il est très rapidement monté en puissance, concernant cinq fois plus de personnes en l’espace d’à peine deux ans : près de 41 000 en 2003 et plus de 233 000 en 2005 (Koléda & Brun-Schammé, 2010). Les bénéficiaires d’Ich-AG et de l’allocation de transition (Überbrückungsgeld) ont par ailleurs une probabilité d’obtenir un emploi supérieure de 22,1 points de pourcentage à celle des personnes qui n’ont pas pu bénéficier de ce programme (Caliendo & Künn, 2011). De plus, le taux de survie des entreprises allemandes créées par des chômeurs est très élevé, à savoir 87 % après trois ans d’exercice (Gruber & Dencker, 2012).

24Dans l’ensemble, les incitations au travail ont contribué aux bonnes performances du marché du travail allemand. Depuis la mise en œuvre de la dernière réforme Hartz IV, l’économie allemande a vu son taux de chômage décroître sensiblement alors que l’emploi est reparti à la hausse. Entre 2005 et 2014, le taux de chômage a en effet diminué de 6,2 points (11,2 % en 2005 et 5 % en 2014) et l’emploi s’est accru (+ 0,8 % dès 2006, puis + 1,7 % en 2007 et encore + 1,3 % en 2011) (graphique 5).

Graphique 5

Évolution du taux de chômage (en % de la population active) et de la croissance de l’emploi (en %) en Allemagne de 1992 à 2014

Évolution du taux de chômage (en % de la population active) et de la croissance de l’emploi (en %) en Allemagne de 1992 à 2014

25Mais le « succès » des mini-jobs doit être doublement nuancé. D’une part, l’augmentation de l’emploi total en Allemagne ne s’explique que marginalement grâce à la mise en place de cette mesure (Bouvard et al., 2013). D’autre part, les mini-jobbers ayant bénéficié le plus des effets de ce dispositif sont avant tout des inactifs et non pas des chômeurs (Lestrade, 2004). Ensuite, par-delà la diversité des emplois auxquels ils conduisent, les Ein-Euro-Job ont des effets modérés sur l’emploi (Hohmeyer, 2011), voire décevants (Bouvard et al., 2013). Ces derniers n’ont en effet permis d’accroître que de 0,3 % l’emploi salarié, soit une contribution de 5,4 % à la hausse de l’emploi salarié total (Conseil central de l’économie, 2013). Hormis pour quelques sous-groupes spécifiques, ils apparaissent relativement inefficaces sur le retour à l’emploi des allocataires (Huber et al., 2011). Les effets positifs de l’Einstiegsgeld sont à relativiser du fait, nous l’avons dit, du peu d’études réalisées à son sujet, mais aussi parce que son impact sur la sortie du système des prestations d’assistance chômage est matière à discussion.

26Si le constat est un peu moins sévère côté aides à la création d’entreprise, ces mesures méritent néanmoins elles aussi examen. Il est vrai que les dispositifs Ich-AG et Überbrückungsgeld accroissent la probabilité de sortie du chômage des participants aux programmes (ces derniers ont 15,6 % de chance de plus que les non-participants de ne pas être réinscrits au chômage 56 mois après le début de leur reprise d’activité) avec des effets positifs en matière de revenus (Caliendo & Künn, 2011), de même que Gründungszuschuss exerce un effet important sur la sortie du système d’allocations (Bouvard et al., 2013). Quant à Einstiegsgeld, son versement au titre de l’aide à la création d’entreprise a conduit, deux ans après le début du programme, à faire augmenter de 11 % à 16 % la probabilité de ne pas recevoir l’Arbeitslosengeld II et à faire accroître de 20 % la probabilité de ne pas être inscrit au chômage ou de ne pas être demandeur d’emploi (Wolff & Nivorozhkin, 2008). Les dispositifs en faveur de l’auto-entreprenariat et du travail indépendant ont ainsi permis d’abaisser le nombre de demandes d’allocation chômage en Allemagne (Lequillerier, 2013). C’est sûrement ce qui explique que, outre-Rhin, les chômeurs créateurs d’entreprise restent moins longtemps au chômage que leurs homologues européens avant de se mettre à leur compte (Gruber & Dencker, 2012). Il n’est cependant pas avéré que quitter précocément le système de prestations se traduise par des gains monétaires nettement substantiels sur le plus long terme. De plus, le taux de survie des entreprises créées par les chômeurs doit être mis en parallèle avec le fait qu’en Allemagne, les entreprises (surtout les petites) ont de toute façon des taux de faillite relativement faibles [16].

