Introduction

1Ces quinze dernières années ont été marquées au Brésil par l’émergence de programmes de transferts monétaires d’assistance avec la mise en œuvre d’une version particulièrement développée de programmes internationalement répertoriés en général sous le terme de Conditional cash transfers programs (CCT). Ce processus a été amorcé en 1995.

2Ces programmes se caractérisent par une aide financière et régulière destinée aux familles pauvres et extrêmement pauvres. En retour, les familles doivent s’engager à respecter un certain nombre de conditions (contreparties) dans les domaines de l’éducation, de la santé et de la nutrition. L’objectif est de briser le cercle intergénérationnel de la pauvreté par l’accès à des ressources financières et aux services publics. La gestion du programme est concentrée au niveau fédéral, toutefois il est volontairement décliné avec une certaine autonomie au niveau local, ce qui se traduit par la possibilité de mettre en place des prestations complémentaires. Ce type de dispositif peut notamment permettre d’offrir aux bénéficiaires des « portes de sortie » hors de la pauvreté, modulées selon les contextes locaux, et d’éviter les effets d’exclusion hors du dispositif d’assistance sociale. Ce type de programme a commencé à être expérimenté au Brésil et au Mexique (Freitas, 2004). Le premier programme brésilien est né en 1995 à l’initiative de quelques municipalités. La Bolsa Escola, qui vise une population plutôt urbaine, s’inscrit dans une politique d’éducation. Le programme mexicain d’ampleur nationale, Progresa, destiné aux zones rurales, a été mis en place en 1997.

3À la suite d’évaluations très positives, en particulier de la communauté internationale (Evans et Lana, 2004), ces programmes ont été théorisés, matérialisés et sont devenus des « modèles » de lutte contre la pauvreté, exportés notamment en Amérique latine (Ceballos et Lautier, 2013) mais aussi plus largement dans le monde [1]. Le modèle CCT, dont l’efficience est validée par plusieurs rapports et rencontres entre « faiseurs de politiques », bénéficie du soutien de la Banque mondiale (moteur par excellence du produit CCT [2]), de l’ONU, des organisations bilatérales et des ONG (Lopes Wohnlich et al., 2011).

4À son tour, le gouvernement fédéral s’est lancé dans la mise en place d’un programme d’ampleur nationale. En 2002, la Bolsa Escola est devenue nationale sous l’impulsion du gouvernement de M. Cardoso. L’arrivée de Lula da Silva au pouvoir marque une transition. À la suite de la fusion de quatre programmes antérieurs, en 2003-2004 naît la Bolsa Família, favorisant la scolarité mais aussi l’assistance sociale aux plus pauvres ; ce programme développe sur grande échelle la philosophie qui marquait la Bolsa Escola ; il peut toucher un large éventail de personnes auparavant exclues de toute couverture sociale. Il est désormais accessible aux jeunes, aux personnes handicapées et aux familles pauvres et extrêmement pauvres.

5Dans la pratique, le programme a connu plusieurs évolutions (des publics cibles, des modalités de participation, des contreparties, etc.), mais depuis sa genèse, l’une de ses caractéristiques principales est restée permanente : les enfants sont la cible privilégiée du programme et le rôle de la femme (plus particulièrement de la mère) y est central. C’est à elle que sont versées les prestations monétaires ; mais c’est aussi à elle qu’incombe le respect des contreparties. Par exemple, c’est elle qui doit attester de la fréquentation scolaire et de la participation des enfants aux programmes de santé.

6La centralité de la mère dans le dispositif met aussi en évidence la place des femmes dans les phénomènes de pauvreté et dans le programme Bolsa Família :

• en tant que destinataires de cette politique : il n’est pas anodin que la féminisation de la pauvreté soit ainsi reconnue, et justifie que l’on confie aux femmes le contrôle de l’accès aux ressources ;
• en tant que moyen ou vecteur de cette politique : la représentation du rôle féminin inclut en effet largement la fonction de maternage [3] ; or dans l’approche développée dans le programme qui met les enfants au centre du dispositif en position d’objet d’« investissement social », s’adresser aux mères est alors considéré comme le moyen permettant de toucher ces enfants.

