Les grandes étapes de l’introduction de l’évaluation jusqu’aux années 2000

2Précisons d’abord des repères essentiels pour une sociologie politique de l’évaluation (qui reste, pour l’essentiel, à faire) [5], avant de nous centrer sur les références cognitives de l’évaluation. Par comparaison avec d’autres pays européens, et, surtout avec le cas américain, l’apparition de l’évaluation en France paraît tardive : à la fin des années 1970 et, surtout, dans les années 1990, elle s’incarne pour la première fois dans des institutions formelles de l’État (central et local) ; parallèlement, les prolégomènes de la naissance d’une identité professionnelle d’« évaluateur », certes fragile, apparaissent ; un marché de l’évaluation se constitue progressivement, dont les produits (ce sont évidemment des services professionnels complexes) se distinguent difficilement d’autres, la recherche, l’expertise, l’étude, l’audit, le contrôle, le management, etc. La perspective sociologique ou de science politique dominante est de considérer ces diverses activités ensemble, comme « expertise », quelle que soit l’éventuelle revendication des praticiens engagés dans l’évaluation qui font valoir, de manière diverse, des références professionnelles distinctes. L’influence de la problématique introduite dans le débat public par la référence de l’EPP varie, en outre, selon les secteurs de politiques publiques : elle est plus récente dans certains que dans d’autres. Il est cependant logique que ce soit dans le domaine des politiques sociales, entendues au sens large [6], que cette influence soit la plus évidente. Au cours de la décennie 1990 et dans les premières années 2000, les formes prises par l’évaluation ont évidemment évolué. Un premier type d’opérations a été commandité par les financeurs publics (centraux, régionaux, locaux) visant à objectiver les « impacts » (ou « effets nets ») des actions publiques, type associé souvent à un suivi (monitoring) des programmes et à l’analyse de la mise en œuvre, des systèmes d’acteurs et des enjeux de management public, en termes d’analyse des politiques publiques et de sociologie des organisations (Nioche, 1982). Plus récemment, en France et ailleurs, des évaluations ont mobilisé la microéconomie néoclassique et attiré l’attention [7].

3Quoi qu’il en soit, au cours des années 1990, un nombre croissant d’acteurs français divers (hauts fonctionnaires, experts, consultants, universitaires…) ont choisi de faire référence à l’évaluation des politiques et des programmes pour qualifier certaines de leurs activités. Progressivement, bien que de manière très inégale selon les secteurs et selon les lieux, l’EPP a commencé d’être repérable parmi les activités spécialisées liées à la mise en œuvre et à la conception des politiques. Cela s’est manifesté par un processus d’institutionnalisation [8], visible, notamment, dans le fait que des administrations de l’État l’ont eue en charge. Dans le secteur social, qui concerne plus spécifiquement la Revue française des affaires sociales, plusieurs types d’usages de l’évaluation ont pris place dans les pratiques. Ainsi, au milieu de controverses qui n’ont pas cessé depuis, l’EPP s’est progressivement installée dans le paysage politique français dans les années 1990 (formellement, sous l’incitation de la circulaire de 1989 du Premier ministre Rocard). Bien loin d’une installation simple, cette période connaît plutôt un ensemble assez disparate d’initiatives (dont certaines étatiques) menées par une pluralité d’acteurs. Dès cette époque, commencent des controverses autour des conceptions, opposant les tenants d’une évaluation « démocratique » à une « évaluation managériale », ainsi que les partisans de l’évaluation « pluraliste » à ses adversaires.

