CAIRN.INFO : Matières à réflexion

Introduction

1Dans un contexte de rareté des ressources, le développement de l’offre de services publics se doit d’être le plus pertinent possible au regard des besoins du territoire. C’est pourquoi nombre d’acteurs publics – qu’il s’agisse d’organismes centraux ou de collectivités territoriales – se dotent d’outils d’aide à la décision fondés sur la mise en perspective de connaissances objectives pour conduire leurs politiques publiques.

2À ce titre, dès les années 2000, la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) – à travers l’Observatoire national de la petite enfance – s’est engagée dans une réflexion méthodologique pour tenter d’estimer la capacité de réponse théorique de l’offre d’accueil petite enfance aux besoins sur les territoires. L’enjeu est fort au regard des moyens disponibles [1] : à enveloppe contrainte et besoins croissants (croissance démographique, développement de l’activité féminine), comment prioriser les territoires à soutenir dans le développement de leur offre d’accueil du jeune enfant afin de garantir l’équité territoriale dans l’accès aux équipements [2] ?

3Pour une ville, les modes d’accueil de la petite enfance contribuent à l’ancrage des familles et à la cohésion sociale sur la commune. L’action municipale est fortement sollicitée pour soutenir le développement de l’offre de services en direction des jeunes enfants, notamment l’accueil collectif, plébiscité par les familles. Offrir une solution de garde s’impose progressivement comme une « obligation » faite aux collectivités jusqu’à l’inscrire dans une logique de « service public ».

4Dans ce contexte, Nantes s’est engagée dès 2007 dans une réflexion visant à appréhender le degré d’adéquation entre l’offre d’accueil petite enfance qui est proposée sur les territoires et les besoins d’accueil régulier pour les jeunes enfants. Il s’agissait par là d’essayer d’expliquer un sentiment de tensions récurrentes et d’ajuster les déséquilibres perçus entre les quartiers [3]. Alors que l’effort de création de places d’accueil collectif est constant et tandis que les évolutions dans la population des 0 à 3 ans restent faibles [4], ce ressenti interroge : le retard était-il à ce point considérable que les efforts consentis pour la création de places ne sont pas encore suffisants pour couvrir les besoins de la population ?

5Tenter d’éclairer la concordance entre ce ressenti et la réalité suppose de connaître l’état actuel de l’offre et des besoins d’accueil. Dans cette perspective, cet article [5] se propose de démontrer la pertinence d’une analyse de la couverture des besoins d’un territoire en matière d’accueil de la petite enfance à un niveau plus fin que le département, à savoir la commune et même le quartier. Les analyses réalisées au niveau départemental (schémas départementaux d’accueil du jeune enfant, travaux de l’Observatoire national de la petite enfance) donnent à voir des déséquilibres globaux et permettent des comparaisons entre territoires. Mais ils ne peuvent aller jusqu’à apprécier l’adaptation de l’offre aux besoins. La mise en perspective de l’offre et des besoins ne peut se résoudre par une simple équation.

6Une illustration des spécificités locales que permet de prendre en compte une analyse au niveau d’une ville sera donnée à travers le modèle qui a été consolidé sur la durée à Nantes. Au-delà des résultats produits, c’est au travers de la démarche initiée pour construire le diagnostic que s’illustre la pertinence de ce niveau d’étude pour appréhender l’adéquation offre/besoins. En effet, le croisement des points de vue aboutit à des solutions opérationnelles cohérentes et partagées et favorise en ce sens une meilleure gouvernance locale.

Méthodologie

Le diagnostic partagé, réalisé en 2009, a consisté à mettre en perspective deux volets d’étude :
  • Une estimation de l’offre globale d’accueil régulier – soit au moins un jour par semaine à l’année – de la petite enfance sur le territoire nantais, déclinée par grands quartiers. L’ensemble des places disponibles pour les jeunes enfants, tous modes d’accueil et de garde confondus, a été pris en compte : multi-accueils municipaux, crèches familiales, crèches associatives, assistantes maternelles agréées, garde à domicile, scolarisation à 2 ans. Un potentiel d’accueil régulier a ensuite été estimé en tenant compte du nombre d’enfants accueillis en moyenne sur une place.
  • Une estimation des besoins potentiels de prise en charge régulière des jeunes enfants.
Elle s’est faite sur la base d’un modèle économétrique élaboré par TMO-Régions (exploitation secondaire d’une quarantaine d’enquêtes par sondage consolidée par l’analyse de données objectives). Celui-ci définit, pour chaque foyer selon sa situation familiale et professionnelle, la part des familles exprimant un besoin de prise en charge régulier pour les moins de 3 ans. Ce modèle a été appliqué aux naissances domiciliées à Nantes corrigées de l’érosion due aux mobilités résidentielles et, dans une moindre mesure, à la mortalité infantile.
Le diagnostic a été réalisé par le cabinet TMO-Régions, sous la conduite d’une instance de suivi partenariale associant la ville de Nantes (Direction petite enfance et Mission évaluation), le conseil général (Service protection maternelle et infantile) et la Caisse d’allocations familiales (Direction action sociale et Service études et statistiques) de la Loire-Atlantique. Ce diagnostic partagé a permis de faciliter les choix à adopter et leur mise en œuvre dans le cadre de la préparation du Contrat enfance jeunesse 2011.

7La première partie de l’article proposera une grille de lecture des besoins des familles à travers le croisement de données sociodémographiques et de résultats d’enquêtes. La seconde partie présentera la manière dont ont été pris en compte les usages que font les familles des différentes modes de garde pour estimer le potentiel d’accueil régulier dans les modes d’accueil de la petite enfance. Besoins et offres seront mis en perspective dans une troisième partie pour évaluer l’adéquation quantitative sur le territoire et en souligner les limites. Enfin, les retombées de cette démarche sur les partenariats et l’action publique locale seront exposées dans une quatrième partie.

Le besoin d’accueil régulier du jeune enfant

De la demande potentielle à la prise en compte de l’expression des familles à l’appui des données d’enquête

8Les travaux nationaux illustrent les besoins d’accueil de la petite enfance à travers la notion de « demande potentielle » qui fait référence au nombre d’enfants de moins de 3 ans présents sur un territoire.

9Les études sur le recours aux modes d’accueil du jeune enfant font état que la moitié des enfants âgés de moins de 3 ans (51 %) sont gardés exclusivement par leurs parents (Ananian et Robert-Bobée, 2009). En considérant que la population cible des politiques d’accueil du jeune enfant correspond à l’ensemble de la population des moins de 3 ans, on suppose que ces situations représentent des besoins de garde non couverts. Les enfants qui ne sont pas confiés à un mode de garde formel le seraient par contrainte et non par choix.

10La notion de « libre choix » en matière d’accueil de la petite enfance fait largement débat dans le domaine des politiques et de la recherche en sciences sociales.

11Pour certains, l’accès à un mode d’accueil relève d’une logique de service public et constitue un droit attaché à l’enfant. La logique se veut alors interventionniste : il s’agit de garantir l’accessibilité de tous à un mode d’accueil de la petite enfance par la structuration publique de l’offre et la garantie d’un niveau de réponse donné. Dans le cadre de l’étude d’un droit au mode d’accueil, le rapport Tabarot proposait en 2008 « la fixation d’un taux d’objectif global de soixante places pour cent enfants de moins de 3 ans, avec un taux plus élevé de 65 % pour les enfants à partir de 2 ans » (Tabarot, 2008). Dans le même ordre d’idées, le Centre d’analyse stratégique (CAS) préconisait en 2010 l’instauration d’un objectif national des dépenses pour l’enfance qui prévoit notamment l’atteinte d’un objectif cible de taux de couverture en termes d’accueil collectif (Brabant-Delannoy et Lemoine, 2009).

12Pour d’autres, cette conception renvoie à une logique privée : les parents expriment un besoin qui doit pouvoir trouver réponse sur le marché. Cette approche libérale implique de soutenir la demande. Le marché fera office de régulateur entre l’offre et la demande et, par le jeu de la concurrence, l’offre s’organisera davantage en référence aux attentes de la population.

