Introduction [1]

1Les pressions économiques sur la protection sociale sont permanentes depuis les crises économiques des années 1970 et 1980 (Offe, 1984). Elles se sont concrétisées dans le « paradigme de l’austérité » (Pierson, 1998). Par la suite, de nouvelles approches vis-à-vis de l’État-providence ont émergé : désengagement (Atkinson, 1999), restructuration (Pierson, 2001), refonte (Ferrera et al., 2000) et d’autres, qui ont pour point commun de chercher à limiter les dépenses sociales.

2Par ailleurs, on observe que la demande adressée à la protection sociale s’accroît du fait des structures postindustrielles de l’économie et du marché du travail, associées à des changements rapides dans les compétences recherchées, à un glissement vers une économie de services, à une augmentation de l’emploi des femmes, à une apparition de « nouveaux risques sociaux » (Taylor-Gooby, 2004 ; Bonoli, 2005), à un besoin d’équilibrer vie privée et vie professionnelle et aux conséquences des migrations et du vieillissement de la population.

3Le programme Europe 2020 s’est attaqué à cette tension entre l’économie et le social en révélant la compatibilité entre les ambitions sociales, la croissance économique et la compétitivité : les objectifs en matière d’emploi et d’inclusion sociale sont intégrés à « l’économie de l’intelligence » développée dans ce programme Europe 2020.

4Cependant, l’une des conséquences de la récente crise économique et financière est que les pressions sont de plus en plus fortes, en raison, d’une part, d’une perte de recettes publiques et d’autre part, d’une demande croissante de compensation des effets sociaux de la crise. Pour finir, l’Union européenne (UE) a mis en œuvre durant la crise une procédure « pour déficit excessif » (PDE), qui affecte les capacités financières de l’État-providence dans de nombreux pays.

5Il est donc intéressant d’étudier comment les États-providence membres de l’UE ont réagi à la crise et quel a été le rôle des politiques communautaires (coordination budgétaire, Europe 2020, programmes nationaux de réforme) à cet égard.

6Cet article répond à cette question à partir d’un cas particulier. La question est plus précisément la suivante : comment la politique sociale tchèque a-t-elle évolué face à la crise dans les secteurs visés par les « Recommandations par pays » du Conseil européen (politiques d’activation du marché du travail, accueil des jeunes enfants et éducation inclusive) ?

7L’article est organisé de la façon suivante : la prochaine section aborde les hypothèses théoriques. La troisième partie explique le contexte politique et économique en République tchèque pendant la crise. La quatrième section étudie les évolutions de sa politique sociale entre 2008 et 2013 dans les secteurs indiqués. Enfin, nous résumons les résultats clés et évoquerons les différents facteurs (dont le rôle de l’UE) ayant influencé la stratégie de développement tchèque.

Hypothèses

8Le Conseil utilise plusieurs outils et mécanismes pour influencer la politique sociale des États membres de l’UE. Nous devons distinguer les instruments contraignants et ceux qui sont non contraignants. La première catégorie comprend par exemple les critères de l’Union monétaire européenne (UME), les objectifs définis par la PDE, les « directives » et les décisions des juridictions européennes.

9La seconde catégorie comprend la Méthode ouverte de coordination (MOC), dont le programme Europe 2020 et ses programmes nationaux de réforme associés, ainsi que les Recommandations par pays du Conseil, qui constituent des documents clés. Les lignes directrices pour l’emploi (qui sont incluses dans les « Grandes orientations des politiques économiques » depuis 2005) [2] définissent les objectifs en matière d’emploi et d’inclusion sociale et la façon de les atteindre. Afin d’étayer les objectifs sociaux d’Europe 2020, la Commission européenne a fait adopter en 2013 un « paquet investissement social » (Commission européenne, 2013a, 2013b), qui recommande aux États membres de transformer les dépenses sociales dites « passives » en dépenses actives afin d’entraîner des bénéfices économiques et sociaux, principalement par l’accroissement du capital humain, l’amélioration de l’équilibre entre la vie privée et la vie professionnelle, l’augmentation des taux d’emploi et de la contribution productive de la population.

10Le Fonds social européen constitue un autre outil offrant un soutien financier direct aux États membres en fonction de leur « besoin ». Ce soutien vise à les aider à atteindre les objectifs d’Europe 2020 et à respecter les recommandations définies dans les documents de la MOC.