4La première controverse politique se présenta à cette époque comme l’opposition entre une conception dite « démocratique » de l’évaluation, et une conception dite « managériale ». L’exemple des réformes introduites aux États-Unis sous la présidence de R. Reagan montre que l’orientation partisane joue partout un rôle dans le recours à l’évaluation des politiques : sous sa présidence, en effet, le style d’évaluation fut réorienté vers des études centrées sur les économies budgétaires, par opposition à l’orientation de « social engineering » de l’administration du président Johnson (Perret, 2001, p. 62). Une tension, en partie fonctionnellement analogue, explique l’opposition thématisée en France entre « management » et « démocratie » dans les années 1990 [9]. En termes analytiques, il est bien sûr impossible de préciser la nature exacte d’évaluations qu’on pourrait dire « managériales » (ou aidant à la décision) par rapport à d’autres qui seraient « démocratiques » (voire, viseraient à favoriser la démocratie participative). Chacun de leur côté, leurs partisans considéraient qu’il s’agissait pourtant de la meilleure forme d’évaluation possible. Cette opposition prend un sens particulier dans la culture politique française qui tend à penser le « management » ou la gestion, comme par principe, étrangers à une mission supérieure de la politique qui ne saurait s’embarrasser de questions prosaïques, parce qu’elle tire sa valeur d’une orientation à laquelle des hommes et femmes politiques se réfèrent, qualifiée dans le vocabulaire français, de « volontariste ». Des citations de tous bords pourraient être convoquées pour illustrer ce point ; une, typique, suffira, celle de R. Forni, alors Président de l’Assemblée nationale, écrivant dans Le Monde (6 juin 2001) : « Faire de la politique, même dans l’opposition, ne saurait se résumer à mettre en doute des chiffres et des circuits de financement, à se transformer en une petite chambre des comptes ». Dans les termes de la polémique politique, l’évaluation « managériale » fut de droite, alors qu’elle s’appelait « aide à la décision » à l’autre bord, et l’évaluation « démocratique » fut inévitablement de gauche pour ses partisans, alors que ses adversaires tenaient pour la véritable évaluation démocratique celle qui informerait l’électeur sur l’efficience et les coûts des politiques (tax payer’s money). À cette période, l’approche de l’évaluation dite « pluraliste [10] » fut également l’objet de controverses entre praticiens de l’évaluation, controverses qui n’ont pas cessé. À sa définition élaborée progressivement, plusieurs auteurs et institutions ont participé ; E. Monnier lui consacre de longs développements dans son ouvrage pionnier (1987/1992) : sa définition tisse ensemble le constat analytique selon lequel le déploiement d’une politique publique est toujours le résultat d’interactions multiples entre des acteurs sociaux, avec l’appréciation normative selon laquelle la meilleure évaluation serait pluraliste, car, négociée et associant les partenaires pertinents d’une politique publique, celle-ci permettrait une meilleure efficacité et légitimité des opérations d’évaluation (idem, p. 123-124).

5Comme elle bénéficia d’une reconnaissance auprès du Premier ministre (Conseil scientifique de l’évaluation, notamment) l’évaluation étendit son audience. Elle connut une visibilité importante dans l’évaluation de la loi expérimentale du RMI (1988-1992) et dans la discussion sur le rapport commandé à P. Viveret (1989). Cette « tradition » d’évaluation était mélangée, autant du point de vue des disciplines, des méthodes d’évaluation, des commanditaires, que des pratiques professionnelles et des acteurs. À la fin des années 1980 et dans les années immédiates qui ont suivi, il a, ainsi, pu sembler aux observateurs et aux acteurs qu’un pas décisif avait été franchi dans l’institutionnalisation de l’évaluation en France, avec la création, en 1990, du Conseil scientifique de l’évaluation (CSE). Dans son activité de surveillance et de suivi des évaluations (baptisées « interministérielles ») commanditées par les grands ministères, le CSE contribua à produire les principes d’une doctrine (Barbier, 2004). Bien qu’il n’ait jamais réuni les ressources adéquates pour asseoir une influence prépondérante, il n’en constitua pas moins un référent majeur. Le CSE privilégia souvent le choix de l’installation d’une instance pluraliste, représentant les divers points de vue qu’il qualifiait de « légitimes » à propos d’une politique, pour lui, la meilleure stratégie cognitive [11]. Une telle instance est porteuse de légitimation pour l’évaluation, ont remarqué des sociologues, d’un point de vue à la fois politique et scientifique (Lascoumes, Setbon, 1996, p. 10-11). Cette idée est reprise par B. Perret (2001, p. 13-15 et 99-100) [12]. Plus tard, la Société française de l’évaluation a également, après de longs débats en son sein, repris cette préférence pour l’évaluation pluraliste (cf. plus loin) [13].