13Clément et Nicolas (2009) observent que 40,3 % des parents de jeunes enfants non scolarisés auraient souhaité (ou souhaitent encore) un autre mode de garde, y compris des parents gardant eux-mêmes leur enfant. Pour l’essentiel des familles, la garde par les parents est en effet le mode de garde jugé le plus bénéfique pour l’enfant (61,7 % des interviewés, ibid.). La prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) serait donc un levier pour permettre aux parents de satisfaire leurs attentes puisqu’« elle améliore a priori le libre choix des familles » (Boyer et Thibault, 2007). À côté d’autres volets de la PAJE [6] qui tendent à réduire les écarts de coûts entre les assistantes maternelles et les établissements collectifs, le volet « activité » prévoit, sous certaines conditions, le versement d’un complément de libre choix d’activité (CLCA) qui, par son appellation, reconnaît le renoncement au moins partiel – mais de fait total pour la majorité des mères [7]– à une activité professionnelle. Il répondrait en ce sens aux aspirations des parents de garder eux-mêmes leur enfant.

14De nombreuses études mettent en exergue le fait que les conditions de travail participent largement à l’arbitrage en faveur du retrait temporaire d’activité. Ce sont surtout les familles modestes d’au moins deux enfants qui optent pour le CLCA (op. cit.). Ce « choix » leur apparaît comme la solution la plus rationnelle à un moment donné, même s’il n’est pas sans conséquence pour l’avenir : trajectoire professionnelle, retraite… (Méda et al., 2003). Outre la volonté de se consacrer à l’éducation de leur enfant et le coût que représenterait un mode de garde formel au regard du salaire perçu, le fait d’avoir des horaires peu compatibles avec les contraintes de garde d’enfant (tôt le matin, tard le soir, de nuit, le week-end, horaires alternants) pèse aussi dans la décision (Crenner, 2011).

15Maurin et Roy (2008) ont aussi observé que les mères reviennent davantage vers l’emploi lorsqu’elles obtiennent la place en crèche qu’elles souhaitaient pour leur enfant, ces dernières n’étant pourtant ni plus ni moins diplômées que celles dont la demande n’a pas été satisfaite.

16S’arrêter de travailler pour garder ses enfants ne peut être considéré comme un choix libre de toute contrainte.

17Sans clore les débats autour de la notion de « libre choix du mode de garde », la référence à l’ensemble de la population des 0 à 3 ans surestime probablement les besoins réels. À ce titre, il est apparu pertinent d’essayer de mieux apprécier les besoins au travers de données d’enquête.

18Par les démarches d’évaluation de politiques publiques qu’elle conduit, la ville de Nantes produit des connaissances sur les besoins et attentes des Nantais ainsi que sur les usages des services qu’elle propose (Fenet, 2010). En 2007, à l’occasion de l’évaluation de l’accueil par les assistantes maternelles agréées indépendantes et avec l’appui de l’expertise de TMO-Régions, la ville, en partenariat avec la Caisse d’allocations familiales (CAF) et le conseil général de la Loire-Atlantique, a ouvert une réflexion plus large sur l’adéquation globale entre l’offre et les besoins en matière d’accueil de la petite enfance.

19TMO-Régions conduit régulièrement des enquêtes interrogeant l’adéquation offre/besoins dans lesquelles le pourcentage de familles exprimant un besoin de garde formel régulier est mesuré. Comme nombre de travaux nationaux – et notamment l’enquête Modes de garde et d’accueil du jeune enfant réalisée en 2002 et 2007 par la DREES, en partenariat avec la CNAF, le CERC et l’INSEE –, ces enquêtes montrent que les besoins d’accueil dépendent dans une large mesure des profils familiaux et de la situation des parents par rapport à l’emploi, celui de la mère en particulier.

20L’absence d’activité professionnelle induit le plus souvent une absence de recours à un mode de garde. Au niveau national, « lorsqu’au moins un des parents ne travaille pas, neuf enfants sur dix sont gardés par leurs parents à titre principal [8] en semaine contre un peu plus d’un tiers lorsque les deux parents travaillent » (Sautory, 2011). Reste qu’une partie des actifs non occupés (un sur dix) recourt régulièrement à un mode d’accueil, certains parce qu’ils recherchent un emploi, d’autres parce qu’ils sont investis dans la vie sociale.

21À l’inverse, toutes les familles dans lesquelles le ou les deux parents travaillent n’ont pas besoin, à tout le moins ne recourent pas à un mode de garde formel.

22D’une part, les temps partiels sont particulièrement fréquents quand les familles ont de jeunes enfants. En effet, le congé parental d’éducation permet à tout salarié parent d’un enfant de moins de 3 ans justifiant d’une ancienneté minimale d’une année dans l’entreprise de bénéficier d’un temps partiel, l’employeur ne pouvant s’y opposer. De plus, le parent peut bénéficier d’une compensation à travers le complément libre choix d’activité, nettement revalorisée dans le cadre d’un emploi à temps partiel avec la mise en place de la PAJE. Près de la moitié des mères de jeunes enfants en emploi travaillent à temps partiel aujourd’hui [9]. La réduction d’activité induit de fait un moindre recours aux modes d’accueil formels. En 2007, 81 % des enfants dont au moins un parent travaille à mi-temps ou moins sont gardés principalement par leurs parents (ibid.).

23D’autre part, même en travaillant à temps complet, l’arrangement des conditions d’activité permet à certains parents de se relayer au domicile pour assurer l’essentiel de la prise en charge de leur enfant. À ce titre, 27 % des enfants dont les deux parents travaillent à temps complet sont gardés par leurs parents. Ces situations sont dans les trois quarts des cas rendues possibles par le fait de travailler moins souvent sur des plages horaires identiques et dans une moindre mesure à domicile, voire de façon encore plus marginale dans un local attenant. Ce constat s’observe également pour les familles monoparentales qui sont environ 20 % à garder leur enfant à titre principal lorsqu’elles travaillent à temps complet (cf. graphique 1).

Graphique 1

Proportion d’enfants gardés principalement par le ou leurs parents selon la situation familiale et la situation par rapport à l’activité

Graphique 1

Proportion d’enfants gardés principalement par le ou leurs parents selon la situation familiale et la situation par rapport à l’activité

CHAMP • France métropolitaine. Enfants de moins de 3 ans.
LECTURE • Lorsque le ou les parents travaillent à temps complet, l’enfant est la plupart du temps – du lundi au vendredi entre 8 heures et 19 heures – gardé par son ou ses parents pour 27 % des couples et 20 % des familles monoparentales.
SOURCES • Enquête Modes de garde et d’accueil des jeunes enfants, DREES, 2007.

24Dans neuf cas sur dix, un mode de garde secondaire s’avère nécessaire pour pallier les plages horaires pendant lesquelles les deux parents travaillent en même temps. Pour un peu moins du tiers des situations, il s’agira des grands-parents, mais le plus souvent c’est l’assistante maternelle qui prendra le relais et, dans une moindre mesure, la crèche.

25L’analyse d’O. Sautory (2011) conforte trois hypothèses fondamentales dans la réponse que peuvent apporter les modes d’accueil formels aux besoins des familles :

  • – le besoin d’accueil est à relativiser pour toutes les situations d’activité même lorsque celles-ci paraissent induire de fait un besoin ou une absence de besoin ;
  • – le besoin d’accueil doit être différencié selon la situation familiale ;
  • – un besoin d’accueil peut exister, même s’il ne constitue pas le mode d’accueil principal, impliquant la nécessité de disposer d’une offre d’accueil suffisamment souple et modulaire pour y répondre.
S’appuyant sur ces hypothèses, la ville de Nantes, la CAF et le conseil général de la Loire-Atlantique ont fait le choix de retenir la demande exprimée pour estimer les besoins d’accueil régulier de la petite enfance sur le territoire. Par besoin d’accueil régulier, il est entendu l’intention de confier son enfant à l’année, au moins un jour dans la semaine.

26À l’appui de l’exploitation d’un volume conséquent d’enquêtes (plus d’une quarantaine auprès de communes, communautés de communes et grandes villes), TMO-Régions estime qu’en moyenne il existe un besoin de prise en charge régulier par un mode de garde formel au moins un jour par semaine pour un peu moins de la moitié des enfants de moins de 3 ans. La plupart des besoins portent sur trois ou quatre jours par semaine (97 % des cas). L’accueil régulier limité à un ou deux jours par semaine est peu fréquent, notamment chez les familles monoparentales actives occupées (moins de 1 % est concerné pour approximativement 3 % des familles au global). Pour autant, il apparaissait essentiel aux partenaires petite enfance d’intégrer ces besoins qui répondent à des situations de précarité (petits temps partiels, intérim, recherche d’emploi, problème de santé…) et pour lesquels ils portent une attention particulière.

