Introduction [1]
1En 2006, dans un contexte marqué par la centralité de la lutte contre la pauvreté sur le plan international, l’administration philippine, et plus particulièrement le Department of Social Welfare and Development (DSWD), a mis sur pied un important programme de réformes visant à améliorer les prestations en matière de « protection sociale » [2] : le National Sector Support for Social Welfare and Development Reform Project ou NSS-SWDRP (DSWD et SC-SP, 2012).
2Amplement débattu au sein des instances de coordination entre autorités nationales et bailleurs internationaux, et soutenu techniquement et financièrement par la Banque mondiale, le processus se caractérise par sa dimension hautement transnationale. C’est en effet la relation privilégiée qu’entretiennent les hauts fonctionnaires philippins avec les experts des grandes institutions financières internationales (IFI), Banque mondiale en tête, qui a été à l’origine de la réforme, comme en témoignent deux des principales actions entreprises dans ce cadre : l’adoption d’une définition officielle de la « protection sociale », largement inspirée de la conception dominante dans le champ du développement et dont le principal défenseur est la Banque mondiale, et la mise à l’agenda d’un programme de Conditional cash transfers (CCT), le Pantawid Pamilyang Pilipino Program (4P), ouvertement inspiré des « modèles » latino-américains aujourd’hui « en vogue » sur la scène internationale (Merrien, 2013).
3Si la mise à l’agenda du 4P a déjà fait l’objet d’une série de travaux, la plupart centrés sur les mécanismes de transfert et de diffusion qui la sous-tendent (Debonneville et Diaz, 2013 ; Lopes-Wohnlich et al., 2011 ; Reid, 2013), peu de recherches ont tenté de la mettre en lien avec la réforme plus large en matière de « protection sociale » dans laquelle elle s’est inscrite. C’est précisément cette lacune que cette contribution cherche à combler. Reposant sur un socle empirique constitué de documents officiels ainsi que d’une trentaine d’entretiens semi-directifs effectués auprès de hauts fonctionnaires nationaux et internationaux aux Philippines, notre travail consistera à montrer en quoi l’adoption d’un programme de CCT répond à une logique d’alignement, partiellement contrôlée, sur les conceptions défendues par la Banque mondiale en matière de « protection sociale ».
4L’article s’articule en trois parties. Dans un premier temps, nous exposerons quelques réflexions concernant le recours à la notion de « protection sociale » pour rendre compte du processus étudié. Dans un deuxième temps, nous exposerons les principales conceptions de cette dernière dans le champ du développement, un accent particulier étant mis sur l’approche de la Banque mondiale. Enfin, nous nous pencherons sur le processus de réforme à proprement parler.
Approcher la « protection sociale »
5Le plan de réforme des politiques sociales philippin NSS-SWDRP a été accompagné par un important dispositif discursif de légitimation, au sein duquel la notion de « protection sociale » occupe une place centrale. Si le recours à cette notion présente l’avantage de nous informer sur les orientations théoriques privilégiées par les instigateurs de la réforme, il n’est pas sans poser un certain nombre de problèmes épistémologiques. Ce sont précisément ces points que nous souhaitons aborder dans cette partie.
6Rendre compte des réformes nationales dans le domaine des politiques sociales n’est pas chose aisée tant les concepts qui y sont utilisés sont connotés. Cette question a d’ailleurs fait l’objet d’un certain nombre de travaux, soumettant à un examen historique approfondi les notions de « sécurité sociale », « État-providence » ou encore « protection sociale », pour ne citer que les plus saillantes, en vue de dégager les charges normatives dont elles sont porteuses. Certains auteurs (Barbier, 2008 ; Standing, 2010) ont plaidé pour le recours à cette dernière notion, jugée analytiquement plus pertinente que ses concurrentes. Cependant, bien que cette conclusion nous paraisse fondée, elle soulève quelques difficultés, dans le cas d’une étude sur les Philippines. Nous présenterons les deux principales :
7• La première concerne le fait que le gouvernement philippin recoure lui-même à cette notion pour décrire et justifier sa réforme. Or ce point n’est pas sans importance dans le sens où, comme l’ont révélé plusieurs de nos entretiens avec d’anciens fonctionnaires et dirigeants du DSWD, l’utilisation de la notion de « protection sociale » est à mettre en lien avec sa centralité dans le « jargon » des organisations internationales avec lesquelles les Philippines entretiennent des rapports privilégiés. Plus précisément, toujours selon les personnes interrogées, il y serait fait un recours stratégique dans le but de donner au pays une image de « bon élève » sur le plan régional et international. Soucieux de ne pas entretenir une résonance entre discours scientifique et discours politique susceptible d’entraver l’intelligibilité de nos propos, nous avons opté pour une mise à distance du terme « protection sociale » en le mettant entre guillemets. Ainsi, nous n’accorderons pas à celui-ci le statut de concept mais bel et bien celui d’objet. Il s’agira donc d’analyser l’usage discursif qu’en font les acteurs qui y recourent, d’identifier les perspectives théoriques qu’ils endossent, et de mettre cet usage en relation avec les programmes concrets mis en œuvre. Le but est de saisir ainsi pleinement le sens théorique, diplomatique et pratique que le gouvernement philippin donne à la notion de « protection sociale » [3].
