Introduction
1Au moment de la transition vers l’économie de marché, les pays en émergence possédaient des régimes de protection sociale significativement différents (Gough et al., 2004 ; Merrien et al., 2005). Certains pays comme la Chine et la Russie connaissaient un système communiste de protection sociale donnant une place essentielle à l’entreprise et au parti. D’autres pays, comme le Brésil, le Chili et le Mexique avaient bâti des régimes bismarckiens de protection sociale, tandis que des pays comme l’Afrique du Sud ou Singapour étaient marqués par l’influence anglo-saxonne. D’autres encore, à la modernisation plus tardive, ne possédaient que des systèmes de protection ne couvrant qu’une petite part de leur population appartenant au secteur formel de l’économie.
2Dans tous les cas de figure, la libéralisation économique a exercé de fortes pressions pour la réforme des régimes de sécurité sociale existants dans les pays émergents. Elle a rendu caduques ou inefficients les systèmes de sécurité sociale hérités du passé. En outre, la libéralisation a accentué la transformation des marchés du travail. Le secteur informel s’est accru dans des proportions souvent considérables, tandis que les structures primaires jouaient de moins en moins bien leur rôle protecteur. Dès la fin des années 1990, les pays en émergence se sont trouvés confrontés à la nécessité de gérer les questions de l’insécurité sociale, et la lutte contre la pauvreté a pris une place éminente sur leur agenda public.
3Cette période a été accompagnée d’une lutte d’idée portant tout autant sur la manière dont il fallait poser les problèmes [1] que sur les politiques les plus appropriées. Des communautés épistémiques internationales, appuyées par des grandes organisations internationales comme la Banque mondiale, ont joué un rôle majeur sur la mise sur agenda prioritaire des questions et des options de politiques publiques (Bøås et McNeill, 2004 ; Beland et Orenstein, 2013) : la question de la réforme des régimes de sécurité sociale des salariés (et plus particulièrement celle des régimes de pensions de retraite) et celle de l’extension de la protection sociale aux travailleurs du secteur informel ou aux groupes les plus vulnérables de la population.
4Dans un contexte d’urgence et d’incertitude, les idées promues par les communautés d’idées transnationales ont eu un grand écho, plus particulièrement dans les pays d’Amérique latine confrontés à une crise économique de grande ampleur (Mesa-Lago, 1989).
5La première phase des réformes touche le cœur de la protection sociale au sens traditionnel : les pensions (Brooks, 2007 ; Müller, 2003 ; Orenstein, 2008). Dans une seconde phase, un grand nombre de pays mettent en place des régimes de « safety net » qui retiennent certains principes majeurs de l’orthodoxie économique (ciblage, conditionnalités), même s’ils mettent en avant de nouveaux principes comme ceux de l’investissement social (Jenson, 2010).
6L’analyse de ces évolutions a conduit nombre d’auteurs à développer une théorie de la convergence des politiques sur fond de pressions économiques similaires ou sous l’influence des grandes organisations internationales. Or, en dépit d’une certaine convergence, les réformes de la protection sociale instituées par les différents États d’Amérique latine diffèrent très profondément. Le Mexique démantèle profondément son régime bismarckien de sécurité sociale quand le Brésil met en œuvre des réformes paramétriques. Par ailleurs, si les deux pays entreprennent des réformes analogues de lutte contre la pauvreté, le programme mexicain Progresa [2] se rapproche beaucoup plus du référentiel néo-libéral (Teichman, 2007) que le programme brésilien Bolsa Família [3] (Draibe, 2007 ; Jaccoud et al., 2010).
7En nous appuyant sur une analyse comparée de ces deux cas de figure, notre article examine comment les arrangements institutionnels hérités du passé ont contribué à faire du Mexique une communauté politique beaucoup plus ouverte aux influences des réseaux d’idées néo-libérales que le Brésil.