11Pendant longtemps, l’asymétrie structurelle (Ferrera et al., 2000 ; Scharpf, 2002) existant au niveau européen, entre d’une part les intérêts de l’économie (« la construction du marché ») et d’autre part les intérêts de la protection sociale (la « correction du marché ») a été critiquée : il était admis que les intérêts économiques promus par des outils contraignants évinçaient les intérêts sociaux promus uniquement par des outils flexibles. Par conséquent, plusieurs auteurs considèrent que c’est le niveau d’engagement politique des acteurs nationaux qui est le facteur crucial influençant l’adoption des recommandations de l’UE dans la « MOC sociale » (Scharpf, 2002 ; Zeitlin et Trubek, 2005). Le rôle du Fonds social européen (FSE) ne doit cependant pas être sous-estimé dans la mesure où il présente au moins un intérêt comme instrument de la MOC sociale de l’UE (Sirovátka, 2015b). Les défenseurs de la MOC insistent également sur l’effet cognitif et l’apprentissage institutionnel qu’elle permet, sur la convergence conceptuelle et la fonction de légitimation du discours, ainsi que sur le nouveau système de gouvernance qui stimule la participation, le processus décisionnel ascendant, l’expérimentation et l’apprentissage (Radaelli, 2003). Dans la section suivante, nous étudierons plus précisément le rôle des outils contraignants et flexibles de l’UE et leur impact sur l’élaboration de la politique sociale en République tchèque pendant la crise.

12La République tchèque est un pays où les dépenses sociales sont relativement modestes par rapport à la moyenne de l’UE : les dépenses totales de protection sociale représentent environ 20 % du budget et les dépenses de protection sociale en nature (services) sont de 6,4 %. Ces chiffres sont bien inférieurs à la moyenne européenne, qui est respectivement de 28 % et de 10 % (Sirovátka et Greve, 2014) : de ce point de vue, il ne semble pas nécessaire de procéder à d’importantes réductions des prestations sociales. Par ailleurs, en raison de l’impact de la crise, les mesures de rééquilibrage budgétaire ont joué un rôle important entre 2007 et 2013 et la procédure de déficit excessif a été instaurée (voir la section ci-dessous). Enfin, le vieillissement de la population augmente le déficit des retraites.

13Trois principales hypothèses ont été évoquées à propos de l’influence de l’UE sur les politiques nationales concernant les outils « flexibles » (soft instruments) (voir Graziano et al., 2011). La première de ces hypothèses concerne le rôle de l’appartenance à l’UE (l’effet d’adhésion au club), qui suppose que la pression et l’influence de l’UE sont particulièrement importantes pendant la période d’intégration. La deuxième hypothèse est l’hypothèse de la relation avec l’UE : on suppose ici que l’attitude des élites politiques et du public par rapport à l’UE (et donc par rapport à la « culture de conformité » vis-à-vis de l’UE) constitue un facteur crucial d’explication du taux de mise en œuvre des politiques communautaires. L’hypothèse du désajustement (misfit) est la troisième. S’il n’y a pas misfit entre les politiques nationales et celles de l’UE, il n’existe aucune raison d’en appeler à l’Europe en tant qu’outil de référence dans le discours politique et l’élaboration des politiques publiques. Au contraire, dès que le désajustement est modéré, il justifie un certain recours aux thèmes européens, et, s’il est de grande ampleur, il explique le recours systématique aux thèmes européens par les acteurs nationaux ou au contraire l’abandon et le rejet de l’UE en fonction du soutien national. Alors que la première hypothèse était pertinente de façon temporaire pendant la période d’intégration à l’UE, les deux autres doivent être prises en compte de manière durable pour la République tchèque.

14Les études existantes à propos de l’influence de l’UE en République tchèque ont reconnu un impact plutôt modeste. Falkner et al. (2005, 2008), qui ont étudié la transposition des directives de l’UE dans les États membres pendant la période d’intégration, ont défini une typologie de leurs « cultures de la conformité » (caractérisées par des schémas d’interprétation partagés, un ensemble de règles et de méthodes cognitives et des profils communs de mise en œuvre) [3]. La République tchèque, avec d’autres pays comme la Hongrie, la Slovénie et la Slovaquie, est souvent considérée comme appartenant au « monde de l’inaction » (« dead letters » : la lettre formelle est adoptée, mais elle n’est pas suivie d’effets réels). La transposition au niveau législatif y a été relativement bonne, parfois même meilleure que dans d’anciens pays membres. Cela peut s’expliquer dans une large mesure par la pression créée sur ces pays pendant la phase précédant l’intégration (l’effet d’adhésion au club). On observe cependant une différence considérable entre la loi théorique et la loi mise en œuvre. Ces pays sont en proie à une multitude de problèmes qui ont jusqu’à présent empêché l’application effective de ces lois.

15Les défauts de la mise en œuvre peuvent être expliqués par différents facteurs. Tout d’abord, il n’existe, pour plusieurs raisons, aucune culture juridique chez les citoyens, qui manquent également du soutien de la société civile. Ensuite, la situation sur le plan des institutions et des ressources nécessaires pour appliquer la loi est défavorable : les organes chargés de faire appliquer la loi manquent de visibilité et leurs performances réelles sont ainsi bien en deçà de leurs compétences sur le papier. Enfin, l’organisation des juridictions est également défaillante.