7Dans la pratique et dans le discours sur les femmes bénéficiaires, la perspective est de développer un « empowerment » [4] des femmes pauvres (Jenson, 2011). Cependant, ce type de programme peut avoir des effets inattendus sur les femmes et renforcer l’image et les fonctions maternalistes qui leur sont attribuées (Chant, 2008 ; Molyneux, 2006 ; Bradshaw, 2008 ; Mariano et Carloto, 2009).

8Nous allons examiner l’expérience de la Bolsa Família au niveau du terrain en prenant en compte cette place centrale de la femme bénéficiaire et sa représentation genrée. Nous allons restreindre notre observation à l’expérience du programme à Fortaleza et à Florianópolis, deux municipalités situées respectivement au nord-est et au sud du Brésil et contrastées sur le plan socioéconomique. Les deux expériences respectent la logique générale du programme : ciblage, transferts monétaires, conditionnalité de l’accès à la prestation. Au-delà, la pratique dans les deux villes laisse apparaître des nombreuses différences. Par exemple, d’un côté, de multiples programmes complémentaires sont destinés spécifiquement aux femmes bénéficiaires, alors que de l’autre il y a une totale absence d’orientation féministe ; d’un côté, la prestation versée constitue le premier accès à un revenu régulier et sûr ; de l’autre, elle apparaît comme un complément au revenu régulier des femmes bénéficiaires.

9Les exemples de Fortaleza et de Florianópolis s’inscrivent dans un continuum qui va d’une pratique féministe à la marge du modèle maternaliste (Mariano et Carloto, 2009 ; Molyneux, 2006). Comment comprendre la pratique de la Bolsa Família au niveau local à partir d’une telle perspective ?

10Ne pouvant exploiter ici la totalité du matériel recueilli au cours des entretiens conduits avec des bénéficiaires, des gestionnaires et des techniciens du programme dans les deux municipalités, on se limitera à l’analyse des éléments qui concernent l’autonomie (empowerment) des femmes et les conditionnalités de l’aide en tant que pratiques inscrites dans les relations de genre. Les points essentiels du programme seront d’abord identifiés à partir d’un point de vue féministe. Nous présenterons ensuite brièvement les contextes du nord-est et du sud du Brésil afin de rendre compte des situations contrastées dans lesquelles les programmes ont été mis en place. Nous passerons enfin à un exposé plus détaillé de nos études de cas afin d’en faire ressortir les convergences et les différences.

L’originalité de la Bolsa Família : mobiliser les femmes bénéficiaires au service de la lutte contre la pauvreté [5]

11Porté par des communautés épistémiques (Haas, 1992) toujours plus larges, le paradigme du genre s’est imposé de manière indiscutable dans la seconde moitié des années 1990. Il fait désormais partie du noyau dur des croyances (Sabatier et Jenkins-Smith, 1993) concernant la lutte contre la pauvreté. L’élaboration des Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) a scellé définitivement le consensus sur la nécessité de faire du genre une clé incontournable des nouvelles stratégies de lutte contre la pauvreté (Prévost, 2011). Au cours des dix dernières années, une représentation de la femme comme agent principal de la lutte contre la pauvreté s’est progressivement imposée (Chant, 2008 ; Kabeer, 2005 ; Molyneux, 2006 et 2008). L’hégémonie progressive de ce modèle s’est incarnée dans une série de projets spécifiques, de programmes soutenus par les grandes organisations internationales, les leaders d’opinion et internalisés par les pays dépendants de l’aide internationale (Merrien, 2013).

