Introduction [1]

1En tant que pays en émergence, l’Argentine présente une trajectoire fragmentée. Les dernières décennies comportent deux périodes bien distinctes dont les limites sont marquées par des crises économiques : celle de 1989 et celle de 2001. La première période est connue comme la période de « convertibilité », parce qu’en réponse à la crise de 1989, un système monétaire de type caisse d’émission (currency board) a été instauré en 1991. La deuxième, qui représente un changement radical dans l’orientation des politiques publiques, est dénommée par opposition, période de « post-convertibilité ».

2La période de convertibilité est caractérisée par la libéralisation du marché, la libre circulation de capitaux, la promotion des importations, la dérégulation du marché interne, la privatisation des entreprises publiques et la contraction de l’État. En 1991, le premier objectif du Plan de convertibilité est de freiner l’hyperinflation (Sgard, 2007). Le PIB croît annuellement de 8,8 % entre 1991 et 1994. La consommation et l’investissement, pris dans leur ensemble, augmentent de 50 % dans la même période, c’est-à-dire de 10,7 % par an (Gerchunoff et Lach, 2005, p. 432). À la fin de 1994, le niveau d’activité de l’économie ralentit : le PIB perd 3 % (Rapoport, 2000, p. 981). La fragilité de l’économie argentine devient évidente, sa croissance étant entièrement tributaire de l’entrée des capitaux étrangers. Une des conséquences les plus importantes de la récession est le déséquilibre budgétaire. Même en réduisant les dépenses, l’État se trouve toujours en déficit (Beccaria et López, 1997).

3En 1996, on observe une nouvelle phase de récupération économique : le PIB croît de 8,1 % en 1997 (Rapoport, 2000, p. 981). Néanmoins, en 1998, suite aux changements sur le marché international des capitaux, l’Argentine entre à nouveau dans une phase de récession qui atteint son apogée en 2001, lorsqu’une dramatique crise politique et sociale se déclenche. Cinq présidents se succèdent entre le 20 décembre 2001 et le 2 janvier 2002. Le dernier décide d’abroger la loi dite de convertibilité, le peso étant alors dévalué de 30 % par rapport au dollar américain.

4Les effets de la dévaluation sont rapidement visibles. Dans un contexte international de forte demande et de hausse des prix des produits de base, et grâce à un taux d’échange compétitif, les exportations augmentent rapidement (Azpiazu et Schorr, 2010). Le PIB croît annuellement de 9 % durant cinq ans. Cependant, la croissance commence à ralentir à partir de la crise internationale de 2008 (Novick, 2010). La période de post-convertibilité se caractérise par une présence étatique majeure dans les affaires économiques et sociales. Cherchant à soutenir l’emploi, considéré comme l’axe principal du nouveau modèle, une politique de substitution des importations se met en place. On observe également le rétablissement et la remise en fonctionnement des institutions relatives au travail telles que les négociations collectives, le Conseil du salaire minimum, l’inspection du travail (Palomino, 2008). En même temps, l’État récupère sa capacité de financement, affichant des excédents fiscaux dans toute la période.

5L’État prend des positions très différentes concernant la politique sociale dans chacune de ces périodes. Dans la période de convertibilité, en lien avec la rétraction de l’État, on observe un processus de privatisation partielle du système de retraite et de dérégulation de l’assurance maladie, ainsi que le développement de programmes d’aide sociale centrés sur les populations les plus vulnérables (Vilas, 1997 ; Novick et al., 2009). En revanche, la période de post-convertibilité est caractérisée par une forte expansion de l’État, particulièrement de sa branche sociale. De nombreux programmes se développent, principalement des programmes de type CCT (conditionnal cash transfers) caractérisés par le transfert conditionné de revenus (Lo Vuolo, 2010 ; Rodriguez Enriquez et Reyes, 2006), ainsi que des allocations non contributives et non conditionnées (Bertranou, 2010). Par ailleurs, le système de retraite devient exclusivement étatique (Arza, 2010 ; Danani et Hintze, 2011), et élargit considérablement sa couverture (Golbert, 2010). Cependant, au-delà des différences, une même politique est poursuivie dans les deux périodes : cette politique vise l’intégration au système de protection sociale de l’ensemble de travailleurs du secteur informel du marché du travail. De fait, les différents gouvernements ont recours au même dispositif : le régime du « monotribut ».

