CAIRN.INFO : Matières à réflexion

1Entre 2005 et 2007, une équipe de seize chercheurs européens, financés par la Mission Recherche de la Drees [1], a comparé les réformes des systèmes de protection sociale de l’Europe continentale. Ce projet de recherche a permis de mieux comprendre les dynamiques politiques qui ont permis les transformations profondes des systèmes de protection sociale d’Europe continentale fondés sur les assurances sociales et parfois qualifiés de bismarckiens, sous trois angles d’analyse: les réformes sectorielles; les trajectoires nationales et les réformes structurelles (cf. encadré 1).

Encadré 1: Les équipes de recherche

  1. Les réformes sectorielles: les réformes des retraites: Giuliano Bonoli et Bruno Palier; les réformes de l’assurance maladie: Patrick Hassenteufel et Bruno Palier; les réformes des assurances chômage et des politiques d’emploi: Daniel Clegg; les politiques de prise en charge des personnes dépendantes: Nathalie Morel.
  2. Les trajectoires nationales: Allemagne: Karl Hinrichs; Belgique et Pays-Bas: Anton Hemerijck et Ive Marx; Espagne: Ana Guillen; France: Bruno Palier; Italie: David Jessoula; Autriche: Herbert Obinger; Suisse: Silja Hausermann; Pays de l’Est (République tchèque, Hongrie, Pologne): Alfio Cerami.
  3. Les réformes structurelles: les réformes du financement de la protection sociale: Philip Manow; les changements de la gouvernance de la protection sociale: Bernhardt Ebbinghaus; les effets d’apprentissage et réformes institutionnelles: Anton Hemerijck; l’influence de l’intégration européenne sur les politiques nationales: Philippe Pochet.

2Ces travaux ont montré que les pays qui ont le même type de système de protection sociale, d’inspiration bismarckienne, fondé sur les assurances sociales (droit à la protection sociale fondé sur la situation dans l’emploi, prestations contributives, financement fondé sur les cotisations sociales, gestion incluant les partenaires sociaux) sont confrontés à des difficultés similaires, liées en partie aux caractéristiques de leur système: exclusion de la protection sociale pour ceux qui sont privés d’accès à l’emploi, coût du travail lié au financement par cotisations sociales, difficulté à faire passer des réformes du fait du nombre et de la nature des acteurs parties prenantes. Ces pays suivent des trajectoires similaires en matière de réformes, tant en ce qui concerne le moment où elles sont adoptées que leurs contenus et processus.
On peut identifier quatre phases principales:

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  • les politiques de retrait du marché du travail et d’augmentation des cotisations sociales (les années 1980);
  • les politiques de maîtrise des dépenses sociales (début des années 1990);
  • les politiques de réformes institutionnelles (toute la période des vingtcinq dernières années);
  • les politiques de réformes structurelles (les années 2000).
La comparaison de ces trajectoires permet de conclure que les systèmes de protection sociale bismarckiens ont entamé, au cours des années 2000, des processus de profondes mutations, principalement orientés par la volonté d’adapter leurs mécanismes aux nouvelles structures économiques.
Après avoir rappelé l’importance des institutions de protection sociale, cette note reprend les caractéristiques communes des quatre phases de réformes. Elle conclut sur l’importance du contexte européen et des différences nationales.

L’importance des institutions de protection sociale

4Inspiré par une approche néo-institutionnaliste des réformes de la protection sociale, ce projet repose sur l’hypothèse que les institutions de protection sociale influencent la nature des problèmes rencontrés, les ressources et des intérêts des acteurs ainsi que les solutions retenues. Par institutions de protection sociale, on entend quatre dimensions principales:

  • les règles et critères d’éligibilité et d’accès aux droits (qui a droit aux prestations?);
  • la nature des prestations (quels sont les types de prestations servies?);
  • les modes de financement (qui paie et comment?);
  • l’organisation et la gestion du dispositif (qui décide et qui gère?).
Les pays qui ont le même type de système de protection sociale, d’inspiration bismarckienne, fondé sur les assurances sociales (droit à la protection sociale fondé sur la situation dans l’emploi, prestations contributives, financement fondé sur les cotisations sociales, gestion incluant les partenaires sociaux) sont confrontés à des difficultés similaires, liées en partie aux caractéristiques de leur système: dualisation du marché du travail, exclusion de la protection sociale pour ceux privés d’accès à l’emploi, coût du travail lié au financement par cotisations sociales et difficulté à faire passer des réformes du fait du nombre et de la nature des acteurs parties prenantes.

