Introduction [1] [2]

1En 1981, le Chili devint le premier pays à remplacer son régime de retraite à prestations définies, financé par répartition, par un système de comptes individuels à cotisations définies. À la différence du modèle tripartite en place dans une grande partie du reste du monde (financé par des cotisations des employeurs, des salariés et de l’État), ce système était censé, une fois parvenu à maturité, verser des pensions dont le montant devait dépendre du rendement de l’investissement de l’épargne des travailleurs. En 2000, de nombreux pays d’Amérique latine et d’Europe centrale et orientale avaient suivi l’exemple du Chili et mis en place des comptes d’épargne retraite individuels destinés à compléter ou remplacer les régimes de retraite publics à prestations définies (Sinha, 2000 ; Kay et Kritzer, 2001). Toutefois, ces dix dernières années, les systèmes issus de ces réformes ont constamment rencontré des difficultés en matière de couverture, de taux de cotisation, de coûts et de concurrence. Dans le même temps, des problématiques telles que la couverture de la population pauvre et du secteur informel, l’équité entre hommes et femmes, l’éducation financière et les formules de paiement des prestations ont également pris de l’importance. Le monde a continué de regarder vers l’Amérique latine, où de nouvelles réformes importantes ont été engagées. Ainsi, en 2008, le Chili a une nouvelle fois fait figure de pionnier en adoptant une loi qui a réformé en profondeur son système de retraite afin de remédier à nombre des problèmes rencontrés par ce dernier. Parallèlement, l’Argentine, qui était passée à un système à cotisations définies, est revenue sur ce choix. Alors que certains pays, comme la Hongrie, ont récemment suivi l’exemple de l’Argentine, d’autres, comme le Mexique, le Pérou et la Colombie ont continué de réformer leur système de comptes individuels. En mai 2014, la présidente chilienne, Michelle Bachelet, faisant part de ses inquiétudes au sujet du fonctionnement des sociétés de gestion de fonds de pension et du montant des prestations, a convoqué une commission consultative sur les retraites, qu’elle a chargée de dresser un bilan du système et d’émettre des propositions en vue d’une nouvelle réforme. Cette initiative rappelle que l’évolution vers l’adoption de comptes individuels s’est heurtée à de nombreuses difficultés et que la réforme des retraites demeure un chantier inachevé.

Aperçu du modèle chilien et des réformes de première génération qu’il a inspirées

2En 1981, le Chili a remplacé son régime de retraite public financé par répartition par un système de comptes individuels géré par le secteur privé. Depuis 1990, dix autres pays d’Amérique latine et des pays d’Europe centrale et orientale ont adopté une forme plus ou moins proche de ce qui est désormais connu sous le nom de « modèle chilien » [3].

3Dans le cadre d’un système de comptes individuels inspiré du modèle chilien, les travailleurs versent chaque mois un certain pourcentage de leur revenu à une société de gestion de fonds de pension (administradora de fondo de pension ou AFP) de leur choix. Une AFP est une entreprise privée qui a pour seule mission de gérer des fonds de pension, ainsi que d’administrer et de verser certaines prestations de retraite.

4Tous les systèmes de comptes individuels mis en place en Amérique latine autorisent les travailleurs à changer d’AFP (étant entendu que le nombre de changements annuels autorisés varie d’un système à l’autre). Les AFP recouvrent les cotisations des travailleurs, les portent au crédit de leur compte et les investissent conformément à une réglementation définie par l’État. En outre, dans certains pays, de nombreuses AFP passent des contrats avec une compagnie d’assurance pour que leurs membres bénéficient d’une assurance décès et invalidité.

5Ce modèle a servi de base à des réformes menées dans le monde entier. Certains pays ont eu recours à un système de comptes individuels à cotisations définies pour remplacer un système de retraite public par répartition en difficulté financière, tandis que d’autres ont opté pour des systèmes mixtes ou ont instauré un système de comptes individuels facultatifs et supplémentaires. En somme, une grande partie des nombreuses réformes engagées en Amérique latine et dans le reste du monde ont été inspirées par le modèle chilien. Plus récemment, le Chili a de nouveau joué un rôle de pionnier en Amérique latine, impulsant une deuxième génération de réformes des systèmes de retraite. Au cours des années 2000, des problématiques telles que la couverture de la population pauvre et du secteur informel, l’équité entre hommes et femmes, le manque de maîtrise des questions financières par la population et les formules de paiement des prestations ont pris une place plus importante dans le débat sur les politiques de retraite (Gill et al., 2005), tandis que les problèmes liés aux taux de cotisation, aux coûts et à la concurrence demeuraient entiers. Le Chili a tenté de résoudre ces différents problèmes à travers une vaste réforme de son système, tandis que l’Argentine a adopté une démarche fort différente, les pouvoirs publics ayant décidé de mettre fin au système de comptes individuels et de réorienter l’ensemble des travailleurs vers le régime de retraite public par répartition [4].