16Après avoir étudié l’impact de la MOC en République tchèque pendant et après la période d’intégration, Sirovátka (2015a, 2015b) suggère que la conformité politique avec l’UE semble être purement déclarative, instrumentale et sélective, même pour les acteurs proeuropéens. Elle n’affecte pas l’élaboration réelle des politiques. Il existe deux raisons à cela : le programme économique de l’UE a plus d’influence que la MOC sociale et les décisionnaires et hommes et femmes politiques nationaux ont choisi d’adopter certaines des mesures de la stratégie européenne pour l’emploi (SEE) compatibles avec leurs propres convictions. La prise en compte des avantages politiques ou économiques qu’elles peuvent procurer a constitué la motivation principale de leur adoption à chaque étape dans ces domaines. Le cas de la République tchèque a été modélisé comme un mélange du « monde de l’indifférence » et du « monde de la centration sur le domestique ». La conformité formelle et instrumentale à l’UE semblait être motivée par le fait d’accéder à différentes ressources communautaires (budgétaires, politiques, normatives). Ces ressources étaient, en règle générale, utilisées pour promouvoir les intérêts « nationaux » ou partisans (utilisation instrumentale et stratégique de l’Europe).

17Dans un cadre théorique plus large, ces résultats montrent que la « théorie du choix rationnel » peut parfaitement expliquer les motivations politiques et économiques des acteurs/élites politiques à propos de la MOC sociale alors que la théorie néo-institutionnelle (infrastructures politiques en place, institutions et schémas d’élaboration des politiques) explique également en partie pourquoi l’hypothèse de misfit reste valide.

Le contexte politique et économique des politiques sociales pendant la crise

18Avant la crise, les gouvernements (tableau 1) de centre gauche dirigés par le parti social-démocrate se sont succédé pendant une longue période (1998-2006). Les périodes immédiatement avant et pendant la crise (2006-2013) ont quant à elles connu un gouvernement de centre droit, dont l’exercice a été interrompu seulement par la mise en place d’un gouvernement intérimaire pendant un an et trois mois (2009-2010).

Tableau 1

Composition des gouvernements tchèques entre 2002 et 2014

Dates Partis et Premier ministre Profil politique 15/07/2002 – 04/09/2006 Parti social-démocrate (SD), Union chrétienne-démocrate, Alliance civique démocratique/ODA Špidla, Gross, Paroubek (tous du parti SD) Centre gauche 04/09/2006 – 08/05/2009 Parti démocratique civique, Union chrétienne-démocrate, Parti des Verts Topolánek (Parti démocratique civique) Centre droit 09/04/2009 – Gouvernement intérimaire (président : Václav Klaus) 13/07/2010 Fišer 13/07/2010 – 17/06/2013 Parti démocratique civique, TOP 99 (centre droit), Affaires publiques Nečas (Parti démocratique civique) Centre droit 25/06/2013 – Gouvernement intérimaire (président : Miloš Zeman) 29/01/2014 Rusnok SD, Action des citoyens mécontents, 20/01/2014 Union chrétienne-démocrate Centre gauche Sobotka (parti SD)

Composition des gouvernements tchèques entre 2002 et 2014

19Lors des élections de juin 2006, le gouvernement social-démocrate a perdu la majorité au Parlement. Après des négociations difficiles, le gouvernement de coalition de centre droit, regroupant le Parti démocratique civique, l’Union chrétienne-démocrate et les Verts a obtenu une légère majorité au Parlement. Le paquet complet des actions de « réforme sociale » datant d’août 2007 a vite été adopté, légitimé par un objectif de « déficit public raisonnable ». Le gouvernement a mis la priorité sur l’équilibre des finances publiques malgré un déficit faible. Cette action était principalement motivée par le fait de réduire les dépenses sociales et les impôts. L’un des principaux problèmes de la campagne électorale de 2007 était la revendication selon laquelle le gouvernement devait stabiliser les finances publiques en ramenant le déficit du gouvernement à zéro [4]. Dès qu’il est arrivé au pouvoir, le gouvernement a déclaré que « le système social doit fonctionner en faveur de ceux qui en ont réellement besoin et [qu’] il est nécessaire de payer pour qu’il fonctionne. Le système des prestations sociales doit être plus ciblé, plus efficace et transparent » (Vláda, 2014).

20Le gouvernement a ainsi fait connaître son intention d’orienter ses politiques dans un sens libéral avant même l’émergence de la crise financière. Le principal objectif de la réforme était de mettre le pays sur une voie néolibérale. La « dépendance » à l’égard de la protection sociale est devenue un argument clé du gouvernement de droite pour défendre les réformes du système de protection sociale dans le sens de la réduction des dépenses publiques (Programové, 2007). Celles-ci incluaient notamment la mise en place de forfaits à la charge des usagers dans le domaine des soins de santé, la réduction des aides familiales, la mise en œuvre de réformes au niveau des retraites, avec un allégement des pensions publiques, la baisse des prestations d’assurance sociale et la création d’un impôt à taux unique sur les revenus. Le pays a connu par ailleurs une impulsion politique visant la réalisation d’économies au niveau des dépenses sociales et des réformes ayant pour but « d’activer » les bénéficiaires des aides sociales furent mises en place.