8• La deuxième difficulté que nous avons identifiée concerne le fait que, depuis les années 1990, le terme de « protection sociale » est devenu considérablement équivoque, acquérant même pour certains le statut de buzzword (Standing, 2010), à savoir un mot « vague et euphémique, susceptible d’endosser une multitude de significations possibles et ayant une résonance normative importante » (Cornwall, 2010, p. 2). En effet, la notion a longtemps servi à désigner presque exclusivement les dispositifs institutionnels des pays industrialisés dont l’objectif était de « maintenir les revenus et protéger les niveaux de vie de tous (mais spécialement des travailleurs) » (Barrientos, 2010, p. 2). Référence était donc faite sous ce terme aux systèmes d’assurance sociale, d’assistance sociale et de protection de l’emploi, sous-tendus par un idéal « universaliste » (ibid.). Or, depuis maintenant une vingtaine d’années, le terme de « protection sociale » est de plus en plus utilisé pour décrire, ou prescrire, la mise en œuvre d’un ensemble varié de programmes et de politiques de réduction de la pauvreté et d’assistance aux personnes les plus pauvres, dans les pays en développement. Mobilisé tant dans les cercles académiques que par les gouvernements, les organisations internationales, multilatérales et non gouvernementales, le terme occupe aujourd’hui une place de choix parmi le large éventail des « mots du développement » (Cartier-Bresson et al., 2009). Les Philippines, qui se caractérisent par le rôle prépondérant joué par la communauté internationale dans la mise à l’agenda, la mise en œuvre ainsi que l’évaluation de ses politiques sociales, s’inscrivent précisément dans cette conception [4].
9Étant donné son importance et sa place au cœur de notre étude, on s’attachera, dans le paragraphe suivant, à présenter, très brièvement, les principales conceptions de la « protection sociale » prévalant dans le champ du développement. Un accent particulier sera mis sur les perspectives élaborées et promues par la Banque mondiale.
La « protection sociale » dans les politiques de développement
10Si un consensus apparent semble émerger sur la centralité de la « protection sociale » dans le domaine des politiques de développement, celui-ci n’est que « partiel et parfois construit à des fins politiques » (Merrien, 2013, p. 71). Différentes approches sont en effet en concurrence sur la scène internationale pour en déterminer le contenu. Ainsi, si « certains définissent le rôle principal de la protection sociale comme devant lever les obstacles au développement humain et économique posés par les risques sociaux, d’autres l’envisagent comme devant assurer la satisfaction de besoins de base alors que d’autres encore le lient à une approche du développement humain en termes de droits fondamentaux » (Barrientos et Hulme, 2008, p. 6). Sur la scène internationale, ces visions sont endossées par différentes organisations internationales dont les chefs de file sont respectivement la Banque mondiale, l’Organisation internationale du travail (OIT) et les Nations unies. Nous ne présenterons ici que la première, celle-ci étant la plus importante source d’inspiration de la réforme philippine [5].
11L’approche développée par la Banque mondiale en matière de « protection sociale » découle du glissement progressif que celle-ci a effectué vers la sémantique de la lutte contre la pauvreté à la suite de l’échec de ses programmes d’ajustement structurel. Concrètement, sa conception repose sur une doctrine du ciblage selon laquelle il est préconisé de « ne consacrer les ressources publiques qu’à ceux qui en ont réellement besoin » (Treillet, 2008, p. 60). Ainsi la Banque soutient-elle l’idée selon laquelle les « dépenses sociales ne doivent s’adresser qu’aux pauvres » (Mestrum, 2008, p. 30), « tandis que les privilégiés peuvent s’acheter une assurance sur le marché » (ibid.). L’approche promue par la Banque mondiale est donc relativement restrictive et se rapproche de ce que l’on appelle couramment en Europe l’assistance sociale. Or, si dans les pays développés cette dernière désigne des « filets de sécurité résiduels chargés de protéger une petite minorité d’individus et de ménages des effets de la pauvreté une fois que toutes les autres composantes de la protection sociale (assurance sociale, services de base, régulation du marché du travail) se sont montrées inefficaces » (Barrientos, 2010, p. 10), dans les pays en développement, elle est considérée comme l’instrument principal de lutte contre la pauvreté (ibid.).