L’objectif d’extension de la couverture

6Le taux de couverture est un indicateur essentiel du fonctionnement du système de retraite issu d’une réforme. Comme l’ont fait observer Gill et al. (2005, encadré 5.2), l’amélioration des faibles taux de couverture observés dans les pays en développement était au nombre des principaux objectifs cités par la Banque mondiale dans son influent rapport de 1994 (Banque mondiale, 1994) et dans les documents qu’elle a publiés par la suite. Cet objectif était également au c œur des discussions entre les responsables publics chiliens qui furent les artisans de la réforme de 2008 (Holzmann et al., 2009 ; Conseil consultatif présidentiel pour la réforme des retraites, 2006).

7Pour avoir une vision d’ensemble du fonctionnement d’un système, il est possible de se fonder sur le nombre de cotisants, exprimé en pourcentage du nombre total de personnes affiliées (tableau 1). D’après le tableau 1, dans sept des dix pays cités, moins de la moitié des affiliés ont cotisé régulièrement, le Costa Rica et l’Uruguay étant les deux seuls pays où deux affiliés sur trois environ ont régulièrement versé des cotisations. Le tableau montre également qu’une proportion non négligeable de la population active ne verse pas régulièrement de cotisations au système de comptes individuels.

Tableau 1

Cotisants en pourcentage des affiliés, juin 2004 à juin 2009^a)

Pays 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Argentine 37,3 38,7 39,6 40,0 37,9 a) Bolivie 42,7 42,2 47,1 48,0 43,9 43,8 Chili 48,0 51,9 50,7 52,8 54,3 51,4 Colombie 49,5 39,3 40,0 43,3 44,9 44,9 Costa Rica 66,8 69,8 65,1 68,4 71,0 66,4 République dominicaine 66,8 55,8 52,6 51,0 49,8 47,7 Salvador 42,5 40,5 38,3 36,5 34,5 29,6 Mexique 38,9 38,5 37,4 37,9 37,1 34,1 Pérou 40,0 37,7 37,5 40,3 41,4 40,1 Uruguay 56,1 59,4 61,6 63,3 65,1 64,5

Cotisants en pourcentage des affiliés, juin 2004 à juin 2009^a)

a) Jusqu’à fin 2008, l’Argentine était dotée d’un système mixte : tous les travailleurs étaient affiliés au régime public par répartition, constituant le premier pilier du système de retraite, et pouvaient, pour le deuxième pilier, soit cotiser à un compte individuel soit cotiser au régime à prestations définies financé par répartition. Une loi de 2008 a clôturé les comptes individuels qui constituaient le deuxième pilier et réorienté tous les travailleurs vers le système par répartition.
NOTE • Un cotisant est défini comme une personne qui a versé des cotisations au cours du dernier mois considéré. Cette définition ne s’applique pas au Mexique, où un cotisant est une personne qui a versé des cotisations au cours des deux derniers mois considérés. Cette différence est due au fait que le Mexique applique une procédure comptable bimestrielle (voir Sinha, 2003). Un affilié est une personne qui a un compte individuel.

Commissions pour frais de gestion, rentabilité et concurrence

14Les commissions pour frais de gestion auxquelles donnent lieu les régimes à cotisations définies en Amérique latine sont généralement jugées élevées par les spécialistes du secteur comparativement à ce qui se pratique dans les autres régions du monde (voir, par exemple, Christensen, 2007) et constituent une préoccupation majeure pour les responsables de l’action publique. Ces commissions élevées expliquent pour partie les bénéfices très confortables dégagés par les fonds de pension (comparativement aux entreprises d’autres secteurs d’activité) et témoignent de la faible concurrence qui règne sur le marché des fonds de pension. Dans ce contexte, les pouvoirs publics des pays d’Amérique latine ont engagé des réformes destinées à accroître la concurrence et à réduire les commissions pour frais de gestion, dont le niveau élevé constitue une préoccupation depuis les années 1990 (Kritzer, 1996 ; Shah, 1997 ; Queisser, 1998).

