1 « Les outre-mer français » : le titre du dossier thématique de ce numéro de la Revue française des affaires sociales reflète bien la tension qui traverse la série d’articles qui le composent. Ce pluriel est nécessaire tant la tentation d’englober sous le seul nom d’« outre-mer » ces territoires ne tient pas face à l’évidence des spécificités de chacun d’entre eux.

2 Situés dans des zones géographiques très éloignées les unes des autres (Antilles, océan Indien, Pacifique, zone atlantique nord) – la Guyane étant le seul territoire continental –, ils présentent chacun de nombreuses particularités économiques, culturelles et sociales. En outre, leurs statuts juridiques sont pluriels, notamment depuis la réforme constitutionnelle de 2003 : les cinq départements (DOM : Martinique, Guadeloupe, Guyane et La Réunion depuis 1946, Mayotte depuis 2011) se distinguent nettement des six collectivités (Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Wallis-et-Futuna, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon) avec une large palette de statuts (encadré). Ainsi, selon les aspects démographiques, économiques ou sociaux considérés, les territoires ultramarins s’opposent tantôt aux régions métropolitaines, tantôt aux territoires environnants, ou marquent de fortes différences entre eux.

3 Avec ses 2,7 millions d’habitants, l’outre-mer français représente 4 % de la population française. Les DOM à eux seuls représentent plus de 2 millions d’habitants. La croissance de la population est forte en Guyane et à Mayotte, où la fécondité reste élevée et s’ajoute à l’immigration issue des pays voisins. Elle est en revanche plus faible en Guadeloupe et en Martinique, et moyenne à La Réunion. La population de ces territoires se caractérise par sa jeunesse, même si un processus de vieillissement semble s’amorcer, notamment en Guadeloupe et en Martinique, conséquence à la fois de l’allongement de la durée de vie, de l’émigration des jeunes actifs, du retour des natifs à des âges plus avancés et de la diminution des naissances. La population des DOM vieillit ainsi plus rapidement que celle de la métropole.

4 L’espérance de vie a fortement augmenté dans ces territoires au cours des dernières décennies. Elle est quasiment semblable à celle de la métropole en Martinique et en Guadeloupe, et l’écart avec la métropole se réduit fortement pour La Réunion et la Guyane. Il existe néanmoins de forts écarts d’espérance de vie entre hommes et femmes. La mortalité infantile (décès avant l’âge d’un an d’enfants nés vivants) y reste élevée. Sur la période 2000-2008, elle était deux fois plus élevée dans les départements d’outre-mer (7,8 décès pour mille) qu’en France métropolitaine (3,8 pour mille). Sur le plan démographique, on observe également une forte surreprésentation des personnes isolées dans les DOM, notamment en Martinique et en Guadeloupe. Il s’agit surtout de femmes avec enfants, avec là aussi de fortes différences entre territoires..

5 Les différents articles de ce dossier thématique se rejoignent pour constater que ces spécificités des territoires ultramarins sont à l’origine de difficultés pour l’action publique en outre-mer. En effet, les politiques sociales sont mises en tension par la contradiction entre le principe de l’égalité républicaine, qui impose un alignement du droit et des dispositifs ultramarins sur le droit commun, et des contextes locaux si contrastés par rapport à ceux de la métropole que leur transposition stricte est rendue inadaptée, voire contreproductive. Ce constat doit toutefois être nuancé par le fait que les situations socio-économiques des outre-mer français ont incontestablement progressé et sont meilleures que dans les pays environnants, comme en témoignent par exemple de façon très synthétique les niveaux et les évolutions de l’indice de développement humain [2]. Cependant, les écarts qui subsistent entre les départements ultramarins et métropolitains, ainsi que les adaptations liées aux spécificités locales sont souvent ressentis outre-mer comme injustes et attribués au souci métropolitain de contenir l’effort budgétaire en direction de ses territoires ultramarins. Ce sentiment est parfois exacerbé, soit par la revendication d’un devoir de « réparation » de la France vis-à-vis de ces territoires qui ont souffert de l’esclavage ou d’actions préjudiciables exercées par la métropole (par exemple, les essais nucléaires en Polynésie), soit par la remise en cause de la légitimité même de la présence française, par les mouvements indépendantistes.