12Cette approche s’accompagne également d’une armature théorique axée principalement sur le concept de « gestion du risque social » (Holzmann et al., 2003). Tournée vers l’avenir, cette dernière vise à fournir un cadre permettant aux personnes « les plus vulnérables » de faire face aux « risques sociaux », ceux-ci étant définis de manière élargie : catastrophes naturelles, guerres, inflation, maladies, discrimination, etc. (ibid.). Plus précisément, ces théories partent d’un double constat : les pauvres sont les plus exposés aux risques sociaux et sont les moins bien équipés pour y faire face. Cette situation de vulnérabilité aurait pour conséquence de les rendre « réticents à prendre des risques, ce qui les dispose peu ou pas du tout à s’engager dans des activités plus rémunératrices mais plus risquées » (ibid.). Dans ce cadre, les notions de capital humain et d’empowerment deviennent centrales, la « protection sociale » étant désormais envisagée non plus comme une dépense mais comme un investissement, ce qui confère au raisonnement de grandes qualités persuasives. Comme nous le soulignerons plus bas, cette conception se retrouve largement dans les discours et les pratiques du gouvernement philippin.
La réforme aux Philippines
Quelques éléments contextuels
13Au moment de la réforme, les politiques sociales philippines sont gérées par sept institutions destinées essentiellement à couvrir les travailleurs du secteur formel (Orbeta, 2010) :
- le Government Service Insurance System (GSIS), couvrant les salariés du secteur public ;
- le Social Security System (SSS), couvrant les salariés du secteur privé (SSS) ;
- la Employee’s Compensation Commission (ECC), couvrant les maladies professionnelles et les accidents du travail ;
- la Philippine Health Insurance Corporation (PHIC) ou PhilHealth, gérant l’assurance santé ;
- le Home Development Mutual Fund (HDMF) ou Pag-IBIG, gérant les programmes d’épargne volontaire et obligatoire ;
- le Armed Forces of the Philippines Retirement and Benefit System (AFP-RSBS), couvrant le personnel des forces armées ;
- le Overseas Workers Welfare Administration (OWWA), couvrant les travailleurs expatriés.
14Les prestations offertes couvrent essentiellement la retraite, la maladie, la maternité et les accidents de travail (Hort et Kuhnle, 2000).
15Les travailleurs du secteur informel ainsi que les personnes les plus pauvres sont, quant à eux, laissés à la solidarité familiale ainsi qu’à un ensemble de programmes ciblés parmi lesquels on compte des programmes de vente de riz à des prix subventionnés, des programmes d’assurance santé pour les populations indigènes, des programmes de microcrédit, des programmes d’aide à l’enfance ou encore des programmes d’aide à la scolarisation en milieu rural (Gonzalez et Manasan, 2002 ; Weber, 2012) [6].
16Si au moment de la réforme le taux de couverture assuré par les dispositifs historiques est d’environ 34 % (Lautier, 2006), les prestations demeurent déficientes et le risque pour la population couverte de tomber dans la pauvreté est important. En effet, « si la part des personnes “protégées” est constamment croissante depuis la fin des années 1980, c’est au prix d’une dégradation continue de cette protection, non pas en termes de droits formels, mais en termes de niveau de ressources offertes par la protection » (ibid.). À titre d’exemple, on peut évoquer le cas des pensions de retraite qui placent les familles sous le seuil de pauvreté dès lors qu’elles font vivre deux personnes ou plus. La population n’est donc pas divisée « entre un tiers de “protégés” qui échapperaient à la pauvreté, et deux tiers qui encourraient le risque d’y tomber, puisqu’une bonne partie des “protégés” est déjà menacée par la pauvreté » (ibid.). Concernant les programmes d’assistance, le tableau n’est guère plus réjouissant, les dysfonctionnements étant multiples : mauvaise gestion, corruption, manque de budget, manque de coordination, décentralisation et problèmes de ciblage (Gonzalez et Manasan, 2002, p. 183).
17À ces problèmes institutionnels viennent également s’ajouter des problèmes structurels dont le plus saillant est le fait que les taux de pauvreté semblent peu sensibles à la croissance économique. En effet, entre 2003 et 2006, le PIB connaît une croissance moyenne de 5,3 %, atteignant 7,3 % en 2007, le plus haut taux de croissance en trois décennies [7]. Or, durant la même période, la pauvreté a augmenté de 2,29 %, passant de 30 % à 32,29 % [8], ce qui peut notamment s’expliquer par l’important degré d’inégalités que connaît le pays [9].
18L’existence d’une pauvreté réelle et potentielle croissante, l’inefficacité notable de ses institutions et de ses programmes ainsi que la centralité de la lutte contre la pauvreté au niveau international mettent le pays face à une « obligation morale de réduire la pauvreté » (Lopes-Wohnlich et al. 2011, p. 12). Cette dernière est accentuée par l’inquiétude, exprimée par la communauté internationale, que les programmes sociaux n’entravent la croissance économique (ibid.). C’est dans ce contexte que l’administration met sur pied son programme de réforme axé autour des concepts clés de « protection sociale », de « vulnérabilité » et de « gestion sociale du risque ».