8Pour être menée à bien, cette comparaison s’articule en trois points. Le premier met en évidence la construction des régimes corporatistes de protection sociale dans les deux pays jusqu’à l’adoption des politiques de libéralisation économique. Le second point, est consacré à l’influence des idées de privatisation des régimes de pension dans les deux pays et aux résultats divergents en matière de réforme. Le troisième vise à comparer les deux grands programmes phare en matière d’assistance : Progresa et Bolsa Família. La conclusion cherche à avancer quelques hypothèses susceptibles d’expliquer les voies divergentes d’évolution de la protection sociale dans les deux pays.
La trajectoire des pays émergents d’Amérique latine : des régimes corporatistes au consensus de Washington
9L’État social est une tradition forte en Amérique latine et le tournant néo-libéral des années 1980 y sera d’autant plus brutal. À la fin des années 1970, le Brésil et le Mexique représentent deux exemples types de régime corporatiste de sécurité sociale en Amérique latine (Merrien et al., 2005).
Des régimes corporatistes
10Dans sa typologie, Carmelo Mesa-Lago (1989) propose de distinguer les pays « pionniers », les pays « intermédiaires » et les pays « tardifs ».
11• Avec l’Uruguay, l’Argentine, le Chili et Cuba, le Brésil est un pays « pionnier » qui développe des programmes de sécurité sociale dès le début du xxe siècle, parfois avant d’autres pays plus industrialisés et urbanisés. Son État-providence protège une grande partie de la population des principaux risques sociaux (accident, maladie, vieillesse, chômage), mais selon des systèmes segmentés et fragmentés entre de multiples caisses.
12• Avec le Costa Rica, le Pérou, le Venezuela et la Colombie, le Mexique appartient à la catégorie des pays « intermédiaires » et connaît un développement plus tardif et moins étendu de son système de sécurité sociale (Mesa-Lago, 1989). La couverture sociale est réservée aux travailleurs du secteur formel et exclut de fait la majorité des citoyens qui vivent des secteurs rural ou informel.
13Durant la phase d’industrialisation par substitution aux importations (ISI), l’extension de la sécurité sociale est considérée comme une nécessité fonctionnelle par les élites modernisatrices (Collier et Messick, 1975). Les pouvoirs cherchent à s’attacher les membres du monde salarié, fers de lance de la modernisation. La protection sociale désigne avant tout les programmes d’assurance sociale contributifs qui accompagnent la modernisation. Le statut de salarié conditionne l’accès au système de sécurité sociale qui assure, malgré des problèmes croissants, la garantie (formelle) des droits sociaux. Ces programmes couvrent environ 40 % de la population active dans les pays les plus riches comme l’Argentine ou le Brésil. Les catégories stratégiques (fonctionnaires, militaires, « cols blancs », ouvriers des secteurs économiques stratégiques) bénéficient des conditions les plus avantageuses. De larges secteurs de la population, notamment les plus vulnérables (pauvres, chômeurs, travailleurs du secteur informel), ne bénéficient pas de protection sociale et doivent se reposer sur les réseaux primaires de solidarité. Il n’existe pas de système d’assistance sociale mais des programmes, souvent emprunts de clientélisme et de populisme, d’allocations – spécifiques et ciblées – de nourriture, de logement ou encore de soins médicaux.
Des cas extrêmes du « modèle latin d’État-providence »
14À maints égards, les régimes d’État-providence d’Amérique du Sud apparaissent comme des exemples extrêmes du « modèle latin d’État-providence » identifié en Europe du Sud (Leibfried, 1992 ; Ferrera, 1996).
15D’un point de vue historique, tous ces pays ont connu des expériences de dictatures militaires et de régimes dictatoriaux de longue durée. Ils ont connu un processus d’industrialisation relativement tardif. La modernisation culturelle, économique et politique a été également tardive, tandis que l’Église a joué et joue encore, quoiqu’à des degrés divers, un rôle social et culturel structurant.
16Du point de vue des valeurs, la famille demeure une valeur capitale, de même que les réseaux sociaux familiaux, de types majoritairement verticaux et hiérarchiques. Le patronage et le clientélisme demeurent des pratiques politiques répandues.