6Aussi paradoxal que cela puisse paraître d’un point de vue comparatif, la France, qui n’avait pas d’organisation professionnelle de l’évaluation (ni enseignement supérieur, ni organismes professionnels) disposa, via cette doctrine, d’une série de « standards de qualité » qui furent effectivement utilisés pour juger les produits des évaluations coordonnées sous son égide. Ensuite, le CSE est tombé en désuétude, puis a été remplacé, en 1998, par une instance différente (le Conseil national de l’évaluation, CNE). La visibilité institutionnelle de l’organisme central de référence en matière d’évaluation en est ressortie amoindrie. Pendant que, de son côté et sans coordination de fait, le marché se développait, en particulier à travers les commandes croissantes des collectivités territoriales, le CNE tomba finalement lui aussi en sommeil et ne fut jamais renouvelé. À partir de 2002, une autre dynamique de la « modernisation » de l’État lui succéda, nous allons y revenir pour montrer qu’il faut insérer, pour vraiment la comprendre, l’apparition de l’évaluation des politiques publiques dans une dynamique beaucoup plus longue de la réforme de l’État (Bezes, 2009). Mais auparavant, il faut entrer plus précisément dans les origines de la démarche évaluative et au développement historique de ses conceptions dans notre pays.

De l’inspiration intellectuelle américaine à l’évaluation dans les collectivités territoriales

7Pour schématiser les choses, l’activité baptisée EPP en français dans les années 1990 puise son inspiration dans la pratique américaine de program evaluation [14], particulièrement florissante au moment des programmes sociaux sous les présidences Kennedy et, surtout, Johnson. Elle plonge ses racines intellectuelles bien plus anciennes, aux USA et ailleurs, dans les pratiques de « social engineering » des débuts du XX^e siècle, en particulier dans les expérimentations dans le domaine de l’éducation. En France, une longue tradition d’ingénieurs économistes-statisticiens peut également être raccrochée à la généalogie de l’évaluation telle qu’elle se présente, au début des années 1970, sous un avatar dit « rationalisation des choix budgétaires » (RCB). Cette initiative pilotée par le ministère des Finances se rattache à l’EPP en ce qu’elle se fixe comme objectif de « rationaliser » les politiques par le moyen de leur fixer des objectifs quantifiables, dans l’attente de résultats escomptés, pour fonder des choix reliés à la procédure budgétaire. Des correspondants RCB furent installés dans tous les ministères et des procédures et documents nouveaux créés. Pourtant l’expérience échoua, et la RCB fut abandonnée finalement en 1984. Si l’on a été jusqu’à prétendre que « le principe de l’évaluation de l’action publique, au-delà de son nom, est pour ainsi dire aussi vieux que l’État » (Spenlehauer, 1995, p. 24), on ne peut ignorer la filiation américaine des idées en matière de management public et le caractère différemment construit, différemment argumenté sur le plan technique, donc innovant par rapport à ce qui existait auparavant, des activités qui se présentèrent en France sous l’étiquette de la RCB.

8En second lieu, la publication, en 1986, d’un rapport du Commissariat général du Plan, (Deleau et al., 1986), inscrit l’évaluation dans la réflexion internationale de l’époque en termes de « crise de l’État-providence », ou de « limites du welfare state » (Duran et al., 1995, p. 47) ; son orientation centrale défendait la nécessité d’évaluer les politiques françaises du point de vue de l’efficacité ou de l’efficience, vis-à-vis des coûts (coût?bénéfice, coût-avantages). Cela lui fut reproché par d’autres partisans de l’évaluation en France. L’impulsion donnée par le gouvernement de gauche, sous le Premier ministre Rocard, en 1989 [15] fut, au moins en partie, différente, sensible qu’il était à l’argumentation du rapport Viveret, commandité par le Premier ministre. L’évaluation des politiques publiques y était vue comme l’un des éléments de la « modernisation de l’État », à côté de la transformation de la gestion du personnel et la mise en place de centres de responsabilité, incitant à s’inspirer des pratiques de management privé (CSE, 1993). C. Fontaine et E. Monnier (2002) ont montré que cette reconnaissance « légale » de l’évaluation prit place à l’occasion de l’ouverture d’une fenêtre d’opportunité exceptionnelle permise par l’arrivée au pouvoir de M. Rocard, conseillé par des partisans de l’évaluation. Alors que la pratique et la légitimité de l’évaluation portant explicitement ce nom restaient marginales en France, le CSE fut installé, auprès du Premier ministre et de son Commissariat général du Plan. En théorie, le CSE fonctionnait comme auxiliaire scientifique du Comité interministériel de l’évaluation (CIME), créé par le même décret de 1990, à la suite du rapport Viveret [16]. Le CIME n’était, bien sûr, pas en charge de l’ensemble des évaluations de politiques conduites : certaines politiques furent considérées par cet organe comme particulièrement dignes d’intérêt pour être évaluées selon une procédure particulière, soumise au contrôle méthodologique du CSE. Pour autant, des activités qualifiées ici ou là d’évaluation n’en continuèrent pas moins à se développer, à la frontière d’autres activités plus traditionnellement établies (inspection, étude) et sous l’égide d’un grand nombre de commanditaires non affectés directement par l’installation d’une « autorité centrale » de l’évaluation qui, faute de ressources et de statut, ne pouvait pas en devenir une, à la différence d’une agence comme le Government Accountability Office (GAO) américain [17]. S’il faut en croire sa composition initiale, le CSE fut, dans un premier temps, considéré comme un enjeu relativement important par la haute fonction publique : de hauts fonctionnaires des grands corps d’inspection et de l’INSEE, de la Cour des comptes côtoyaient, en nombre à peu près équivalent, des universitaires et experts, et un seul représentant du secteur privé au départ. Le Conseil fut présidé par Jean Leca, professeur internationalement renommé de science politique. Cette composition peut être interprétée comme le signe que la haute fonction publique chargée du contrôle, des études et de l’inspection s’intéressait à l’évaluation en tant que source potentielle d’activités concurrentes. Du point de vue des conceptions présentes dans le débat français, cela donne un poids important à cette « tradition intellectuelle », qui, assez vite, perdit de son allant.