6D’après la définition utilisée dans l’enquête permanente auprès des ménages produite par l’Institut national de statistiques (INDEC) argentin, un travailleur informel ou « non enregistré » est celui qui n’est pas inscrit au système de sécurité sociale. Or, les travailleurs informels représentent depuis les années 1990 entre 30 % et 40 % de la population qui travaille. Parmi les catégories les plus représentées, on trouve les travailleuses domestiques dont le taux de non-enregistrement est de 85 %, les travailleurs ruraux (75 %) et les travailleurs indépendants (60 %) (Bertranou et al., 2013). La « formalisation » [2] de ces travailleurs a donc toujours représenté un enjeu majeur.

7Ainsi, en 1998, le « régime simplifié pour les petits contribuables [3] », connu comme régime du monotribut, apparaît comme un dispositif innovant dont l’objectif principal est d’intégrer au régime fiscal et au système de sécurité sociale les travailleurs qui ont de bas revenus (salariés ou travailleurs indépendants). Résultat d’une réforme fiscale, ce régime cherche à simplifier l’enregistrement en instaurant un impôt original qui réunit dans une seule contribution (fixe et mensualisée) l’« impôt intégré » (impôt sur le revenu plus TVA) et les cotisations destinées à la sécurité sociale (assurance maladie et retraite). La création de cette nouvelle taxe implique nécessairement un réaménagement du système de sécurité sociale dans le but de permettre l’incorporation de cet ensemble de travailleurs ayant une capacité contributive limitée.

8L’objectif de cet article est d’analyser les implications du régime du monotribut – en tant qu’innovation institutionnelle – sur l’ensemble du système de protection sociale argentine. A priori, il semblerait que l’on trouve d’un côté, un régime de protection pour les travailleurs insérés dans le marché formel du travail et, d’un autre, un régime pour ceux qui se trouvent toujours hors de ses frontières. Quelle est donc la nouveauté apportée par ce régime par rapport au modèle bismarckien en vigueur ? S’agit-il d’une innovation qui met en question la structure du système général et, par conséquent, qui marque la transition vers un nouveau régime ? Ou s’agit-il simplement d’une transformation dans ses marges ?

9Pour répondre à ces questions, l’article est divisé en deux parties. La première analyse la création du régime du monotribut et, la deuxième, l’évolution du régime depuis 1998 jusqu’à nos jours. La conclusion met en relief les implications de ce régime par rapport à l’ensemble du système de protection sociale en Argentine.

10Parce que l’approche choisie est celle de la sociologie du droit, la méthodologie utilisée est l’analyse de différents types d’actes juridiques (lois, décrets, textes d’application …) et de débats parlementaires.

Des protections pour les travailleurs informels : le monotribut

11Le régime du monotribut emporte le consensus sur la nécessité de « formaliser » les relations de travail. Il est présenté comme un dispositif innovant permettant de rompre avec la fragmentation structurelle propre aux marchés du travail latino-américains. Selon le législateur, ce régime reprend une demande essentielle des travailleurs non enregistrés : obtenir une place dans le marché formel du travail. Lors de la présentation du projet de loi devant l’Assemblée nationale, le législateur avait tenu à rappeler :

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« Il y a trois ans, un groupe de vendeurs ambulants est venu nous voir pour nous dire qu’ils voulaient être dans la loi, c’est-à-dire faire partie du même système que les autres travailleurs. Je me rappelle qu’ils nous disaient : Nous sommes des citoyens de deuxième classe, nous voulons être des citoyens égaux. La seule différence que nous ayons par rapport aux autres est que nos revenus sont inférieurs, et pour cela, nous voulons payer selon nos possibilités. » [4]