17Du point de vue économique, l’État a joué un rôle important dans le processus d’industrialisation tandis que la structure économique demeure profondément duale avec, d’une part, un secteur moderne capitaliste et, d’autre part, un secteur pré-moderne.
18Du point de vue du travail, ces pays se caractérisent par une forte segmentation avec, d’une part, un noyau de la force de travail relativement bien protégé du point de vue du droit du travail et de la sécurité sociale, une fraction de la force de travail navigant entre l’emploi formel, l’emploi informel et le chômage, d’autre part, et une fraction plus ou moins importante de la population à l’écart des circuits du travail formel ou formel-informel. Enfin, ces pays se caractérisent également par un niveau d’inégalité excessivement fort (en particulier le Brésil et le Mexique).
De la crise au « consensus de Washington »
19Dans les années 1970 et 1980, l’impasse du modèle d’industrialisation par substitution des importations, la crise de la dette, la montée du chômage, des inégalités sociales et de la pauvreté remettent en cause les fondements du système social et marquent le début d’un changement de paradigme économique et social dans tout le sous-continent. Dans la majorité des pays, les régimes autoritaires sont emportés par la crise économique et remplacés par des gouvernements démocratiques. Les institutions financières internationales imposent, par des programmes de stabilisation et d’ajustement, la rigueur budgétaire et la libéralisation commerciale (adoptées par tous les pays entre 1985 et 1991).
20Entre la fin des années 1980 et le début des années 1990, la stratégie protectionniste et interventionniste est définitivement abandonnée au profit d’une réorientation vers une économie d’exportation pleinement insérée au sein de l’économie mondiale.
21Les institutions financières internationales jouent un rôle clé en utilisant le levier financier pour faire admettre ou imposer les réformes et en forgeant une légitimité aux politiques entreprises au travers de leurs études et de leurs rapports.
La crise de légitimité de la protection sociale
22La crise de la dette et l’avènement du « Consensus de Washington » marquent aussi une remise en cause du modèle d’État-providence latino-américain. Les régimes de sécurité sociale, qui, d’une certaine manière, symbolisaient l’âge du développement industriel auto-centré, ont perdu beaucoup de leur légitimité. Les évaluations dessinent le tableau noir de systèmes de sécurité sociale, financièrement coûteux, peu efficaces, inéquitables et mal adaptés à la situation des pays d’Amérique latine.
L’agenda néolibéral de réforme de la protection sociale
23Les problèmes financiers croissants, la vogue des idées libérales, l’affaiblissement des syndicats et la pression des institutions financières internationales pour la rigueur budgétaire poussent nombre de pays du sous-continent à mettre en place des réformes profondes de leurs systèmes de sécurité sociale. La réforme des régimes de pensions de retraite par répartition est partout sur agenda.
24Dans ce contexte, les grandes organisations internationales promeuvent une révolution libérale en matière de protection sociale (Deacon et al., 1997). À partir de 1994, la Banque mondiale, profitant de son rôle de prêteur international, devient l’organisation phare en matière de politique sociale (Merrien, 2001 ; World Bank 1991, 1993, 1994). Les politiques publiques de protection sociale des travailleurs, défendues par l’Organisation internationale du travail, sont l’objet d’une intense campagne de délégitimation (Supiot, 2010). La Banque mondiale souligne leur inefficacité, leur incapacité à faire face aux défis démographiques, leurs effets anti-économiques. Elle propage mondialement un nouveau programme de politique sociale [4]. Les points forts en sont la privatisation des régimes de pensions (le Chili devient le modèle à suivre) et le ciblage de la protection sociale au bénéfice des plus démunis.
25En matière de pensions de retraite, les grandes organisations prônent la suppression des régimes publics de pensions. Le modèle préconisé est celui des trois piliers. Un premier pilier minimal, obligatoire et financé par l’impôt, un second pilier privatisé et capitalisé, et enfin un troisième pilier reposant sur l’épargne volontaire. Le changement d’orientation est radical et traduit la perte d’influence du BIT sur la scène internationale et la montée en puissance de la Banque mondiale appuyant un programme social libéral novateur. En Amérique latine, la Banque américaine de développement (IADB) est le partenaire privilégié et le relais de la Banque mondiale [5]. En mettant en évidence les effets inéquitables des systèmes en place et la montée de l’exclusion sur le continent, les travaux de la Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes (CEPAL) contribuent également à renforcer le camp des réformateurs.