6 Des relations ambigües avec l’État français sont ainsi une caractéristique commune à l’ensemble des territoires d’outre-mer. Cette perspective se retrouve dans plusieurs articles du dossier, notamment le premier : Roméo Terral s’intéresse en effet au processus d’extension de la législation sociale métropolitaine dans les DOM au cours des soixante dernières années en examinant l’exemple de la Guadeloupe depuis 1946. En retenant le principe selon lequel l’idéal à atteindre en matière de protection sociale ultramarine était une extension de la législation métropolitaine, il montre comment un décalage a perduré entre l’Hexagone et les départements d’outre-mer dans l’application des mesures sociales, même quand une volonté de convergence était affichée. Ainsi, la mise en œuvre de la législation sociale a eu lieu sous certaines conditions, restreignant notamment le versement des prestations, et contribuant à maintenir des inégalités avec la métropole.

7 Les inégalités avec la métropole se conjuguent avec celles qui existent avec les pays voisins, notamment en termes de niveau de vie et de protection sociale. En conséquence, les migrations représentent une dimension importante de la vie économique et sociale des territoires de l’outre-mer français. Les DOM connaissent tous des flux migratoires importants avec le territoire métropolitain. Les jeunes natifs sont nombreux à quitter les DOM pour la métropole, afin de suivre des études ou de rechercher un emploi. À l’inverse, des natifs de métropole viennent s’installer dans les DOM parce qu’ils y ont trouvé un emploi, souvent qualifié. Mais les flux avec les territoires voisins sont également extrêmement importants pour la Guyane, Mayotte et Saint-Martin. Les étrangers représentent ainsi près de 30 % de la population en Guyane. La prise en compte de ces flux est donc essentielle pour comprendre la situation sociale des DOM.

8 C’est précisément l’un des aspects que vient éclairer Nicolas Roinsard dans son article sur Mayotte. Ce territoire est devenu, le 31 mars 2011, le 101^e département français et a pris la place du plus pauvre et du plus inégalitaire. Avec ses 213 000 habitants, le département de Mayotte constitue aussi un territoire relativement petit par rapport aux autres DOM. Pourtant, parce qu’il est devenu récemment le cinquième DOM français et a par conséquent intégré l’Union européenne au 1^er janvier 2014 en tant que région ultrapériphérique, Mayotte est au cœur de l’actualité récente. En témoigne le fait que trois articles y sont consacrés dans ce dossier.

9 Nicolas Roinsard nous livre un éclairage sociohistorique sur la manière dont le processus de départementalisation de l’île, depuis la Libération, a joué sur les inégalités sociales et sur le rôle d’amortisseur social que tiennent encore les solidarités privées. Il décrit précisément la tension entre l’intégration de l’île à la politique nationale, au nom de l’égalité républicaine, et son insertion régionale. Mayotte est en effet la seule des quatre îles de l’archipel des Comores à ne pas avoir choisi le chemin de l’indépendance vis-à-vis de la France dans les années 1970. Même si son développement économique est fragile car entretenu par la métropole, Mayotte apparaît ainsi comme un îlot de prospérité dans une zone en développement. Cette différence est à l’origine, notamment, de la forte immigration comorienne, facilitée par la proximité linguistique et culturelle et les liens familiaux entre les îles de l’archipel. Cependant, les prix et les coûts de la main-d’œuvre sont plus élevés à Mayotte que dans le reste des Comores, ce qui réduit les possibilités d’exportation et contribue aux difficultés économiques de l’île. En outre, les flux d’immigration comorienne, souvent clandestine, vers le département français, alimentent les réticences des pouvoirs publics et contribuent à freiner la mise en œuvre du droit commun, donc la résorption des inégalités. De la faiblesse des outils de redistribution et des inégalités d’accès au marché du travail (accès à l’emploi et niveau des salaires) résultent de forts écarts de revenu et de niveau de vie au sein de la population du cinquième DOM.