27En appliquant aux configurations familiales et professionnelles observées sur le territoire nantais [10] les ratios consolidés calculés à partir de ces enquêtes, il est ainsi possible d’estimer le nombre d’enfants ayant besoin d’être accueillis régulièrement par un mode d’accueil de la petite enfance.

28S’appuyer sur les intentions déclarées directement par les individus induit, bien évidemment, des biais potentiels. Les familles ne sont pas en situation réelle d’arbitrage mais se projettent dans une situation hypothétique pour exprimer un choix. La présentation de l’enquête, la formulation des questions, les items proposés ont potentiellement un impact sur les réponses. Pour autant, le déclaratif a tout son intérêt pour apprécier l’adéquation d’une politique locale aux besoins et aux attentes de la population. D’une part, les familles refusent très rarement de répondre à une enquête qui concerne leur enfant, les biais de représentativité sont donc limités. D’autre part, les familles interrogées ont d’ores et déjà mis en place une organisation pour la garde de leur enfant, elles n’ont aucune raison de se freiner pour exprimer un besoin de prise en charge en direction de la collectivité. Si le fait de garder elles-mêmes leur enfant ou de le confier à un proche ne correspond pas ou plus à leurs attentes, elles se saisiront de l’occasion qui leur est donnée pour formuler un point de vue quant à l’offre existant sur leur territoire de vie.

29La limite principale porte probablement sur les personnes en situation précaire qui auront plus de difficultés à se projeter sur la durée pour exprimer fermement un besoin : l’adaptation « au fil de l’eau » étant une constante de leur vie quotidienne (s’adapter à une démarche, un stage, une formation, des emplois à temps partiel…). D’autres facteurs davantage liés aux représentations (culturelles, idéologiques…) entrent également en ligne de compte dans la capacité à exprimer un besoin d’accueil. Mais ils dépassent largement la question de l’outil utilisé pour les interroger. Nous y reviendrons dans la troisième partie.

30À ce stade de la démarche, les partenaires disposent d’une grille de lecture commune pour appréhender les besoins de la population. Reste à s’entendre sur la population cible : quelles familles sont en situation d’exprimer un besoin d’accueil régulier à l’année en direction des modes d’accueil de la petite enfance ?

Dénombrer la population cible : prendre en compte la saisonnalité des naissances et de la scolarisation

31La prise en compte de la démographie constitue tout naturellement la première étape de la quantification de la population cible. Elle nécessite de s’appuyer sur un comptage précis et récent du nombre d’enfants qui ne sont pas encore scolarisés. En ce sens, les données du recensement ont été écartées car elles ne détaillent pas assez finement les tranches d’âge (3 ans et demi notamment). Le nombre d’enfants nés et domiciliés à Nantes – disponible dans l’état civil – a été privilégié.

32Il est nécessaire, dans un deuxième temps, d’intégrer la mobilité résidentielle et, de façon plus marginale, la mortalité infantile. On observe en effet un différentiel entre l’effectif des naissances sur plusieurs générations et la population d’une classe d’âge à un moment donné. Pour Nantes, le taux d’érosion qui résulte de ces deux phénomènes est estimé à 10 % [11].

33Dans un troisième temps, les profils familiaux et d’activités sont distingués. Sur l’ensemble de la ville de Nantes, en 2009 [12], 51 % des enfants de moins de 3 ans vivent au sein d’une famille avec au moins un adulte non occupé (qu’il soit inactif ou à la recherche d’un emploi), 5 % au sein d’une famille monoparentale active occupée et 44 % au sein d’un couple où les deux parents travaillent.

34En appliquant les ratios de besoins d’accueil calculés (cf. supra ) à cette population cible, le besoin potentiel d’accueil de la petite enfance au moins un jour par semaine se situerait à hauteur de 4 600 enfants en 2009.

Graphique 2

Répartition de la population des moins de 3 ans selon leur besoin d’accueil

Graphique 2

Répartition de la population des moins de 3 ans selon leur besoin d’accueil

CHAMP • Ville de Nantes. Enfants de moins de 3 ans dont la mère n’est plus en congé maternité sur la base des naissances domiciliées à Nantes après prise en compte des mobilités résidentielles et de la mortalité infantile.
LECTURE • 48 % des enfants de moins de 3 ans ont besoin d’un mode d’accueil régulier à l’année, au moins un jour par semaine.
SOURCES • INSEE, données de l’état civil 2006-2009 et RP 2007 ; données Éducation nationale 2009 ; données CAF de la Loire-Atlantique au 31 décembre 2009. Traitement TMO-Régions.

35Cette première modélisation, une fois mise en perspective avec l’offre disponible, conclut à un relatif équilibre sur le plan quantitatif et théorique avec une couverture quasi exhaustive des besoins. Les conclusions de ce premier diagnostic ont suscité beaucoup d’interrogations, voire de polémiques, de la part des professionnels en charge de l’accueil de la petite enfance sur les territoires : si les besoins sont si bien couverts, comment expliquer qu’élus et services municipaux soient interpellés en permanence par des familles pour obtenir une place d’accueil ?

36Ces interrogations ont donné lieu à une nouvelle étape de construction du modèle. Il est ainsi apparu nécessaire à la ville, à la CAF et au conseil général de la Loire-Atlantique de mieux prendre en compte la présence d’enfants âgés de plus de 3 ans dans les modes d’accueil.

37Le cheminement de la réflexion a conduit à proposer deux scénarios qui distinguent selon que l’on se trouve avant la rentrée scolaire ou après. Ce parti pris trouve deux explications.

38D’une part, seuls les enfants ayant 2 ans révolus à la rentrée scolaire sont scolarisables. D’autre part, les naissances ne sont pas réparties de façon homogène tout au long de l’année, comme le précisent Régnier-Loilier et Rohrbasser (2011). Depuis les années soixante-dix, les mouvements saisonniers des naissances en France métropolitaine semblent s’être tassés et le pic s’observe désormais entre mai et septembre.

39L’ensemble de ces éléments oblige à distinguer deux périodes dans la régulation de l’offre et des besoins avec comme axe de segmentation la rentrée scolaire.

40En observant la situation d’adéquation potentielle entre l’offre et les besoins juste après la rentrée 2009 – au 15 septembre par exemple –, tous les enfants nés en 2006 qui n’ont pas intégré l’école l’année précédente (à l’âge exact de 2 ans) sont aujourd’hui dans leur troisième année (2 ans révolus) et vont pouvoir faire leur rentrée [13]. Ils n’ont donc plus besoin d’un accueil régulier.

41Concernant les enfants nés en 2007, seuls ceux nés entre janvier et août pourront prétendre à être scolarisés à 2 ans et cela en fonction des places disponibles. Ceux nés entre septembre et décembre 2007 devront attendre la rentrée 2010 (cf. encadré 2).

42À l’inverse, si la période d’observation se situe avant la rentrée scolaire 2009, il convient de prendre en compte les données de scolarisation de la rentrée 2008. Ainsi, la population cible intègre en plus les enfants nés entre septembre 2005 et août 2006 qui n’ont pas été scolarisés à l’âge de 2 ans, ceux nés entre septembre et décembre 2006 n’y étant de toute façon pas éligibles à l’époque.

43Ils devront attendre la rentrée scolaire 2009 et occuperont les places d’accueil de la petite enfance jusqu’à la fin de l’année scolaire. Hormis l’évolution du besoin de garde (perte d’emploi, réduction d’activité, offre alternative) ou la mobilité résidentielle (déménagement), il n’y aura pas de renouvellement des enfants sur l’offre d’accueil régulier, et ce pour tous les modes d’accueil (multi-accueils municipaux, crèches associatives, assistantes maternelles…).

Dénombrement de la population cible selon les scénarios pré et postrentréè

Deux scénarios d’estimation de l’effectif des enfants âgés de 0 à 3 ans et demi peuvent être envisagés : un scénario prérentrée et un scénario postrentrée :
  • Pour le scénario postrentrée, sont considérés les enfants qui n’ont pas pu être scolarisés au 1er septembre 2009, c’est-à-dire ceux nés après le 1er septembre 2006.
  • Pour le scénario prérentrée, sont considérés les enfants qui n’ont pas pu être scolarisés au 1er septembre 2008, c’est-à-dire y compris ceux nés entre janvier et août 2006.
Précisons par ailleurs que les enfants nés en juillet et en août 2009 ne sont pas comptabilisés, leur maman étant encore en congé maternité, le besoin de garde n’est pas encore effectif.
CHAMP • Ville de Nantes. Enfants nés entre 2005 et 2009.
LECTURE • Dans le scénario prérentrée scolaire, la population cible intègre tous les enfants qui n’ont pas été scolarisés à la rentrée 2008, c’est-à-dire tous ceux âgés de 2 ans révolus qui n’ont pas été scolarisés à l’époque et tous ceux âgés de moins de 2 ans qui ne pouvaient pas y prétendre.
SOURCES • INSEE, données de l’état civil ; données Éducation nationale 2009. Traitement TMO-Régions.