5On a pu observer dans les systèmes bismarckiens, une difficulté plus importante qu’ailleurs à mener des réformes. Là encore, la structure des institutions de protection sociale permet de comprendre ces blocages. Les institutions propres à ces systèmes de protection sociale contribuent à leur résistance au changement: les prestations contributives ont une légitimité particulièrement forte, si bien qu’il est difficile de les réduire de manière radicale. Les transferts étant « payés » par des cotisations sociales, les travailleurs estiment avoir « acheté » des droits sociaux. La différence de mode de financement est déterminante. Alors que les impôts sont versés à l’État, les cotisations sociales sont perçues comme un «salaire différé», qui sera restitué à l’assuré pendant une période de maladie, de chômage ou lorsqu’il sera âgé. Les transferts fondés sur l’assurance sont défendus avec détermination par les groupes d’intérêt, en particulier les syndicats des différentes branches correspondant aux divers régimes professionnels. Dans les pays d’Europe continentale, les bénéficiaires de prestations susceptibles d’être diminuées étaient généralement bien représentés et bien défendus par les syndicats, de sorte que les pouvoirs publics se sont heurtés à d’importants obstacles pour imposer des politiques de réduction des dépenses sociales. La plupart des régimes bismarckiens sont gérés conjointement par les syndicats de salariés et les représentants des employeurs. Les responsabilités tendent à être diluées et l’État a plus de difficultés à exercer un contrôle sur l’évolution de la protection sociale, en particulier en matière de dépenses. L’implication des syndicats dans la gestion de la sécurité sociale leur confère de facto un pouvoir de veto contre toute réforme du système de protection sociale non négociée.
Si ces éléments de blocages permettent de comprendre la nature des premières décisions prises en Europe continentale face aux difficultés financières des systèmes de protection sociale, les comparaisons menées dans ce projet ont permis de souligner combien ces systèmes ont connu en trente ans des mutations profondes, au fil des quatre phases de réformes qu’elles ont connues.

Les quatre séquences des réformes dans les régimes bismarckiens de protection sociale

6Alors que la littérature internationale sur les réformes des systèmes de protection sociale a souvent affirmé l’impossibilité des systèmes bismarckiens de protection sociale de se réformer, la perspective à trente ans adoptée dans ce projet a montré une évolution profonde de ces systèmes, notamment avec les réformes structurelles adoptées au cours des années 2000 (multiplication des «piliers» dans le domaine des retraites, accroissement de la concurrence dans celui de la santé, activation des chômeurs, mise en place de politiques de conciliation vie professionnelle-vie familiale, autant de politiques étrangères au répertoire classique de la protection sociale bismarckienne). La question centrale de cette recherche a donc été de comprendre comment ces réformes ont été rendues possibles. C’est par l’adoption d’une approche fondée sur le séquençage historique que nous avons pu répondre. Nous avons en effet montré que l’accumulation progressive de réformes a peu à peu ouvert des possibilités initialement inaccessibles. Il a donc fallu retracer la trajectoire nationale des réformes pour saisir comment l’enchaînement de celles-ci a permis les changements structurels constatés. Après avoir analysé les trajectoires nationales, nous avons pu reconstituer les éléments communs à tous les systèmes bismarckiens de protection sociale.
Les régimes bismarckiens de protection sociale ont fait l’objet de divers types d’ajustements tendant à s’enchaîner, ce qui témoigne d’une trajectoire de réforme spécifique. Ces vingt-cinq dernières années, les gouvernements d’Europe continentale ont mis en œuvre quatre types différents (et quasiment successifs) de réformes en réponse aux difficultés rencontrées par leurs systèmes de protection sociale.