Commissions pour frais de gestion

15Les fonds de pension peuvent prélever des frais sur les cotisations, sur le solde figurant au crédit des comptes ou encore sur les rendements. En Amérique latine, ces trois types de frais sont autorisés et dans certains pays, plusieurs types de frais peuvent être imposés simultanément aux titulaires de comptes. Dans la majorité des pays – en Bolivie, en Colombie, au Chili [5], au Salvador, au Pérou et en Uruguay –, les sociétés de gestion prélèvent des frais sur les cotisations, qui correspondent à un pourcentage du revenu du travailleur (flux de revenu). À l’inverse, au Mexique, où la commission sur les cotisations a été supprimée en mars 2008, les fonds de pension ne sont autorisés à appliquer qu’une commission calculée en fonction du solde du compte (et non du flux de revenu ou du rendement comme c’était le cas auparavant). En Bolivie, au Costa Rica et en Uruguay, les AFP prélèvent également une commission sur les actifs, et au Salvador, elles facturent une commission sur les rendements [6]. Au Salvador, employeurs et salariés versent des cotisations sur les comptes individuels mais seuls les employeurs acquittent des frais de gestion.

16Le tableau 2 présente le montant moyen des frais de gestion. Cependant, il donne une image incomplète de la situation de chaque pays, en premier lieu parce qu’il ne rend pas compte des fortes disparités qui existent au sein d’un même pays. De plus, le fait qu’il existe différents types de frais – les uns prélevés sur un flux de revenu et les autres sur le solde du compte – rend les comparaisons internationales difficiles. Enfin, certaines AFP accordent une « prime de fidélité », à savoir que les commissions sont d’autant moins élevées que le travailleur reste affilié longtemps. Corvera et al. (2006) et Impavido et al. (2010) ont pris en compte ces différents facteurs et dressé un bilan plus complet des frais de gestion pratiqués. Les résultats de leurs travaux sont synthétisés dans les tableaux 3 et 4.

Tableau 2

Commissions moyennes pour frais de gestion en pourcentage du revenu d’activité, dans quelques pays de certaines années de la période 1999-2008

Pays Commissions pour frais de gestion en pourcentage du revenu d’activité Cotisations obligatoires en pourcentage du revenu d’activité Commissions pour frais de gestion en pourcentage du total des cotisations Bolivie 0,50 10,00 4,76 Chili 1,73 10,00 14,75 Salvador 1,50 10,30 12,71 Mexique 1,87  8,50  18,03 Pérou 1,87 10,00 15,75 Uruguay 1,63 12,17 11,81

Commissions moyennes pour frais de gestion en pourcentage du revenu d’activité, dans quelques pays de certaines années de la période 1999-2008

Tableau 3

Commissions pour frais de gestion calculées sur une base équivalente : moyenne sur 25 ans, en pourcentage du solde des fonds

Pays Minimum Maximum Moyenne pondérée Écart type Argentine 1,20 1,45 1,35 0,09 Bolivie 0,53 0,53 0,53 0,00 Chili 0,98 1,21 1,07 0,08 Colombie 0,81 1,01 0,92 0,08 Costa Rica 0,75 1,10 1,02 0,16 République dominicaine 0,81 1,01 1,01 0,09 Salvador 0,86 0,86 0,86 0,00 Mexique 0,67 1,51 0,89 0,20 Pérou 0,94 1,22 1,10 0,13 Uruguay 0,74 1,14 0,90 0,19

Commissions pour frais de gestion calculées sur une base équivalente : moyenne sur 25 ans, en pourcentage du solde des fonds

NOTE • Données jusqu’en 2007, projection sur 25 ans.

Tableau 4

Commissions pour frais de gestion calculées sur une base équivalente : moyenne sur 40 ans, en pourcentage du solde des fonds

Pays Minimum Maximum Moyenne pondérée Écart type Argentine 0,69 0,83 0,77 0,05 Bolivie 0,39 0,39 0,39 0,00 Chili 0,56 0,69 0,61 0,04 Colombie 0,46 0,58 0,53 0,04 Costa Rica 0,69 0,98 0,92 0,13 République dominicaine 0,64 0,84 0,84 0,09 Salvador 0,49 0,49 0,49 0,00 Mexique 0,46 0,88 0,62 0,12 Pérou 0,54 0,70 0,63 0,07 Uruguay 0,42 0,65 0,51 0,11

Commissions pour frais de gestion calculées sur une base équivalente : moyenne sur 40 ans, en pourcentage du solde des fonds

NOTE • Données jusqu’en 2007, projection sur 40 ans.

