1 Le « minimum vieillesse » constitue historiquement le premier minimum social, dont l’objectif était et demeure de garantir un minimum de ressources aux personnes âgées ne disposant pas d’une pension ou ayant de faibles ressources. Ce dispositif largement complexe n’a cessé de faire l’objet de réformes depuis sa création en 1941 jusqu’au décret du 12 janvier 2007.
2 Destiné à lutter contre la pauvreté des personnes âgées, il a constitué le dispositif essentiel de protection sociale des personnes âgées de sa création jusqu’au début des années soixante-dix. Depuis lors, le nombre de ses bénéficiaires n’a cessé de décroître pour ne concerner que 6 % des personnes âgées de plus de 65 ans en 2005. Ce sont désormais principalement des femmes seules qui voient leur subsistance dépendre de cette allocation. Néanmoins, ce dispositif seul ne permet pas à ses bénéficiaires d’échapper à la pauvreté notamment lorsqu’il s’agit de personnes isolées.
3 Dans un premier temps, cet article retrace la construction progressive de ce minimum social en s’efforçant de mettre en perspective l’évolution de son rôle dans l’ensemble de la protection sociale des personnes âgées. L’analyse de l’évolution des caractéristiques de ses allocataires permet, dans un second temps, d’estimer son impact et d’identifier un portrait des principaux bénéficiaires. Enfin, le dernier développement s’attache à déterminer si le minimum vieillesse est bien parvenu, au fil du temps, à prémunir les personnes d’âgées de la pauvreté monétaire.
La construction progressive du minimum vieillesse
De l’aide aux vieillards à la garantie d’un revenu minimum aux personnes âgées
La construction progressive de dispositifs d’aide aux « vieillards indigents inaptes au travail » au début du XXe siècle
4 Au XIXe siècle, l’assistance était du ressort de la bienfaisance privée avant que plusieurs lois n’instaurent des droits relevant de l’assistance publique gérée par les collectivités locales avec un soutien financier de l’État.
5 Dans le cadre de la lutte contre la pauvreté des personnes âgées, en 1897 et 1902, à l’occasion du vote du budget, la Chambre des députés incite les communes et les départements à créer des pensions pour les malades incurables, les infirmes et les vieillards incapables de travailler, l’État se chargeant d’une partie de la dépense. Les résultats de ce système facultatif sont éloquents par les disparités de prise en charge : en 1904, 68 départements ont constitué 25 016 pensions. Or, un rapport présenté au Conseil supérieur de l’assistance estime que, sur une population de 1 912 000 Français de 70 ans et plus, 100 000 au moins devraient relever de ce type de secours. Seule une généralisation des mesures rendues obligatoires pourrait amener les collectivités locales à adopter une attitude commune et à corriger les inégalités régionales.
6 Tel est l’objectif de la loi de 1905 qui concerne les « vieillards de plus de 70 ans » mais aussi les « infirmes et les incurables » français incapables de subvenir par leur travail aux nécessités de l’existence (la loi écarte les étrangers). Elle alloue aux bénéficiaires une allocation mensuelle dont le taux est arrêté par le conseil municipal. La personne de plus de 70 ans devait, comme « l’infirme ou l’incurable », apporter la preuve de son incapacité à travailler : une circulaire de Clemenceau aux préfets du 15 janvier 1908 indique que « le vieillard de soixante-dix ans encore valide, devait être écarté ».
7 Progressivement, au cours du XXe siècle, des assurances vieillesse obligatoires sont mises en place pour assurer une pension aux travailleurs âgés. La première législation générale fut celle de la loi du 5 avril 1910 sur les retraites ouvrières et paysannes (ROP) qui couvre une population faible et alloue des pensions d’un montant modique à un âge légal jugé trop tardif par nombre d’ouvriers (c’est le « droit des morts »), âge légal ensuite ramené à 60 ans. Les lois sur les assurances sociales du 5 avril 1928 et du 30 avril 1930 ajoutent aux régimes spéciaux de certains employeurs (État, chemins de fer…) deux régimes principaux d’assurance obligatoire, l’un pour les salariés non agricoles (travailleurs du commerce et de l’industrie, gens de maison) et l’autre pour les agriculteurs. Ces assurances couvrent le risque vieillesse aux côtés des risques maladie, maternité, invalidité, et décès. La loi du 30 avril 1930 introduit pour la première fois la notion de minimum de pension sous réserve d’avoir cotisé pendant cinq ans au 1er juillet 1930.