12C’est dans ce contexte d’internationalisation des enjeux de la lutte contre la pauvreté s’appuyant sur les femmes qu’ont émergé des programmes de transferts (CCT), où le versement de revenus mensuels aux familles pauvres et extrêmement pauvres est conditionné par la fréquentation scolaire des enfants, des visites régulières aux centres de santé et un suivi prénatal des femmes enceintes. L’accès ainsi organisé à des revenus réguliers permet à la fois de soulager dans l’immédiat la pauvreté et de connecter les familles bénéficiaires aux services publics. L’unité familiale étant devenue le référent central du programme, tous les membres de la famille deviennent potentiellement le public cible ; mais la loi brésilienne spécifie bien que la responsabilité vis-à-vis de l’ensemble revient aux femmes, ce qui représente une évolution importante. En effet, depuis les années 1980, les féministes attiraient l’attention sur la féminisation de la pauvreté, conséquence des inégalités structurelles de genre. La non-reconnaissance du travail domestique et l’importance de la précarité dans des secteurs d’activités où exercent majoritairement des femmes (secteur informel, travail domestique, notamment) en constituaient les principales manifestations. De ce point de vue, on peut donc dire que la nouvelle donne impulsée globalement par la Bolsa Família (re)positionne l’État vis-à-vis de la femme. Non seulement l’attention portée dans le programme à l’exécution des tâches domestiques et aux soins apportés aux enfants revalorise son rôle dans la société, mais c’est aussi à la femme elle-même que revient la prise en charge de son sort ou, comme on l’a dit, c’est sur elle que se concentrent les possibilités de trouver une porte de sortie de la pauvreté. La question de leur autonomie (ou pour reprendre un terme devenu classique, de leur empowerment [6]) favorisée par leur engagement dans des programmes d’insertion ou de mobilité [7] devient tout aussi centrale que le rôle domestique des femmes. D’où la critique portée par les principaux courants féministes qui préconisent le « gender awareness » (Molyneux, 2006). Ce type de programme tendrait, en effet, à rendre invisible l’asymétrie de pouvoir entre hommes et femmes (notamment pour l’accès à un marché du travail très compétitif) et à créer un cycle de nouvelles dépendances, l’unité familiale, avec les enfants et les femmes qui la composent, devenant bénéficiaire dépendante de l’aide de l’État via les transferts versés aux femmes.

13Cette analyse peut être confrontée aux observations de terrain, mais il convient préalablement de présenter les contextes dans lesquels le programme Bolsa Família a été décliné dans les deux municipalités qui nous occupent.

Les situations locales : deux contextes socioéconomiques et politiques bien différents

14À Fortaleza et à Florianópolis, la mise en place de la Bolsa Família est intervenue dans des contextes locaux que tout oppose, aussi bien sur le plan démographique et économique que sur le plan des politiques municipales.

Les contextes socioéconomiques locaux

15En 2009, selon le Retrato das Desigualdades de IPEA (2011), l’estimation de la population vivant dans une extrême pauvreté au Brésil était de 5,2 % de la population totale. Ces « très pauvres » se répartissaient inégalement sur le territoire : environ 2 % d’entre eux résidaient dans la région sud/sud-est et 11 % dans la région nord-est.

16Ces inégalités régionales sont issues d’une histoire longue et différenciée de l’esclavage et de la colonisation qui ont laissé une marque profonde aussi bien en termes de « composition raciale » et de classe, que de genre [8]. Le développement a notamment été marqué par une dominante agricole au nord-est et industrielle au sud ; une population d’origine migratoire issue des métissages entre Indiens et Noirs domine dans la région nord-est, et une population blanche européenne dans la région sud.

17Les États du Ceará (au nord-est) et de Santa Catarina (au sud) ont pour capitales administratives respectives Fortaleza et Florianópolis. Occupant une superficie deux fois plus grande, Fortaleza accueille cinq fois plus d’habitants que Florianópolis ; la densité démographique y est forte et la population, essentiellement urbaine. Fortaleza concentre 2 452 185 personnes parmi lesquelles 123 884 sont touchées par l’extrême pauvreté (5,1 %). Florianópolis compte 421 240 personnes, parmi lesquelles 2 986 se trouvent dans l’extrême pauvreté (0,8 %) [9].

18L’indice de développement humain (IDH) des deux villes nous donne également des indications sur les inégalités sociales, qui les opposent.