13Le législateur interprète cette demande comme un désir d’équité fiscale, il est donc indispensable de reconnaître que les travailleurs ne sont pas tous égaux dans leurs capacités à contribuer au financement de l’État, chacun participant de manière différente au marché du travail. Au-delà des asymétries, la loi se doit de donner à tous la possibilité de contribuer au système social selon ses ressources. Car, si ces travailleurs viennent grossir les effectifs du marché informel du travail, c’est simplement qu’ils n’ont pas la possibilité de régulariser leur situation. Cela arrive non seulement aux travailleurs ayant des revenus très bas, tels que les vendeurs ambulants, mais également à ceux ayant des revenus moyens comme des commerçants, des petits producteurs ou même certains membres des professions libérales. D’après le législateur, l’« informalité », loin d’être un choix, leur a été imposée, la fraude ne peut donc pas leur être imputable [5]. Il s’agit d’une sorte d’« informalité involontaire » (Salim et D’Angela, 2006). Dès lors, le nouveau régime cherche à simplifier l’enregistrement, mais également à promouvoir l’inscription dans les registres fiscaux d’un grand nombre des travailleurs qui demeuraient jusqu’ici non imposables.

14Un deuxième objectif affiché pendant le débat est l’élargissement de la couverture du système de protection sociale. Néanmoins, le législateur est plus centré sur l’enjeu que représente pour l’État la protection de ce type de travailleurs que sur la reconnaissance de droits fondamentaux. Le choix proposé est soit la socialisation des risques soit leur prise en charge directe. Cela implique, d’un côté la restructuration du système de protection sociale permettant l’inclusion de l’ensemble de travailleurs, de l’autre l’extension de l’assistance sociale. Lors du débat sur le projet de loi, le législateur rappelle que :

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« Nous nous demandions comment faire pour intégrer tous les citoyens dans un système qui soit durable, en considérant que tôt ou tard l’État va devoir les prendre en charge parce qu’ils n’ont pas accès à une couverture maladie ni au système de retraite. Il faut considérer que ces travailleurs ont une famille, tombent malades et vieillissent. À quelle porte frapperont-ils lorsqu’ils seront vieux ? D’abord, ils iront demander à manger au maire, et après ils iront demander de l’aide à l’hôpital ou auprès du gouverneur. Finalement, ils s’adresseront au gouvernement national en demandant une aumône pour pouvoir vivre. Si cela se produit fatalement (c’est ce que montrent les chiffres), n’est-il pas plus rationnel que ces personnes puissent contribuer au financement de leur retraite dans les mêmes conditions que les autres Argentins, au travers d’un système de prélèvement ? » [6]

16Le choix entre protection sociale et assistance sera toujours présent lors des différents réajustements du régime. Le cœur du débat réside dans la définition du public visé, qui peut sembler en contradiction avec l’objectif du régime à moyen terme : permettre la transition entre le secteur informel et les régimes généraux de salariés ou de travailleurs indépendants.

17Le régime du monotribut a été conçu pour régulariser la situation des travailleurs non déclarés (tantôt salariés, tantôt travailleurs à leur compte) installés dans le secteur présentant le plus faible niveau de productivité, celui défini comme « secteur informel » (Klein et Tokman, 1988), mais aussi pour légaliser la situation des travailleurs des secteurs intermédiaires de l’économie. Et pourtant, la version finale de la loi permet uniquement la prise en compte des premiers, et écarte les seconds. La définition de la population ciblée, basée sur un très faible plafond de revenus annuels, exclut une part non négligeable des travailleurs qui se trouvent à la frontière et qui ne peuvent pas participer régulièrement au financement du système collectif de protection sociale.