21En dépit des mesures prises pour limiter la couverture de protection sociale, la baisse des recettes publiques et les mesures adoptées en réponse à la crise (soutien précoce au secteur bancaire) ont augmenté le déficit du pays jusqu’à 5,5 % (2009) et 4,4 % du PIB (2010) (voir le tableau 2 ci-dessous).

Tableau 2

Développement économique entre 2008 et 2013 (moyennes annuelles en pourcentages)

2008 2009 2010 2011 2012 2013 Produit intérieur brut (croissance réelle) 2,7 – 4,8 2,3 2,0 – 0,8 – 0,7 Taux de chômage 4,4 6,7 7,3 6,7 7,0 7,0 Déficit du gouvernement – 2,1 – 5,5 – 4,4 – 2,9 – 4,0 – 1,3 Déficit (cumulé) 24,9 30,0 34,0 37,3 41,2 41,2

Développement économique entre 2008 et 2013 (moyennes annuelles en pourcentages)

22En raison de l’augmentation du déficit, le Conseil de l’Union européenne a décidé de l’ouverture de la procédure de déficit excessif (PDE) pour la République tchèque en décembre 2009 : cette procédure exigeait un effort budgétaire annuel moyen d’au moins 1 % du PIB entre 2010 et 2013. En dépit de tendances négatives, la récession économique du pays n’était pas si importante, sauf pour l’année 2009, et le taux de chômage est resté parmi les plus bas de l’UE. Le déficit de la République tchèque était plutôt faible par rapport à celui d’autres pays de l’UE.

23Néanmoins, le gouvernement de centre droit a utilisé l’argument de la crise financière pour apporter des changements qu’il aurait mis en place de toute façon. Lors de la campagne électorale de 2010, les partis libéraux ont eu recours à des discours plus effrayants qu’en 2006 et ont souvent mentionné le besoin d’éviter que la situation grecque ne se produise en République tchèque (Bělohradský, 2010) [5]. Dès le nouveau gouvernement de coalition de centre droit formé en août 2010, il a déclaré avoir pour objectif d’atteindre l’équilibre budgétaire public d’ici 2016. Devenu plus audacieux dans la défense des réformes après le début de la crise financière, le nouveau gouvernement a placé les réformes des retraites et du système de santé au centre de ses priorités.

24En exercice entre octobre 2013 et février 2014, le gouvernement intérimaire n’a pas modifié ces réformes, étant donné le fait qu’il devait respecter le programme gouvernemental, qui avait été accepté, et qu’il était limité par le caractère temporaire de sa mission [6]. Selon Eurostat, le déficit public général de la République tchèque était de 1,5 % du PIB en 2013, ce qui est conforme aux recommandations du Conseil. La Commission prévoyait que la dette publique brute atteindrait 44,4 % du PIB en 2014 et 45,8 % en 2015, restant ainsi sous la valeur de référence de l’UE, qui est de 60 % du PIB. Le Conseil en a conclu que le déficit tchèque était corrigé et a mis fin à la procédure de déficit excessif (PDE) en 2014 (Conseil de l’Union européenne, 2014a).

25Au cours des événements survenus entre 2009 et 2013, les Recommandations par pays du Conseil entraient en contradiction avec le programme Europe 2020 tchèque. Il n’est pas étonnant qu’elles n’aient pas inversé la tendance au démantèlement des politiques sociales, même après la fin de la PDE. Le Conseil de l’Union a par ailleurs recommandé d’« appliquer comme prévu le budget pour l’année 2013 afin de corriger le déficit excessif en 2013 de façon durable et d’entreprendre l’effort d’ajustement structurel indiqué dans les recommandations du Conseil pendant la PDE. Pour 2014 et les années suivantes, il sera nécessaire de renforcer et d’appliquer strictement la stratégie budgétaire soutenue par des mesures suffisamment précises, afin de garantir un effort fiscal adéquat pour obtenir des progrès suffisants par rapport aux OMT (objectifs à moyen terme) » (Conseil de l’Union européenne, 2014b). Les recommandations conseillaient également d’« accroître l’efficacité de l’agence pour l’emploi, d’élargir la portée des politiques actives du marché du travail (PAMT) en ciblant les travailleurs jeunes et les plus âgés, d’améliorer l’éducation et l’accueil des jeunes enfants principalement jusqu’à trois ans ainsi que l’éducation inclusive et l’accueil des jeunes enfants roms ». Bien entendu, ces mesures exigent un effort plus important en matière de politique sociale. Ces recommandations avaient déjà été faites les années précédentes (Conseil de l’Union européenne, 2013) [7]. Quoi qu’il en soit, les recommandations économiques ont eu plus d’influence que les recommandations de la MOC sociale, en raison du contexte économique et, principalement, de la configuration politique du pays.