10 Parallèlement, on observe une forte immigration des Mahorais vers La Réunion ou la métropole, pour les mêmes raisons de décalage dans le niveau de vie, la protection sociale et la situation du marché du travail. Nicolas Roinsard fait aussi apparaître comment le processus de départementalisation a déstabilisé la société traditionnelle mahoraise.

11 Violaine Girard inscrit également son travail dans le contexte de la départementalisation de l’île et vient compléter le panorama des conditions de vie et de la protection sociale à Mayotte par l’étude d’un aspect majeur des politiques sociales : le logement. Elle étudie la réforme de la politique du logement social à Mayotte à la suite de la remise en cause, au milieu des années 2000, du modèle des « cases SIM ». Ce modèle qui dominait depuis la fin des années 1970 consistait en une subvention de la construction de logements « en dur » au confort assez sommaire. La réforme se caractérise par une diversification des outils déployés par la puissance publique. Les conditions d’accès aux aides à la construction sont restreintes et s’y ajoutent des aides personnelles au logement, sur le modèle de celles proposées dans les DOM. Dans ce processus, l’introduction de conditions de ressources n’a pas été l’aspect le plus restrictif. D’autres facteurs ont constitué des obstacles bien plus importants à l’accès de certaines populations aux aides : indisponibilité d’un foncier viabilisé, insuffisance de l’offre de logements sociaux, lourdeurs de la régularisation foncière par l’administration [3], difficultés d’accès au prêt bancaire, critères d’éligibilité relatifs à l’aide au logement (d’âge et de composition familiale notamment pour l’allocation de logement familiale, de « décence » du logement loué pour les aides au logement en général)… Ces obstacles ont contribué à écarter certains publics à faibles revenus ou très mal logés, qui faisaient pourtant partie de la cible initiale des pouvoirs publics. En outre, comme 40 % de la population mahoraise est de nationalité étrangère, dont 80 % en situation irrégulière [4], le critère de nationalité pour l’accession sociale a conduit à exclure une partie importante de la population, qui connaissait pourtant majoritairement de mauvaises conditions de logement. L’exclusion des étrangers a donc constitué un frein dans la lutte contre le mal-logement, qui repose de fait essentiellement sur des opérations de résorption de l’habitat insalubre (RHI), palliatives et coûteuses [5]. Cet article, comme celui de Romeo Terral, se fait l’écho de la revendication d’une revalorisation, voire de l’alignement du montant des prestations sociales et des minima sociaux sur le niveau métropolitain, dans des territoires où la vie est chère [6]. Cette question des prix était au cœur des conflits sociaux de 2009.

12 Comme l’illustre Nicolas Roinsard dans son article, une particularité des territoires d’outre-mer tient à leur positionnement à mi-chemin entre pays du Nord et pays du Sud, ou plutôt à la manière dont ils combinent certaines caractéristiques des deux zones. C’est ce que l’on observe en particulier pour la santé, aspect développé par Anna Roudot, toujours avec l’exemple de Mayotte. Elle montre comment la départementalisation s’est accompagnée d’importants changements économiques, politiques et sociaux, qui mettent la santé au cœur des tensions présentes dans la société mahoraise. L’offre sanitaire a été fortement restructurée sur un modèle métropolitain afin de la rapprocher de celle des autres départements au nom d’une France « une et indivisible ». Ces mutations se sont toutefois heurtées aux spécificités socioculturelles et géopolitiques de l’île, insuffisamment prises en compte selon l’auteur, et qui auraient même eu des effets négatifs sur l’accès aux soins. Par exemple, la création d’une offre sanitaire nouvelle, perçue comme gratuite ou presque, a contribué à accroître les flux d’immigration clandestine. La réglementation dérogatoire mise en place pour tenter de réguler cette dernière a en réalité aggravé les problèmes d’accès à la santé. Anna Roudot met ainsi en lumière, dans le cas de Mayotte, l’existence d’un certain nombre de blocages dans les politiques mises en œuvre, très centrées sur des facteurs médicaux et intégrant trop peu les facteurs sociaux, politiques et spatiaux. Cette situation engendre un décalage entre les objectifs et les conséquences réelles des politiques de santé, ici l’état de santé de la population, étant encore marqué par de fortes inégalités sociales.