Diversification des investissements

22La diversification du portefeuille d’investissements est indispensable à la gestion du risque d’investissement. Lors de l’instauration des régimes à cotisations définies en Amérique latine, les fonds étaient principalement investis en obligations émises par l’État et, comme l’illustre le graphique 1, il en va toujours ainsi dans de nombreux pays. L’offre de titres de première catégorie restant limitée sur les marchés financiers émergents, les sociétés de gestion n’ont guère d’autre choix que d’investir leurs fonds en obligations publiques (Uthoff, 1997). Durant les années 1990, les entreprises qui auraient pu émettre des obligations de première catégorie estimaient moins coûteux d’emprunter auprès des banques – nationales ou étrangères – que de se financer sur les marchés financiers. Quant aux petites et moyennes entreprises, elles ne remplissaient en général pas les conditions requises pour émettre des titres de première catégorie. En d’autres termes, les entreprises qui auraient pu se tourner vers les marchés financiers ne souhaitaient pas le faire et celles qui étaient prêtes à recourir aux instruments financiers n’étaient pas autorisées à émettre des obligations de première catégorie. De ce fait, les titres émis par l’État sont demeurés l’instrument privilégié par les sociétés de gestion de fonds de pension dans la plupart des pays (Kay, 2009).

Graphique 1

Investissements en titres d’État en pourcentage du total des investissements des fonds de pension, 2001 et 2008

Investissements en titres d’État en pourcentage du total des investissements des fonds de pension, 2001 et 2008

23Cette concentration des investissements en titres émis par l’État a pour corollaire un risque d’investissement dans la mesure où il arrive que les États n’honorent pas leurs obligations, comme ce fut le cas de l’Argentine en 2002 – à l’époque, 80 % des actifs des fonds de pension étaient détenus sous forme d’obligations d’État. Certains pays, comme le Mexique, ont incité les fonds de pension à diversifier leurs investissements en réduisant la part des obligations d’État dans leur portefeuille (graphique 2), ce qui s’est traduit par une diminution de la concentration des investissements dans ces obligations. Il n’en reste pas moins qu’au Salvador, au Mexique et en Uruguay, la proportion de fonds détenus sous forme d’obligations publiques demeure nettement supérieure à 50 %.

Graphique 2

Investissement des fonds de pension, par secteur, 2009

Investissement des fonds de pension, par secteur, 2009

24Pour réduire le risque pays et le risque de change, il est également possible d’investir les fonds en titres étrangers. En règle générale, notamment pour des raisons politiques, l’investissement en titres étrangers est limité voire interdit pendant les premières années qui suivent l’instauration d’un système de comptes individuels, puis est autorisé à mesure que le système parvient à maturité. Par exemple, comme le montre le graphique 2, en Colombie et au Mexique, les titres étrangers représentent désormais 10 % des fonds investis et au Pérou, cette proportion est de 12,5 % – alors qu’elle était quasiment nulle en 2001. Dans le même temps, la part des fonds de pension investis en titres étrangers est passée de 5,7 % en 2001 à 28,5 % en 2009 (la réforme de 2008 permet d’investir jusqu’à 80 % des actifs à l’étranger) [8].

25Certains pays ont, au fil du temps, assoupli les règles appliquées à l’investissement des fonds. Le Chili, qui est doté du système de comptes individuels le plus ancien de la région, fut le premier pays à accroître le nombre et les types de fonds proposés aux titulaires de comptes. Ainsi, en mars 2000, il a institué un deuxième fonds, qui investissait dans des instruments à revenu fixe et était destiné aux travailleurs éloignés de la retraite de dix ans ou moins [9]. Puis, en 2002, le nombre de fonds est passé à cinq, dans le cadre d’un nouveau système dénommé « système multifonds ». Par la suite, le Pérou et le Mexique ont également créé des systèmes multifonds et ont été imités par la Colombie début 2011 [10].

Relever le défi de l’équité entre hommes et femmes

26L’écart entre hommes et femmes en ce qui concerne les prestations de retraite servies par les systèmes à cotisations définies d’Amérique latine a déjà fait l’objet de nombreuses études (Arenas de Mesa et Montecinos, 1999 ; James et al., 2008 ; Dion, 2008). Dans cette partie, nous nous intéressons au lien entre le sexe et la pension obtenue, ainsi qu’aux mesures adoptées au Chili et dans d’autres pays pour réduire cet écart.