9En fait, après des débuts actifs, la procédure de sélection de projets par le CIME s’embourba et il n’y eut plus, à partir de 1995, de nouveaux projets sélectionnés ; dans le même temps, les membres du CSE qui le quittaient, ne furent pas remplacés par les autorités compétentes. Au total, pendant la période 1990-1996, le dispositif CSE-CIME n’aura choisi et suivi qu’une vingtaine d’évaluations, dont la plupart étaient, certes, de grande envergure et pleines de leçons (Barbier, 2004), mais ne représentaient qu’une petite partie de l’activité existant sous l’étiquette « évaluation » en France à l’époque [18]. En effet, dans le même temps, le rôle des conseils régionaux comme commanditaires d’évaluations se renforçait, sous l’impulsion du cofinancement, par la Commission européenne, des actions relevant des fonds structurels (notamment le FSE et le FEDER). Une condition obligatoire du financement communautaire étant l’existence d’évaluation, les régions y trouvèrent une puissante incitation à s’y convertir. Dans un premier temps (et selon les régions par la suite aussi) une part de ces évaluations qu’il est difficile d’estimer faute de données empiriques précises, correspondait à des évaluations à caractère rituel ou formel [19]. Une autre source d’opérations évaluatives fut fournie par la création, en 1993, de l’évaluation obligatoire des « contrats de plan État-régions [20] ». En dépit de leur importance à de nombreux égards, on a pu considérer que, du point de vue d’ensemble de la position de l’EPP en France, ces opérations restaient modestes (Spenlehauer, Warin, 2000).

10Mais, du point de vue de l’influence, il faut observer que l’évaluation n’a pas atteint, à la fin des années 1990, l’audience qu’elle semblait espérer. Cette perte d’influence est très visible depuis 2002, le gouvernement n’ayant pas renouvelé le Conseil, l’État ne disposant plus d’instance « centrale ». Tout se passe presque comme si l’évaluation était un parmi plusieurs « réseaux d’expertise » (Bezes, 2009, p. 267) qui se disputent l’influence dans le domaine de la réforme de l’État. Or, les milieux dirigeants ont favorisé des démarches qu’on peut, d’un point de vue technique, considérer comme « voisines » de l’EPP mais qui l’ont, en quelque sorte, « remplacée » ou assignée à des tâches spécifiques. Tout d’abord, les gouvernements ont conduit, dans les différents départements ministériels, des « stratégies ministérielles de réforme », à partir de 2003 [21]. Ensuite, la procédure budgétaire a été entièrement refondue sous l’impulsion de l’adoption (en août 2001) puis de la mise en œuvre systématique de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : cette réforme a conduit à transformer la vision des politiques publiques en une série de missions (composées de programmes et d’actions) axées autour d’objectifs et devant produire des résultats mesurés à l’aide d’un petit nombre d’indicateurs. Ses premiers initiateurs laissaient entendre que la LOLF allait satisfaire le besoin d’une EPP, ce qui n’a pas été le cas, comme le prouve en particulier la persistance structurelle du financement d’évaluations sectorielles dans de nombreux départements ministériels. Pourtant, considérée avec le recul de la longue durée, la dynamique générale ainsi enclenchée est beaucoup plus puissante que celle qui s’attache à la pratique spécifique de l’évaluation (Bezes, 2009). De manière plus conjoncturelle, le gouvernement nommé par le nouveau Président de la République, en 2007, comprenait un secrétaire d’État dont l’attribution comportait explicitement « l’évaluation des politiques publiques ». Le Président français a aussi lancé une opération ponctuelle, qu’il dit inspirée de la pratique canadienne, et qu’il a nommée « révision générale des politiques publiques – RGPP ». Cette dernière, à l’origine, a largement puisé dans le vocabulaire de l’évaluation. Alors que la première phase de l’exercice a touché à son terme (en 2009), il est clair désormais qu’il n’a pas effectivement pénétré, pas plus que la LOLF, sur les terres de l’évaluation des politiques publiques, dans le sens accepté dans le milieu international des évaluateurs.

