1Les pays – nombreux et divers –, que l’on regroupe sous le terme de « pays émergents », ont connu dans les trente dernières années des croissances économiques sensibles ou très rapides. En matière de protection sociale, ils se situent entre, d’une part, des pays où l’économie et la société, développées depuis de longues décennies, ont autorisé la création d’une protection sociale généralisée en principe accessible à la quasi-totalité de la population et, d’autre part les « pays les moins avancés » (PMA), dont l’économie ne parvient pas à décoller et n’offre pas les moyens de couvrir contre les risques sociaux une population pour qui la pauvreté, bien que changeant parfois de forme, domine et demeure endémique.

2Les articles rassemblés dans ce dossier analysent des dispositifs variés de protection sociale de pays en émergence qui concernent :

• les retraites (voir les articles de François-Xavier Merrien pour une présentation générale en Amérique latine et pour le Mexique et le Brésil en particulier, de Djamila Mendil pour l’Algérie, de Barbara E. Kritzer, Stephen J. Kay et Tapen Sinha également pour l’ensemble de l’Amérique latine) ;
• les « transferts financiers conditionnels », plus souvent désignés selon leur dénomination anglaise « programmes CCT » – pour conditionnal cash transfers, c’est-à-dire des prestations monétaires versées aux plus pauvres à condition qu’ils remplissent certaines obligations, par exemple en matière d’éducation des enfants (F.-X. Merrien pour le Mexique et le Brésil, Mara Coelho de Souza Lago, Rosana de Carvalho Martinelli Freitas, Elizabeth Farias da Silva et Daniele Lopes Wohnlich pour le Brésil et Pablo Diaz pour les Philippines) ;
• de nouvelles formes d’« entreprises sociales » qui sont en train de devenir des acteurs sociaux importants en Corée du Sud (Eric Bidet et Hyungsik Eum) ;
• des dispositifs originaux de prélèvement fiscal et social, par exemple en Argentine, permettant d’intégrer au système de protection sociale les personnes qui travaillent dans le secteur informel [1] ou sont dans des situations d’emploi précaire (Lorena Poblete).

3Ces pays en émergence connaissent des évolutions qui sont marquées par :

• la capacité d’influence des organisations internationales et des « modèles » qu’elles ont prônés (voir notamment F.-X. Merrien qui en présente une synthèse globale, P. Diaz, et B. Kritzer et al.) ;
• les capacités nationales et locales d’adapter ces modèles selon les situations mais aussi selon les volontés politiques des acteurs ;
• des cheminements spécifiques pour les pays que leur histoire particulière a conduit à se maintenir ou à s’inscrire dans une conception plus classique de la protection sociale, comme l’Algérie (D. Mendil) ou la Corée du Sud (E. Bidet et H. Eum) ;
• l’impact de la crise économique, qui apparaît dans tous ces pays très important. Celle-ci s’est manifestée à des dates propres à chaque pays, et s’est traduite directement ou indirectement (via les opérations d’ajustement structurel) sous des formes variées, mettant les responsables politiques dans des situations pleines de contradictions. L’accroissement du nombre d’exclus du marché du travail a été constaté partout ; les politiques publiques, en réponse, ont combiné, à doses et selon des modalités très diverses, une restriction des dispositifs protecteurs accompagnée de leur ciblage, et/ou un renforcement – au moins dans certains domaines – de la protection, pour faire face aux besoins accrus.

4Ces articles suggèrent trois pistes de réflexion. L’ordre de présentation des articles dans le dossier a été déterminé en concordance avec leur cheminement. On trouvera ainsi en début de dossier l’article de F.-X. Merrien qui permet de se familiariser avec les modèles dominants promus par les organisations internationales depuis les années 1980, notamment en Amérique latine, puis on pourra approfondir leur mise en application dans deux pays, le Brésil et les Philippines (M. Coelho de Souza Lago et al. et P. Diaz). Deux articles (D. Mendil et E. Bidet et al.) rappellent ensuite que tous les pays n’ont pas suivi ces modèles. Les deux derniers articles enfin (L. Poblete et B. Kritzer et al.) illustrent, chacun à sa façon, les situations de pays qui, après avoir un temps suivi le modèle dominant, s’en écartent en innovant résolument.

5• Première piste : le traitement du travail informel, clé de développement de la protection sociale.