18À la suite à la récession de 1998, on a observé une forte dépréciation des salaires qui a eu pour effet d’inclure une partie de cette frange intermédiaire de travailleurs dans ce régime fiscal. Cependant, les travailleurs ayant les plus bas revenus restent majoritaires depuis la création du régime. En 1999, ces travailleurs représentaient 76,2 % des « monotributaires » [7] (Salim et D’Angela, 2006, p. 14) et, actuellement, 65,4 % (Centrángolo et al., 2013, p. 42). Cela explique le caractère assistantiel que revêt le régime depuis le début.

19Pour ces travailleurs, le régime du monotribut représente la porte d’entrée dans la sécurité sociale. Ainsi, la loi de 1998 leur accorde le droit à la Prestation basique universelle [8] et au Programme médical obligatoire. Pour avoir droit à ces prestations, le monotributaire doit payer obligatoirement des contributions au régime de retraite publique et au Régime national d’assurance santé. Mais, s’il veut avoir une retraite complémentaire, il peut aussi cotiser soit au système par capitalisation [9] soit au système par répartition. S’il veut étendre le droit à l’assurance maladie à l’ensemble de sa famille, il doit payer des cotisations supplémentaires. Dans sa première version, le régime du monotribut apparaît comme un régime de protection sociale contributif qui introduit la possibilité d’ajouter des cotisations volontaires afin d’augmenter le montant des prestations ou d’élargir la couverture aux membres de la famille. La structure du régime est identique à celle du régime des travailleurs indépendants, instauré par la loi de 1993 [10]. Comme le travailleur indépendant, le monotributaire est considéré comme le seul responsable du paiement des impôts et des contributions sociales.

20Durant les débats sur ce projet de loi, le financement des prestations sociales a donné lieu à des controverses. Le régime du monotribut prévoyait dans certains cas l’exemption totale de cotisations. Cependant, lors de l’approbation de ce texte, le président argentin [11] a exercé son droit de veto, en affirmant qu’en aucun cas les cotisations ne pourraient être suspendues. Aussi, quelques jours plus tard, un autre décret présidentiel [12] a-t-il ratifié l’obligation de cotiser pour bénéficier de la sécurité sociale. Néanmoins, l’évolution du régime montrera que cette question n’a pas été réglée. Bien au contraire, elle sera au cœur des réajustements successifs du régime.

Plusieurs régimes en un seul : les sous-régimes du monotribut

21Si les discussions relatives à la définition du plafond de revenus permettant d’accéder au régime avaient caractérisé les débats précédant son adoption, dans les deux premières années de son application le débat s’est centré sur les activités réalisées par les travailleurs informels. Loin d’une analyse des régimes d’emploi qui pouvaient leur être associés ou d’un débat sur les formes atypiques de travail, on a assisté à la confection d’une longue liste d’activités qui devraient être intégrées dans ce régime. En regardant cette liste, il apparaît clairement que la notion d’informalité évoquée n’est pas celle correspondant aux statistiques nationales. Il ne s’agit pas seulement de relations de travail développées en dehors du système de régulation (Portes et Benton, 1987), mais aussi d’activités insérées dans un secteur particulier de l’économie caractérisé par une très basse productivité (Klein et Tokman, 1988 ; Cimillo, 1999), c’est-à-dire des activités propres au marché dit « secondaire » (Tokman, 1997). D’après les économistes du PREALC [13], le secteur informel est caractérisé par « un faible niveau de capital, une technologie rudimentaire en termes relatifs et une déconnexion des circuits financiers formels » (Klein et Tokman, 1988, p. 206). Dans cette perspective, ce sont le développement économique et la modernisation de la structure productive qui permettraient de réduire la taille de ce secteur (Beccaria et al., 1999 ; Goldín, 2009).