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  • Ils ont évidemment essayé de réduire les prestations sociales, en d’autres termes d’introduire des mesures de contrôle des dépenses sociales (dits de retrenchment), en particulier au début des années quatre-vingt-dix.
  • Mais auparavant, en particulier du milieu des années soixante-dix à la fin des années quatre-vingt, ils ont emprunté une autre voie, augmentant à la fois les dépenses et les cotisations sociales pour répondre à des besoins sociaux croissants. Cette période est celle de «l’avant retrenchment ».
  • Depuis le début des années quatre-vingt-dix, les pouvoirs publics ont également cherché à introduire des politiques visant à restructurer le système de protection sociale dans son ensemble. Ces politiques vont « au-delà du retrenchment » et introduisent des réformes institutionnelles.
  • Enfin, au début des années 2000, une seconde vague de réformes, sectorielles, est intervenue dans tous les pays, visant non seulement à faire reculer les prestations publiques d’assurance sociale, mais aussi à restructurer les systèmes en diversifiant les types de prestations et les prestataires.
Les principales caractéristiques de ces quatre phases sont présentées ciaprès. Nous revenons en conclusion sur l’importance du contexte européen et des différences nationales.

L’avant retrenchment

8À la fin des années soixante-dix et au début des années quatre-vingt, les gouvernements d’Europe continentale ont généralement répondu aux problèmes sociaux par une hausse des cotisations et en augmentant les dépenses plutôt qu’en les diminuant. Ainsi, en Allemagne, les années quatre-vingt n’ont pas simplement été une période de retrait de l’État providence. Le fait que les dépenses sociales n’étaient assumées ni par le gouvernement fédéral, ni par les gouvernements des Länder laissait la porte ouverte aux hausses de prestations et à l’augmentation des droits. Durant les années quatre-vingt, tout en réduisant la fiscalité directe sur le revenu, les gouvernements français ont augmenté les taux de cotisation salariale. La part des cotisations sociales dans les prélèvements obligatoires a augmenté de manière spectaculaire (passant de 39% en 1970 à 46% en 1995). Leur part dans le PIB a suivi la même évolution: alors qu’elles représentaient moins de 20% du PIB en volume en 1978, elles en représentaient près de 23% en 1985.

9La croissance des dépenses sociales dans les années soixante-dix et au début des années quatre-vingt peut s’expliquer de diverses manières. D’une part, les gouvernements payaient la facture des engagements pris au cours de la période précédente. Mais, en particulier en Europe continentale, ils ont aussi procédé à des hausses de prestations sociales, en particulier en faveur des catégories sociales les plus durement touchées par la crise économique (ouvriers du secteur industriel licenciés, familles monoparentales, personnes âgées défavorisées, chômeurs de longue durée). Beaucoup de gouvernements ont notamment créé des prestations pour faire sortir certains demandeurs d’emploi de la population active – dispositifs de préretraite et pensions d’invalidité. Cette stratégie paraissait la plus adaptée, dans la mesure où cette augmentation des dépenses était compensée par des hausses de cotisations, politiquement acceptables.
Durant cette période, un premier type de changement a donc été opéré pour faire face à une nouvelle donne, marquée par la crise économique, la hausse du chômage et les déficits des comptes sociaux; il a consisté, pour les gouvernements, à utiliser les instruments déjà à leur disposition, à savoir l’augmentation des prestations sociales existantes et la hausse des cotisations.

Début des années quatre-vingt-dix: première vague de réformes sectorielles, motivée par des pressions en faveur du retrenchment

10Mais, à partir des années quatre-vingt-dix, un changement de contexte devait empêcher la poursuite de ce type de politiques. Sous l’effet de la récession économique du début de la décennie et du renforcement des contraintes liées au marché et à la monnaie uniques, les gouvernements d’Europe continentale ont décidé (se sont sentis obligés) d’opter pour un recul de la protection sociale.