6Plus peut-être que leur niveau économique et le niveau de vie de leur population, c’est l’importance considérable du travail informel qui fait office de frontière entre pays anciennement développés et pays émergents. La totalité des pays dont il est question dans ce dossier sont confrontés à des taux de travail informel de l’ordre de 40 à plus de 60 % de la population en âge d’activité, ce qui constitue un obstacle particulièrement difficile à surmonter pour la mise en place de systèmes de protection sociale à vocation universelle.

7Cette question est particulièrement sensible dans tous les pays qui ont subi la mise en place de politiques d’ajustement structurel, comme c’est le cas en Amérique latine, mais aussi en Algérie où le taux de travail informel est passé d’un peu plus de 20 % à la fin des années 1970 à environ 60 % aujourd’hui.

8Or, pour offrir un véritable amortisseur contre les difficultés de la vie, la protection sociale suppose une pérennité suffisante de cotisation, permettant de valider ou d’accumuler des droits (chômage, retraite notamment). Une protection sociale classique s’accommode très mal d’une proportion élevée de travail précaire : les revenus générés par des activités informelles n’offrent pas de base cohérente de prélèvement (qu’il s’agisse de cotisation ou d’impôt) ; la redistribution nécessite des ressources suffisamment constantes, or en période de précarisation, ces ressources diminuent ; quant aux situations individuelles, elles sont si peu stables, qu’il est, à la fois, difficile d’organiser des systèmes de prélèvement/redistribution solides, et complexe d’inciter à y adhérer des personnes qui ignorent ce que sera leur lendemain. Or, dans la plupart des pays émergents présentés dans ce dossier, les politiques économiques ont contribué massivement à précariser le travail et à développer le secteur informel. Dans ces conditions, certains dispositifs intitulés (peut-être abusivement comme le suggère P. Diaz) de « protection sociale » et non d’« assistance » paraissent avoir été mis en place principalement pour permettre de supporter ces bouleversements.

9Depuis les années 1980, comme le montre très bien F.-X. Merrien, une grande partie des pays émergents ont surtout cherché à contourner l’obstacle. Ils ont suivi la voie « fléchée », sinon le passage obligé proposé par les institutions internationales aux pays ayant besoin de leur aide : ils ont acclimaté un terme qui faisait peur à beaucoup jusque-là, celui de « protection sociale » tout en le vidant d’une grande part de son contenu solidaire et collectif.

10Aussi, est-il est particulièrement intéressant d’examiner comment l’Argentine s’engage dans la voie d’une politique de formalisation, permettant de financer une couverture sociale solidaire par des prélèvements réguliers dits « monotribut ». Celui-ci repose sur des modalités originales de prélèvement fiscal et social d’un montant non dissuasif pour plus précaires, qu’analyse ici L. Poblete.

11• Deuxième piste : la mise en œuvre des modèles globaux a laissé la place à des marges locales très importantes d’interprétation.

12Les trois dernières décennies ont donc fait une place considérable au modèle global, très dominant, de « protection sociale » (on retient les guillemets que propose d’y mettre P. Diaz après avoir étudié de façon précise l’usage de ce terme dans le cas philippin). On trouvera dans ce dossier deux articles présentant le processus général et les caractéristiques de ce modèle (F.-X. Merrien et B. Kritzer et al.), et plusieurs articles déclinant dans le détail leurs processus nationaux de mise en place (F.-X. Merrien, M. Coelho de Souza Lago et al., P. Diaz et B. Kritzer et al.).

13En comparant les programmes d’aide aux familles pauvres par des programmes Conditional cash transfers (CCT) par exemple, on voit qu’au-delà d’un petit nombre de caractéristiques invariables (aides financières aux plus pauvres, ciblage des familles aidées, conditionnalité des aides) l’accent peut être mis sur certains éléments d’accompagnement variables, conférant alors à leur mise en œuvre des objectifs et des effets sensiblement différents. S’appuyant sur de nombreuses références théoriques, le vocabulaire de la protection sociale s’est ainsi enrichi depuis peu, dans ces pays, de nombreux termes (anglo-saxons pour la plupart) : empowerment (des femmes notamment, qui sont incitées à exercer plus de responsabilités), investissement social (par la santé et l’éducation en particulier), economic behaviourism (l’accès aux prestations étant conditionné soit à l’accomplissement de certains actes, soit à la participation à certains programmes complémentaires). Les systèmes nationaux et locaux se distinguent ainsi entre eux par l’accent mis sur l’un ou l’autre des objectifs concrets que recouvrent ces principes. Le choix de paramètres à la main des autorités nationales et locales peut aussi en changer la portée (par exemple, si le revenu plafond pour bénéficier d’une prestation s’élève, la vocation de cette aide peut progressivement s’étendre à une grande partie de la population).