11Nous reviendrons plus loin sur les plus récents changements liés à la modification de la Constitution, en été 2008, mais il faut, avant de prendre du recul par rapport à cette histoire française très schématisée, noter qu’en 1999 le « monde » français de l’évaluation s’était enrichi d’un nouvel acteur, la Société française de l’évaluation (SFE). Cette société a regroupé, au cours des dernières années, entre deux et trois cents adhérents, y compris des collectivités locales et des organismes divers. Face à la diversification et à la croissance du marché de l’évaluation, elle ne représente pas l’ensemble des acteurs sociaux concernés par l’EPP : c’est le cas notamment parce que certains secteurs de « politique sociale », qui pratiquent l’évaluation n’y sont pas – ou marginalement – représentés (ainsi, la politique d’éducation) ; mais la situation de représentativité limitée s’explique, aussi, par le fait que certains acteurs en sont absents ou y sont sous-représentés (par exemple les universitaires, les statisticiens). La SFE a, en 2003, adopté une « Charte de l’évaluation des politiques publiques et des programmes publics », actualisée en 2006, qui a pour ambition de constituer l’énoncé de lignes directrices professionnelles et éthiques pour les participants des opérations d’évaluation en France [22].

12Notre trop brève présentation illustre la présence malaisément reconnue des activités dites d’évaluation en France depuis les années 1980. Dans d’autres pays, où les controverses ne sont évidemment pas absentes, la situation est souvent différente : le recours à l’évaluation apparaît plus banalisé. C’est surtout le cas dans les pays où des pratiques et références professionnelles sont largement reconnues, qui donnent crédibilité à une existence distincte de l’activité d’EPP, appuyée sur des communautés professionnelles relativement identifiables. Pourtant, en France, au cours des dernières années, des formations supérieures à l’évaluation sont apparues dans plusieurs masters professionnels (par exemple, un cursus spécifiquement centré sur l’EPP à l’Institut d’études politiques de Lyon et une formation « finances?évaluation » à l’université de Rennes). Dans la section suivante, nous proposons de réfléchir sur ce qui explique la situation observée : on ne se met pas à la recherche ici d’une quelconque « exception française » car chaque « culture politique d’évaluation » possède ses caractéristiques particulières en Europe et aux États-Unis.

Les activités portant l’étiquette de l’évaluation dans le système politico-administratif français du management public

13Sans envisager ici une analyse approfondie de l’idée et des pratiques d’évaluation en France, qu’il faut replacer dans une genèse longue et des rivalités pour la représentation du monde (Jobert, 1992), on peut souligner quelques traits qui contribuent à expliquer cette situation.