44Le différentiel de naissances entre les scénarios pré et postrentrée atteint plus de 3 600 enfants et accroît de plus de 30 % le besoin potentiel. Cet écart a forcément des incidences sur le taux de couverture des besoins par rapport à l’offre d’accueil petite enfance et soulève la question de la régulation possible de cette saisonnalité.

45La couverture des besoins d’accueil de la petite enfance est donc tributaire des entrées à l’école. Or, ces dernières années, l’Éducation nationale diminue fortement la scolarisation des 2 à 3 ans (de 786 entrées en 2006 à 488 en 2010) qui, de ce fait, sont plus nombreux à rester dans les modes d’accueil. Les efforts que la collectivité mobilise pour accroître l’offre sont ainsi mis à mal par la déscolarisation des plus jeunes. Pour illustration, entre 2006 et 2010, la ville avait accompagné la création de 180 places d’accueil collectif.

Estimation du potentiel d’accueil à l’année

Les multi-accueils municipaux : de la nécessité de préciser les usages

46Nantes dispose d’une palette d’offres d’accueil du jeune enfant très diversifiée : accueil régulier, occasionnel et accueil d’urgence des multi-accueils municipaux, accueil en crèches associatives en horaires classiques et en horaires décalés, garde à domicile en relais, accueil des assistantes maternelles agréées indépendantes, accueil des structures ou dispositifs dédiés aux publics précaires… Cette diversité rend le recensement du volume de places disponibles particulièrement complexe car elle oblige au décompte exact des places d’accueil selon leur nature.

47Cette finesse d’analyse est aussi exigée par la montée en charge des accueils collectifs de la petite enfance de type multi-accueil [14]. Le multi-accueil propose les services d’une crèche et d’une halte-garderie au sein d’un même établissement. La distinction porte désormais entre un accueil qualifié de régulier par opposition à un accueil occasionnel. Cette distinction apparaît essentielle dans une logique de mise en perspective de l’offre avec les besoins potentiels, l’accueil occasionnel ayant été conçu pour répondre à des besoins d’accueil d’une ou plusieurs journées par semaine, ou de plusieurs jours mais de façon ponctuelle et pour une durée temporaire.

48Parmi les soixante-quatre établissements d’accueil collectif à Nantes, vingt-quatre sont des multi-accueils municipaux qui gèrent un peu moins de la moitié des 2 153 places agréées.

49Au début des années 2000, une nouvelle réglementation des modes d’accueil (décret du 1er août 2000 qui officialise et encadre les multi-accueils) et la définition de nouveaux modes de financement par la CNAF (le dispositif prestation de service unique) sont venues encourager le développement des structures multi-accueil. Dans le cadre du quatrième Contrat enfance 2003-2006 signé avec la CAF de la Loire-Atlantique, la ville de Nantes s’est engagée à généraliser les multi-accueils par un regroupement par quartier dans un même établissement des crèches collectives et des haltes-garderies. C’est ainsi qu’en septembre 2004 la ville a adopté un nouveau mode de tarification fondé sur un contrat passé avec les familles. Ce contrat établi entre la structure et les parents permet de prévoir le temps d’accueil de l’enfant, en fonction des besoins des familles, sans condition d’activité professionnelle ni de fréquentation minimale. Les forfaits proposés sont très divers pour coller au plus proche des besoins. L’évaluation de ces nouvelles modalités de fonctionnement a permis de dresser le portrait des familles accueillies et de préciser les besoins que cette offre satisfait [15].

50Par leur situation familiale, économique ou par rapport au travail, les usagers des multi-accueils municipaux sont représentatifs de l’ensemble des familles nantaises ayant des enfants de moins de 6 ans. Que ce soit en termes de catégories socioprofessionnelles ou de quotient familial, tous les profils sont représentés. Ainsi, les familles en recherche d’emploi ou en formation utilisent globalement autant ce service que les familles dans lesquelles les deux parents travaillent. Toutefois, les familles dans lesquelles aucun parent ne travaille sont un peu moins souvent usagers.

51À cette diversité d’usagers fait écho une diversité d’usages fonction, une fois encore, de la situation familiale du ménage mais aussi de sa situation par rapport à l’activité :

  • l’usage est plus souvent occasionnel pour les familles nombreuses ;
  • lorsque les deux parents travaillent, l’usage est souvent régulier alors que lorsqu’un parent est au foyer il est souvent occasionnel et sans contrat ;
  • lorsque l’un ou les deux parents sont à temps partiel, ils utilisent plus souvent des heures hors contrat ;
  • les cadres et professions intermédiaires sont davantage des utilisateurs réguliers et les ouvriers sont plus que les autres des utilisateurs occasionnels sans contrat.
Dès 2005, on pouvait observer que, avec la contractualisation mise en place dans les multi-accueils municipaux, le public cible des accueils occasionnels s’était élargi et dépassait largement les ménages avec un parent au foyer, autrefois usagers des haltes-garderies.

52L’évaluation des actions en matière d’accueil de l’enfance susceptibles de favoriser l’accès, le maintien et le retour dans l’emploi conduite en 2010 [16] (pôle Politiques publiques et prospective, 2011) est venue conforter ces constats. Au fil des ans, cette nouvelle configuration de l’offre a continué à évoluer pour répondre à de nouveaux besoins. Avec la multiplication des formes d’emplois à horaires décalés, des contrats précaires et leurs conséquences en termes de revenus, l’accueil occasionnel des multi-accueils municipaux constitue aujourd’hui le pivot de la réponse aux besoins d’accueil pour ces situations d’emploi. Assez facilement accessible, il offre une réponse suffisante pour les phases de remobilisation dans les parcours d’insertion et de recherche d’emploi ; ce mode d’accueil permet de poser les premières bases d’une solution globale.

53De fait, il est apparu nécessaire d’inclure une partie de l’offre occasionnelle dans la réponse aux besoins d’accueil régulier. Concernant l’accueil municipal, le pourcentage de places d’accueil occasionnel correspondant, par ses modalités d’usage, à un accueil régulier a été fixé à 31 %, considérant que 144 places sur les 463 étaient utilisées de la sorte. Pour l’accueil non municipal, les pratiques des structures laissent à penser que toutes les places d’accueil occasionnel sont en fait utilisées comme un accueil régulier. Pour l’essentiel des structures, il s’agit de contrats à l’année tous les mercredis.

L’accueil individuel : intégrer l’inactivité et les mobilités

54L’estimation du potentiel d’accueil des modes de garde individuels est un élément essentiel du diagnostic car, dans la ville de Nantes, le volume de places offertes est à peu près équivalent à l’accueil collectif. Chaque hypothèse formulée peut avoir des conséquences importantes sur les résultats du diagnostic. Les travaux les plus récents posent la nécessité d’approcher la capacité d’accueil théorique en mobilisant des données sur l’accueil constaté (Pélamourgues et Thibault, 2010).

55En effet, les agréments délivrés par les conseils généraux ne suffisent pas à mesurer l’offre d’accueil des assistantes maternelles, car ils ne permettent pas d’appréhender les situations d’inactivité ou encore de sous-activité de certaines d’entre elles. À l’appui d’une enquête réalisée à Nantes en 2007 [17], près d’une assistante maternelle agréée sur cinq (17 %) garde moins d’enfants qu’elle ne pourrait et souhaiterait en accueillir [18]. Pour des raisons personnelles, certaines assistantes maternelles choisissent de ne pas offrir tout ou partie des places d’accueil pour lesquelles elles ont un agrément. Mais elles subissent aussi les ajustements qui s’opèrent selon les besoins plus ou moins conséquents des familles et se retrouvent, certaines périodes plus que d’autres, en situation d’inactivité ou de sous-activité subies. Alors qu’elle n’est pas constatée au niveau de l’accueil collectif, la saisonnalité se vérifie pour les assistantes maternelles. Ainsi, les Relais assistantes maternelles (RAM) recensent en moyenne soixante-deux places disponibles pour les jeunes enfants avant la rentrée scolaire et cent cinquante-deux (soit deux fois et demie plus) après la rentrée.