27Comme le font observer Arenas de Mesa et Montecinos (1999, p. 8-9), le système à prestations définies qui existait au Chili jusqu’en 1981 permettait aux « femmes de percevoir des prestations plus élevées tout en ayant moins de conditions à remplir, et la différence de montant des prestations entre hommes et femmes était moindre » parce que les femmes pouvaient obtenir une pension de vieillesse minimum avec une durée d’affiliation plus courte que celle dont devaient justifier les hommes, et sans avoir à cotiser. En outre, les femmes pouvaient prendre leur retraite plus tôt que les hommes et percevaient les mêmes prestations que ces derniers pendant une durée plus longue (puisqu’elles vivaient, en moyenne, plus longtemps). Les pensions étaient calculées en fonction du salaire perçu au cours des dernières années d’activité, si bien que les travailleurs n’étaient pas pénalisés au titre des périodes d’interruption de carrière (ces règles étaient favorables aux femmes, qui ont, en moyenne, un taux d’activité plus faible et une durée de cotisation plus courte que les hommes).

28À l’inverse, dans les systèmes à cotisations définies, qui établissent un lien plus étroit entre les cotisations versées et les prestations perçues, les inégalités entre hommes et femmes qui existent sur le marché du travail s’accentuent lors du départ en retraite. En règle générale, les femmes perçoivent une rémunération inférieure à celle des hommes, notamment parce qu’elles sont victimes d’un traitement inégalitaire, n’exercent pas les mêmes professions que les hommes ou doivent, pendant certaines périodes, renoncer à exercer un emploi rémunéré pour s’occuper de leurs enfants ou de membres de leur famille. Par exemple, au Chili, 29 % des femmes ne perçoivent que le salaire minimum, alors que cette proportion n’est que de 9 % parmi les hommes. De surcroît, les femmes sont surreprésentées sur le marché du travail informel des pays d’Amérique latine, et exercent par conséquent une activité qui ne donne pas lieu au versement de cotisations sur leur compte. L’emploi informel féminin en pourcentage de l’emploi non agricole est compris entre 44 % au Chili et en Colombie et 74 % en Bolivie. Or, par définition, les travailleurs de l’économie informelle ne versent pas de cotisations sur un compte d’épargne retraite, avec les effets néfastes qui s’ensuivent. D’après l’enquête sur la protection sociale (Encuesta de Protección Social, EPS) réalisée au Chili avant la réforme de 2008, les femmes représentaient 70 % des personnes non affiliées au système de retraite.

29Depuis le passage au système à cotisations définies, le montant des pensions dépend du rendement de l’investissement des cotisations effectivement versées. Or, comme les femmes versent généralement moins de cotisations et perçoivent des rémunérations globalement plus faibles, elles accumulent un capital nettement moins élevé sur leur compte que les hommes. Les écarts de rémunération ont des conséquences très importantes. Ainsi, Sinha (2009) a examiné la rémunération d’un échantillon aléatoire d’hommes et de femmes vivant au Mexique et ayant versé régulièrement et sans interruption des cotisations sur leur compte d’épargne retraite géré par une AFORE. Il a constaté, en tenant compte de l’ensemble de l’échantillon, que les femmes percevaient en moyenne une rémunération inférieure de 17 % à celle des hommes et que le même écart se retrouvait au niveau du capital accumulé sur leur compte d’épargne retraite.

30De surcroît, les réformes qui ont introduit les comptes individuels ayant également augmenté le nombre d’années de cotisation requis pour l’octroi d’une pension, les femmes sont désormais moins nombreuses à pouvoir prétendre à des prestations, du fait des années durant lesquelles elles doivent interrompre leur activité (Dion, 2008). Berstein, Larrain et Pino (2006) ont montré qu’elles passent en moyenne 35 % de leur vie active potentielle en dehors du marché du travail, contre 10 % pour les hommes. En outre, Arenas de Mesa et al. (2008) ont constaté qu’au Chili les hommes affichent une densité de cotisation moyenne de 60 %, à comparer avec 43 % pour les femmes. À 40 ans, les femmes qui exercent une activité professionnelle justifient d’un nombre d’années de cotisation inférieur de plus de moitié à celui des hommes qui travaillent.

31Par ailleurs, l’âge de la retraite des femmes étant inférieur à celui des hommes, celles-ci disposent de moins d’années pour accumuler des fonds sur leur compte (à noter que le Pérou, la République dominicaine, le Mexique et l’Uruguay ont uniformisé l’âge de la retraite des hommes et des femmes, atténuant ainsi ce problème). Qui plus est, les pensions sont calculées sur la base de tables actuarielles de survie différentes pour les hommes et les femmes, ce qui accentue ces écarts entre les sexes puisque les femmes vivent en moyenne plus longtemps que les hommes.