Des dispositifs bénéficiant en priorité aux chômeurs les plus employables

27Il convient d’indiquer que les titulaires des Ein-Euro-Job s’en sortent moins bien que les allocataires qui n’ont pu bénéficier que de mesures « traditionnelles » de création d’emplois ou d’opportunités de travail (Hohmeyer & Wolff, 2010). Or, les bénéficiaires des programmes Ein-Euro-Job sont des chômeurs de longue durée, c’est-à-dire précisément ceux qui connaissent déjà le plus de difficultés à s’insérer sur le marché du travail. De son côté, l’activité envisagée au titre de la perception de Gründungszuschuss doit être suffisamment pérenne pour procurer au chômeur-entrepreneur des moyens de subsistance suffisants sur le long terme qui lui permettent de sortir durablement du chômage : celui-ci a l’obligation de présenter un plan d’affaires afin de démontrer la viabilité de son activité [17]. Ne peuvent ainsi prétendre à Gründungszuschuss que les chômeurs indemnisés au titre de l’assurance chômage (Arbeitslosengeld I) qui ont les compétences personnelles et professionnelles requises pour créer une entreprise [18] et dont l’activité est économiquement pertinente [19]. Cette double condition signifie que ne peuvent bénéficier de ce dispositif que les individus qui sont déjà les plus à même de retrouver par eux-mêmes un travail, en d’autres termes les chômeurs les plus employables qui ne sont pas ceux qui auraient besoin en priorité d’un accompagnement renforcé des services de l’emploi.

Le développement des emplois précaires

28L’impact positif des dispositifs incitatifs en matière de retour sur le marché du travail est à mettre en regard avec la qualité de l’emploi repris ou de l’activité créée. Oscillant entre 12 % et 13 % dans les années 1980, le temps partiel dans le total de l’emploi salarié a augmenté continûment durant la décennie 1990. Il dépasse la barre des 20 % en 2002 et poursuit son ascension pour atteindre 26,5 % en 2014 (graphique 6). Il a été multiplié par plus de deux en l’espace de trois décennies. L’emploi à durée limitée (CDD) a lui aussi progressé : représentant 10 % du total de l’emploi salarié en 1984, il a atteint son maximum en 2010 à 14,7 % (graphique 6). Entre 1984 et 2014, alors que la part des salariés en CDD est demeurée globalement stable (10 à 15 %), celle des salariés à temps partiel a, quant à elle, connu une croissance très importante (+ 14,6 points).

Graphique 6

Évolution de la part (en %) des emplois à temps partiel et des emplois à durée limitée (CDD) dans le total de l’emploi salarié en Allemagne de 1984 à 2014

Évolution de la part (en %) des emplois à temps partiel et des emplois à durée limitée (CDD) dans le total de l’emploi salarié en Allemagne de 1984 à 2014

29Le temps partiel a surtout progressé après la mise en œuvre des lois Hartz, le taux étant de 25,2 % en 2006, alors qu’il n’était encore que de 19,9 % en 2001 [20] (soit + 5,3 points en cinq ans). Même si l’augmentation de l’emploi des salariés ayant un contrat à durée déterminée n’a pas été aussi forte que celle des salariés ayant un emploi à temps partiel, la hausse a surtout eu lieu durant la période 2002-2006 (+ 2,6 points, de 12 % à 14,6 %).

30Ce que l’on peut déduire de ce constat, c’est que les réformes du marché du travail allemand menées entre 2002 et 2005 ont entraîné un accroissement sans précédent des emplois atypiques. Les mini-jobs, par exemple, correspondent à des emplois aux conditions de travail précaires (la fixation d’une durée de travail dans le contrat de travail n’est pas obligatoire) avec des salaires horaires faibles (inférieurs à 5 € en 2009) (Blot et al., 2015) et ils ne fournissent pas une couverture sociale totale (Lestrade, 2013). Un autre constat alarmant est celui de l’augmentation de la part des travailleurs qui occupent un deuxième emploi en plus de leur activité principale. Depuis la fin des années 1990, cette part n’a cessé d’augmenter, aussi bien chez les salariés que chez les indépendants (graphique 7).