56Pour estimer l’offre d’accueil individuel, la ville de Nantes, la CAF et le conseil général de la Loire-Atlantique ont retenu comme point de départ le nombre d’enfants nantais âgés de 0 à 2 ans bénéficiaires du complément mode de garde (CMG) assistante maternelle de la PAJE (que celle-ci réside à Nantes et hors Nantes). Afin de prendre en compte le potentiel d’accueil inhérent à leur inactivité ou leur sous-activité subies, le nombre moyen de places déclarées disponibles dans les bilans mensuels d’activité des Relais assistantes maternelles a été ajouté, corrigé des données de l’ACOSS [19] qui précisent la répartition par âge des enfants gardés par les assistantes maternelles [20]. En tenant compte de ces aspects, la capacité d’accueil des assistantes maternelles agréées en 2009 se situe autour de 2 300 enfants.

57De la même manière, le potentiel d’accueil de la garde à domicile a été approché par le nombre d’enfants nantais âgés de 0 à 2 ans bénéficiaires du CMG garde à domicile de la PAJE. Cet effectif intègre des enfants qui bénéficient d’une garde à domicile sur des temps relativement courts (en complément d’une assistante maternelle notamment). Le modèle étant basé sur la notion d’accueil régulier, nous avons fait l’hypothèse qu’un volume de 24 heures par mois, soit à peu près 6 heures par semaine, semblait pouvoir constituer le seuil minimal à retenir pour considérer qu’il s’agit d’un besoin de garde inférieur à un jour par semaine. Ainsi, sur 352 enfants concernés fin 2008, 162 n’ont pas été pris en compte car le temps de garde apparaît trop réduit pour être considéré comme régulier (soit 45 %). Afin d’être exhaustif, les enfants bénéficiaires d’une garde à domicile rémunérée non par les familles comme précédemment, mais par l’entreprise employant le ou les parents, ont été ajoutés au potentiel d’accueil. Au 31 décembre 2009, le potentiel d’accueil de la garde à domicile s’établit à 311 enfants d’après les données de la CAF de la Loire-Atlantique.

58Au niveau d’une ville, qui plus est bassin d’emploi sur le département, l’exercice libéral de la profession d’assistante maternelle agréée soulève une autre problématique, celle des mobilités entre territoires. Dans la recherche d’une solution d’accueil, la proximité du domicile prévaut. Pour autant, le mode d’accueil qui se présente au moment où le besoin se fait ressentir ne se trouve pas forcément dans le quartier de résidence. L’enquête réalisée en 2005 auprès des assistantes maternelles nantaises a permis d’estimer que 20 % d’entre elles ont au moins un employeur qui ne réside pas dans la commune. Le nombre de places offertes n’est donc pas totalement équivalent au nombre de places disponibles chez les assistantes maternelles nantaises. Faute de davantage de données sur les mobilités domicile-mode d’accueil-travail, les partenaires sont convenus de faire l’hypothèse que les entrées (familles résidant dans les communes périphériques utilisant les services d’une assistante maternelle nantaise) et sorties (familles nantaises confiant leur enfant à une assistante maternelle résidant dans une commune périphérique) sur le territoire tendent à s’annuler.

L’accueil collectif : des fonctionnements divers

59Les places disponibles dans les modes d’accueil collectifs ne correspondent pas à la capacité d’accueil réelle dans le sens où chaque place permet d’accueillir plus d’un enfant à l’année. Les modalités de fonctionnement des structures apparaissent alors déterminantes car certaines favorisent davantage la rotation des enfants que d’autres (souplesse d’accueil, horaires élargis…).

60Par la connaissance fine dont ils disposent quant à l’offre proposée sur les territoires, les acteurs locaux (ville, CAF et conseil général) sont en capacité de préciser pour chaque modalité d’accueil – selon son fonctionnement – le ratio permettant de convertir un nombre de places en un nombre d’enfants pouvant potentiellement être accueillis sur ces places à l’année.

61L’accueil régulier est soumis à la majoration de 10 % prévue par le décret du 20 février 2007 ; une place est donc susceptible d’accueillir en réalité 1,10 enfant. Ce ratio est confirmé dans les structures municipales nantaises où on observe en effet que sur un mois, pour quarante places, quarante-quatre familles sont facturées. Certaines confient leur enfant à temps partiel et le roulement permet de couvrir les besoins de plusieurs familles.

62Dans les accueils collectifs associatifs ayant obtenu l’accord de la protection maternelle et infantile (PMI) d’accueillir en surnombre, le ratio serait un peu moindre au regard des pratiques des familles. Même s’ils vont vers davantage de souplesse ces dernières années, ces modes d’accueil assurent peu de turn - over. Pour sécuriser leurs budgets sous la contrainte économique, les crèches associatives ont tendance à se concentrer sur une réponse à temps plein à l’année : les familles utilisent la structure cinq jours par semaine pour une dizaine d’heures d’amplitude par jour. Les partenaires locaux ont donc choisi de retenir un ratio de 1,05 par place (cf. tableau).

Tableau

Ratio de conversion du nombre de places agréées en potentiel d’enfants accueillis sur ces places

Tableau
Accueil municipal Considérant que la majoration de 10 % (décret de 2007) appliquée aux places d’accueil correspond bien au nombre moyen supplémentaire d’enfants accueillis, un ratio de 1,10 a été retenu Accueil non municipal majoré Bien qu’également soumis à la majoration de 10 %, retenir un ratio de 1,10 pour cet accueil semble une valeur trop élevée au regard des pratiques observées. Partir sur un ratio de 1,05 paraît plus cohérent Accueil non municipal non majoré Ces places équivalent en fait à un enfant accueilli, raison pour laquelle un ratio de 1 leur a été appliqué

Ratio de conversion du nombre de places agréées en potentiel d’enfants accueillis sur ces places

NB : les ratios de capacité d’accueil déterminés pour l’accueil régulier ont été reconduits sur l’accueil occasionnel utilisé en garde régulière.

63L’estimation est ainsi plus fine : à un nombre d’enfants ayant besoin d’un mode d’accueil régulier à l’année peut être confronté un nombre d’enfants qui pourra potentiellement être accueilli.

64La synthèse de l’ensemble des volets de l’offre a permis d’aboutir à l’estimation d’un potentiel d’accueil régulier du jeune enfant de l’ordre de 5 000 enfants. L’offre apparaît nettement diversifiée, avec une part d’enfants pouvant être accueillis en accueil collectif à peu près équivalente à celle de l’accueil individuel (cf. graphique 3).

Graphique 3

Potentiel d’accueil du jeune enfant

Graphique 3

Potentiel d’accueil du jeune enfant

CHAMP • Ville de Nantes. Modes de garde et d’accueil de la petite enfance.
LECTURE • 42 % du potentiel d’enfants pouvant être accueillis de manière régulière à Nantes relèvent de l’accueil collectif régulier.
SOURCES • Direction petite enfance ville de Nantes, Caisse d’allocations familiales de la Loire-Atlantique, données 2009. Traitement TMO-Régions.

Analyse de l’adéquation offre/besoins

Une situation de couverture théorique à la rentrée mais des tensions récurrentes au premier semestre

65Le différentiel entre le potentiel d’accueil de la petite enfance et les besoins exprimés par les familles permet in.fine d’estimer le niveau de couverture des besoins de prise en charge du jeune enfant à Nantes.

66Sur la base des différentes sources mobilisées et des choix méthodologiques effectués, le constat dressé est qu’en 2009 l’offre, telle qu’elle existe actuellement, semble théoriquement en mesure de couvrir la totalité des besoins de prise en charge des jeunes enfants, une fois la rentrée scolaire passée.

67C’est l’accumulation des enfants qui doivent attendre la rentrée scolaire prochaine dans les structures petite enfance ou chez les assistantes maternelles qui génère des tensions de plus en plus difficiles à résorber au fil des mois. Les places des enfants les plus âgés ne se libèrent pas, limitant l’accès aux plus jeunes.

68Ainsi, le taux de couverture des besoins tombe à 82 % pour le scénario prérentrée, confirmant les tensions ressenties par les professionnels sur la plus grande période de l’année (finalement sur huit mois). Il manquerait une solution d’accueil pour plus de 1 000 enfants, ce qui pèse lourdement dans la gestion des tensions et appelle à réfléchir à la création de places d’accueil pour répondre à ces besoins saisonniers.