32Des projections réalisées pour le système de retraite chilien avant la réforme de 2008 mettent en lumière des écarts évidents entre hommes et femmes au niveau du montant des pensions. Ainsi, les projections relatives aux cotisations montraient que 61 % des femmes risquaient de ne pas remplir les conditions requises pour ouvrir droit à une pension minimum, alors que cette proportion n’était que de 32 % parmi les hommes. À noter toutefois que ces chiffres étaient quasiment inversés s’agissant des travailleurs qui pouvaient espérer percevoir des prestations supérieures à la pension minimum. Les projections globales n’invitaient guère à l’optimisme, puisqu’elles montraient que près de 50 % de l’ensemble des travailleurs risquaient de ne pas pouvoir prétendre à une pension minimum.

33Marco (2004) a évalué les systèmes de retraite de l’Amérique latine du point de vue des inégalités entre les sexes et a émis plusieurs recommandations de réforme. Il a notamment préconisé d’utiliser une seule et même table de mortalité pour calculer les pensions des hommes et des femmes, d’uniformiser progressivement l’âge de la retraite, d’instaurer des subventions au titre du chômage pour remplacer les cotisations mensuelles aux comptes individuels (ou à la sécurité sociale), et de réduire le nombre d’années requises pour l’ouverture des droits à pension afin de tenir compte du temps que les femmes consacrent à élever leurs enfants (sans exercer d’activité professionnelle rémunérée).

34C’est pourquoi la réforme des retraites chilienne de 2008 contenait plusieurs mesures destinées à réduire les inégalités entre hommes et femmes. Ainsi, pour reconnaître le temps consacré à l’éducation des enfants, le gouvernement accorde dorénavant aux femmes une bonification pour chaque enfant né. De plus, désormais – et pour la première fois – il est possible de répartir les actifs figurant au crédit d’un compte individuel d’épargne retraite entre les époux dont le mariage a été dissous par divorce ou annulé, et la pension de survivant peut être accordée non seulement aux veuves mais aussi aux veufs. S’agissant de l’assurance décès et invalidité, jusqu’à la réforme, les femmes étaient soumises aux mêmes taux de cotisation que les hommes, alors même qu’ayant une espérance de vie plus longue, elles étaient à l’origine de dépenses de prestations moins élevées. Depuis la réforme, cette différence en termes de dépenses doit être portée au crédit du compte d’épargne retraite des femmes (Mensaje 588-354, 2006,).

35En somme, dans le cadre d’un système de comptes individuels à cotisations définies, les femmes bénéficient d’une pension moins élevée que les hommes en raison de la structure du marché du travail. En effet, elles perçoivent un salaire plus bas, exercent des professions moins bien rémunérées, travaillent plus souvent dans le secteur informel et justifient d’un nombre d’années de travail rémunéré plus faible, si bien qu’elles accumulent moins de capital sur leur compte. En outre, il arrive que ces inégalités soient renforcées par l’utilisation de tables actuarielles spécifiques pour les femmes et par un âge de la retraite plus précoce. Ainsi, d’autres mesures, par exemple l’utilisation de la même table actuarielle pour les hommes et les femmes et l’uniformisation de l’âge de la retraite permettraient de réduire les écarts entre hommes et femmes en matière de retraite.

Accroître l’efficience durant la phase de liquidation

36Une grande partie des études consacrées aux réformes des retraites porte sur les risques et le coût des comptes individuels pendant la phase d’accumulation, c’est-à-dire la phase durant laquelle les travailleurs cotisent à leur compte individuel. Cependant, les problèmes liés à la phase de liquidation des prestations et aux risques dont elle est assortie suscitent un intérêt croissant. Bien que le système de comptes individuels chilien ait été instauré en 1981, il n’est pas encore parvenu à maturité – 30 % des retraités reçoivent encore leur pension de l’ancien système par répartition – et les obligations compensatoires attribuées aux travailleurs qui avaient opté pour le système de comptes individuels en compensation des cotisations versées à l’ancien système continuent d’occuper une place importante (Corripio, 2010).