26En matière de lutte contre la pauvreté, la Banque mondiale défend l’idée de programmes de « filets de sécurité » à court terme, réservés aux plus pauvres et visant avant tout à servir d’amortisseurs de crise en période d’ajustement. De manière générale, les filets de sécurité sont basés sur des transferts monétaires ou sur la fourniture de denrées alimentaires, et sont souvent associés à des contreparties. La Banque mondiale défend cette conception minimaliste et pragmatique de la protection au nom du réalisme fiscal et institutionnel (Devereux et Sabates-Wheeler, 2007).
27L’examen des deux types de réforme sur le continent latino-américain met en évidence l’influence des réseaux d’acteurs et des nouveaux paradigmes de la protection sociale sur les débats nationaux ; mais aussi le caractère résistant des arrangements institutionnels antérieurs.
Les réformes des régimes de pensions
28Entre 1992 et 2002, dix pays d’Amérique latine privatisent leur système de pensions de retraite. L’expérience chilienne (1981) exerce une forte influence sur tous les pays et ses experts deviennent des consultants internationaux fortement sollicités.
29La Bolivie (1997), le Mexique (1997), le Salvador (1998), la République dominicaine (2001) et le Nicaragua (2002) suivent le Chili et optent pour un système « substitutif » [6] qui ferme le pilier public (interdit de nouvelles affiliations) et le remplace par un système de capitalisation individuelle.
30L’Argentine (1994), l’Uruguay (1996), le Costa Rica (2001) et l’Équateur (2002) adoptent quant à eux un système « mixte » qui réforme le pilier public et crée un pilier individuel complémentaire.
31Le Pérou (1993) et la Colombie (1994) mettent en place pour leur part un système « parallèle », incluant une réforme du pilier public et l’introduction d’une concurrence avec un pilier privé.
32Le rôle de la Banque mondiale et de l’IADB est essentiel dans la diffusion des normes et des principes encourageant et légitimant les initiatives en matière de privatisation de la sécurité sociale. Dans de nombreux pays, l’expertise a quitté les mains des juristes pour être conquise par les économistes orthodoxes (Dezalay et Bryant, 2002) et, dans le contexte de crise du modèle ISI [7], les élites latino-américaines ne demandent qu’à être convaincues (Weyland, 2004).
33Cependant, la comparaison fait aussi apparaître des trajectoires divergentes.
Mexique versus Brésil
34À la différence du Mexique qui envisage très rapidement de privatiser son système de pensions (Dion, 2010), le Brésil, le plus grand pays du continent, n’envisage jamais très sérieusement d’adopter un « modèle chilien » (Weyland, 2004). L’administration Collor (1990-1992) fait étudier cette éventualité. La réflexion sur les réformes possibles continue sous la présidence Cardoso (1995-2003), mais celles-ci suscitent de nombreuses oppositions et n’apparaissent guère faisables en raison des coûts énormes de transition d’un système à l’autre [8]. Durant la crise de 1999 et la dévaluation du real, le Brésil abandonne totalement l’idée de la privatisation. Les études font apparaître une dette implicite s’élevant entre 188 et 250 % du PIB (Pinheiro, 2004, p. 163). Seules sont mises en place des réformes paramétriques visant à rétablir l’équilibre financier des régimes de sécurité sociale. Les réformes durcissent les conditions d’accès aux prestations de retraite, le taux de remplacement est réduit. Les oppositions à des réformes touchant aux bénéfices acquis font reculer plusieurs ministères. Le président Lula poursuit la voie des réformes engagées par son prédécesseur. Il parvient à réduire les avantages liés aux régimes des fonctionnaires. Il n’en demeure pas moins que les réformes des pensions engagées au Brésil ont créé un environnement favorable au développement des fonds de pensions [9].