Tableau

Indice de développement humain (IDH) dans les deux villes - 2000-2010

Localité Fortaleza Florianópolis Année IDH Position dans la liste des localités brésiliennes par ordre d’IDH décroissant IDH Position dans la liste des localités brésiliennes par ordre d’IDH décroissant 2000 0,622 612ème 0,766 6ème 2010 0,754 467ème 0,847 3ème

Indice de développement humain (IDH) dans les deux villes - 2000-2010

19C’est donc dans des situations profondément différentes en termes quantitatifs et en termes de conditions de développement que se sont mises en place les actions qui déclinent localement la Bolsa Família, modèle national commun de lutte contre la pauvreté et d’assistance sociale. Les situations diffèrent également du point de vue du positionnement politique des deux municipalités.

La Bolsa Família à Fortaleza

La Bolsa Família à Florianópolis

38À Florianópolis, comme à Fortaleza, le mandat de maire a été reconduit, donnant ainsi pendant une période de plusieurs années une continuité au programme. Dario Elias Berger est affilié au parti d’opposition, le PSDB. Par ailleurs, l’épouse du préfet, Rosemere B. Berger, s’est vue accorder la fonction de directrice de la Politique d’assistance sociale, alors qu’elle ne disposait d’aucune formation spécifique dans ce domaine, selon une pratique répandue de « damismo » [26]. Par ailleurs, le poste de direction de l’assistance sociale a été le plus souvent occupé par des femmes assistantes sociales qui attribuent une compétence typiquement féminine (écoute, accueil, soins) dans les domaines sociaux.

39Alors qu’à Fortaleza, la mise en œuvre de la Bolsa Família s’est faite en dialogue avec le département des politiques pour les femmes (DPF), il n’en a pas été de même à Florianópolis. Ce département administratif, rattaché au bureau du maire, est pourtant destiné à conseiller, soutenir et coordonner l’ensemble des projets destinés à la population féminine et à créer des espaces de dialogue avec le mouvement féministe. Contrairement à Fortaleza, le DPF exerce ses fonctions dans les structures de la SEMAS et n’a pourtant aucune connexion avec la Bolsa Família ou avec les revendications provenant du mouvement féministe. Les assistantes sociales du programme ont aussi signalé que durant la période où a eu lieu la présente recherche, il n’existait aucune connexion avec les conseils municipaux d’assistance sociale (CMAS) ni avec le Conseil municipal des droits de la femme (CONDIM), également créé en 2008 et ayant des actions au sein de la Bolsa Família. Ce qui laisse présager un manque de coordination entre les différents services.

40Les entretiens avec des gestionnaires du programme tendent à confirmer que contrairement à Fortaleza, Florianópolis n’avait pas de stratégie féministe. Sans dialogue avec le mouvement féministe et sans lien avec le DPF, la mise en œuvre de la Bolsa Família a été réduite à une application stricte du programme (versement d’allocations aux familles pauvres dont les enfants vont à l’école, etc.), sans s’intéresser aux revendications féministes ni à des objectifs égalitaristes.

41Presque naturellement, s’est imposée ainsi une logique de relation d’assistance suivant un modèle très traditionnel. L’inscription dans les CRAS ne permet guère d’échapper aux pratiques du travail social instituées depuis des décennies : cette inscription relève d’assistantes sociales, qui sont majoritairement des femmes, blanches, de la classe moyenne, qui instaurent bien souvent une relation individuelle, moralisatrice, et paternaliste avec leurs « clients » (Donzelot, 1977 ; Verdès Leroux, 1978).

42Les professionnelles du secteur social de Florianópolis ont parfois opté pour une posture progressiste permettant d’aller au-delà des normes minimales du programme (exemples : aide à des familles de couples homosexuels et/ou à des familles dont le revenu est supérieur à celui exigé par le programme – 140 reais) mais elles exigent également l’application et le respect stricts des contreparties et n’ont pas recherché l’extension de ces dernières.