14Il y a, tout d’abord, des traits qui s’imposent à l’ensemble de la période de la gestion de l’État depuis l’après-guerre et d’autres qui sont encore plus enracinés dans l’histoire (cf. sur ce point Bezes, 2009, notamment p. 434?442). Au titre des caractéristiques du système politique français, il faut ainsi signaler la faiblesse du Parlement face à l’exécutif (depuis 1958), ce qui expliquait, jusqu’à la réforme constitutionnelle, son investissement marginal dans les questions de l’évaluation, malgré l’existence d’organes spécialisés [23]. On peut aussi ajouter l’institution du cumul des mandats pour les hommes et femmes politiques, qui aboutit à ce que l’investissement dans les arènes autres que nationales soit toujours partiel et relatif, les hommes et femmes politiques d’importance étant tous visibles dans l’arène nationale : l’opposition, par exemple, entre élus régionaux et État central est toujours relative, ce qui diminue la demande d’évaluations contradictoires entre niveaux de gouvernement légitimes. Cet état de choses se trouve congruent avec l’organisation et l’histoire de l’administration française, qui, structurellement, présente une tendance à exclure, d’ailleurs comme d’autres activités d’étude ou d’expertise, l’évaluation au bénéfice du contrôle et de l’expertise de l’État central, lesquels aiment à se légitimer, dans une tradition jacobine, comme les porteurs exclusifs de l’intérêt général. Comme l’a montré un rapport rédigé par des sénateurs (Bourdin, 2001 [24]) qui comparait les situations américaine et française, on est en présence en France d’un quasi-monopole des systèmes statistiques, des études et de l’expertise : s’il ne s’agit d’un quasi-monopole de production que dans le cas des services de l’INSEE, l’expertise a beau être confiée à des consultants ou à des universitaires [25], cela ne se fait qu’exceptionnellement dans un cadre de commande indépendante (Jobert, 1994). Pour les raisons indiquées précédemment, le poids des régions et autres collectivités territoriales n’est pas en mesure de contrebalancer ce quasi-monopole.

15La thématique de « l’intérêt général » permet de comparer la situation française à celle des autres pays développés. L’attitude vis-à-vis de cet « intérêt général », sa représentation, sa rhétorique distinguent les sociétés en Europe en tant qu’un des éléments de cultures politiques restées nationales malgré l’européanisation des élites (Barbier, 2008a). Par exemple au Royaume-Uni et dans le monde anglophone ou scandinave, le système politique est évalué, au moins au niveau de la rhétorique, au regard de son « accountability », c’est-à-dire de la façon dont il se soumet à la reddition des comptes de son action au nom de l’intérêt public. Significativement, l’organisme indépendant américain, détenant une grande puissance légale et légitime à la fois– y compris celle de contraindre le Président – s’appelle désormais Government Accountability Office. Qu’il soit ardu de traduire le terme d’accountability en français (Perret, in CSE, 1993, p. 72), et d’ailleurs aussi en allemand, s’explique par le contexte politico-administratif. Dans la tradition républicaine pluriséculaire, les agents de l’État doivent, certes, rendre des comptes aux citoyens, comme le précise l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. » Mais le système français se caractérise par le rôle éminent joué par les « grands corps [26] » de l’État dans les tâches d’inspection, d’expertise et de contrôle [27]. Une telle organisation, fondée sur l’expertise étatique (comme celle des inspecteurs des finances ou des administrateurs de l’INSEE) est étrangère à la construction d’une connaissance partagée avec la société civile, puisque les agents du contrôle y représentent des incarnations de l’intérêt général (Jobert, 1992). Il était ainsi logique que, dans les années 1990, ces mêmes corps jouent un rôle stratégique dans l’EPP, comme on l’a vu pour la création du CSE. Pour ce qui concerne la reconnaissance de l’EPP, aux côtés des disciplines « installées » (contrôle, inspection, etc.) les grands corps détiennent inévitablement un pouvoir de gate-keeper, assis sur des ressources institutionnelles et sociales ancrées dans le système politico-administratif. Pour que l’évaluation se développe en tant que champ particulier d’une profession, concurrente et complémentaire à la fois du contrôle ou de l’inspection, sur la base de standards indépendants, il faudrait logiquement que ces acteurs traditionnels y trouvent un intérêt, ou que la dynamique d’un changement soit impulsée « de l’extérieur », par exemple par la concurrence du secteur privé. L’expérience française montre qu’aucune de ces conditions n’a été réunie. Le rôle du privé, du recours aux consultants, dans le cadre de démarches de management et de réforme, ne s’est jamais significativement centré sur la question de la démarche particulière de l’évaluation, un marché qui est resté toujours relativement incertain pour les grands groupes, dont l’offre épouse au contraire, de façon flexible, la demande de la haute administration.