11C’est de cette époque que datent les premières mesures de retrenchment. Des réformes visant à réduire le niveau des prestations tout en préservant la logique du système ont été introduites. Les réformes dites de «consolidation» adoptées en Allemagne à la fin des années quatre-vingt et au début des années quatre-vingt-dix, ou les réformes sectorielles mises en œuvre en France (signature de nouvelles conventions médicales dans le domaine de la santé, introduction d’une nouvelle prestation d’assurance chômage en 1992, réforme du mode de calcul des pensions de retraite en 1993) en sont des exemples. On pourrait également citer, entre autres, les réformes du système de retraite adoptées en Italie en 1991 et 1995 et en Espagne (prévues dans le Pacte de Tolède de 1995).

12Tout en introduisant de nouveaux instruments, ces mesures de reconfiguration s’inscrivent toujours dans la logique traditionnelle (historique et institutionnelle) des régimes bismarckiens. Ces réformes semblent avoir certaines caractéristiques communes, liées à l’organisation institutionnelle spécifique des systèmes de protection fondés sur l’assurance sociale.

13Premièrement, ces réformes de retrenchment sont présentées comme un moyen de consolider et non de démanteler le système de protection sociale bismarckien. Dans le discours politique, la raison invoquée pour les justifier n’est pas le dysfonctionnement du système, mais le fait qu’il subisse le contrecoup de la conjoncture, caractérisée par une diminution des ressources (due au ralentissement de l’économie, au chômage, etc.) et une augmentation des dépenses (liée au chômage, au vieillissement de la population, aux nouvelles demandes sociales, etc.). Ne pouvant plus augmenter les ressources (à cause des choix européens faits à l’époque), les gouvernements se disent alors obligés de réduire (un peu) les dépenses. Pour comprendre ce discours, il suffit de se souvenir de la forte légitimité dont jouissaient les prestations servies par ce type de systèmes, reposant sur l’assurance sociale, et de l’attachement fort de la population vis-à-vis de ces prestations. Ces réformes n’ont donc pas été engagées au nom d’une critique du système de redistribution, mais de la nécessité vitale de restaurer sa viabilité.

14Deuxièmement, ces réformes sont généralement le fruit de négociations, souvent entre différents partis politiques, et presque toujours avec les partenaires sociaux. Ceci peut être vu comme une conséquence de la participation des partenaires sociaux à la gestion des régimes d’assurance sociale. Ces systèmes étant financés par des cotisations assises sur les salaires (et non par l’impôt), les représentants de ceux qui paient pour bénéficier du système jouent un rôle clé dans le jeu politique en matière de réformes de la politique sociale. Ils ont leur mot à dire dans le processus des réformes et ont le pouvoir de les bloquer s’ils ne sont pas d’accord. À cet égard, le rôle que jouent ces acteurs, qui possèdent un pouvoir de veto, s’explique par la manière dont le système de protection sociale est conçu, plus que par l’organisation des institutions politiques générales. Le système politique français est loin d’être consensuel; pourtant, aucune réforme de la protection sociale ne pourrait être adoptée en France, ni dans aucun autre régime bismarckien, sans l’accord (au moins implicite) des partenaires sociaux (ou au moins de la majorité d’entre eux).

15Troisièmement, le principal moyen utilisé pour réduire les prestations a été d’augmenter leur caractère contributif, en d’autres termes, de renforcer le lien entre le montant des cotisations et celui des droits (en modifiant la formule de calcul et/ou en durcissant les règles d’accès aux droits). Cette stratégie repose évidemment sur la logique traditionnelle de ces systèmes (qui veut que l’on acquière un droit aux prestations sociales en versant des cotisations), même si ces réformes impliquent souvent le passage de principes de redistribution (horizontale et verticale) à des principes actuariels.
Enfin, les partenaires sociaux ont souvent accepté ces baisses de prestations sur la base d’une stratégie « donnant-donnant », reposant sur la distinction entre ce qui devrait être financé par les cotisations et ce qui devrait l’être par l’impôt. Les baisses affectant les programmes d’assurance sociale vont souvent de pair avec une clarification des compétences, le gouvernement proposant de financer les prestations non contributives (minima sociaux forfaitaires pour les personnes âgées ou handicapées; les chômeurs de longue durée; validation gratuite de périodes de cotisation au titre de périodes d’inactivité pour cause de chômage ou pour élever un enfant…), si les partenaires sociaux acceptent les baisses de prestations d’assurance sociale.
Ces changements reposent donc sur l’utilisation de nouveaux instruments (modification des règles de calcul, passage de systèmes à prestations définies à des systèmes à cotisations définies, création de nouveaux financements par l’État…), mais ils sont perçus comme préservant la nature même de l’assurance sociale, voire, parfois, comme la renforçant (les partenaires sociaux, par exemple, sont souvent convaincus que la prise en charge des prestations non contributives par l’État – les « charges indues » – permet au système de protection sociale d’évoluer vers un système assurantiel plus pur, par conséquent de renforcer l’assurance sociale). Ces changements ne remettent donc pas vraiment en cause les principes de l’assurance sociale.