26Il apparaît clairement que le gouvernement de centre droit a opté pour des mesures de rééquilibrage budgétaire et que le débat public ne s’est pas intéressé aux objectifs sociaux de la stratégie Europe 2020, au programme national de réforme ni aux Recommandations par pays du Conseil. Les objectifs sociaux indiqués dans ces documents ont été délibérément négligés lors de l’élaboration des politiques publiques. Officiellement, les documents exigés par la Commission ont été produits (et compris encore une fois par les acteurs de la scène politique tchèque comme des « dead letters ») et des discussions formelles avec les représentants de l’UE ont eu lieu, comme l’exige le « protocole » communautaire.

27Le nouveau gouvernement de centre gauche constitué en 2013 a introduit un changement dans l’approche relative à certains domaines de la politique sociale, directement liés aux Recommandations par pays, bien qu’il soit toujours fermement décidé à maintenir le déficit public sous les 3 %. Les engagements qu’il a pris ont privilégié certains domaines, dont notamment les PAMT, l’éducation et l’accueil des jeunes enfants (EAJE) ainsi que le logement social (Programové [Gouvernement], 2014). Enfin, le gouvernement de coalition de centre gauche établi en février 2014 s’est vu limité par le projet que le gouvernement précédent avait accepté pour l’année 2014. Il est encore une fois intéressant de souligner qu’aucun argument soutenu par le programme de l’UE n’a été utilisé, mais que ce sont les politiques nationales qui ont joué un rôle. Lors de la campagne électorale, le parti social-démocrate (qui a remporté les élections) s’est démarqué de la « réforme sociale » néolibérale du gouvernement de centre droit en promettant, entre autres choses, d’annuler le « deuxième pilier » des retraites entièrement financé par capitalisation, les frais de santé et les autres réformes mises en place par le gouvernement de centre droit. Enfin, il semble clair que ce nouveau gouvernement est en accord avec les objectifs sociaux d’Europe 2020 et soutient les politiques correspondantes financées par le FSE.

Politiques sociales pendant et après la crise

28Les mesures de rééquilibrage budgétaire mises en place à partir de 2007 ont fait baisser les dépenses sociales (tableau 3), à l’exception des pensions de retraites et des soins de santé. L’augmentation de la part des dépenses sociales par rapport au PIB entre 2008 et 2009 était due à la baisse de près de 5 % du PIB. Depuis, les dépenses liées aux retraites ont continué d’augmenter, alors que celles liées aux soins de santé se sont stabilisées. Les dépenses relatives aux politiques familiales ont quant à elles diminué. L’augmentation des dépenses liées au chômage entre 2007 et 2009 était due à l’élévation du taux de chômage et à l’augmentation des dépenses sociales à cette période, alors que les dépenses liées aux PAMT ont diminué malgré un plus grand nombre de chômeurs (voir section suivante).

Tableau 3

Dépenses de protection sociale par domaine (en pourcentage du produit intérieur brut)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total 18,0 18,0 20,3 20,2 20,4 20,8 Vieillissement et dépendance 7,7 8,0 9,0 9,2 9,7 10,0 Santé, maladie, handicap 7,3 7,2 7,9 7,8 7,8 7,8 Famille 1,6 1,4 1,4 1,3 1,2 1,1 Chômage 0,6 0,6 1,0 0,8 0,7 0,7 Logement et exclusion sociale 0,3 0,2 0,3 0,3 0,4 0,5

Dépenses de protection sociale par domaine (en pourcentage du produit intérieur brut)

29L’augmentation des dépenses liées au logement et à l’exclusion sociale était en grande partie due à celle des prestations d’aide sociale pendant la crise, dans la mesure où le nombre de chômeurs de longue durée a augmenté. En parallèle, les dépenses liées au logement ont diminué en raison des mesures de restriction (voir ci-dessous).

30La République tchèque a obtenu des résultats stables par rapport aux objectifs en matière d’emploi et de lutte contre la pauvreté du programme Europe 2020, qui ont été bien mieux atteints que dans l’UE en moyenne (tableau 4) : en 2013, le taux de pauvreté de la République tchèque figurait parmi les plus bas d’Europe, malgré des dépenses sociales inférieures à la moyenne. Cela est dû à la combinaison d’un plus faible niveau de polarisation sociale (définie par un faible taux de pauvreté avant transferts), d’un système relativement efficace de transferts sociaux/ d’imposition et d’un faible taux de chômage. Cela peut être considéré comme un avantage stratégique ; c’est la raison pour laquelle les dirigeants tchèques estiment que les Recommandations par pays de la Commission concernant les objectifs sociaux requièrent une mise en œuvre moins urgente.

Tableau 4

Indicateurs sociaux pour la République tchèque (toutes les données en pourcentages)

2008 2009 2010 2011 2012 2013 Taux d’emploi chez les 20-65 ans 72,4 70,9 70,4 70,9 71,5 72,5 Taux de chômage 4,4 6,7 7,3 6,7 7,0 7,0 Taux de chômage de longue durée 2,2 2,0 3,0 2,7 3,0 3,0 Risque de pauvreté 9,0 8,6 9,0 9,8 9,6 8,6 Risque de pauvreté avant transferts 37,6 36,0 37,2 37,8 38,1 36,9

Indicateurs sociaux pour la République tchèque (toutes les données en pourcentages)

31En 2013, le taux d’emploi en République tchèque était supérieur de 4 points à la moyenne de l’Europe des 28 et est resté stable entre 2008 et 2013 malgré l’augmentation du taux de chômage, lequel était malgré tout inférieur de 4 points à la moyenne de l’Europe des 28 en 2013. En outre, le taux de risque de pauvreté était inférieur de 6 à 7 points et la pauvreté avant transferts était inférieure de 7 points par rapport à la moyenne de l’Europe des 28.