1941-1952 : la consolidation des dispositifs d’assistance
8 La première allocation constitutive de ce qui sera ensuite appelé le « minimum vieillesse » est instituée sous le régime de Vichy. La loi du 14 mars 1941 crée « l’allocation aux vieux travailleurs salariés » (AVTS) pour les travailleurs de plus de 65 ans, ou de 60 ans en cas d’inaptitude au travail, de nationalité française, sans ressources suffisantes, non cumulable avec une pension légale ou réglementaire, et interdisant à l’origine toute activité professionnelle sauf sur dérogation ministérielle pour des emplois agricoles. Cette allocation ne concerne pas les non-salariés, les mères de familles nombreuses exclues du salariat ou encore les veuves des allocataires. Il s’agit à la fois de garantir une retraite par l’assistance aux travailleurs exclus des assurances sociales, mais aussi de libérer des emplois pour les chômeurs. Versée sous conditions de ressources, l’AVTS est une allocation différentielle octroyée sans contrepartie qui peut être majorée en fonction de la situation familiale de l’allocataire. Si deux conjoints ont droit simultanément à l’allocation, celle de la femme est réduite de moitié. Une bonification est octroyée aux bénéficiaires de l’allocation ayant eu cinq enfants ou plus.
9 La mise en œuvre de ce nouveau dispositif entraîne un brusque fléchissement de l’effectif des « vieillards assistés » de la loi de 1905 : le nombre des personnes bénéficiant de l’aide relevant de la loi de 1905 passe de 668 700 en 1941 à 538 600 en 1942 puis 388 700 en 1943 (Le Crom, 2001). En 1944, on dénombre 1 600 000 bénéficiaires de l’AVTS et seulement 180 000 bénéficiaires de l’aide sociale relevant de la loi de 1905.
10 La création de la Sécurité sociale en 1945 a pour but de remédier définitivement à la vulnérabilité des classes populaires : le système vise d’ailleurs les travailleurs et non les citoyens. Son objectif est de généraliser à terme le bénéfice des assurances sociales à l’ensemble de la population et, en particulier, de généraliser les systèmes de retraites contributives et de rendre progressivement inutiles les dispositifs d’assistance jugés archaïques et dégradants. Ainsi, l’ordonnance du 19 octobre 1945 instaurant le régime des assurances sociales des assurés des professions non agricoles comporte un chapitre dédié aux bénéficiaires de l’assistance qui stipule que « le bénéfice de la législation sur l’assistance aux vieillards, infirmes et incurables est maintenu jusqu’au premier payement des arrérages de leurs pensions ». Plus largement, l’assuré conserve le bénéfice des dispositions des lois sur l’assistance « dans la limite des cumuls autorisés ».
11 Dans l’attente de la constitution de droits à pension suffisants pour assurer leur subsistance dans le cadre des régimes de la sécurité sociale, l’AVTS constitue donc au lendemain de la Seconde Guerre mondiale le dispositif essentiel de protection sociale des personnes âgées. Les pouvoirs publics vont ensuite créer, en plus de l’AVTS, différentes allocations pour étendre la couverture aux personnes âgées, qui n’y avaient pas droit et ce, jusqu’à la fin des années soixante.
12 Dès 1945, une nouvelle allocation est créée : l’ordonnance 45/170 du 2 février 1945 instaure une « allocation de secours viager » pour la veuve âgée de 65 ans d’un allocataire de l’AVTS dont le montant était égal à la moitié de l’AVTS, et lui est équivalent aujourd’hui (figure 1).