Au-delà du retrenchment : les réformes institutionnelles

16Mais depuis le début des années quatre-vingt-dix, les systèmes de type assurantiel sont de plus en plus perçus comme aggravant les difficultés économiques, sociales et politiques. Avant l’ère du retrenchment, les prestations d’assurance sociale étaient utilisées pour aider les victimes de la crise (indemnisation) et pour lutter contre la crise (politiques de relance, stratégies passives). Au cours de la période qui a suivi, durant laquelle l’augmentation constante des dépenses sociales est apparue insupportable, des politiques de retrenchment ont été tentées, mais elles avaient principalement vocation à sauvegarder l’assurance sociale, perçue comme une autre victime de la crise (baisse des ressources et augmentation des dépenses). Progressivement, les analyses qui plaidaient pour une poursuite et un approfondissement du processus de réforme en ont fait une des responsables de la crise. En France comme en Allemagne ou en Belgique, l’assurance sociale a été accusée d’être en partie à l’origine de divers problèmes économiques, sociaux et politiques: la nature contributive de la plupart des prestations était soupçonnée de renforcer l’exclusion sociale, le poids des cotisations de freiner la compétitivité et d’empêcher la création d’emplois, l’implication des partenaires sociaux dans la gestion des régimes d’affaiblir la capacité de l’État à contrôler les dépenses et à mettre en œuvre des réformes. Il ressort donc des analyses récentes des difficultés des systèmes bismarckiens, que ce sont leurs caractéristiques mêmes (prestations contributives financées par les cotisations sociales et gérées par les partenaires sociaux) qui sont à l’origine de leurs problèmes. Si tel est le cas, le retrenchment ne suffit pas, c’est une transformation profonde de ces systèmes qui est nécessaire.

17Les chercheurs en sciences sociales ne sont donc plus les seuls à reconnaître que les institutions ont un impact sur les problèmes et qu’elles influent sur la nature des changements, pouvant même parfois les empêcher. À travers les processus d’apprentissage, les experts et les responsables politiques ont fini par en prendre également conscience, et parfois, par modifier les institutions. Dans la plupart des systèmes de protection sociale de type assurantiel, quelques changements structurels sont actuellement mis en œuvre pour corriger ces problèmes structurels.

18Pour remédier aux nouveaux problèmes sociaux, auxquels l’assurance sociale ne peut pas répondre, les gouvernements ont élaboré de nouveaux instruments, pour atteindre de nouveaux objectifs en matière de politique sociale. La progression du chômage, en particulier du chômage des jeunes et de longue durée, et l’augmentation du nombre de familles monoparentales ont motivé la création de nouvelles prestations ou le développement de prestations jusqu’alors marginales. Il s’agit de prestations ciblées, forfaitaires, généralement financées par l’impôt et gérées par l’État. La création de nouveaux dispositifs de revenu minimum a été particulièrement importante en Europe du Sud.