13 Les spécificités socioculturelles et l’importance de la culture traditionnelle sont également soulignées par Christophe Serra Mallol dans son étude des dispositifs sociaux mis en place dans l’outre-mer Pacifique pour répondre à la prostitution de rue en zone urbaine. Sa recherche décrit l’exclusion et la stigmatisation subies par les personnes s’adonnant à cette activité, et la manière dont la tradition locale les renforce. À travers cet exemple, l’auteur s’intéresse au processus de construction normative des rapports sociaux et analyse la manière dont les dispositifs sociaux répondent à cette situation. Il décrit l’apparition de la prostitution de rue, en lien notamment avec l’arrivée de militaires et de fonctionnaires en Polynésie française, et l’émergence d’un nouveau groupe au début des années 1960, des hommes travestis dénommés raerae. Au-delà du flou juridique et social qui entoure la prostitution, Christophe Serra Mallol décrit la stigmatisation dont sont victimes les prostitués, non seulement de la part de la population, mais aussi des politiques et professionnels de terrain. Les contraintes économiques ne sont pas la seule cause de la faiblesse des moyens mis en œuvre et de l’inadaptation des rares dispositifs existants. Les prostitués sont en effet perçus par les acteurs institutionnels comme transgressant les normes et ne voulant pas s’intégrer à la société, conduisant par là même ces acteurs à renforcer l’exclusion et la culpabilisation de ces populations.

14 Enfin, dans le dernier article de ce dossier, Yannick L’Horty réfléchit aux causes de la persistance du chômage dans les départements d’outre-mer, problème majeur qui touche plus particulièrement les jeunes et les femmes. Cette permanence de taux plus élevés qu’en métropole pose en effet la question de l’efficacité des politiques publiques mises en œuvre. Pour mieux comprendre ce qui pourrait expliquer cette situation, l’auteur propose une revue des travaux qui se sont intéressés à la question. Il explore tout d’abord la piste d’un excès d’offre de travail mis en avant dans de nombreuses recherches, soulignant l’importance des facteurs sociodémographiques liés à la croissance de la population et aux mouvements migratoires. Il décrit ensuite les thèses relatives à une demande de travail insuffisante dans une économie insulaire, avec notamment l’éviction de la production locale par des importations. L’auteur s’interroge enfin sur la coexistence d’un chômage élevé et de difficultés de recrutement et suggère une troisième cause : des difficultés d’appariement entre l’offre et la demande de travail. Il met ainsi en lumière la multiplicité des causes du chômage ultramarin la difficulté de combiner ces différentes dimensions dans les politiques mises en œuvre.

15 Ce numéro de la Revue française des affaires sociales vise à rassembler des travaux de disciplines diverses permettant d’éclairer la situation de ces territoires. Les travaux de recherche sur les outre-mer sont souvent épars, peu connus ou difficiles à trouver, et ce numéro pourrait contribuer à une meilleure connaissance de ces territoires dans le champ des conditions de vie, de la santé et de la protection sociale – et de leurs interactions –, connaissance nécessaire à une meilleure prise en compte de leurs spécificités dans la mise en œuvre des politiques publiques.