Les facteurs des trajectoires divergentes
35Les différences de trajectoires entre les deux pays concernant le degré de privatisation et les réformes à adopter résultent de deux facteurs principaux :
- le poids des anciens systèmes publics dont la privatisation complète entraînerait des coûts économiques et politiques trop importants ;
- les institutions politiques nationales qui médiatisent les rapports de force entre partisans et opposants des réformes.
36Le poids de l’ancien système public tend à déterminer le degré de privatisation financièrement et politiquement faisable. Plus le système public est ancien, offre une couverture étendue et a des obligations financières élevées, plus le coût de transition à une privatisation complète est important, l’État se privant des revenus du système tout en devant payer les prestations des retraités et compenser les travailleurs pour leurs anciennes contributions. Le coût politique d’une privatisation complète est d’autre part plus élevé en raison du contexte démocratique des réformes et de l’opposition qu’elle suscite auprès des bénéficiaires de l’ancien système [10]. En revanche, la faiblesse du système public favorise la privatisation complète au Mexique.
37Par ailleurs, la forme des institutions politiques, notamment le degré de contrôle de l’exécutif sur le législatif, la discipline du parti au pouvoir et la Constitution, médiatisent les rapports de force entre partisans et opposants des réformes et décident le plus souvent de leur issue. Les réformes sont d’autant plus radicales dans les pays où l’exécutif a un fort pouvoir et/ou qu’il peut compter sur un parti majoritaire et discipliné. C’est le cas notamment de la dictature chilienne de Pinochet et du régime semi-autoritaire de Fujimori au Pérou, mais aussi du Mexique où les présidents contrôlent étroitement le législatif et peuvent compter sur une discipline de parti importante.
38Au Mexique, depuis les négociations autour de la crise de la dette (1982), les relations entre les experts des organisations financières internationales sont progressivement passées de la défiance à la confiance réciproque (Teichman, 2007 ; Woods, 2006) [11]. Les élites politiques et technocratiques du Mexique se sont converties au libéralisme économique. La décision de privatiser le régime de pensions est prise dès la fin des années 1980, même s’il faut quelques années au gouvernement pour réussir à l’imposer aux syndicats hostiles.
39En revanche, au Brésil, seule une partie minoritaire des élites technocratiques est convertie au libéralisme. Les experts des ministères demeurent très attachés à un modèle « développementaliste » (Draibe, 2007). La pression des syndicats et du Parti des travailleurs est forte. Les dissensions au sein du gouvernement et la faiblesse du parti au pouvoir figurent parmi les raisons principales de l’absence de réforme. L’existence de la Constitution sociale de 1988 a représenté également un frein à l’adoption de réformes plus radicales.
Créer une protection sociale pour les « pauvres »
40Si la réforme des régimes de protection hérités a constitué l’objectif majeur des années 1990, la décennie 2000 met sur agenda une autre question : celle de l’extension de la protection sociale aux populations exclues du marché du travail formel et caractérisées par des niveaux élevés de pauvreté.
41Les programmes de lutte contre la pauvreté ne touchent pas à des intérêts institutionnalisés. En revanche, ils risquent d’être coûteux et, d’un point de vue idéologique, ils sont susceptibles de créer une « culture de la pauvreté ». Au nom du réalisme fiscal et institutionnel, la Banque mondiale défend alors cette conception minimaliste et pragmatique de la protection (Devereux et Sabates-Wheeler, 2007). La notion de protection sociale recouvre celle de filets de sécurité. La seconde moitié des années 1990 marque une inflexion, dans un contexte de crise économique et sociale. La crise asiatique de 1997 montre l’urgence de trouver des solutions nouvelles pour protéger les populations des chocs économiques mondiaux. La lutte contre la pauvreté devient l’Objectif du millénaire pour le développement. C’est dans ce contexte qu’émergent et se diffusent de nouveaux programmes qui se donnent pour objectifs simultanés de réduire la pauvreté monétaire et de changer le comportement des bénéficiaires en les encourageant à investir dans l’éducation et la santé : Progresa (1997) au Mexique et Bolsa Família (2003) au Brésil. Ces programmes, ciblés et dotés de contreparties, deviennent des modèles globaux et sont imités dans un grand nombre de pays.