Le programme de réformes « National Sector Support for Social Welfare and Development Reform Project » (NSS-SWDRP)
19Comme l’affirme l’une de ses principales instigatrices, l’élaboration du NSSSWDRP a été guidée par cinq objectifs (Bala, 2010) :
- effectuer une réforme sectorielle totale reposant sur la convergence des programmes et la collaboration entre les agences nationales ;
- permettre l’« inclusion sociale » et l’« équité », les pauvres et les plus vulnérables devant avoir un accès préférentiel à la « protection sociale » ;
- favoriser des approches en termes d’« empowerment » et de « développement » ;
- tendre vers l’efficience et la responsabilité sociale à travers la rationalisation et la décentralisation des programmes ;
- privilégier des approches durables.
20Sur cette base, quatre axes de réforme ont été formulés :
- la constitution d’un cadre d’action permettant au DSWD de se profiler en leader dans le secteur de la « protection sociale » ;
- l’amélioration de la qualité et de la rapidité des prestations en matière de « protection sociale » à travers le recours à de « meilleurs » programmes ;
- la réforme financière nécessaire à la bonne marche du NSS-SWDRP ;
- l’amélioration des systèmes nécessaires à la prestation des services [10].
21Dans ce cadre, plusieurs mesures concrètes ont été mises en œuvre. Nous avons décidé de développer l’analyse de deux d’entre elles particulièrement illustratives des orientations générales guidant la réforme, brièvement pour la première (l’adoption d’une définition officielle de la « protection sociale », et un peu plus longuement pour la seconde (la mise en œuvre d’un programme de CCT). À travers cette analyse nous préciserons la conception de la « protection sociale » à laquelle se rattache l’administration philippine.
L’adoption d’une définition de la « protection sociale »
22L’une des premières actions entreprises par le Department of Social Welfare and Development (DSWD) dans le cadre du NSS-SWDRSP a été de saisir le Philippines Development Forum (PDF), l’instance de coordination entre le gouvernement et ses bailleurs internationaux, en vue d’y négocier une définition officielle de la « protection sociale ». Après un intense dialogue avec ses partenaires internationaux, un accord a été trouvé et une proposition a été faite au cabinet présidentiel qui l’a approuvé en février 2007 : « Des politiques et des programmes visant à réduire la pauvreté et la vulnérabilité aux risques ainsi qu’à améliorer le statut social et les droits des personnes marginalisées en promouvant et en protégeant le logement et l’emploi, en offrant une protection contre les risques et les pertes soudaines de revenu ainsi qu’en améliorant les capacités des gens à gérer les risques » (Villar, 2013).
23Outre son contenu, sur lequel nous reviendrons plus bas, la démarche ayant conduit à l’adoption de cette définition est en elle-même intéressante dans le sens où cette dernière souligne l’importance que revêtent les mots dans la mise à l’agenda et la légitimation des réformes politiques. Bien loin de relever d’une utilisation irréfléchie des mots, comme la plupart des acteurs impliqués dans la réforme nous l’ont confié, le choix du terme de « protection sociale » résulte d’une volonté de l’administration philippine d’envoyer un signal de ralliement aux nouvelles approches « en vogue » dans l’arène internationale. Ainsi, d’après les propos recueillis lors de différents entretiens, les Philippines semblent poursuivre des objectifs de politique étrangère visant à profiler le pays comme un « modèle » dans le but de s’attirer les faveurs de la communauté internationale. Le recours soutenu à la rhétorique du « bon élève », largement présente dans le discours de nos enquêtés, s’est d’ailleurs révélé particulièrement intéressant.
24Le deuxième point important concerne le cadre au sein duquel la définition a été élaborée, le Philippines Development Forum (PDF). Cette instance [11] présidée par la Banque mondiale a eu une fonction de coordination et de contrôle des prêts et des subventions par les bailleurs. En 2005, elle a changé de nom et son rôle a été redéfini pour revêtir celui d’une arène de construction de consensus (« consensus building ») élargie, destinée à favoriser le dialogue entre les différentes parties prenantes (« stakeholders ») : organisations internationales, ONG, gouvernements, communautés locales, etc., et enfin elle a été placée sous la responsabilité du gouvernement philippin [12]. Ce changement est à mettre en relation avec la centralité du concept d’« appropriation » dans les discours et pratiques internationales en matière de développement. En effet, comme le souligne Isaline Bergamaschi (2011, p. 136), les institutions financières internationales mettent aujourd’hui largement l’accent sur l’importance de favoriser « l’adhésion du plus grand nombre d’acteurs aux mesures préconisées par les ajustements […], de limiter la résistance et d’engager la responsabilité des gouvernements des pays en développement. La notion de « partenariat » occupe une place centrale dans cette nouvelle approche, qui ajoute de la complexité aux relations entre bailleurs et gouvernements. En effet, les gouvernements acquièrent une certaine « maîtrise » dans la mise à l’agenda de leurs politiques de développement, mais le rôle des institutions financières reste important, leurs modalités d’action étant cependant amenées à changer « pour passer de la coercition pure […] à l’influence et à la persuasion » (ibid.).