19Outre les prestations, certains autres principes essentiels de l’assurance sociale sont également réformés, en l’occurrence le financement par les cotisations et l’implication des partenaires sociaux dans la gestion de la sécurité sociale. Certaines réformes adoptées récemment visent à modifier ces modes de fonctionnement des institutions (financement et gestion de la sécurité sociale). C’est sans nul doute ce qu’a cherché à faire la France, en augmentant les exonérations de cotisations sociales, en instaurant un nouvel impôt pour financer les prestations non contributives (contribution sociale généralisée) et en conférant des pouvoirs au Parlement dans le processus d’élaboration de la politique sociale. Certaines réformes adoptées dans d’autres pays bismarckiens vont dans le même sens (par exemple, le remplacement d’une partie du financement par les cotisations sociales par un nouvel « impôt vert » en Allemagne, ou la mise en place de services pour l’emploi privés aux Pays-Bas).
Ces réformes des institutions passent donc par l’introduction de nouveaux instruments, correspondant généralement à une autre logique de la protection sociale (financement par l’impôt, gestion étatique ou privée des prestations). Elles correspondent donc à des changements structurels, de nature à transformer la nature même du système.

Années 2000: la deuxième vague de réformes

20Depuis le début des années 2000, une nouvelle vague de réformes a été engagée en Europe continentale. Les réformes du système de retraite et de l’assurance maladie adoptées en France en 2003 et 2004, les lois Hartz et l’Agenda 2010 en Allemagne, les réformes italiennes ou espagnoles des retraites, en sont l’illustration. Ces réformes ne se contentent pas de diminuer les prestations d’assurance sociale, elles mettent en œuvre les ajustements structurels rendus possibles par les réformes institutionnelles. Les gouvernements ont commencé à mettre en place des politiques du marché du travail plus actives. Pour enrayer la hausse incontrôlée des dépenses de santé, les réformes néerlandaises menées depuis une décennie, les mesures adoptées en Allemagne en 2003 et la réforme Douste Blazy de 2004 en France, ont réduit la couverture publique, accordant plus de place à l’assurance privée. Pour faire face au vieillissement de la population, les réformes des systèmes de retraite ont introduit des régimes complémentaires de retraite privés, volontaires, financés par capitalisation pour compléter les pensions des régimes obligatoires financés par répartition; ainsi, des dispositifs entièrement financés par capitalisation sont proposés aux Allemands (fonds Riester), aux Français (PERP et PERCO [2]) et aux Italiens. Toutes ces réformes se traduisent par une moindre couverture par l’assurance sociale (en termes de générosité et d’universalité), ce qui laisse la place à d’autres instruments de politique sociale, mais aussi à d’autres objectifs.

21Cette succession de réformes institutionnelles et structurelles et l’introduction de nouvelles politiques de l’emploi (activation, volonté de rendre le travail payant) peuvent être interprétées comme un changement paradigmatique général des Etats providence bismarckiens, marquant le passage de systèmes orientés vers la préservation du revenu et du statut à des systèmes destinés à favoriser l’emploi, reposant sur des stratégies d’activation. Ils peuvent être interprétés comme une adaptation progressive de systèmes qui se sont étendus à une époque marquée par l’industrie et la consommation de masse à un nouveau contexte économique, marqué par l’accroissement de la compétition internationale et le passage à des activités postindustrielles.

Importance du contexte européen et des spécificités nationales

22Ce programme de recherche a permis de souligner combien les institutions de protection sociale typiques des systèmes bismarckiens, à savoir les assurances sociales, ont joué un rôle déterminant dans la configuration des problèmes rencontrés, des ressources et des contraintes qui ont pesé sur les acteurs, et du coup dans la configuration des trajectoires suivies par les réformes. C’est pourquoi nous avons insisté sur les traits communs de cette trajectoire. Il faut cependant d’une part rappeler l’importance du contexte européen pour la définition de cette trajectoire commune, et rappeler aussi l’importance de certaines spécificités nationales.