42Les gouvernements, les think tanks, les experts internationaux soulignent le caractère novateur de ces programmes et leur contribution majeure à la lutte contre la pauvreté devenue en 2000 l’Objectif du millénaire pour le développement (Merrien, 2013).
43Les programmes de Conditional cash transfers (CCT) respectent deux principes de base de la pensée économique orthodoxe : le ciblage et les conditionnalités :
- en tout premier lieu les programmes de CCT sont tous des programmes ciblés (means tested). Au-dessus d’un certain plafond de ressources, les ménages ne peuvent pas recevoir d’allocations. Néanmoins, le plafond de ressources est plus ou moins élevé selon les pays (Coady et al., 2004).
- en second lieu, les allocations sont assorties de conditionnalités portant sur le comportement (behavioral conditionality). Pour bénéficier de l’allocation, les ménages ne doivent pas seulement satisfaire une condition de revenu, ils doivent également satisfaire à certaines obligations en relation avec le capital humain : les enfants doivent fréquenter régulièrement l’école, les mères doivent fréquenter des centres de santé, etc. Selon les programmes, les obligations sont plus ou moins nombreuses et plus ou moins contrôlées, mais elles forment un socle de base inconditionnel.
44Les programmes de CCT bénéficient d’un consensus très favorable (Valencia Lomeli, 2008). Ils ne font pas naître d’opposition gauche-droite, les critiques sont limitées et le concept de politique d’investissement social tend à occulter les différences dans la philosophie des programmes.
45En dépit de similarités, une analyse comparative de l’expérience du Mexique et de celle du Brésil fait apparaître des différences de fond entre le modèle mexicain, plus proche de l’orthodoxie économique, et le modèle brésilien, inscrit dans une perspective plus large d’extension des droits sociaux.
46Les deux expériences illustrent deux manières très contrastées d’imaginer la protection sociale pour les « pauvres ».
47Au Mexique, Progresa s’inscrit explicitement dans la volonté de rompre avec les programmes antérieurs de protection sociale jugés clientélistes, mal ciblés et inefficaces. Il intègre de nombreuses mesures revendiquées par le courant féministe comme le versement des allocations aux femmes ou des bourses scolaires plus élevées pour les filles que pour les garçons (Molyneux, 2006). Dès le début des années 2000, il fait l’objet d’une immense opération de marketing scientifique. Présenté comme une invention du Sud, sans intervention des organisations du Nord, il est valorisé par les organisations financières internationales comme le modèle de programme qui doit inspirer les pays du Sud (Peck et Théodore, 2010).
48Le modèle mexicain est conforme aux attentes politiques et conceptuelles de la communauté transnationale qui domine le champ de l’expertise sur la protection sociale dans les pays du Sud (Martinez Franzoni et Voorend, 2011). À maints égards, il représente l’archétype du modèle de protection sociale rêvé par les économistes contemporains : ciblé, de courte durée, associant allocations et contreparties, visant à favoriser l’acquisition du capital humain. Il est mis en œuvre par une équipe restreinte d’experts nationaux formés dans les universités américaines, et d’experts auprès des grandes organisations internationales (Banque mondiale, BID). Le programme met en œuvre les technologies les plus récentes en matière de lutte contre la pauvreté (Means Proxy Test, circuit bancaire, contrôle communautaire, rôle majeur accordé aux femmes [12]…). Il bénéficie dès le départ du soutien de la Banque interaméricaine de développement (BID) et l’appui plus discret de la Banque mondiale, discréditée par les plans d’ajustement structurel (Teichman, 2004 ; Bey, 2013).
49Inversement, la Bolsa Família ne s’inscrit que partiellement dans le nouveau paradigme de la protection sociale et s’écarte sur de nombreux points des préconisations des experts internationaux « légitimes ».