69De plus, à l’échelle des grands quartiers nantais, les niveaux de couverture des besoins s’avèrent assez hétérogènes. Ainsi, un seul quartier n’apparaît jamais en tension (l’offre d’accueil excédant les besoins), ce quel que soit le scénario (avant ou après la rentrée scolaire). Pour quatre autres quartiers, les tensions prennent des proportions non négligeables en scénario prérentrée, passant pour l’un d’entre eux de deux cent cinquante places d’accueil manquantes entre janvier et septembre à près de soixante de septembre à décembre. Pour autant, sur ce territoire, les personnels des structures collectives n’évoquent pas de fortes tensions. Si ce décalage peut trouver différentes explications (sociologie du quartier, passerelle vers d’autres quartiers…), il convient sans doute d’adopter a minima une posture de vigilance. C’est à partir de cette veille sur l’équilibre territorial que l’offre de service pourra s’adapter aux réalités sociales des territoires (répartition géographique des équipements et type d’accueil proposé).

70Au-delà de l’observation de la situation actuelle, la ville de Nantes, la CAF et le conseil général de la Loire-Atlantique ont souhaité disposer d’une analyse prospective. Il s’agissait ici d’estimer un futur probable pour aider à la décision quant aux localisations et à la volumétrie des projets de développement de l’offre d’accueil en cours de programmation.

71À partir de l’analyse rétrospective des données mobilisées dans le modèle, plusieurs constats ont permis de définir collectivement les hypothèses de cette prospective.

72En premier lieu, les naissances sont très stables et risquent de peu évoluer. Cependant, l’érosion due à la mobilité résidentielle tendrait à s’accroître avec les résultats du dernier recensement (12 %). En second lieu, la part des inactifs tend à diminuer malgré le contexte de crise économique : la proportion de familles comportant au moins un parent sans activité professionnelle chute progressivement de 53 % à 50,6 % entre 2006 et 2009. Dans le même temps, la scolarisation à 2 ans continue à chuter, y compris en zone d’éducation prioritaire (sous réserve du fait que, sur les territoires de zone d’éducation prioritaire [ZEP], les parents en font moins souvent la demande). C’est probablement ce facteur qui aura le plus d’influence sur l’accroissement des besoins dans les années à venir. Le rythme de décroissance annuel des effectifs observé entre 2003 et 2010 est de – 13 % dans les écoles publiques hors ZEP, – 9 % en ZEP et – 7 % dans les écoles privées.

73Du côté de l’offre, les créations de places programmées sur le mandat municipal 2008-2014 produiront une augmentation de la capacité d’accueil des crèches collectives d’environ soixante-dix places par an, sachant que les deux tiers des places créées concerneraient l’accueil associatif.

74Il a été convenu de poser que le potentiel d’accueil des assistantes maternelles tendra à augmenter également, à hauteur de + 1 % chaque année d’ici à 2014. En effet, même si le fait que 40 % d’entre elles sont âgées de 50 ans et plus interroge sur la capacité de renouvellement de la profession, le nombre d’assistantes maternelles a augmenté entre 2008 et 2009. L’assouplissement des conditions d’accueil permis en 2009 (quatrième agrément [21], regroupement des assistantes maternelles dans un même lieu pour proposer des horaires élargis aux parents) devrait conduire à une augmentation du nombre d’enfants gardés ou susceptibles d’être gardés par une assistante maternelle.

75Le manque de recul quant au nombre d’enfants nantais bénéficiaires d’une garde à domicile a en revanche conduit à privilégier la prudence en n’introduisant pas de variations à l’horizon 2014.

76Même si les besoins tendent à augmenter, en tenant compte des projets de développement de l’offre, à l’horizon 2014, le déficit de places d’accueil se réduirait pour le scénario prérentrée et l’offre pourrait même être qualifiée de généreuse à la rentrée scolaire, puisque dépassant les besoins. Deux quartiers quasiment à l’équilibre actuellement appellent à la vigilance dans les prochaines années du fait de la diminution programmée du potentiel d’accueil en accueil collectif, conjuguée à la moindre scolarisation à 2 ans. Une vigilance accrue doit également être apportée à des secteurs en forte évolution démographique pour lesquels les projections sont encore un peu incertaines (quartiers Est et île de Nantes particulièrement).

Dépasser la logique quantitative pour interroger qualitativement l’offre

77Malgré les limites induites par toute modélisation, l’analyse proposée ici amène à conclure que l’accueil du jeune enfant sur le territoire nantais ne renvoie pas ou pas seulement à une problématique quantitative. D’un point de vue théorique, en faisant l’hypothèse que toutes les places d’un quartier sont ouvertes au même moment pour répondre aux besoins des familles résidant dans le quartier et que la rentrée scolaire vient d’avoir lieu, il y a adéquation, l’offre déployée constituant globalement une réponse idoine à ces besoins (quelques zones faisant exception). Mais, au-delà des phénomènes de mobilité bien réels [22] qui n’ont pu être appréhendés à travers cette modélisation, la problématique d’adéquation entre l’offre et les besoins semble surtout qualitative.

78En effet, tous les modes de garde ne répondent pas aussi finement aux besoins et aux souhaits des familles (budget disponible, temps partiels, plannings irréguliers…). De nombreuses études – synthétisées dans les travaux de Fraisse et al. (2008) – ont mis en exergue les déterminants qui pèsent sur les choix des familles à la recherche d’un mode d’accueil. Parmi eux figurent la situation professionnelle, les conditions de travail et la catégorie socioprofessionnelle de la mère, le niveau d’éducation, le niveau de vie du ménage, son lieu d’habitation et ses mobilités contraintes (domicile-travail voire école pour les fratries, offre disponible…). Entrent également en ligne de compte les traditions familiales, les orientations politiques et idéologiques, le contrat de genre au sein du couple, etc. Les préférences relatives pour tel ou tel mode de garde n’interviennent qu’ensuite, les marges de manœuvre étant de fait plus restreintes pour les familles qui cumulent les difficultés.

79À nouveau, le débat sur l’adéquation offre/besoins en matière d’accueil de la petite enfance ne peut se limiter à la capacité d’offrir une place d’accueil, quelle qu’elle soit, au jeune enfant, mais doit aussi s’appréhender sous l’angle d’une réponse qualitative et adaptée aux souhaits et aux besoins de l’enfant et de ses parents.

80En ce sens, l’évaluation des modes d’accueil de l’enfance susceptibles de favoriser l’accès, le maintien et le retour dans l’emploi sur le territoire nantais (pôle Politiques publiques et prospective, 2011) est venue compléter l’approche quantitative. Les besoins de garde de cinquante-quatre familles nantaises en emplois « atypiques » (horaires décalés, atypiques, irréguliers, emplois précaires, petits temps partiels…) ou en situation de retour à l’emploi ont été cette fois qualifiés au travers d’entretiens individuels et croisés avec les points de vue de près de cent vingt professionnels [23] de la petite enfance et du champ de l’insertion professionnelle et sociale.

81Ces monographies ont révélé autant de situations particulières que de cas rencontrés, car l’objectif professionnel se conjugue avec une stratégie personnelle qui complexifie l’expression du besoin, sa compréhension et la réponse à apporter.

82La grande majorité des familles interrogées cible au premier abord un accueil régulier à temps plein et plus précisément un accueil collectif, municipal la plupart du temps. Le manque d’informations précises en amont sur l’ensemble des modes d’accueil – notamment l’absence de lisibilité quant au coût de revient des autres modes de garde – et l’orientation des familles par les professionnels de l’insertion et de l’emploi ou de la petite enfance vers les structures municipales amplifient le phénomène.

83Qu’il s’agisse de besoins en lien avec l’activité professionnelle ou qu’il s’agisse de dégager du temps pour effectuer des démarches, de permettre aux relais informels – et notamment la famille – de souffler, qu’il s’agisse de favoriser l’inscription de l’enfant dans un environnement plus large que la cellule familiale, d’améliorer pour les parents l’articulation entre vie de famille et vie professionnelle, de sécuriser leur emploi ou leur formation – mis à mal par des retards ou des absences répétées –, tous ces aspects sont abordés par cette étude qui interroge l’accessibilité, la réactivité, la capacité d’adaptation et la souplesse de l’organisation des modes de garde de la petite enfance. Elle montre que pour beaucoup de ménages « ça se joue à un quart d’heure près ».