14P. Diaz montre comment, et jusqu’à quel point étonnant, la mise en œuvre de programmes soutenus par les organisations internationales a pu être pilotée en étroite collaboration avec la Banque mondiale en s’écartant de façon minimale du modèle dont le pays devient une vitrine. Dans l’article de M. Coelho de Souza Lago et al., on trouvera à l’inverse un exemple détaillé des résultats auxquels peuvent parvenir deux villes mettant en œuvre localement un même programme avec des principes différents. Comme le souligne F.-X. Merrien, dans des contextes historiques et institutionnels très différents, les systèmes nationaux ont dû développer des spécificités et des variantes adaptées.

15Dans le domaine des retraites, le poids de l’héritage historique est particulièrement important puisque les droits se cumulent sur les durées de vie professionnelle et qu’un changement de système (pour passer de la répartition à un système de comptes personnels privés – ou l’inverse) peut faire exploser pendant un certain temps les charges des cotisants comme des institutions de retraite. Pourtant, moyennant beaucoup d’inventivité, comme le montrent B. Kritzer et al., un ensemble de pays d’Amérique latine, chacun selon sa voie, sont parvenus à s’engager dans des réformes qui leur permettent progressivement d’échapper aux effets négatifs de régimes de pensions privés, adoptés dans les années 1980, conformément aux directives de la Banque mondiale.

16Ces observations conduisent à penser que si l’existence prégnante de modèles caractérise la protection sociale des pays émergents, on peut aussi tabler, pour leur mise en œuvre, sur des souplesses permettant des adaptations très importantes, voire un éloignement progressif du modèle.

17• Troisième piste : la protection sociale des pays émergents est-elle aujourd’hui en passe de s’écarter de modèles à fondements doctrinaux ?

18Il se pourrait qu’en dépit du pouvoir dont jouissent toujours les institutions qui en sont porteuses, les modèles de protection sociale pour pays émergents perdent progressivement une partie de leur hégémonie, et amorcent même leur effacement. On relèvera dans le dossier différents éléments ou indices qui pourraient en effet être précurseurs d’une telle évolution dans les années à venir.

19On rappelle tout d’abord que certains pays comme ici l’Algérie et la Corée du Sud, pour des raisons différentes, ont échappé à ces modèles. D. Mendil souligne que malgré le programme d’ajustement structurel auquel elle s’est pliée, l’Algérie a conservé pour l’essentiel le système français dont elle a hérité et s’est contentée d’en modifier certains paramètres pour en réduire le coût. E. Bidet et H. Eum montrent, eux, que, portée par son entrée dans l’OCDE qui appréciait sévèrement une protection sociale trop peu développée, la Corée a surtout cherché à mobiliser ses marges importantes de renforcement du système.

20Ces auteurs présentent, en outre, les évolutions originales de la Corée du Sud où, répondant à l’affaiblissement des mécanismes traditionnels de solidarité familiale, se développe un réseau d’entreprises sociales, à visées non lucratives, actives dans les domaines comme l’assistance sociale, les soins aux personnes, l’enfance… Des coopératives médicales se multiplient également. Cette évolution est soutenue par l’État, qui a créé un système de certification et légiféré en 2006 et 2012 à ce sujet, ainsi que par les collectivités régionales. Tout cela ne constitue certes pas un système nouveau de protection sociale. Mais il est à souligner que l’initiative de ce mouvement revient à la société civile. C’est, à vrai dire, le seul article de ce dossier qui mentionne une société civile vivante, impliquée dans la mise en œuvre de dispositifs sociaux. Quand on sait ce qu’en Europe la création d’une protection sociale doit à la collaboration État/société civile (via les partenaires sociaux ou d’autres acteurs), l’attention est attirée par cette spécificité récente de la Corée. Bien qu’il soit difficile d’en mesurer la portée, peut-être faut-il voir dans ce frémissement coréen, l’amorce de mouvements ayant une assise populaire, auxquels cependant pourraient venir se confronter les bureaucraties nationales et internationales.