50Ce programme ne s’inscrit pas dans une volonté de rupture avec l’héritage des politiques sociales au Brésil mais, bien au contraire, dans une logique qui vise à compléter le paysage des politiques sociales par un volet visant une partie mal couverte de la population (Sugiyama, 2008 ; Jaccoud et al., 2010). Le discours de la Bolsa Família n’est pas celui du comportementalisme économique (Economic Behaviourism) mais celui des droits sociaux. Les contreparties sont moins punitives que coopératives. La Bolsa Família est faiblement ciblée. Le programme vise à couvrir rapidement une partie très importante de la population.
51Les nouvelles politiques sociales au Brésil tendent à se légitimer en termes de revenu minimal de citoyenneté. Elles interviennent dans un contexte de maintien d’un système de protection sociale élevée pour les salariés et non dans un contexte de démantèlement de la protection institutionnelle comme au Mexique (Lautier, 2003 ; Valencia Lomeli, 2008 ; Dion, 2010). En effet, si le débat sur l’allocation universelle n’occupe qu’une place résiduelle dans le débat public au Mexique, il occupe une place importante dans le discours public au Brésil [13].
52Ce programme est l’un des plus importants au monde [14] en termes de bénéficiaires, puisqu’il couvre actuellement 12,4 millions de familles selon les données officielles pour un coût budgétaire global réduit.
53Le programme Bolsa Família est inventé et mis en œuvre par les cadres politiques et techniques des administrations brésiliennes [15] et non par une petite élite technocratique nationale « mondialisée » comme au Mexique (Teichman, 2004 ; Dion, 2010). L’élite politique, administrative et académique [16] (pour simplifier, « l’élite au pouvoir » sous la présidence Lula) à laquelle est associée la mise en œuvre de la Bolsa Família développe un discours social qui s’inscrit dans la longue tradition de solidarité et de droits sociaux réaffirmés dans la Constitution de 1988 dès la fin de la dictature militaire. Améliorer le niveau de vie des classes défavorisées est son credo numéro un, le langage des conditionnalités et du contrôle lui sont profondément étrangers. Au Brésil, la conditionnalité est en grande partie une réponse au besoin de ne pas s’aliéner les classes moyennes hostiles à toute aide non conditionnelle aux pauvres.
54En outre, l’élite « politico-administrative-universitaire » brésilienne est très sensible à une problématique de droits sociaux et à une problématique de genre. La souveraineté nationale sur le programme est forte tandis que les soutiens financiers et techniques externes des organisations internationales sont relativement faibles.
55Les nouvelles politiques sociales au Brésil ne sont pas indépendantes des débats internationaux et elles sont influencées par eux ; elles n’en gardent pas moins une spécificité forte.
Remarques conclusives
56La comparaison des réformes et de l’extension de la protection sociale dans les pays en émergence permet de retenir un certain nombre d’enseignements. Le premier est que l’internationalisation des échanges a profondément ébranlé les régimes d’assurances sociales et a conduit à des réformes plus ou moins profondes visant tant à rétablir des équilibres financiers qu’à améliorer l’équité globale des systèmes. En second lieu, des idées similaires ont été capables d’influencer fortement des politiques dans des pays dissemblables et sous des gouvernements différents. Néanmoins, l’influence idéologique n’est jamais totale. Les inflexions néo-libérales des politiques ne sont ni générales ni uniformes. Les dirigeants politiques et les élites sociales continuent de sélectionner les problèmes et d’adopter des stratégies en continuité avec leur culture institutionnalisée et en prenant en considération les préférences de leur base électorale. Enfin, le politique et les rapports sociaux comptent. Les systèmes politiques autorisent des ruptures plus ou moins grandes et plus ou moins rapides. Ils favorisent des options au détriment d’autres. Mais les résultats sont parfois assez différents des attentes. En dépit de convergences, les réformes de la protection sociale instituées par les différents États d’Amérique latine diffèrent très largement. Le Mexique démantèle profondément son régime bismarckien de sécurité sociale quand le Brésil met en œuvre des réformes paramétriques. Par ailleurs, si les deux pays entreprennent des réformes analogues de lutte contre la pauvreté, le programme mexicain Progresa/Opportunidades se rapproche beaucoup plus du référentiel néo-libéral que le programme brésilien Bolsa Família.