13 Un an plus tard, la loi du 22 mai 1946 institue une « allocation aux vieux » pour toute personne de nationalité française résidant sur le territoire de la France métropolitaine, âgée de 65 ans au moins, privée de ressources suffisantes et ne bénéficiant ni d’une retraite ou pension au titre d’une législation de sécurité sociale, ni d’une allocation au titre de l’ordonnance du 2 février 1945. Conformément à l’objectif assigné aux assurances sociales, cette nouvelle allocation relevant de l’assistance n’est créée qu’« à titre transitoire et jusqu’à ce que l’application de la présente loi ait permis aux Français remplissant les conditions définies par la loi d’acquérir droit à une pension de vieillesse ». Le but de la toute jeune Sécurité sociale est réaffirmé : il s’agit bien d’étendre l’assurance jusqu’à l’extinction de l’assistance.
14 L’AVTS ne prenant en compte que la situation des salariés âgés, la loi du 17 janvier 1948 ouvre aux travailleurs non salariés (professions artisanales, libérales, agricoles, industrielles et commerciales) le bénéfice d’une « allocation aux vieux travailleurs non salariés » (AVTNS) pour les travailleurs âgés de 65 ans ou de 60 ans jugés inaptes au travail. Comme pour le « secours viager », les conjointes survivantes des allocataires de l’AVTNS décédés pouvaient bénéficier, à l’époque, d’une allocation égale à la moitié de l’AVTNS. À noter, toutefois, que celle-ci est à présent au même niveau que l’AVTNS.
15 La loi du 2 août 1949 étend le bénéfice de « l’allocation aux vieux » aux conjointes ou veuves de salariés ainsi qu’aux femmes de salariés se trouvant divorcées, séparées, abandonnées par leur conjoint ou dont le conjoint salarié a disparu, lorsqu’elles ont élevé au moins cinq enfants. Cette allocation dite « aux mères de famille » est accordée aux femmes âgées d’au moins 65 ans ne bénéficiant pas d’une pension et ce, sous conditions de ressources.
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L’AVTS et l’AVTNS ne permettant pas de garantir un revenu minimal à tous les anciens travailleurs, la loi du 10 juillet 1952 crée « l’allocation spéciale de vieillesse » pour les personnes âgées de plus de 65 ans qui ne peuvent bénéficier d’aucun avantage d’un régime de pension. L’article 45 de cette loi instaure un complément aux avantages vieillesse pour porter le revenu de tous les bénéficiaires au niveau du montant de l’AVTNS.
Ainsi, dans l’attente de la constitution de droits à pension suffisants dans le cadre de la Sécurité sociale pour subvenir à leurs besoins, les personnes âgées ne disposant pas de ressources ou de très faibles revenus ont bénéficié essentiellement des allocations créées entre 1941 et 1952. Les nombreuses allocations mises en place pendant cette période ont permis d’étendre la couverture sociale à l’ensemble des personnes âgées à très faibles revenus mais aussi à leurs conjointes.
L’instauration du « minimum vieillesse » en 1956 : garantir un niveau de revenu minimal identique aux personnes âgées de plus de 65 ans
17 Le niveau du revenu des bénéficiaires des différentes allocations existantes demeurant faible en dépit de l’instauration d’un complément en 1952, la loi du 30 juin 1956 instaure une allocation supplémentaire pour tous les bénéficiaires de pensions ou d’allocations d’aide sociale afin de leur garantir un niveau de revenu minimal identique. Cette allocation différentielle, délivrée sous conditions de ressources, permet donc de compléter à la fois des droits assurantiels et de l’assistance faibles pour que les personnes âgées de plus de 65 ans, ou de 60 ans en cas d’inaptitude au travail, puissent disposer d’un minimum de ressources pour subvenir à leurs besoins.
18 Les dispositifs existants couvrant l’essentiel de la population ciblée, peu d’allocations supplémentaires seront créées, si ce n’est pour tenir compte de situations nouvelles particulières [2]. Tel est bien le cas avec l’article 14 de la loi de finances du 2 juillet 1963 qui institue une allocation viagère spécifique pour les rapatriés âgés. Elle est attribuée sous conditions d’âge, de ressources et de résidence. L’allocation viagère comporte un élément de base dont le montant est égal à l’AVTS et une majoration exceptionnelle versée à titre transitoire jusqu’en 1966.