25Aux Philippines, cette évolution donne lieu à des positions divergentes et parfois ambiguës des acteurs. Certains défendent le point de vue selon lequel le PDF est un instrument gouvernemental destiné à « envoyer des signaux forts aux bailleurs sur les volontés politiques des Philippines pour que ces derniers s’y alignent » [13], d’autres craignent une dépendance accrue du pays vis-à-vis du savoir-faire des organisations internationales, et d’autres encore soulignent les intérêts mutuels des différentes parties : « Les bailleurs sont nos partenaires, on travaille ensemble. Mais on est bien conscients qu’ils ont leur propre agenda. Le tout est de trouver quelque chose qui les arrange et qui nous arrange même s’il est vrai que nous dépendons de leur expertise technique » [14]. En tout état de cause, la communauté internationale est indéniablement largement présente dans la formulation des politiques philippines.
26Enfin, on s’arrêtera sur le contenu même de la définition retenue. Avec son accent principalement mis sur la pauvreté, la vulnérabilité, les marginalisés ainsi que sur la notion de gestion sociale du risque, celle-ci fait largement écho aux approches défendues, sur le plan international notamment (mais pas uniquement) par la Banque mondiale. Au demeurant, le gouvernement philippin déclare s’être inspiré des définitions préexistantes de la National Anti-Poverty Commission, de la Banque mondiale, de l’ADB ainsi que de l’OIT (Villar, 2013).
27Sur la base de cette définition, plusieurs actions concrètes ont été entreprises. La mise en œuvre d’un programme, le Pantawid Pamilyang Pilipino Program (4P), est l’une des plus importantes, dans le sens où celui-ci a été perçu comme un « microcosme » ou un condensé de la réforme en matière de « protection sociale » (Bala, 2010).
Le Pantawid Pamilyang Pilipino Program (4P)
28Nés en Amérique latine, et plus précisément au Brésil en 1996 [15] et au Mexique en 1997, les Conditional cash transfers (CCT) consistent en une aide financière destinée aux familles les plus pauvres, sous réserve d’engagements (contreparties) dans le domaine de la santé, de l’éducation et de l’alimentation. Plus ou moins ciblés, ces programmes répondent à un double objectif dans le sens où ils « visent simultanément à soulager la misère et à préparer l’avenir en cassant la transmission intergénérationnelle de la pauvreté » (Merrien, 2013, p. 78). Légitimés et popularisés par des évaluations très positives (Valencia Lomeli, 2008) ainsi que par le processus de standardisation dont ont fait l’objet les expériences pionnières (Ancelovici et Jenson, 2012), les CCT comptent aujourd’hui parmi les « politiques modèles privilégiées de la communauté internationale (Merrien, 2013).
La mise à l’agenda
29L’adoption du programme de CCT philippin constitue l’une des pierres angulaires de la réforme du pays en matière de « protection sociale ». La présence soutenue des experts de la Banque mondiale à toutes les étapes du processus, notamment à travers leur assistance technique explique en grande partie ce phénomène. Le détachement de consultants au sein des bureaux du DSWD ainsi que la tenue régulière de réunions entre la Banque et le gouvernement ont en effet été permanents. De ces contacts quotidiens a émergé l’idée de mettre en œuvre un programme de CCT ; la ministre en place au moment de la réforme l’a affirmé : « La Banque est toujours là. On discute tout le temps avec elle. L’idée d’importer un tel programme est donc venue lors de discussions avec elle lors de la mise en place de la réforme » [16].
30Suite à ces discussions, la Banque a invité trois représentants de l’administration philippine [17] à la 3rd International Conference on Conditional cash transfer, tenue à Istanbul, pour entendre des présentations sur le contenu de ces programmes et faire des visites de terrain dans différents quartiers de la ville où des programmes de CCT étaient mis en œuvre. Cette conférence a eu un effet de persuasion certain. D’après les trois participants philippins à la conférence que nous avons pu rencontrer, ce voyage a été déterminant : « On a été convaincus par ce que l’on a vu. Ces programmes paraissaient simples. On s’est dit que ça pouvait marcher ! » [18]. C’est donc dans un climat d’enthousiasme général que la délégation philippine, conjointement avec la Banque mondiale, a organisé une réunion interministérielle dont le but était d’obtenir un soutien pour la mise en œuvre d’un tel programme. On notera que ce ne sont pas les fonctionnaires philippins qui se sont chargés des présentations mais bel et bien un expert international rencontré en Turquie. Ce dernier deviendra d’ailleurs par la suite un élément central dans la conception et la mise en œuvre du 4P.