57Les destins différents des deux types de réforme montre la nécessité de prendre en considération de façon précise la manière dont s’articulent le poids de l’héritage social, le rôle des acteurs nationaux et l’influence des communautés transnationales d’idées.
Notes
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[*]
Professeur à l’université de Lausanne, membre du Centre de recherche interdisciplinaire sur l’international (CRII).
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[1]
« Conflicts over the naming and framing of a policy situation are symbolic contests over the social meaning of an issue domain, where meaning implies not only what is at issue but what is to be done. » (Rein et Schon, 1994, p.29).
-
[2]
Qui prend ultérieurement le nom de Opportunidades.
-
[3]
Voir dans le présent numéro l’article « La Bolsa Família sur le terrain : réflexions sur deux déclinaisons locales du programme et sur leurs conséquences pour les femmes ».
-
[4]
Malgré les déclarations de neutralité affichées par la Banque mondiale, les prêts sont conditionnés par l’adoption des nouvelles politiques. En ce sens, il faut se demander si la Banque mondiale ne contredit pas sa charte de non-intervention politique (Deacon et al., 1997).
-
[5]
Le rapport de 1994 préconise le modèle défendu par la Banque mondiale.
-
[6]
Nous reprenons ici la terminologie de Mesa-Lago (2008).
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[7]
ISI : Politique d’industrialisation par substitution aux importations.
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[8]
Le besoin de financer tout à la fois les nouveaux fonds d’épargne personnels et les pensions des retraités dans l’ancien régime.
-
[9]
Notons que dès la fin des années 1990, la pertinence du modèle chilien de politique sociale est remise en cause. La magie du miracle chilien s’estompe (Matijascic et Kay, 2006). Tout d’abord, experts et politiciens de plus en plus nombreux admettent que le modèle n’est pas exportable partout et se heurte à des obstacles politiques énormes. En second lieu, des réformes plus paramétriques apparaissent tout aussi judicieuses et moins coûteuses. Désormais, l’idée de solutions universelles est condamnée. Encore économiste en chef de la Banque mondiale, Stiglitz condamne les réformes entreprises sous le patronage de la Banque : « The necessity of serious reforms tells us nothing about which specific reforms should be undertaken in which countries » (2001). C’est sans doute dans le domaine des réformes de pensions de retraite en Amérique latine que le tournant est le plus marqué et dans une certaine mesure surprenant. Le rapport des experts de la Banque mondiale et de l’OCDE, Keeping the promise of social security in Latin America (2005), évalue négativement les résultats des réformes impulsées au cours des années 1990 en Amérique latine. Au Chili, le nouveau gouvernement présidé par Michelle Bachelet introduit un contrôle très strict des fonds de pensions et renforce les droits de ceux qui n’ont pas le droit à une pension et de ceux qui perçoivent une pension trop faible (Beland et Orenstein, 2013).
-
[10]
Contrairement aux réformes économiques qui ont été prises par décret, les réformes de la sécurité sociale ont été soumises au processus législatif dans le but d’asseoir leur légitimité.
-
[11]
« Over time, a very close working relation of trust, mutual confidence, and assistance flourished between the staff of the fund and those officials [Mexican officials] with whom they shared a similar mindset » (Woods, 2006, p. 103).
-
[12]
Le programme mexicain, toujours présenté comme un « homegrown programme », met en œuvre le corpus économique le plus récent de l’époque. La focalisation sur le genre s’appuie explicitement sur les résultats de la branche économique de l’intrahousehold analysis.
-
[13]
L’allocation universelle a fait l’objet de textes de loi, sous l’impulsion du sénateur Suplicy en 2004.
-
[14]
Le programme indonésien comprend aujourd’hui un plus grand nombre de bénéficiaires.
-
[15]
Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) et administrations des États et des municipalités.
-
[16]
Notons qu’au Brésil, le passage d’une sphère à l’autre est très fréquent.