37Comme l’ont fait observer Rocha et Vittas (2010), il existe peu d’études sur la phase de liquidation. Or, durant cette phase, les retraités sont confrontés aux risques de longévité et d’intransmissibilité, lesquels s’ajoutent aux risques spécifiques associés aux produits de retraite qu’ils choisissent. Parallèlement, ils ont le choix entre plusieurs modes de sortie – en capital ou sous forme de retraits programmés ou de retraits réguliers avec investissement du solde du compte (“selfannuitization”), ou encore conversion du capital en rente viagère nominale, réelle ou variable – qui offrent tous divers degrés de protection contre les risques précités. Comme le souligne Antolin (2008, p. 16), les différents types de rente étant associés à des niveaux de risque et de garantie différents, « lorsqu’une personne perçoit déjà un revenu stable grâce au régime public par répartition, il peut être judicieux qu’elle puisse acheter une rente comportant un risque plus élevé ». En réalité, pour définir le niveau de risque et le mode de sortie d’une formule par défaut, il est impératif d’analyser le montant et le degré de sécurité des autres sources de revenu des retraités, le profil de salaire et d’emploi, les motivations en termes de possibilités de transmission et les préférences en termes de liquidité (Antolin et al., 2010). La définition d’une formule par défaut est encore compliquée par le fait que la performance relative de différentes stratégies d’investissement dépend de la phase de liquidation. Choisir un mode de sortie étant une tâche complexe et la population maîtrisant peu les questions financières, les formules de sortie par défaut revêtent une importance capitale (Rocha et Vittas, 2010, p. 35), en particulier parce qu’il est établi que les travailleurs les considèrent parfois comme des formules recommandées (Beshears et al., 2008, p. 76). Il est également primordial qu’une autorité de régulation et de surveillance efficace soit en place.

38Pour résumer, il est important que les pouvoirs publics s’intéressent de près aux problèmes complexes associés à la phase de liquidation qu’énumèrent Rocha et Vittas (2010). Il convient en effet de proposer un éventail de produits adapté (ce qui suppose souvent de créer des produits dans les marchés où ils n’existent pas encore) et de veiller à ce que ces produits fassent l’objet d’une régulation et d’une surveillance efficaces. Le Chili, dont le système de comptes individuels est plus ancien, dispose d’une longueur d’avance en ce qui concerne la gestion de la phase de liquidation. Il n’en reste pas moins que tout pays dans lequel ce type de système est en place doit se doter de politiques efficaces. Choisir entre diverses formules est une décision complexe, même pour les travailleurs les mieux informés. Compte tenu du manque de connaissances financières de la population (Arenas de Mesa et al., 2008 ; Rocha et Vittas, 2010), il est urgent de définir des formules par défaut adaptées.

Conclusion

39Ces dix dernières années ont été marquées par la mise en œuvre d’une nouvelle génération de réformes, dont l’objectif était de remédier à certaines des faiblesses des systèmes de comptes individuels instaurés en Amérique latine. Kay et Kritzer (2001) ont montré que ces systèmes étaient handicapés par des frais de gestion élevés, une concurrence insuffisante, des règles sur l’investissement peu favorables à la diversification, le non-respect des obligations contributives et la faible densité de cotisation, la nécessité d’étendre la couverture des systèmes de retraite et l’impact du sexe sur les droits. Depuis lors, les pouvoirs publics des pays de la région ont pris d’importantes mesures pour remédier à ces faiblesses. Dans cet article, nous décrivons cette « réforme de la réforme » de manière relativement détaillée, en nous attardant plus longuement sur les pays qui ont pris des mesures ambitieuses, comme le Chili, le Mexique, le Pérou et la Colombie.

40Le gouvernement argentin a quant à lui opté pour une autre voie, préférant, plutôt que d’adopter une réforme de nouvelle génération, supprimer le système de comptes individuels et réintégrer les travailleurs dans le cadre du système de retraite par répartition géré par l’État. L’Argentine demeure toutefois une exception en Amérique latine. Ainsi, même lorsque l’État a pris le relais des gestionnaires de fonds de pension privés, les systèmes de comptes individuels semblent destinés à rester en place.

41L’extension de la couverture reste le principal défi à relever par les responsables de l’action publique. Le taux de couverture est un indicateur du plus ou moins bon fonctionnement du système issu d’une réforme et son augmentation était un objectif fondamental des réformes qui ont abouti à la création des comptes individuels. Or, les taux de couverture ne se sont pas améliorés en Amérique latine, la Bolivie étant la seule exception [11]. La faiblesse de la densité de cotisation (c’est-à-dire du rapport entre le nombre de mois pendant lequel un travailleur a cotisé et le nombre maximum de mois pendant lequel il aurait dû cotiser), demeure un problème dans la région et il est fréquent que les travailleurs qui n’ont pas cotisé régulièrement perçoivent des prestations faibles ou n’aient pas de droits.