16Du côté des corps d’inspection et de statisticiens, l’idée d’une spécificité de l’évaluation reste relativisée, parfois ignorée ou même combattue. E. Audebrand (1999) a, par exemple, noté que lors de l’élaboration du nouveau décret créant le CNE, en 1998, alors que certains membres de la Cour des comptes entendaient participer, à leur façon, à l’évaluation, des membres du Conseil d’État défendaient la thèse selon laquelle « on ne savait pas ce qu’était l’évaluation ». L’ignorance de l’évaluation est aussi incorporée dans l’éthos traditionnel des agents de l’INSEE. Ainsi, lorsque les syndicats de l’institut organisèrent un colloque en 2001 sur le thème « Statistique publique, évaluation et démocratie », la question de l’évaluation ne fut évoquée qu’à la dernière table ronde du colloque. Un intervenant, administrateur de la DARES, fut contesté par des représentants syndicaux quand il souligna qu’il fallait « être trois » pour l’évaluation, c’est-à-dire le pouvoir exécutif, ses services techniques, et la société civile (CGT, CFDT, 2001, p. 73). Dans un conclave qui rassemblait un échantillon probablement représentatif des chargés d’études et de statistiques du niveau central produisant des données utilisables pour l’évaluation des politiques sociales, la question de l’évaluation avait été uniquement considérée comme celle de l’indépendance des services techniques de l’État vis-à-vis de l’exécutif. Ces exemples doivent être compris comme des manifestations d’une certaine culture politique française. On peut aussi ajouter que les universitaires n’ont pas plus d’autonomie dans ce jeu stratégique : soit, comme c’est le cas des économistes, ils sont inévitablement alliés aux ingénieurs-économistes de l’État (Barbier, 2008b) ; soit pour les sociologues ou politistes, leur participation éventuelle à des opérations d’évaluation les met « sur le marché » comme les autres consultants privés.

17Pourtant, le secteur privé occupe une place dominante parmi les producteurs d’évaluation. L’offre de conseil, sérieusement segmentée, n’est pas centrée sur l’EPP, un produit qui reste marginal pour elle. Les grands cabinets internationaux de conseil en management, contrôle de gestion, comptabilité et audit ont, certes, accru leur présence sur les marchés publics au niveau central et territorial. Mais ce phénomène a concerné surtout le management public, l’audit, l’organisation, à la faveur, comme en d’autres pays, de l’influence du new public management. De l’autre côté, les offreurs de produits d’évaluation en France se divisent en cabinets moyens et petits qui réalisent des études à visée évaluative dans le prolongement de leurs niches construites à partir d’activités d’études sectorielles [28], de contrôle de gestion ou de conseil. En outre, contrairement à ce qui se passe par exemple aux États-Unis, les cabinets moyens ou petits exclusivement spécialisés dans la vente de services d’évaluation sont restés marginaux, et fortement dépendants des financements européens. Certains acteurs professionnels de l’évaluation en France ont pensé que l’européanisation allait entraîner une assimilation des pratiques de l’évaluation en France (Fontaine, Monnier, 2002 ; Toulemonde, 2000). Mais, jusqu’à présent, le marché de l’évaluation, que l’Union européenne impulse, il est vrai de façon décisive, a pu se développer sans que, pour autant, des coalitions d’acteurs suffisantes se forment pour introduire, au sein du système politico-administratif relativement hostile qu’on a décrit, des conceptions professionnelles équivalentes à celles qui ont largement cours dans de nombreux autres pays de l’Union [29]. Le processus européen n’est, en tous les cas, pas celui d’une simple convergence universaliste vers l’utilisation progressive de l’évaluation, par apprentissage, qui ferait passer tous les pays d’un état « d’ignorance » ou de « refus » de l’évaluation à un état, envisagé comme idéal par certains évaluateurs, de son usage pour le débat démocratique. Dans ce dernier cas, que l’on peut repérer dans certaines pratiques en vigueur dans les pays scandinaves, les rapports de l’EPP et de la légitimité des politiques sociales se posent de façon très différente de ce qui se passe en France. On peut ici penser que l’une des raisons principales de cette « banalisation » tient dans la « symbiose » existant entre évaluation et autres techniques de management, de même que la liaison avec les processus budgétaires. Or, la première évaluation institutionnalisée qu’on a décrite dans la première partie s’est présentée comme alternative aux techniques existantes.