19 Plus récemment, la loi n° 98-3498 du 11 mai 1998 dite « Reseda » a étendu le champ de couverture du minimum vieillesse : le bénéfice en est ouvert aux étrangers non communautaires résidant en France. Les personnes de nationalité étrangère dont le pays n’avait pas passé de convention avec la France étaient, en effet, exclues du bénéfice de l’allocation jusqu’alors.
20 Au final, on peut décrire le minimum vieillesse (avant la réforme intervenue par ordonnance en juin 2004) comme un système à deux étages :
- le premier étage garantit à une personne âgée un minimum égal au montant de l’AVTS ;
- le deuxième étage permet à la personne âgée d’atteindre un niveau de ressource égal au montant du minimum vieillesse.
Encadré : Le minimum vieillesse avant 2004
1 – S’ils ne bénéficient pas d’une pension, ils perçoivent :
-
une des prestations non contributives suivantes :
- l’allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS, cas 1) ;
- l’allocation aux vieux travailleurs non salariés (AVTNS cas 2) ;
- l’allocation de vieillesse agricole (cas 3) ;
- le secours viager (cas 4) ;
- l’allocation aux mères de famille (cas 5) ;
- l’allocation spéciale de vieillesse (cas 6) ;
- l’allocation vieillesse aux rapatriés (cas 7) ;
- l’allocation supplémentaire prévue à l’article L. 815-2 du Code de la sécurité sociale – CSS – (sauf cas 7).
- une majoration éventuelle prévue à l’article L. 814-2 du CSS (cas 8) ;
- l’allocation supplémentaire prévue à l’article L. 815-2 du CSS (cas 8 et 9).
Illustration du fonctionnement du minimum vieillesse avant réforme
Illustration du fonctionnement du minimum vieillesse avant réforme
Un dispositif simplifié en 2004, entré en vigueur au 1er janvier 2007
21 L’ordonnance n° 2004-605 du 24 juin 2004 simplifiant (figure 2) le minimum vieillesse substitue aux prestations non contributives une allocation unique de solidarité aux personnes âgées (ASPA) dont le montant varie selon la taille du ménage, c’est-à-dire selon que le foyer est constitué d’une personne seule ou de conjoints, de concubins ou de partenaires liés par un pacte civil de solidarité [3]. La personne âgée et, le cas échéant, son conjoint ou concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité doivent faire valoir en priorité les droits en matière d’avantages de vieillesse auxquels ils peuvent prétendre. L’allocation de solidarité aux personnes âgées est une allocation différentielle versée sous conditions de ressources et de résidence stable et régulière en France.
Illustration du fonctionnement du minimum vieillesse après réforme
Illustration du fonctionnement du minimum vieillesse après réforme
22 Les personnes qui, à la date d’entrée en vigueur de cette ordonnance, sont titulaires d’une prestation non contributive citée dans l’encadré ci-dessus continuent à percevoir ces prestations selon les règles applicables avant l’abrogation du précédent système. Mais ils peuvent y renoncer pour bénéficier de l’ASPA, l’option étant irrévocable.
23 Un régime transitoire a été mis en place entre le 1er janvier 2006, date prévue par l’ordonnance pour le début de l’application de la réforme, et le 1er janvier 2007, date de mise en œuvre réelle (décrets n° 2007-56 et 2007-57) : durant cette période, les « anciennes » allocations du minimum vieillesse ont continué à être attribuées à titre exceptionnel.
La politique de revalorisation du « minimum vieillesse »
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Les règles de revalorisation du minimum vieillesse (article L. 816-2 du Code de la sécurité sociale) ont été révisées par la loi du 21 août 2003, qui prévoit leur alignement sur celles des pensions relevant du régime général, qui évoluent comme l’inflation. Auparavant, la revalorisation annuelle du montant de la pension relevait d’ajustements ad hoc, puisqu’elle était laissée à la discrétion du gouvernement, mais cela se traduisait dans la pratique par une indexation du minimum vieillesse sur les prix à la consommation assortie, lorsque la conjoncture le permettait, de coups de pouce variables selon les prestations. Un décret fixait tous les ans les montants du minimum vieillesse applicables au 1er janvier.