42Alors que les réformes engagées dans les années 1990 portaient essentiellement sur la création de comptes individuels, certaines des réformes récentes mettaient l’accent sur la prévention de la pauvreté. Comme l’ont avancé Gill et al. (2005), la prévention de la pauvreté est un aspect des systèmes de retraite qui n’avait pas reçu toute l’attention voulue lors de la première vague de réformes des retraites mises en œuvre en Amérique latine. C’est pourquoi, ces dernières années, la nécessité de « combler les lacunes de la couverture » (selon une formule que l’on pourrait retenir pour traduire le titre de l’étude réalisée en 2009 par Holzmann et al.) en intégrant au système de retraite les travailleurs modestes et ceux du secteur informel s’est hissée au rang de priorité. À l’heure où seulement 20 % de la population âgée du monde entier perçoit une pension et où seulement 25 % de la population active verse des cotisations, l’augmentation du nombre de bénéficiaires de pensions conçues comme un moyen de lutte contre la pauvreté est à l’évidence appelée à demeurer une priorité absolue. Par conséquent, l’amélioration de la couverture des systèmes de retraite reste une composante importante de la nouvelle génération de réformes. La mise en place du système de pensions de solidarité, au Chili, en constitue l’illustration et continuera sans nul doute d’inspirer d’autres pays désireux de permettre à la fraction la plus pauvre de leur population d’être couverte par le système de retraite.

43Par ailleurs, les frais de gestion et l’insuffisance de la concurrence représentent une préoccupation depuis de nombreuses années (Shah, 1997 ; Queisser, 1998). La réforme chilienne de 2008 comporte des mesures qui visent à inciter les sociétés de gestion de fonds de pension à se faire concurrence pour attirer les membres de toute une génération de travailleurs et permettre à ces sociétés de réduire leurs coûts en externalisant les fonctions administratives. Au Chili, au Pérou, au Mexique et en Colombie, alors que ces sociétés ne proposaient auparavant qu’un seul portefeuille d’investissement, elles permettent désormais aux travailleurs de choisir entre les divers fonds qui composent le système « multifonds ». En outre, les limites imposées à l’investissement en titres étrangers ont été assouplies, ce qui permet d’accroître la diversification des risques. Le nouveau système chilien offre également aux travailleurs davantage de raisons de s’affilier : alors que certains travailleurs n’avaient auparavant que peu intérêt à cotiser au-delà de ce qui était requis pour bénéficier de la pension minimum, la récente réforme prévoit un ensemble de mesures incitatives et de subventions pour encourager les travailleurs jeunes ou modestes à cotiser. La réforme vise également à favoriser l’affiliation des travailleurs indépendants, dont l’absence de couverture constitue un problème dans l’ensemble de l’Amérique latine. Enfin, elle contient aussi des mesures destinées à inciter les femmes à s’affilier, en particulier par des subventions en faveur des mères de famille, l’objectif étant de réduire l’écart entre hommes et femmes.

44Le présent article décrit également des faiblesses qui étaient peu étudiées il y a dix ans mais qui commencent désormais à concerner les réformes, notamment les formules par défaut proposées pendant la phase de liquidation et la création de pensions de base universelles en faveur des travailleurs les plus modestes ou, lorsqu’elles existent déjà, leur revalorisation. La définition de formules par défaut adaptées constitue un enjeu important. En effet, la population maîtrisant mal les questions financières, ces formules occupent une place capitale dans le fonctionnement du système de retraite (Beshears et al., 2008), non seulement durant la phase d’accumulation, mais aussi durant la phase de liquidation, les travailleurs ayant alors souvent à faire un choix irréversible entre diverses possibilités aussi complexes les unes que les autres (Rocha et Vittas, 2010).

45La surveillance fondée sur l’appréciation des risques est une autre pratique qui fait son apparition et que le Chili est le premier à avoir appliquée au système de retraite. En 2005, la Superintendencia de Pensiones, l’autorité de surveillance du secteur des retraites, s’est engagée dans un processus pluriannuel dont l’objectif est d’intégrer l’ensemble des risques pertinents en matière de retraite (risques fiduciaire, financier, opérationnel, technologique, etc.) à une stratégie de surveillance reposant sur une approche préventive, axée sur la gestion des risques des entreprises et le contrôle interne. L’expérience lancée par le Chili en matière de surveillance fondée sur l’appréciation des risques, qui s’inscrit dans le cadre d’un mouvement plus large visant à appliquer cette démarche dans le secteur financier, sera sans nul doute suivie avec attention ces prochaines années.

46Sans prétendre à l’exhaustivité, le présent article a décrit de nombreuses réformes adoptées dans le cadre de la nouvelle génération de mesures prises pour réformer les comptes individuels en Amérique latine et peut servir de point de départ à la réalisation d’autres travaux. Tous les pays du monde restant confrontés à des difficultés similaires en matière de politique des retraites, les pouvoirs publics pourront continuer de tirer des enseignements de ces réformes.