21B. Kritzer et al., en expliquant les origines des réformes des retraites en Amérique latine, qui font suite à un constat d’échec, sur plusieurs fronts, des dispositifs reposant sur la privatisation des pensions conforme à la doxa, fournissent un autre indice précurseur d’un possible passage vers une nouvelle période de l’histoire de la protection sociale dans les pays émergents. On reviendrait ainsi à une vision moins individualiste, plus solidaire, des modalités de protection. Pourtant, si le mouvement frappe par sa généralité en Amérique latine, le même article souligne la grande diversité des initiatives nationales. Le Chili, en 2008, par exemple, a réformé son système de comptes individuels essentiellement par des modifications paramétriques. L’Argentine s’y est prise tout à fait différemment, par un retour à un régime de répartition. Il semble pertinent de souligner au travers de ces exemples que chaque pays trouverait désormais sa voie de façon pragmatique, en fonction de ses choix et de sa situation propre. Si les débats sur ces réformes ne semblent pas avoir manqué, nulle allusion n’est faite en effet ici à un nouveau modèle de référence.

22Autre indice d’un changement : alors que les institutions internationales n’ont pas hésité, en un temps à peine plus ancien, à mettre leur poids dans la balance pour faire valoir les options qu’elles soutiennent (voir l’article de P. Diaz sur les Philippines), elles ne semblent pas s’être fait entendre alors que se mettaient en place en Amérique latine des réformes des retraites, décrites par B. Kritzer et al., orientées à l’opposé de leur doctrine. Les causes de cette discrétion nouvelle sont sans doute multiples. On fera toutefois l’hypothèse que nombre des certitudes doctrinales qui prévalaient il y a quelques années perdent aujourd’hui du terrain dans les puissantes institutions mondiales.

23Enfin, on se référera à nouveau au cas évoqué plus haut de l’Argentine et du « monotribut ». Décidant de s’attaquer directement au problème posé par le travail informel et précaire et aux difficultés qu’il engendre pour la mise en place d’une couverture sociale pour tous, y compris ceux qui en ont le plus besoin, les responsables de pays émergents (au moins certains d’entre eux) acceptent sans doute moins aisément les affirmations doctrinales concernant ce qui est acceptable ou non dans le domaine de la protection sociale. Aujourd’hui dotés d’une grande créativité, ils paraissent plus décidés à définir par eux-mêmes les objectifs et les moyens nouveaux de leurs politiques.

24Cet ensemble concordant d’« indices » n’est-il pas précurseur de renouvellements importants à venir ?

25On ne peut certes pas, à ce stade, conclure à un changement de paradigme appuyé sur une nouvelle doctrine dominante de la protection sociale dans les pays en émergence. À l’avenir, une évolution plus discrète vers des actions pragmatiques conduites de façon autonome au niveau national, en revanche, ne devrait manifestement pas être exclue. Quelle(s) forme(s) prendra-t-elle ? De l’élargissement progressif des dispositifs de protection existants à des changements plus radicaux, plusieurs voies sont ouvertes et le resteront, sans doute. Ainsi, les pays émergents passés par une phase de conformité aux modèles internationaux rejoindraient-ils peut-être des pays qui, restés sur des trajectoires directement empruntées aux systèmes traditionnels européens seront sans doute confrontés, comme eux, à des questions de soutenabilité et d’équilibre à long terme.

26De fait, ce dossier n’a pas permis d’inclure des observations concernant nombre de pays, et même de zones géographiques que l’on souhaiterait associer aux prolongements de cette réflexion (l’Afrique du Sud, la Russie et la Chine, l’Inde …). De même la protection de certains risques (santé, perte d’emploi …) reste à traiter. Aucun article n’aborde la question importante de la protection sociale des pays émergents sous l’angle de son effet sur les coûts du travail et, partant, sur la compétitivité de ces pays sur les marchés internationaux. Voilà de nouveaux chantiers ouverts : on attend avec le plus grand intérêt de nouveaux auteurs sur ces thèmes (ou d’autres, voisins) ; en espérant que se crée ainsi un courant prolongé de travaux internationaux, dialoguant dans le temps sur des situations qui sont finalement celles d’une partie majoritaire de la population de la planète.