84Pour l’essentiel, les situations complexes rencontrées concernent des familles monoparentales en situation de précarité. Pour elles, la seule alternative à l’accueil informel est la prise en charge par un multi-accueil municipal : les familles y sont éligibles dès lors qu’elles sont en situation d’insertion professionnelle [24] et c’est le seul financièrement accessible pour les familles modestes (Boyer et Thibault, 2007) ; en effet, le recours aux assistantes maternelles reste souvent, malgré les aides de la CAF, plus coûteux.

85La problématique des horaires étendus en soirée concerne de nombreuses familles d’emploi et de métiers (cadres et professions intermédiaires, commerce, ménage, restauration…) et touche aussi des couples dont les deux personnes sont en activité. Pour ces dernières, la palette des solutions envisageables est, en théorie, plus variée mais, dans la pratique, les crèches associatives et les assistantes maternelles sont peu enclines à répondre et se tournent vers des familles avec des besoins plus « standards » pour garantir leurs propres revenus.

86Pour tenter de répondre à ces besoins spécifiques, la municipalité, la CAF et le conseil général de la Loire-Atlantique se sont engagés en 2011 dans un programme de travail partagé afin de garantir des réponses accessibles et adaptées.

Des temps d’analyses partagées propices au développement d’actions conjointes

87À l’initiative de la démarche, la ville de Nantes a, dès le démarrage, inscrit ce projet dans un cadre partenarial indispensable à la gouvernance locale en matière de développement de l’offre d’accueil du jeune enfant.

88Particularité nantaise, le potentiel d’accueil repose pour moitié sur l’offre collective avec près de 60 % des places qui dépendent des structures associatives. Dans ce contexte, la politique municipale de la petite enfance est pensée dans une logique d’offre globale quels que soient le gestionnaire et le type d’accueil proposé. Pour organiser et développer une politique cohérente à l’échelle du territoire, la ville s’appuie sur une direction territorialisée avec des encadrants en lien avec les structures collectives municipales et les Relais assistantes maternelles dont ils ont la responsabilité, mais aussi avec les structures associatives par l’intermédiaire des réseaux petite enfance qu’ils animent sur leur quartier. Ce partenariat entre tous les acteurs locaux potentiels constitue un levier essentiel pour être à l’écoute des besoins des familles et ainsi ajuster le développement de nouveaux lieux d’accueil petite enfance au plus près des besoins du territoire.

89Mais la politique publique petite enfance dépasse largement le seul champ d’action de la municipalité qui s’inscrit dans le cadre d’une action volontariste dans ce domaine. Le conseil général et la Caisse d’allocations familiales sont deux acteurs majeurs de la structuration de l’offre d’accueil sur le territoire :

  • le conseil général, au titre des compétences et des missions définies dans le Code de l’action sociale et des familles, anime son territoire (commission départementale d’accueil des jeunes enfants [CDAJE]), autorise les modes d’accueil, délivre l’agrément et la formation obligatoire initiale des assistantes maternelles ;
  • la Caisse d’allocations familiales, à travers les prestations familiales et son action sociale, solvabilise les familles et soutient, dans un cadre contractuel, le développement et le financement des modes d’accueil.
Éminemment partenariale, la politique petite enfance bénéficie à Nantes d’un terreau actif et fertile, tant du point de vue de la conduite de projet que de l’analyse des besoins du territoire.

90Lorsqu’un promoteur de structures d’accueil de la petite enfance souhaite proposer un projet, il peut se référer au guide pratique élaboré conjointement par la CAF et le conseil général de la Loire-Atlantique pour faciliter la démarche de ceux qui souhaitent s’engager dans la création de places. Un comité de suivi associant la municipalité, la CAF et le conseil général se met alors en place pour accompagner la structuration du projet et en étudier la faisabilité.

91À cet égard, les partenaires prêtent le même attachement et la même attention à la pérennité économique du projet ; la ville de Nantes et la CAF ont d’ailleurs mis à disposition des établissements du secteur associatif du conseil en gestion afin de les accompagner dans les évolutions induites par l’application de la convention collective « SNAECSO [25] ».

92Dès lors qu’un projet est jugé réaliste, la CAF en sera le principal financeur public et le conseil général l’autorité qui en autorise l’ouverture (délivrance de l’agrément sur la base des plans produits). La municipalité émettra, quant à elle, un avis d’opportunité quant à l’adéquation du projet avec les besoins du territoire (résultats du diagnostic par territoire) et se positionnera ensuite pour compléter le financement : subventions de fonctionnement, d’investissement, garantie d’emprunt (sans laquelle la banque ne débloquera pas les fonds). Une fois le plan de financement prévisionnel concernant l’opération immobilière validé, les responsables techniques des différentes institutions accompagneront la conduite du projet (responsables de territoire, conseillers techniques, chargés de patrimoine, etc.).

93Plus globalement, comme évoqué au travers des différentes démarches d’évaluation auxquelles il est fait référence dans cet article, le collectif des partenaires pilote, depuis 2005, des démarches d’études évaluatives à visée décisionnelle dans le champ de la petite enfance. Les différents travaux réalisés ont permis de mettre en lumière des enjeux communs et une convergence progressive des objectifs opérationnels.

94Ainsi, le travail d’analyse prospective de l’adéquation offre/besoins à l’échelle territoriale est venu alimenter le diagnostic établi dans le cadre du Contrat enfance jeunesse 2011-2014. La déclinaison locale du modèle développé au niveau national par Pélamourges et Thibault (2010) – produite pour l’occasion afin de permettre la comparaison avec d’autres territoires – est par ailleurs venue nourrir la réflexion de la CDAJE. Cette dernière, par la loi du 19 décembre 2001, organise la coordination avec les décideurs. Elle estime le taux de couverture nantais à 51 % pour un taux de couverture national à 47,4 %.

95Les dynamiques à l’œuvre sur le territoire nantais font largement écho aux travaux de Fraisse et al. (2008) qui regrettaient le caractère trop rare et pourtant nécessaire, « dans les grands centres urbains notamment, d’approches globales des politiques d’accueil de la petite enfance impliquant l’ensemble des parties prenantes du secteur sur un territoire et posant la question des inégalités d’accès des familles ». Ces dynamiques renvoient également aux travaux du Centre d’analyse stratégique (Brabant-Delannoy et Lemoine, 2009), qui préconise l’élaboration et la publication de schémas locaux du développement de l’offre de garde, à l’instar des schémas locaux d’accueil de l’enfance inscrits dans les articles L. 214-2 et L. 214-3 du Code de l’action sociale et des familles. La mise en dynamique des acteurs territoriaux que ces schémas permettent constitue un levier pour préserver la dynamique de développement de l’offre d’accueil de la petite enfance dans le contexte actuel des finances sociales.

Conclusion

96Au niveau national, la complexité à mettre en adéquation l’offre d’accueil de la petite enfance avec les besoins des familles porte sur la capacité à disposer de données permettant de comparer des territoires aussi divers et variés que sont les départements métropolitains : degré d’urbanisation, représentations idéologiques et culturelles par rapport à l’activité féminine mais aussi aux modes de garde (Lebras et Bertaux, 1999), poids et croissance démographiques des 0 à 3 ans, représentativité des différentes situations familiales…

97La démarche d’analyse de l’adéquation offre/besoins pour l’accueil de la petite enfance conduite sur le territoire nantais propose une grille de lecture locale. La proportion de parents d’enfants non gardés et à la recherche d’une solution de garde hors du foyer a été estimée à partir des besoins formulés par les familles elles-mêmes dans le cadre d’enquêtes. Le croisement des analyses des différents partenaires locaux de la politique petite enfance – que sont la ville, la Caisse d’allocations familiales et le conseil général de la Loire-Atlantique – quant aux usages des différents modes d’accueil, recoupés avec leurs modalités de fonctionnement, a permis de déduire une hypothèse quant au nombre d’enfants pouvant potentiellement être accueillis sur les différentes places d’accueil offertes sur le territoire.

98Malgré les limites inhérentes à toute modélisation, cette démarche a permis de mettre en évidence les tensions ressenties par les professionnels sur certains quartiers et de mettre en débat les capacités de régulation offerte par les flux entre territoires. Les projets de développements de l’offre d’accueil de la petite enfance dépassent ainsi la seule logique des appréciations subjectives et des opportunités foncières qui se présentent.