32L’analyse plus détaillée effectuée ci-dessous examine les secteurs de la politique sociale visés par les Recommandations par pays du Conseil de l’UE qui sont étroitement liés aux objectifs de politique sociale du programme Europe 2020 : les PAMT, l’accueil des jeunes enfants et l’éducation inclusive [8].

Politique active du marché du travail

33Traditionnellement, les PAMT n’étaient pas très développées en République tchèque (Saxonberg et al., 2013). Comme le suggèrent Clasen et al. (2012), le pays n’a pas considéré la crise comme un défi structurel. Cela explique pourquoi la politique d’emploi n’a pas accordé une grande attention à l’intégration active des personnes sans emploi et a préféré faire de la protection des emplois existants une priorité à long terme.

34Le gouvernement de centre droit arrivé au pouvoir début 2007 après les élections de 2006 a décidé de supprimer les PAMT. La proportion de participants est tombée à environ un quart des personnes sans emploi en 2008 et, avec les conséquences de la crise, le nombre de bénéficiaires n’a que peu augmenté en chiffres absolus en 2009, alors que le nombre de personnes sans emploi a presque doublé en parallèle. La tendance à la réduction des dépenses des PAMT a culminé en 2012, puis s’est inversée en 2013 avec le gouvernement intérimaire. Aucun changement important n’est cependant survenu en 2013, car le gouvernement devait respecter le budget public restreint précédemment adopté pour l’année [9].

Tableau 5

Politique du marché du travail entre 2010 et 2013

2008 2009 2010 2011 2012 2013 Personnes sans emploi (fin d’année) 352250 539136 561 551 508451 545311 596833 Participants à la formation professionnelle 36 451 39831 65453 45521 25 199 41438 Nombre total de bénéficiaires des PAMT 92 537 102255 126 512 96993 52 320 89287 En pourcentages des personnes sans emploi 26,3 19,0 22,5 19,1 9,6 15,0 Dépenses liées aux PAMT (en 6131729 4953 467 6171493 3 815886 2595 049 4285 714 milliers de couronnes tchèques) CZK CZK CZK CZK CZK CZK dont FSE 2678240 CZK 2736 558 CZK 4175475 CZK 2 156359 CZK 1502 859 CZK 3232 952 CZK dont FSE en% 43,7 55,2 67,6 56,5 68,0 75,4

Politique du marché du travail entre 2010 et 2013

35La réforme de la gouvernance des services publics pour l’emploi (SPE) de 2010-2011 représente une autre mesure importante du gouvernement, adoptée avec un objectif de limitation des coûts. Étonnamment, en 2011 et 2012, le nombre d’employés des SPE est passé de 8 136 à 6 237 (Úřad práce, 2014a).

36En 2011, le dispositif de revenu minimum et l’administration en charge de l’aide sociale ont fusionné avec l’agence pour l’emploi. Les agents ne dépendant donc pas des municipalités mais de l’agence pour l’emploi. Cependant, seuls 1 953 des 3 642 employés s’occupant à l’origine du dispositif de revenu minimum/de l’aide sociale dans les départements des services sociaux municipaux ont conservé leur poste après la fusion.

37En 2013, lorsqu’il est apparu que l’agence pour l’emploi ne parvenait pas à travailler de façon efficace, il a été décidé d’embaucher en plusieurs vagues 1 000 nouveaux employés entre 2013 et 2014 (ministère du Travail et des Affaires sociales [MPSV], 2013a ; Úřad práce, 2014a). Malgré ces mesures, on estimait (Úřad práce, 2014a) le manque d’effectifs à environ 20 % début 2014 par rapport à avant la réforme de 2011.

38En mars 2013, le gouvernement a annoncé la mise en place de plusieurs mesures (plan d’emploi) (voir MSPV, 2013b), dont certaines visant à fournir des opportunités d’emploi (sous la forme d’une expérience de travail de 12 mois) aux jeunes, à protéger les employeurs des sociétés menacées par la crise en soutenant le travail à temps partiel (chômage partiel), combiné à une formation professionnelle et des mesures soutenant la création d’emplois pour les groupes sociaux défavorisés dans les secteurs public et privé.

39Depuis octobre 2013, on observe un tournant dans la politique active du marché du travail en République tchèque. Le gouvernement intérimaire mis en place en juillet 2013 a placé les PAMT au cœur de ses priorités. Les PAMT représentaient également l’une des priorités du nouveau gouvernement de coalition constitué après les élections de février 2014. Celui-ci a décidé d’augmenter le nombre d’employés de l’agence pour l’emploi, les dépenses et la portée des PAMT, tout en mettant en place de nouveaux instruments.