23Si l’on compare la temporalité des réformes de la protection sociale menées en Europe continentale, on réalise combien la construction européenne a pu jouer un rôle déclencheur tout à fait important au début des années quatre-vingt-dix. C’est sans doute la préparation de la monnaie unique qui a eu le plus d’impact sur les évolutions des systèmes de protection sociale. L’adhésion à la monnaie unique était conditionnée par le respect d’un certain nombre de critères de convergence économique inscrits dans le traité de Maastricht. Celui-ci prévoyait notamment la réduction de l’inflation et le maintien des déficits publics sous la barre des 3% du PIB. Cette limitation des déficits en période de difficulté économique empêche toute mesure nationale de relance. Du fait des critères de Maastricht élaborés et acceptés par les pays membres, il n’est donc plus possible d’utiliser les dépenses sociales ni pour relancer l’activité économique par une augmentation du pouvoir d’achat, ni vraiment pour financer les retraits du marché du travail, comme l’ont fait tous les systèmes bismarckiens au cours des années soixante-dix et quatre-vingt. Les politiques sociales apparaissent dorénavant comme des coûts, dont il s’agit de contrôler l’augmentation si l’on veut respecter les critères de Maastricht.

24La mise en place du marché unique comme la perspective de la monnaie unique imposent donc de réduire l’ensemble des dépenses publiques ou du moins d’en limiter la croissance. Parmi celles-ci, celles qui augmentent le plus vite sont les dépenses sociales, qu’il faudra désormais mieux contrôler. De même, au regard des critères européens, les déficits sociaux font désormais partie des déficits publics au même titre que le déficit budgétaire de l’État (ce qui n’était pas conçu ainsi dans les pays où le budget social, géré par les caisses d’assurances sociales et non l’État, apparaissait différencié). L’impératif de réduction du déficit des assurances sociales relève donc des engagements européens des États membres. Ainsi, en France, la « nécessité de respecter les critères de Maastricht » à partir de 1996 et plus encore en 1997 a été pour beaucoup dans l’annonce du plan « Juppé » en novembre 1995. Dans les autres pays européens continentaux, les réformes des programmes sociaux qui n’apparaissaient pas possibles à mettre en œuvre jusqu’alors se multiplient: réforme Seehofer (du système de santé) en Allemagne (1992); réforme des retraites Amato (1992) et Dini (1995) en Italie. D’une façon plus générale, au cours de cette période, certains pays européens (Pays-Bas, Espagne, Italie notamment) ont conclu des pactes sociaux nationaux visant à garantir modération salariale et acceptation des réformes des systèmes de protection sociale dans le cadre du respect des critères de Maastricht puis du pacte de stabilité. C’est sans doute le cas italien qui illustre le mieux l’influence qu’a pu avoir la construction européenne sur les réformes de la protection sociale au cours des années quatre-vingt-dix.
L’achèvement du marché intérieur et la préparation de la monnaie unique ont donc joué un rôle important dans le cadrage des réformes des systèmes de protection sociale. Ils en ont imposé le calendrier et l’orientation générale: contenir, voire réduire, l’augmentation des dépenses sociales publiques. Les nouvelles politiques sociales européennes qui se multiplient au début des années quatre-vingt-dix, dans le cadre de la méthode ouverte de coordination, vont, quant à elles, contribuer à définir l’orientation commune des réformes. À partir du Livre blanc Croissance, compétitivité et emploi de 1993 et des conclusions du Conseil européen d’Essen de 1994, une stratégie de l’emploi a commencé à se dégager au niveau communautaire. Les bases d’une politique de l’emploi au niveau communautaire ont véritablement été jetées à la suite du Conseil de Luxembourg avec « les lignes directrices pour l’emploi ». Cette démarche a été étendue et systématisée avec la mise en place des méthodes ouvertes de coordination (MOC) au sommet de Lisbonne en 2000 (qui concernent outre l’emploi, la lutte contre l’exclusion sociale, les retraites, et la santé). À la lecture des grands objectifs et des lignes directrices adoptées dans le cadre de la MOC, on retrouve les grandes lignes des réformes adoptées en Europe continentale. S’il n’est pas possible de conclure que les pays d’Europe continentale ont réformé leur système en appliquant à la lettre les consignes de Bruxelles, on peut néanmoins remarquer qu’à la suite du renoncement (lent et progressif, encore inachevé) aux politiques de retrait du marché du travail typique de ces pays, les gouvernements ont peu à peu adopté l’agenda commun des réformes qui avaient déjà été testées, à leur manière, par les pays libéraux et scandinaves. On trouve trace de cet agenda dans les MOC: maîtrise des dépenses publiques sociales, appels aux fonds de pension pour compléter les retraites, mise en place de la concurrence dans les systèmes de santé, contrôle des budgets publics, activation des chômeurs, politiques de conciliation vie familiale et vie professionnelle.
Cependant, au-delà des traits communs de ces réformes, ce programme de recherche a permis de mettre en lumière combien les institutions politiques nationales ont permis de préserver des spécificités nationales dans les rythmes voire dans le contenu des réformes. Ainsi, la trajectoire allemande est fortement déterminée par son histoire politique, et notamment celle de la réunification. Il a fallu attendre la forte augmentation du chômage à l’Est pour que les pouvoirs publics allemands décident de changer radicalement de stratégie de réformes, à la fin des années quatre-vingt-dix. En Autriche, c’est bien une tradition particulière de paritarisme toujours maintenue qui semble avoir permis un relatif « miracle » autrichien, tout comme aux Pays-Bas, alors que la Belgique, partant d’une situation initiale relativement similaire, ne s’est pas engagée dans un même cheminement. Le cas suisse permet de tester la prégnance des institutions de protection sociale fondées sur les assurances sociales. En effet, malgré sa non-appartenance à l’Union européenne, malgré un système politique très spécifique, fragmenté et multipliant les points de veto, on retrouve des éléments caractéristiques des enjeux et trajectoires propres aux systèmes bismarckiens. Le cas espagnol permet, lui aussi, d’illustrer en creux la prégnance des institutions bismarckiennes, et notamment de la gestion paritaire. C’est bien l’absence de celle-ci dans le domaine de la santé qui a permis un changement profond de nature du système de santé dans les années quatre-vingt, alors que les retraites ont, quant à elles, suivi une trajectoire tout à fait similaire à celles des systèmes voisins. Le cas des pays de Visegrad [3] illustre à sa façon la permanence des institutions de protection sociale, où l’on retrouve après quarante-cinq ans de communisme et dix ans de pressions libérales, des traces profondes laissées par les assurances sociales mises en place avant la Seconde Guerre mondiale. Enfin, c’est de notre point de vue pour le cas français que la comparaison est particulièrement éclairante, elle montre que notre pays a suivi un trajet tout à fait similaire à celui de nos voisins, soulignant ainsi qu’il n’y a pas en matière de protection sociale d’exception française, mais plutôt un ancrage profond dans la tradition liée aux assurances sociales, ancrage qui explique aussi bien les difficultés rencontrées que les positions des acteurs ou les solutions retenues.