31L’assistance technique de la Banque mondiale, qui financera aussi un voyage d’observation en Colombie, et l’appui matériel du ministère des finances, ont permis au DSWD de mettre en œuvre un projet pilote [19] (Pablo et al., 2009, p. 3).
32La première phase ayant été jugée largement concluante (ibid.), le DSWD a obtenu le soutien de la présidente Gloria Macapel Arroyo pour un élargissement du projet. On notera aussi que lors des réunions préparatoires, c’est l’expert de la Banque qui est intervenu. Une des anciennes dirigeantes du DSWD s’en explique : « [Nous n’avions pas] l’expertise nécessaire. Nous n’aurions même pas pu répondre aux questions. Pourtant nous avions besoin de convaincre. C’est donc l’expert qui a présenté le projet » [20]. L’administration philippine ne peut cependant pas être perçue uniquement comme un acteur passif sous influence. La stratégie de retrait du DSWD visait à dépolitiser le programme de CCT pour lever les réticences des acteurs politiques et affirmer son rôle de leader dans le domaine de la « protection sociale », car « arriver avec un projet labellisé Banque mondiale est une garantie de succès. Les acteurs politiques n’osent pas vraiment s’y opposer. C’est donc assez stratégique de mettre en avant l’appui de la Banque dans nos projets. Cela nous permet d’acquérir des majorités, notamment au parlement lorsqu’ils doivent voter les lois. Le débat devient plus technique et moins politique, ce qui est à notre avantage » [21]. Le DSWD et la Banque mondiale entretiennent donc une relation complexe dans laquelle chacun tire en quelque sorte profit de l’autre.
33La présidente a décidé non seulement d’adopter officiellement le programme mais de l’étendre : ainsi, en 2009, le programme s’est trouvé élargi à près de 700 000 ménages dans un périmètre de 45 provinces, 255 municipalités et 15 villes clés. Fin 2009, quelque 300 000 ménages supplémentaires ont permis d’atteindre la barre symbolique d’un million de bénéficiaires. La Banque mondiale ne fournissait jusque-là qu’une assistance technique ; elle a renforcé sa présence dans cette période en octroyant un prêt de 405 millions de dollars à l’administration chargée de la réforme. Bien que celle-ci soit censée piloter l’ensemble des réformes, elle se concentre essentiellement sur le programme de CCT qui en a donc très largement bénéficié.
34L’examen de la mise à l’agenda du programme de CCT montre bien le rôle qu’a joué la Banque mondiale. Deux des caractéristiques du 4P illustrent aussi parfaitement son inscription dans l’approche de la « protection sociale » promue par la Banque mondiale : le ciblage et les conditionnalités.
Le ciblage
35Aux Philippines, le ciblage des bénéficiaires du 4P procède par évaluation approximative des ressources (proxy means test). Cette évaluation se fait par questionnaire ; elle est coordonnée par les bureaux régionaux du DSWD. Les critères d’éligibilité sont les suivants : le foyer doit compter une femme enceinte ou au moins un enfant entre 0 et 18 ans (les prestations étant toutefois limitées à trois enfants) et s’engager à respecter les conditionnalités du programme. La procédure n’est simple qu’en apparence. En effet, la récolte de données nécessite des infrastructures conséquentes ainsi que l’acquisition d’un important savoir-faire, statistique notamment. Un travail rapproché avec les experts internationaux s’avère indispensable. L’un des fonctionnaires du DWSD en témoigne : « Ça avait l’air simple. Mais ça ne l’était pas du tout. Il fallait tout coordonner, tout centraliser, construire un système. L’expert a été déterminant. Sans lui on ne faisait rien » [22].
36Le système développé dans le cadre du 4P s’est institutionnalisé depuis 2009 [23]. En 2010, le gouvernement a d’ailleurs adopté [24] ce système pour identifier les bénéficiaires potentiels de l’ensemble de ses programmes de « protection sociale » (Bala, 2010), ce qui indique bien la conception ciblée de la « protection sociale » du gouvernement, soucieux d’y inclure tous les pauvres et d’en exclure tous les non-pauvres, approche qui n’est pas sans rappeler celle de la Banque mondiale.
37On relèvera aussi que la centralisation des outils de ciblage au sein de l’administration a soulevé quelques oppositions, notamment de la part des élus locaux, qui estiment être mieux à même d’identifier les pauvres compte tenu de leur proximité avec la population. Le DSWD s’est cependant montré inflexible sur la question, évitant tout intermédiaire politique entre le programme et ses bénéficiaires. Les considérations techniques ont découragé l’appropriation du programme par les élus désireux d’éviter un rapport de force trop favorable à l’administration. Cette position apparaît de façon très évidente également lorsqu’on aborde la question des conditionnalités.