Controverses, coalitions

18Les controverses à propos de l’évaluation ont, clairement, des traits nationaux. Cela n’est pas pour surprendre, car, activité pratique, l’évaluation ne saurait, au-delà des guides généraux rédigés en anglais international, se développer de façon indépendante d’une culture politique enchâssée et reproduite dans des institutions formelles. Depuis les années 1990, de nombreux acteurs de l’évaluation ont regretté son développement incertain (par exemple, Martin, 2001 ; Perret, 2001, p. 85-93). Du point de vue d’une sociologie de l’évaluation, cette situation de « retard » doit être vue de la façon la plus « neutre » possible. C’est le point de vue de P.-A. Sabatier (1998), quand il souligne que le cœur de la question relève de la possibilité (ou de l’impossibilité) de la construction, dans une communauté d’évaluateurs, de standards professionnels, autour desquels les différents groupes se trouvent contraints de contester les conceptions de leurs adversaires, et de se mettre d’accord sur des conceptions communes de l’évaluation, scientifiques et professionnelles [30]. Indirectement, cet auteur rejoignait l’analyse de Jean Leca (in CSE, 1992, p. 13). Il s’ensuit qu’aujourd’hui, de facto, le champ des activités et acteurs se réclamant de l’EPP est, malgré plus d’une décennie d’histoire, marqué en France par une grande variété de conceptions, de méthodes et de points de référence ; cet éclectisme fait que la question des frontières entre l’EPP et d’autres activités, présente dès les années 1990 [31] a été, sans cesse, remise sur le métier [32].

19Toutefois, l’éclectisme et la variété ne s’expliquent pas uniquement en termes de champs professionnels plus ou moins différenciés. Par comparaison, là aussi, avec d’autres pays étrangers, la situation française est marquée par des divergences politiques qui, tout en évoquant des controverses comparables à l’étranger, se présentent sous des formes spécifiques. À ce propos, on peut noter l’influence durable, quoique très minoritaire, de ce qu’on peut appeler la « doctrine du CSE » dans la situation française. Le rôle de J. Leca dans sa création a été vraisemblablement déterminant, et il n’est pas inutile de rappeler le postulat principal qu’il a systématiquement argumenté. Pour lui, parce que l’information est un instrument à caractère stratégique, « l’évaluation doit être conçue comme une zone d’autonomie par rapport aux acteurs (y compris l’État) auxquelles elle apporte de l’information. Sinon, elle devient, dans son déroulement même (et non pas seulement dans ses usages ultérieurs), un élément même de la manipulation de l’information que les stratèges ne peuvent que pratiquer » (1993, p. 189-190) ; au sein de la zone d’autonomie, il serait possible ainsi de « neutraliser un temps l’énonciation polémique dans le processus d’évaluation et de faire de ce dernier un processus de connaissance partagée par ceux qui prennent la responsabilité de ses conclusions, afin que cette connaissance puisse être, ultérieurement ou en même temps, appropriée ou utilisée par l’ensemble des protagonistes qui peuvent parfaitement rester opposés sur telle ou telle interprétation ou telle mesure à prendre » (ibid., p. 192-193) [33]. L’essentiel semble donc reposer, dans cette conception, sur la possibilité de la construction de cette zone d’autonomie, à l’écart, nous dit-il, du système « politico-administratif ». Or, cette possibilité n’est pas donnée et, c’est le moins qu’on puisse dire, elle est difficile à construire par des acteurs qui ont bien d’autres intérêts à défendre que cette orientation civique de renonciation, ne fût-ce que pour un temps, à la « polémique » et à la manipulation de l’information. Il n’est pas rare que des instances pluralistes aient fonctionné, dans la réalité, différemment, comme des forums de représentation des intérêts. Plus généralement, s’il est observé constamment que l’évaluation, comme le disent Spenlehauer et Warin (2000, p. 251), « ne peut exister que si elle est perçue comme étant fondamentalement d’une nature autre que politique », cela n’entraîne pas qu’elle parvienne effectivement à l’autonomie vis-à-vis de la politique. À la limite, on peut voir dans la conception d’une « zone d’autonomie » un écho de la discussion wébérienne à propos de la « neutralité axiologique », même si la connaissance que l’évaluation cherche à construire et partager reste toujours relative à ce que décident « des protagonistes » situés participant à la zone d’autonomie (imposant des limites à la connaissance en raison de la situation de commandite et de l’obligation finale de porter un jugement de valeur). Quoi qu’il en soit, cette vision particulière de l’évaluation n’a pas trouvé suffisamment de continuateurs de la « doctrine du CSE ». Sans doute, est-ce au sein de la SFE que cette tendance trouve, aujourd’hui, une expression privilégiée parmi d’autres [34].