43À Florianópolis, il n’a été possible de mettre en œuvre une stratégie de réponse ni aux demandes féministes ni à des besoins adaptés au quotidien des bénéficiaires, par exemple des politiques prenant en compte la violence envers les femmes, les difficultés d’accès au travail dans le secteur formel, la mise en place de crèches ou le partage des contreparties entre les membres responsables de la famille (père compris).

44Le programme se situe dans une perspective régressive vis-à-vis du genre puisqu’il privilégie la « fonction maternelle » des femmes. Assistants sociaux et femmes bénéficiaires s’accordent sur l’idée que les mères sont les seules à connaître les besoins des enfants et de la famille et à savoir s’en occuper. « Elas estão por dentro » [27] (« elles sont dans le coup »), telle était la justification donnée même par quelques hommes bénéficiaires pour ne prendre aucune responsabilité. Ainsi les obligations (et par conséquent les droits) des femmes, assimilées à celles des mères, en sortent-elles renforcées.

45L’allocation apporte certes une certaine autonomie (définie en termes de revenu régulier et sûr) aux femmes bénéficiaires. Comme le dit l’une des femmes interviewée : « Avec la prestation versée par Bolsa família, c’est moi qui décide ce que j’achète » [28]. Selon ses gestionnaires, les revenus du programme ont notamment apporté aux femmes une « autonomisation » vis-à-vis du marché en permettant l’achat de services privés dans un contexte marqué notamment par la privatisation et la concurrence avec les services publics (éducation et santé par exemple ; quelques familles ont en effet accédé à ce type de service).

46Ces dernières observations doivent être cependant nuancées : ce revenu de transfert n’apporte pas une autonomie totalement nouvelle à la plupart de ses bénéficiaires car beaucoup avaient déjà accès à d’autres revenus par leur travail (Pinzani et Rego, 2013 ; Pires et Rego, 2013). Il est surtout difficile d’y voir l’origine d’une transformation des relations de pouvoir des femmes bénéficiaires avec leur environnement.

Conclusion

47Les deux expériences que nous avons suivies au niveau local montrent que la mise en œuvre du dispositif national Bolsa Família est étroitement liée à des configurations dynamiques d’enjeux et d’acteurs locaux. Le programme, en effet, laisse une certaine liberté aux collectivités locales pour interpréter et formuler les enjeux en toute autonomie et en fonction de dynamiques internes.

48Si la logique et la représentation essentialiste de la femme pourvoyeuse des soins, indéniablement présente dans le programme, n’ont pas été remises en cause à Fortaleza, la place qu’y a prise un féminisme soucieux de sensibiliser les bénéficiaires aux inégalités de genre a aussi permis de faire de la Bolsa Família le point de départ d’une reconnaissance de la situation des femmes (des femmes pauvres, entendons-nous) et d’actions visant leur autonomie économique en partenariat avec des ONG.

49À Florianópolis, la mise en œuvre de la Bolsa Família a été détachée de toute revendication féministe. Elle reste marquée par le maternalisme naturalisant du rôle de la mère présent dans le programme. Il est vrai que Florianópolis se caractérise par de meilleurs indicateurs sociaux. L’incidence de la pauvreté n’y est toutefois pas négligeable. Malgré le contexte, les familles concernées perçoivent l’accès aux prestations du programme comme un droit qui doit être étendu à toutes celles et tous ceux qui en ont besoin.

50Bien que le cycle intergénérationnel de la pauvreté continue d’affecter les familles, l’évaluation globale du programme montre que les prestations versées dans ce cadre ont favorisé une forme de mobilité sociale en confortant l’accès à des biens et surtout à certains services. Mais il ne faudrait pas s’en tenir à ces seuls indicateurs pour apprécier les avancées que le programme a permis. On a tenté de montrer ce que peut apporter une analyse de la mise en œuvre locale du programme et de son articulation en s’appuyant sur un questionnement « féministe ». Sans doute l’analyse des acteurs et des réseaux qui se positionnent autour du programme pourrait-elle éclairer d’autres aspects encore peu approfondis du programme.