Les conditionnalités
38Le versement des prestations prévues dans le cadre du 4P est soumis à une série de conditions auxquelles les parents doivent se soumettre impérativement et activement :
- premièrement, les femmes enceintes doivent faire l’objet de soins pré et post-natals ;
- deuxièmement, la naissance de l’enfant doit être encadrée par des professionnels de la santé ;
- troisièmement, les enfants de moins de 5 ans doivent régulièrement être soumis à des contrôles de santé et de vaccination ;
- quatrièmement, les enfants de 3 à 5 ans sont dans l’obligation d’être présents à au moins 85 % des heures obligatoires, dans les institutions préscolaires (crèches). Quant aux enfants de 6 à 18 ans, le taux de 85 % de présence à l’école semble également être la norme en vigueur [25].
39Le choix de ces objectifs fait appel à des principes économistes visant à encourager les parents à investir dans le capital humain de leurs enfants (ainsi que dans le leur), tout en s’assurant que l’argent est donné directement aux familles en fonction de leurs performances – position très proche des conceptions aujourd’hui promues par la Banque mondiale [26].
40La plupart des programmes de CCT à travers le monde mettent ces mêmes conditions à l’accès aux prestations. L’administration philippine a témoigné d’une forte tendance au mimétisme ; cette question n’a cependant pas été sans susciter des débats entre l’administration et les politiques. Soucieux d’adapter le programme au contexte philippin, ces derniers ont largement manifesté leur volonté de modifier ces conditions, voire d’en ajouter d’autres jugées plus adaptées à la culture du pays, ce à quoi le DSWD s’est vivement opposé. En réponse, de nombreux maires ont ajouté des conditionnalités informelles telles que le nettoyage des rues par les bénéficiaires, la plantation d’arbres, la participation aux activités de quartier ou encore la présence obligatoire à des réunions. Outre une volonté d’appropriation, on peut voir dans ces pratiques une tentative des élus pour regagner un peu du pouvoir perdu par la centralisation des programmes au sein de l’administration. Le DSWD combat fortement ces pratiques en effectuant des contrôles réguliers comme en témoigne l’un des fonctionnaires chargés du suivi du programme : « Nous sommes conscients que les élus locaux tentent de reprendre du pouvoir en rajoutant des conditionnalités. Ceci dit, nous effectuons des contrôles réguliers et demandons aux bénéficiaires de signaler toute forme d’abus » [27].
41Si elle a écarté les propositions émanant des acteurs politiques, l’administration a tout de même ajouté une conditionnalité supplémentaire, et non des moindres : elle a introduit l’obligation pour les parents d’assister régulièrement à des ateliers-séminaires sur la responsabilité parentale [28]. Cette conditionnalité a soulevé une forte opposition chez les bailleurs, qui ont d’ailleurs refusé de financer ce volet du programme. Le gouvernement philippin l’a cependant maintenu, puisant le financement sur son propre budget. Le souci du DSWD de répondre aux fortes critiques émanant des autres départements de l’administration, notamment des finances, pour lesquels les transferts monétaires « encourageraient la paresse », est probablement à l’origine de tels ajouts de conditionnalités. Autre explication possible : la volonté exprimée par le gouvernement de se montrer « innovant » [29]. Ce pari s’est révélé payant. En effet, moins sceptique que lors de la conception du programme, la Banque mondiale promeut aujourd’hui le modèle philippin comme étant l’une des variantes les plus exemplaires des CCT [30]. Loin d’être anodine, l’innovation introduite par l’administration témoigne de sa relative marge de man œuvre et renforce l’image d’une administration qui ne serait pas purement dominée par les institutions financières internationales.
Conclusion
42La réforme entreprise par l’administration philippine en matière de « protection sociale » est largement en phase avec les conceptions aujourd’hui dominantes dans le champ du développement et dont la Banque mondiale est le principal promoteur. Ainsi, le gouvernement s’est dirigé vers une conception relativement restrictive, ciblée et s’appuyant sur les concepts de vulnérabilité et de gestion sociale du risque dont les caractéristiques la rapprochent davantage de modèles d’assistance résiduelle que de modèles contributifs universels. En effet, les conditions d’accès au programme sont relativement strictes, le contrôle élevé et les prestations relativement faibles : une fois les conditions remplies, les parents peuvent accéder à un versement mensuel s’élevant à 300 pesos (7 dollars US) par mois par enfant remplissant le taux de présence scolaire, et 500 pesos (12 dollars US) par mois par ménage concernant les conditions de santé, ce qui ne fait pas de cet instrument l’équivalent d’un revenu de remplacement. La présence soutenue des organisations internationales de développement, Banque mondiale en tête, dans la mise à l’agenda, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques sociales philippines explique largement la configuration prise par le programme philippin, dit de « protection sociale ».