40La Stratégie de politique de l’emploi jusqu’à 2020 (MPSV, 2014a) [10] a été adoptée en 2014 et prévoit d’accorder 1,5 milliard de couronnes tchèques par an aux PAMT sur le budget national, ce qui est supérieur aux chiffres des dernières années. En outre, environ 70 milliards de couronnes tchèques seront octroyés sur une période de 7 ans par le biais du programme opérationnel pour l’emploi du FSE (environ 10 milliards de couronnes par an), dont environ 60 % (environ 6 milliards de couronnes) doivent être alloués chaque année à l’Axe prioritaire 1 : soutien à l’emploi et à la capacité d’adaptation de la population active. Une fois additionnés, ces montants représentent une augmentation conséquente des financements par rapport à la période 2007-2013. Le gouvernement n’a pas plaidé en faveur de la nouvelle approche des Recommandations par pays du Conseil. Il les a toutefois parfaitement respectées et a reconnu la pertinence des lignes directrices européennes pour l’emploi à travers son action dans ce secteur.

41Les nouvelles mesures les plus importantes sont celles qui visent à protéger les emplois existants et à stimuler l’économie de façon sélective dans certaines régions, ainsi que celles qui aident les jeunes sans emploi. En novembre 2013, le gouvernement intérimaire avait ainsi décidé d’améliorer l’incitation à l’investissement en faisant passer le montant de l’aide de 50 000 à 200 000 couronnes à compter de mars 2014 au plus tard (la mesure doit aider les régions les plus touchées : Ustecky et Moravskoslezsky). Ensuite, le nouveau projet Formez-vous pour grandir, qui dispose d’un budget de 770 millions de couronnes tchèques (avec une allocation par employeur pouvant aller jusqu’à 0,5 million de couronnes) a été mis en place afin d’encourager la formation au sein des entreprises : plus de 1 400 employeurs ont bénéficié de cette aide avant la mi-2014. Environ la moitié de l’aide a été consacrée à la formation des employés et le reste a permis le remboursement de leurs salaires pendant la formation (MPSV, 2014b). Ce projet a bénéficié à près de 17 500 employés entre juillet 2013 et juin 2014 (Úřad práce, 2014b).

42Le programme visant à développer « l’expérience professionnelle » destiné aux moins de 30 ans, pouvant être accompagné du versement d’une subvention allant jusqu’à 24 000 couronnes par mois (un peu moins de 1 000 €) est également une autre initiative importante (les sources disponibles s’élèvent à 1,6 milliard de couronnes). Jusqu’à juillet 2014, plus de 8 400 postes d’expérience professionnelle ont été proposés et plus de 22 000 jeunes ayant terminé leurs études et étant au chômage se sont inscrits au programme (MPSV, 2014c, 2014d).

43En avril 2014, le nouveau gouvernement a approuvé le plan de mise en œuvre de la garantie pour la jeunesse (MPSV, 2014e), qui garantit à tous les jeunes une offre (quatre options) après quatre mois de chômage : une offre d’emploi (aide à la recherche, conseils), un retour aux études, une formation professionnelle et une expérience professionnelle.

44En résumé, il est prouvé que les objectifs politiques du gouvernement de centre droit et du programme économique de l’UE (PDE) ont joué un rôle prépondérant pendant la crise. Malgré l’augmentation du chômage, le nombre d’employés des services publics pour l’emploi a été considérablement réduit et les PAMT diminuées afin de réaliser rapidement des économies dans les dépenses publiques. Le revirement politique de 2013 et 2014 a d’autant plus prouvé le respect (la convergence avec les objectifs du gouvernement) de la stratégie européenne en matière d’emploi accompagnée de la demande d’utilisation des ressources du FSE dans ce secteur (voir également le tableau 5).

Conclusion

59Les objectifs sociaux définis dans les Recommandations par pays de l’UE, ainsi que le programme d’investissement social ont eu peu d’effets en République tchèque pendant et après la crise (2008-2013), que cela soit au niveau du discours politique ou dans les documents stratégiques du gouvernement.

60L’arrivée en 2007 du gouvernement de centre droit a légitimé la politique de réduction délibérée des dépenses sociales, mais elle avait pour but d’équilibrer le budget public et a été mise en place avant la crise. Elle a été soutenue et légitimée dès 2009 par la procédure de déficit excessif imposée par l’UE (qui « correspondait bien » aux politiques nationales).

61Néanmoins, malgré ces circonstances, certains signes d’un changement d’approche politique ont été détectés pendant la crise et, surtout, lors du changement de gouvernement en 2013. Ces signes ont été observés dans tous les domaines concernés par les Recommandations par pays. Dans les PAMT, les mauvaises expériences liées à la « réforme » des services publics pour l’emploi de 2010-2011, qui résultait de la volonté de réaliser des économies dans les dépenses publiques, ont engendré un changement d’orientation. Les priorités du nouveau gouvernement étaient plus proches des principes de la stratégie européenne pour l’emploi (convergence entre l’UE et les politiques nationales). Par ailleurs, le besoin d’utiliser les ressources du FSE était bien plus impérieux que lorsque le gouvernement précédent était en place.