On distingue deux phases dans l’évolution du montant du minimum vieillesse (graphique 1). La première, qui s’étend de sa création jusqu’en 1982, voit sa valeur évoluer rapidement dans le contexte économique porteur des « Trente Glorieuses ». Le système contributif mis en place en 1945 et complété jusque dans les années soixante-dix avec notamment la loi du 31 décembre 1971, dite « loi Boulin », connaît une montée en charge lente et l’assistance continue à jouer un rôle prépondérant : les allocations du premier et second étage du minimum vieillesse restent souvent les seules ressources des personnes âgées.
Évolution du montant du minimum vieillesse pour une personne seule et un couple, en euros constants, base 100 en 1956
Évolution du montant du minimum vieillesse pour une personne seule et un couple, en euros constants, base 100 en 1956
25 Par la suite, à compter du milieu des années quatre-vingt, le montant du minimum vieillesse a évolué de manière beaucoup plus modérée. Il n’a toutefois pas décroché par rapport aux pensions du régime général, puisque leurs taux de revalorisation respectifs sont finalement restés dans les faits équivalents depuis vingt ans [4] (Chaput, 2002) même si leurs règles de revalorisation jusqu’en 2003 n’étaient pas semblables.
La gestion administrative et financière du « minimum vieillesse »
26 L’AVTS, créée en 1941, est gérée, financée et liquidée par l’État, cette allocation relevant de la solidarité nationale. Pourtant, après la création de la Sécurité sociale en 1945, bien qu’étant, pour la plupart d’entre elles des prestations non contributives, les allocations minimales du « premier étage » étaient à la charge des régimes dont relevaient les bénéficiaires. Elles étaient donc financées par les cotisations des autres assurés selon une logique de solidarité avant tout « professionnelle » au sein de chaque régime. Ainsi, la gestion de l’assurance vieillesse et de l’allocation aux vieux créée par la loi de 1946 est confiée à des caisses régionales d’assurance vieillesse.
27 La loi du 10 juillet 1952 institue un fonds chargé de prendre en charge les dépenses de l’allocation vieillesse et celle de la majoration qu’elle instaure. Ce fonds est géré par la Caisse des dépôts et consignations et alimenté par une taxe spéciale versée par les personnes assujetties à la surtaxe progressive et par une contribution des organismes chargés d’allouer des retraites, pensions, rentes ou allocations de vieillesse.
28 Quelques années plus tard, en 1956, un Fonds national de solidarité (FNS), géré également par la Caisse des dépôts et consignations, est créé en même temps que l’allocation supplémentaire afin de prendre en charge le financement de celle-ci. Les organismes font l’avance des sommes, puis se font par la suite rembourser par la Caisse des dépôts et consignations. La vignette automobile est mise en place à cette date pour alimenter le FNS qui bénéficie en outre de dotations du budget de l’État.
29 La séparation des dépenses relevant de l’assurance vieillesse, d’un côté, de celles relevant de la solidarité nationale, de l’autre, sera organisée par la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 qui mettra ainsi en place le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) qui se substituera au FNS. Encore actuellement, le FSV est un établissement public de l’État à caractère administratif placé sous la double tutelle du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé du budget. Il a pour mission de financer les avantages vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale servis par les régimes de vieillesse de base de la Sécurité sociale. La section des opérations de solidarité du FSV dispose à cet effet de recettes de nature fiscale (contribution sociale généralisée – CSG) ; depuis le 1er janvier 2002, le FSV perçoit 1,05 % de CSG (contre 1,3 % en 1993).
Portrait des bénéficiaires du minimum vieillesse
Une baisse continue des effectifs de bénéficiaires mais qui recouvre des situations différentes selon les régimes
30 Aujourd’hui, les titulaires d’un minimum vieillesse ne représentent que 6 % de la population des plus de 65 ans, soit huit fois moins qu’en 1960 où ils totalisaient pratiquement la moitié de cette classe d’âge. On compte, en effet, au 31 décembre 2005, 609 400 bénéficiaires de l’allocation supplémentaire du minimum vieillesse, soit un quart du nombre de bénéficiaires en 1959 (graphique 2).