Graphique 7

Part des salariés (en % du total des salariés) et des indépendants (en % du total d’indépendants) exerçant un deuxième emploi en Allemagne de 1992 à 2014

Part des salariés (en % du total des salariés) et des indépendants (en % du total d’indépendants) exerçant un deuxième emploi en Allemagne de 1992 à 2014

31Cette tendance est surtout manifeste depuis l’instauration des lois Hartz. Alors que la proportion de salariés ayant un deuxième emploi était encore inférieure à 2 % en 2005, celle-ci s’est accrue considérablement à partir de 2006 pour atteindre 3,1 % de l’ensemble de la population salariée en 2014. Il en est de même pour les indépendants : la part de ceux qui ont un deuxième emploi parmi l’ensemble des travailleurs indépendants s’est envolée depuis 2004 (10 % en 2004 et 17,2 % dix ans après). Cette situation n’est pas le fruit du hasard, elle résulte du besoin qu’ont les travailleurs allemands d’avoir une deuxième activité pour espérer augmenter leur niveau de vie, le premier emploi occupé étant insuffisamment rémunérateur. C’est notamment le cas des mini-jobbers : alors que la part dans le total de l’emploi salarié des mini-jobs exercés à titre d’activité principale s’est maintenue depuis le début des années 2000, la part des mini-jobs exercés en plus d’une activité salariée s’est considérablement accrue à partir de 2003 (Blot et al., 2015).

L’accroissement de la pauvreté et des inégalités

32La précarité accrue sur le marché du travail allemand s’est soldée par une accentuation de la pauvreté et des inégalités. Le risque de pauvreté a progressé depuis dix ans en Allemagne. Le taux de pauvreté avant transferts sociaux (en % de la population totale) [21] est passé de 18,4 % en 2005 à 20,6 % en 2007 ; s’il a connu une légère décrue entre 2008 et 2012 (taux inférieur à 20 % en 2010, 2011 et 2012), il est reparti à la hausse depuis 2013 (20,3 %). La progression est encore plus prononcée si l’on s’intéresse à la pauvreté après transferts sociaux. Alors que celle-ci avait diminué de 1995 à 2001 (de 15 % à 11 %), elle s’est accrue de près de 4 points sur la période 2005-2013, passant de 12,2 % à 16,1 % [22]. Autrement dit, les prestations sociales ne contribuent plus à réduire la pauvreté outre-Rhin, cette situation s’expliquant essentiellement par la baisse continue, depuis une dizaine d’années, des aides de l’État et des allocations versées par les organismes sociaux.

33C’est surtout la pauvreté en emploi qui inquiète : le taux de risque de pauvreté au travail a en effet augmenté de près de moitié de 2005 à 2013 (8,6 % contre 4,8 %), cette tendance étant d’autant plus marquée chez les salariés exerçant un emploi à temps partiel : 6,6 % pour les salariés à temps partiel contre 3,5 % pour ceux à temps plein en 2005 et 13,4 % contre 6,3 % en 2013 [23]. Cet accroissement de la pauvreté en emploi est à mettre en rapport avec l’augmentation de la proportion des employés à bas salaires : celle-ci a crû de près de 2 points en Allemagne entre 2006 et 2010 (elle est passée de 20,3 % à 22,2 % [24]). Outre le cas des chômeurs reprenant une activité salariée, celui des chômeurs créateurs d’entreprise pose lui aussi problème. Alors que la dégressivité d’Existenzgründungszuschuss conduisait déjà à ne plus toucher d’allocations chômage au bout de trois ans, le versement de l’aide liée à la Gründungszuschuss sur une durée maximale de 15 mois, indépendamment de la durée des droits restants à prestations chômage [25], suscite également des craintes. Celles-ci sont d’autant plus fondées que les chômeurs bénéficiaires de ce dispositif ne sont plus tenus d’adhérer obligatoirement au régime de pension de retraite légale et à l’Assurance maladie, ce qui peut avoir des conséquences notables à plus long terme sur leur risque de pauvreté lors de la cessation de leur activité.

34L’accentuation de la pauvreté est allée de pair avec le renforcement des inégalités. Alors que le rapport interquintile de revenu s’était amélioré entre 1995 et 2001 (il baisse de 4,6 à 3,6), il a connu un accroissement permanent à partir de 2005 (3,8) pour revenir, en 2013, à son niveau de 1995 [26]. Le coefficient de Gini permet de confirmer cette hausse des inégalités sur vingt ans : alors que celui-ci avait diminué de 1995 à 2001 (de 0,29 à 0,25), il a progressé sur la période 2005-2013 (0,297 contre 0,261). Les inégalités sont aussi le résultat de pratiques administratives différentes selon les territoires, ce qui favorise l’accroissement des disparités géographiques. Par exemple, l’octroi de l’Einstiegsgeld sur une base discrétionnaire par l’autorité compétente de chaque Land conduit à ce que son montant soit variable d’une région allemande à l’autre.