22On voit bien que chacune de ces deux notions d’informalité définit un univers précis, et que ces deux univers se superposent partiellement, mais ce n’est pas la même chose de fonder une politique sur l’une ou l’autre de ces définitions. Dans le cas où l’informalité se limite aux relations de travail qui enfreignent le droit du travail, les politiques de « formalisation » du travail peuvent se fonder sur une combinaison de promotion du travail déclaré par la simplification des procédures et le développement de l’inspection du travail (Piore et Schrank, 2008). En revanche, dans le deuxième cas, l’État est censé intervenir également dans le système productif dans le but de rapatrier vers le marché formel les activités qui se développent sur le marché informel.

23Dans les années qui suivent l’approbation de la loi, c’est cette deuxième définition qui a primé, même si l’État n’avait aucune intention d’intervenir directement sur le marché ou la structure productive en raison de son alignement sur le Consensus de Washington (Williamson, 1990). Les réajustements du régime se sont donc concentrés sur les travailleurs évoluant dans ce secteur : les femmes de ménage, les travailleurs à leur compte exerçant une activité de manière occasionnelle, les chômeurs de longue durée intégrés dans des plans d’aide à l’emploi, les travailleurs des coopératives de travail et les ouvriers ruraux. Néanmoins, la logique suivie sera celle propre à la première définition, c’est-à-dire améliorer les capacités administratives de l’État permettant de faciliter l’enregistrement et le contrôle du respect des règles. Ainsi, parallèlement au régime général de monotributaires, divers sous-régimes seront créés dans le but d’intégrer les travailleurs se trouvant dans les positions les plus précaires du marché du travail.

Conclusion

38Depuis les années 1950, la structure du système de protection sociale argentine est définie en fonction de la place occupée par les individus sur le marché du travail (Danani et Hintze, 2011). La réforme de 1968 a transformé les bases du schéma contributif et distributif. D’après Arza, à ce moment s’instaure « un système bismarckien plus pur : un système contributif associé à l’histoire de travail de chaque travailleur, administré par l’État sous un régime de répartition » (Arza, 2010, p. 265). Cette réforme renforce le lien entre les prestations et les contributions, une bonne couverture dépendant donc d’une position stable dans le marché du travail au cours du cycle de vie. Néanmoins, il faudra attendre jusqu’à la réforme de 1994 pour que le modèle contributif actuel se consolide. Cette évolution entraîne l’approfondissement de l’écart entre travailleurs formels et informels, une limitation de l’universalisation des droits et le renforcement des inégalités entre les bénéficiaires (Arza, 2008).

39Or, à la fin des années 1990, dans un contexte d’ouverture du marché et de privatisation des services publics, l’augmentation importante du nombre d’exclus du système de protection sociale n’entraîne pas la mise en question du régime de protection sociale existant. Au contraire, bien que dans une autre perspective, l’État reprend les recettes déjà en vogue dans les années 1960 ; il cherche l’intégration de ces travailleurs au moyen d’une « formalisation » des relations de travail. À ceci près que dans les années 1960, l’enjeu était l’expansion du marché du travail formel résultant du développement de la structure productive. En 1998, la stratégie est autre. L’intégration de travailleurs au marché formel du travail est tributaire de la simplification des procédures administratives et des exonérations fiscales accordées aux employeurs, le but étant toutefois d’élargir la couverture du système de sécurité sociale. Néanmoins, on trouve la même idée sous-jacente : l’accès à une protection sociale dépend complètement de la « formalisation » des relations de travail.