43Le gouvernement philippin est toutefois loin d’être un acteur passif. Consciente des stratégies de la Banque en matière de promotion de ses recettes, tirant un avantage certain de celles-ci, l’administration a montré une réelle volonté politique de s’aligner sur les standards internationaux, pour deux raisons majeures. La première est qu’une telle attitude lui permet de dépolitiser ses programmes en déplaçant le débat vers des considérations techniques mobilisant des experts, et de confirmer son leadership vis-à-vis des acteurs politiques. La deuxième raison est que le gouvernement semble avoir une stratégie de politique étrangère principalement tournée vers son positionnement en tant que « modèle » international et régional. Comme tendent à le suggérer nos entretiens, il recherche les faveurs de la communauté internationale, qui valorise aujourd’hui le système philippin considéré comme exemplaire, et se met en position d’exporter sa propre expertise vers les pays voisins. Le mimétisme apparemment manifesté par le DSWD était partiellement contrôlé et répondait à des logiques stratégiques.
44Pour consolider ces hypothèses, ces considérations mériteraient cependant d’être approfondies : une analyse poussée de la mise en œuvre de la réforme serait particulièrement éclairante pour comprendre les logiques d’appropriation dont les injonctions des organisations internationales font l’objet au niveau national.
45Une ouverture comparatiste serait à privilégier pour les recherches ultérieures sur ce cas. En effet, si les Philippines se sont rapidement approprié leur programme CCT, c’est notamment parce que le pays dispose de capitaux humains, financiers et structurels adaptés, ce qui ne serait a priori pas le cas d’un pays très pauvre. Étudier les conditions de succès d’une importation à travers une étude contrastée pourrait apporter une meilleure compréhension des logiques à l’œuvre en matière de réforme des systèmes de « protection sociale » dans les pays du Sud.
Notes
-
[*]
Doctorant, université de Lausanne (Unil), Institut des sciences sociales (ISS).
-
[1]
Cette étude s’inscrit dans une recherche plus large dirigée par le Pr. François-Xavier Merrien (université de Lausanne) et financée par le Fonds national suisse (FNS) de la recherche scientifique.
-
[2]
Pour des raisons qui seront examinées dans la première partie, les termes de protection sociale seront mis entre guillemets dans tout cet article, car ils recouvrent dans le contexte philippin une notion très différente de celle qu’ils peuvent spontanément évoquer pour certains lecteurs, notamment européens.
-
[3]
Notre démarche ne vise pas à nier toute pertinence au recours à la notion de « protection sociale » en tant que concept opératoire. Elle relève davantage d’un choix personnel, lié à la nature de notre objet.
-
[4]
Il est à ce sujet intéressant de prendre connaissance du texte présentant le cadre opérationnel de la réforme, où est évoquée la différence entre la « protection sociale » dans les pays développés et en développement. Voir DSWD et SC-SP, 2012 : p. 5-6.
-
[5]
Il ne s’agit pas ici de nier les influences multiples et complexes ayant guidé le processus de réforme mais bien plutôt de mettre l’accent sur les plus saillantes.
-
[6]
Cette liste n’est pas exhaustive, notamment du fait que les programmes sont nombreux et qu’il n’existe aucune information centralisée à leur sujet.
- [7]
-
[8]
Idem.
-
[9]
Le coefficient de Gini s’élève à 0,458 en 2006.
-
[10]
Voir site précité.
-
[11]
Anciennement dénommée Consultative Group.
- [12]
-
[13]
Entretien mené au DSWD, février 2014, Manille.
-
[14]
Idem.
-
[15]
Voir notamment dans ce numéro de la RFAS l’article sur la Bolsa família.
-
[16]
Entretien mené au DSWD, février 2014, Manille.
-
[17]
Membres du DSWD, département des finances et département du budget.
-
[18]
Entretien mené au DSWD, février 2014, Manille.
- [19]
-
[20]
Entretien mené au DSWD, février 2014, Manille.
-
[21]
Idem.
-
[22]
Entretien mené au DSWD, février 2014, Manille.
-
[23]
Il s’intitule le National Household Targeting System for Poverty Reduction (NHTS-PR).
-
[24]
Executive Order N° 867 de 2010.
- [25]
- [26]
-
[27]
Entretien mené au DSWD, Février 2014, Manille
-
[28]
Nommés Responsible Parenthood Seminars. Voir : http://siteresources.worldbank.org/INTPHILIPPINES/Resources/4PsDSWD.pdf
-
[29]
Entretien mené au DSWD, février 2014, Manille.
- [30]