62De même, pour l’EAJE, plusieurs étapes partielles ont été considérées comme nécessaires pour l’emploi des femmes et des mesures concrètes ont été adoptées, bien qu’elles soient toujours en attente plutôt que mises en œuvre. Alors que le gouvernement de centre droit n’en était qu’aux débuts de la mise en œuvre des modes d’EAJE constituant une alternative aux infrastructures publiques, le gouvernement de centre gauche a amorcé un tournant dans le sens des Recommandations par pays, prévoyant à nouveau d’utiliser les ressources du FSE à cette fin.

63Enfin, certaines mesures ont été adoptées afin d’instaurer les nouveaux fondements de l’éducation inclusive depuis 2012, grâce aux pressions légitimées par les outils contraignants de l’UE (arrêt de la CJE). La dépendance vis-à-vis de la voie institutionnelle représente néanmoins un obstacle pour l’introduction d’un changement radical.

64Pour résumer, les changements dans l’approche concernant les Recommandations par pays de l’UE étaient principalement dus à des changements au niveau des politiques nationales (changement d’orientation politique du gouvernement). Pour autant, ces changements n’ont été que graduels, plus visibles dans les déclarations que dans la réalité. Au-delà de l’engagement politique, les lacunes au niveau de la mise en œuvre (comme le manque de capacité administrative et l’insuffisance du rôle réglementaire des organismes publics) jouent un rôle [15]. Les fondations sont cependant en place pour les prochaines étapes. L’avenir montrera si les évolutions au niveau des discours entraîneront un changement politique plus global.

65Le facteur le plus important d’orientation de la politique a été le changement au niveau de la scène politique nationale. Les nouvelles coalitions de centre droit entre 2006 et 2010 ont délibérément suivi des politiques restrictives qui éliminaient les objectifs sociaux des Recommandations par pays, ainsi que la responsabilité de l’État-providence. En revanche, la coalition de centre gauche qui a émergé début 2014 a changé de politique (certaines étapes ayant été partiellement entreprises par le gouvernement intérimaire en 2013). Les investissements sociaux ont été privilégiés, tout en surveillant de près l’équilibre du budget public.

66La plupart des avancées dans la direction des Recommandations par pays étaient motivées par des considérations « productivistes » à propos du besoin d’augmenter l’emploi et d’améliorer les résultats scolaires, deux objectifs bénéfiques pour la croissance économique. De même, l’approche par rapport aux ressources du FSE est considérée comme nécessaire pour l’économie (approche instrumentale).

67Les « instruments flexibles » de l’UE, tels qu’Europe 2020 ou les Recommandations par pays, ont eu très peu d’influence sur la politique sociale tchèque pendant et après la crise. Le plus important des outils contraignants a été la procédure de déficit excessif, dont le gouvernement de centre droit s’est servi comme instrument stratégique et de légitimation afin de faire passer efficacement des objectifs qu’il avait l’intention d’atteindre de toute façon.

68Il existait toutefois deux autres moteurs à l’origine du changement : la pression de l’UE par le biais d’outils contraignants et les ressources financières du FSE. Le domaine de l’éducation inclusive a été vivement influencé par la décision de la Cour européenne des droits de l’homme, qui est à l’origine de l’émergence de ce type de politique en République tchèque. Les Recommandations par pays continuellement répétées par le Conseil et le Programme Europe 2020 tchèque ont, dans une certaine mesure, attiré l’attention sur l’EAJE et la politique de l’emploi. En parallèle, les ressources mises à disposition par le FSE ont permis d’élaborer des politiques dans les domaines de l’emploi et de l’éducation inclusive et devraient développer la capacité des installations d’EAJE.

69Pour résumer, l’hypothèse du désajustement semble se confirmer, dans la mesure où les objectifs politiques des gouvernements ont joué un rôle important dans la politique sociale tchèque par rapport aux Recommandations par pays pendant la crise. En parallèle, les politiques domestiques semblent être plus importantes que les programmes de l’UE qui visent des objectifs et des politiques sociaux. Les programmes de l’UE servent d’outils stratégiques dont la portée varie selon les cas : ils ne sont validés que s’ils vont dans le sens des objectifs politiques nationaux (la PDE en étant le meilleur exemple). Pour terminer, l’approche instrumentale par rapport aux ressources du FSE joue un rôle crucial pour tous les gouvernements tchèques, entraînant un plus grand respect des programmes sociaux de l’UE. Le gouvernement de centre droit et celui de centre gauche ne faisaient cependant pas preuve du même respect : le second semblait se préoccuper bien plus de l’utilisation des fonds du FSE pour atteindre les objectifs des politiques nationales.