Encadré 2: Les publications issues du programme de recherches

Outre le rapport d’activité remis à la MiRe, qui reprend la contribution en anglais de chacun de ces chercheurs, ce programme a déjà débouché sur plusieurs publications:
Bruno Palier, (2006), « Les politiques de réformes dans les États providence bismarckiens », Revue française des Affaires sociales, numéro spécial: « Réformes de la protection sociale en Europe, défis et stratégies en Europe continentale et du Sud », janvier-mars, p. 51-80.
Un numéro spécial de revue: Social Policy and Administration, « Comparing welfare reforms in Continental Europe » (codirigé avec Claude Martin), volume 41, numéro 6, décembre 2007. Dans ce numéro ont été publiés les articles sur les politiques de retraite, de santé, de chômage et de Care.
En 2008 sortira en outre un ouvrage collectif issu de ce projet: A long Good bye to Bismarck? The Politics of Welfare reforms in Continental Europe, (édité par Bruno Palier) Amsterdam/Chicago University Press.

Notes

  • [1]
    Mais aussi par Sciences Po (Cevipof, direction scientifique et centre d’études européennes), les fondations Jean Jaurès et Friedrich Ebert, le réseau européen Connex et le Centre d’études européennes de l’université Harvard.
  • [2]
    PERP: Plan épargne retraite populaire; PERCO: Plan d’épargne pour la retraite collectif.
  • [3]
    Pologne, Hongrie, République tchèque, Slovaquie.
Bruno Palier
Cevipof
Mis en ligne sur Cairn.info le 01/01/2010
https://doi.org/10.3917/rfas.081.0139
Pour citer cet article
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