99Cette réflexion, partagée entre les différents acteurs en charge de l’offre d’accueil, a de plus conduit à identifier une problématique centrale dans la réponse à apporter aux familles : alors qu’il est assez aisé de trouver un mode d’accueil de la petite enfance en septembre, la situation devient de plus en plus tendue au fil des mois qui passent compte tenu de l’absence d’étalement des rentrées scolaires pour les enfants âgés de 2 ans révolus. À côté de cela, l’absence d’organisation formelle pour l’accueil du jeune enfant peut avoir des répercussions très néfastes dans le maintien ou la recherche d’un emploi pour des mères en situation de fragilité, ce qui amène à chercher une réponse adaptée auprès de certains volets de l’offre encore peu mobilisés aujourd’hui (crèches associatives, assistantes maternelles). Dès lors, les partenaires locaux des politiques d’accueil du jeune enfant œuvrent à la définition de dispositifs spécifiques capables de compléter l’offre de droit commun.

Notes

  • [*]
    Responsable d’études à la Mission d’évaluation des politiques publiques de la ville de Nantes.
  • [1]
    Solvabilisation des familles à travers les prestations légales PAJE, politique d’action sociale à travers les financements Contrat enfance jeunesse et les prestations versées aux structures collectives notamment.
  • [2]
    « L’amélioration de l’offre d’accueil des jeunes enfants est une préoccupation constante des pouvoirs publics et de la branche Famille qui soutient son développement tant par les prestations légales qu’elle verse que par l’appui aux services et équipements qu’elle finance. Ce développement constitue un enjeu majeur de la présente Convention d’objectifs et de gestion (COG). Dans cette perspective, la branche s’appuie sur les acquis d’une politique conduite depuis de nombreuses années et sur les expérimentations menées récemment pour améliorer l’offre de service, l’information des familles, les outils d’analyse de l’offre et des besoins », CNAF, « COG 2009-2012 ».
  • [3]
    Depuis 1996, le territoire de la ville de Nantes est découpé en onze grands quartiers.
  • [4]
    Entre 3 700 et 4 000 naissances domiciliées à Nantes chaque année depuis 1999.
  • [5]
    Cette réflexion n’aurait pu aboutir sans le précieux soutien de Clotilde Breteault, directrice adjointe petite enfance à la ville de Nantes, et Arnaud Crépin, chef de projets à TMO-Régions, que je remercie.
  • [6]
    La PAJE, mise en place en janvier 2004, comprend quatre volets : une prime à la naissance ou à l’adoption, une allocation de base (montants forfaitaires sous condition de ressources), un complément de libre choix du mode de garde pour les parents qui emploient directement ou par l’intermédiaire d’une entreprise ou d’une association une assistante maternelle ou une garde à domicile (prise en charge d’une partie du salaire et des cotisations sociales), un complément de libre choix d’activité pour les parents qui réduisent ou interrompent leur activité (allocation forfaitaire sans condition de ressources).
  • [7]
    61,7 % des compléments libre choix d’activité versés en 2008 sont à taux plein (CNAF-FILEAS, 2008).
  • [8]
    Mode de garde où l’enfant passe le temps le plus long du lundi au vendredi de 8 heures à 19 heures.
  • [9]
    La proportion de temps partiel parmi mères en emploi de deux ou trois enfants dont au moins un âgé de moins de 3 ans est passée de 42 % en moyenne entre les années 1999 et 2002 à 47 % entre 2005 et 2008, tandis qu’elle est restée stable (autour de 30 %) parmi celles vivant en couple sans enfant en bas âge (Ananian, 2010).
  • [10]
    Familles composées de deux parents en emploi, familles monoparentales dans lesquelles le parent travaille, etc.
  • [11]
    Le dernier recensement de la population conduit par l’INSEE et millésimé 2006 donne un effectif de 10 101 enfants âgés de moins de 3 ans à Nantes tandis que la somme des enfants nés et domiciliés à Nantes en 2004-2005-2006 représente 11 169 enfants. Cette hypothèse a été confortée avec les résultats du RP 2007.
  • [12]
    Sources : CAF de la Loire-Atlantique, données au 31 décembre.
  • [13]
    Depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, à l’âge de 3 ans, la scolarisation est devenue totale (ministère de l’Éducation nationale, de la Jeunesse et de la Vie associative, 2010).
  • [14]
    « Les établissements multi-accueil, toujours de plus en plus nombreux (+ 9 %), proposent de plus en plus de places (+ 11 %) au détriment des structures mono-accueil. Depuis 2007, ces établissements multi-accueil représentent plus de la moitié (54 %) de l’ensemble des capacités d’accueil collectif des jeunes enfants » (Bailleau, 2010).
  • [15]
    « Évaluation de la contractualisation dans les multi-accueils municipaux », ville de Nantes-CRÉDOC, 2004-2005.
  • [16]
    « Évaluation des actions en matière d’accueil de l’enfance susceptibles de favoriser l’accès, le maintien et le retour dans l’emploi », ville de Nantes, Nantes Métropole, Caisse d’allocations familiales et conseil général de la Loire-Atlantique, Catalys Conseil, Idea Recherche, 2009-2010.
  • [17]
    Enquête postale exhaustive auprès des 1 256 assistantes maternelles agréées indépendantes sur le territoire nantais (taux de réponse supérieur à 60 %) complétée de deux tables rondes avec une douzaine d’assistantes maternelles.
  • [18]
    « Évaluation de l’accueil à domicile par les assistantes maternelles agréées indépendantes », ville de Nantes, Caisse d’allocations familiales et conseil général de la Loire-Atlantique, TMO/AURES, 2007-2008.
  • [19]
    Agence centrale des organismes de sécurité sociale.
  • [20]
    En 2007, à Nantes, les 0 à 2 ans représentaient 82,5 % de l’ensemble des enfants gardés par une assistante maternelle.
  • [21]
    Depuis 2009, le président du conseil général peut, si les conditions d’accueil le permettent, autoriser l’accueil de plus de quatre enfants simultanément et six au total, pour répondre à des besoins spécifiques (article L. 421-4 du Code de l’action sociale et familiale).
  • [22]
    Recours à un mode de garde proche du lieu de travail ou situé sur le trajet domicile-travail.
  • [23]
    Professionnels de Relais assistantes maternelles, de multi-accueils municipaux, de crèches associatives, travailleurs sociaux de la Caisse d’allocations familiales, de la protection maternelle et infantile, du Plan local pour l’insertion et l’emploi, de la Mission locale, de la Maison de l’emploi, des associations intermédiaires, d’entreprises d’insertion.
  • [24]
    La commission d’admission porte une attention particulière à certaines situations telles que les familles à faibles revenus, les frères et sœurs déjà accueillis au sein d’un établissement, les demandes permettant aux parents d’accéder à un emploi ou à une formation, un enfant ou un parent porteur de handicap, un parent élevant seul son ou ses enfants.
  • [25]
    Syndicat national des associations employeurs de personnels au service des centres sociaux et socioculturels, des établissements d’accueil des jeunes enfants et des associations du développement social local.
Français

Résumé

Apprécier l’adéquation de l’offre et des besoins en matière d’accueil de la petite enfance n’est pas chose aisée dans une grande ville. La diversité des modes de garde et la place prépondérante donnée à l’accueil collectif obligent à considérer une grande diversité de paramètres pour définir l’offre potentiellement disponible pour les jeunes enfants. L’appréciation des besoins nécessite par ailleurs d’identifier les profils socio-économiques des familles, de connaître leurs aspirations et de combiner ces deux types de données. L’exercice a été réalisé à Nantes. L’analyse croisée de l’offre et des besoins conclut à la capacité théorique de la ville de répondre à l’ensemble des besoins d’accueil régulier mais avec des tensions qui se concentrent sur une partie de l’année, sur certains territoires et/ou certains publics. Même si elle n’est pas exempte de limites, cette évaluation a le mérite de proposer un cadre où chacun des acteurs locaux peut contribuer à apprécier les comportements des familles, le fonctionnement des modes de garde et leurs évolutions. Elle aboutit à une lecture partagée des réalités locales qui renforce les efforts de chaque partenaire pour répondre au mieux aux besoins du territoire.

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Audrey Daniel [*]
Responsable d’études à la Mission d’évaluation des politiques publiques de la ville de Nantes depuis 2004, après avoir été chargée d’études au CRÉDOC et à la DREES où elle a conduit des travaux d’études dans le champ des politiques familiales et sociales.
  • [*]
    Responsable d’études à la Mission d’évaluation des politiques publiques de la ville de Nantes.
Cette publication est la plus récente de l'auteur sur Cairn.info.
Mis en ligne sur Cairn.info le 15/02/2012
https://doi.org/10.3917/rfas.114.0030
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