40Le régime du monotribut s’est construit sur un constat principal : la capacité limitée à cotiser de certains travailleurs. Il ne s’agit pas d’un régime de sécurité sociale liée à un régime d’emploi particulier dont la structure serait adaptée au mode de mobilisation du travail. Au contraire, il s’agit d’un régime basé sur la logique du régime fiscal ; c’est-à-dire que celle-ci reste centrée sur l’efficacité du prélèvement des impôts. Les monotributaires ne sont à proprement parler ni des salariés ni des travailleurs indépendants, même si leur situation peut recouvrir en partie ces deux catégories. Ils ne sont pas, en effet, pris en compte en fonction de leur statut de travailleur, mais en tant que contribuables, en particulier de leur qualité de « petits » contribuables. Le monotribut se révèle donc comme un dispositif permettant de cristalliser la séparation entre le statut d’emploi et le système de sécurité sociale. C’est cette particularité qui a été à l’origine d’un régime mixte, à la fois régime fiscal et régime de sécurité sociale, dont la logique contributive est spécifique.

41Par sa structure, on peut dire que le régime du monotribut met en relief la forte fragmentation du système argentin de protection sociale et contribue à l’accroissement de celle-ci. Face aux régimes des salariés et des travailleurs indépendants, se constitue en effet un troisième régime caractérisé par le faible niveau de contribution des bénéficiaires. On trouve ainsi, d’un côté, des régimes dans lesquels les prestations dépendent directement des cotisations et, d’un autre côté, un régime qui procure des prestations minimales sans que les cotisations soient toujours une condition préalable.

42Pour les travailleurs relevant des régimes de salariés et d’indépendants, le niveau des prestations sociales résulte de l’historique des contributions de chacun. Les salariés ont toujours eu accès à de meilleures prestations sociales que les travailleurs indépendants. Ceci est lié à la manière dont se combinent les contributions des salariés et des employeurs, mais aussi à la régularité des cotisations sur le long terme. Dans le cas des travailleurs indépendants, depuis la création de leur régime, le problème majeur a été la forte irrégularité de leurs cotisations sociales, qui a donné lieu à la multiplication de moratoires, arrivant même à ce qu’on a appelé un « moratoire permanent » [24].

43En revanche, pour les monotributaires, le niveau de prestations est toujours le minimum, parfois proche des prestations de l’assistance sociale. Par ailleurs, à l’intérieur de ce régime, on observe un partage entre ceux qui peuvent supporter un niveau régulier de cotisations (même s’il s’agit de montants réduits) et ceux qui ne peuvent pas cotiser pleinement, ou même ceux qui sont considérés comme tout à fait incapables de cotiser. Les premiers sont soumis aux obligations et pénalisations propres aux régimes contributifs, tandis que, derrière la façade d’un système contributif de protection, les autres perçoivent des minima sociaux. Bien que les cotisations s’ajustent aux capacités contributives de travailleurs, l’accès aux prestations est donc très inégal.

44L’hypothèse sur laquelle s’appuie la création du régime du monotribut semble être alors contestée. Car, malgré une réduction de la proportion de travailleurs informels de 15 points depuis 2002 [25], l’accès à une protection sociale est encore incomplet. Du fait que les monotributaires, surtout ceux ayant les plus bas niveaux de revenus (65,4 % de l’ensemble) ou exerçant des activités peu régulées (tels que les femmes de ménage ou les travailleurs ruraux), se trouvent dans l’incapacité de cotiser avec régularité, leur participation au nouveau régime ne garantit pas un accès réel aux prestations sociales. Face au partage dichotomique entre travail formel et informel, le régime du monotribut introduit une catégorie intermédiaire : le « travail formalisé ». Dans ce troisième cas, les droits sociaux sont reconnus, mais l’accès à une protection n’est pas garanti.

45Le monotribut apparaît alors comme un cas de path dependency [26] dans lequel les innovations restent dans les frontières marquées par le modèle précédent. Les droits sociaux continuent à être associés à la place occupée sur le marché du travail. Le seul travailleur est donc reconnu comme ayant droit, au-delà de sa capacité ou de sa possibilité de contribuer au système collectif de protection. Le régime du monotribut, bien qu’il renouvelle d’une manière très particulière le régime bismarckien en vigueur, en reproduit la logique. En Argentine, il semble qu’il n’y ait pas (encore) de place pour ouvrir le débat sur les droits sociaux universels…