Évolution du nombre de bénéficiaires de l’allocation supplémentaire du minimum vieillesse depuis 1959
Évolution du nombre de bénéficiaires de l’allocation supplémentaire du minimum vieillesse depuis 1959
31 Avec l’émergence progressive de nouveaux risques sociaux qui concernent des populations différentes, plus jeunes, plus urbaines et d’âge actif mais souvent en recherche d’emploi ou en marge du marché du travail, la proportion de bénéficiaires du minimum vieillesse au sein des allocataires de minima sociaux [5] est en constante diminution (17 % en 2005 contre 41 % en 1990) alors que simultanément la part des allocataires du revenu minimum d’insertion (RMI) va, quant à elle, plus que doubler sur la période pour atteindre 37 % en 2005, soit pratiquement 1 300 000 personnes.
32 Le nombre de bénéficiaires n’a augmenté que deux fois depuis la création du minimum vieillesse, une première fois entre 1964 et 1967 du fait d’une augmentation des plafonds de ressources supérieure à celle du taux de l’allocation ; puis une seconde fois en 1974-1975, date à partir de laquelle les biens constitutifs de l’exploitation professionnelle des commerçants et artisans n’ont plus été pris en compte dans les ressources. À l’exception de ces deux courtes périodes, le nombre d’allocataires ne cesse de baisser depuis la création du dispositif en lien très certainement avec la généralisation du système de retraite et l’élévation du montant des pensions. L’amélioration des carrières salariales devient en effet progressivement manifeste dans le contexte économique des Trente Glorieuses : ceux qui font alors liquider leur pension ont eu des carrières plus longues et mieux rémunérées que celles des générations précédentes et donc une retraite de droit direct plus importante. Ils ont de ce fait moins recours que leurs aînés aux mécanismes de la solidarité. Les prestations vieillesse seront également revalorisées en raison de la mise en place des régimes complémentaires rendus obligatoires en 1972, de l’alignement du régime de base des artisans et de celui des commerçants sur le régime général, et de l’augmentation des droits dans le régime général et les régimes alignés, suite à une série de textes votés dans les années soixante-dix.
33
Cette baisse globale des effectifs de bénéficiaires masque en réalité des disparités importantes entre les régimes servant l’allocation.
Le régime général (CNAVTS) et celui des exploitants agricoles (MSA non salariés) rassemblent environ 77 % des allocataires et cette part est restée relativement stable autour de 80 % depuis 1959 (graphique 3). Cela tient en partie aux règles de priorité en cas de pluralité de régimes compétents. En effet, dès qu’un retraité touche une pension servie par le régime général, c’est ce dernier qui est déclaré compétent pour lui verser, le cas échéant, l’allocation supplémentaire (à l’exception du cas où il perçoit également une pension en tant qu’ancien exploitant agricole, c’est la MSA non salariés qui est alors compétente pour verser l’allocation supplémentaire).
Évolution du nombre d’allocataires CNAVTS et MSA non salariés et de leur part dans le total
Évolution du nombre d’allocataires CNAVTS et MSA non salariés et de leur part dans le total
34 Le nombre d’allocataires relevant du régime des exploitants agricoles est en constante diminution depuis 1983, passant de plus de 600 000 à moins de 100 000. La part qu’ils représentent dans le total des titulaires est restée stable jusqu’en 1996, puis a fortement décru pour s’établir à 13 % environ. C’est là l’illustration d’un double phénomène en dehors de celui qu’exerce la baisse de la population agricole. D’une part, on est face à un effet d’entrée-sortie : les retraités qui décèdent sont des retraités âgés qui percevaient massivement l’allocation supplémentaire du minimum vieillesse et les « liquidants » qui ont eu une carrière plus favorable perçoivent moins fréquemment cette allocation. D’autre part, la MSA non salariés a engagé en 1997 et achevé en 2002, un plan pluriannuel de revalorisation des petites retraites agricoles. Ce plan permet aux agriculteurs ayant accompli une carrière complète de toucher une pension d’un montant au moins égal au minimum vieillesse.
35 Dans ce contexte, la part des bénéficiaires de l’allocation supplémentaire relevant du régime général a ainsi fortement augmenté, passant de 47 % en 1996 à 67 % en 2005, même si au final, cela conduit à une diminution importante entre 1983 et 1996 et à une stabilisation des effectifs depuis 1996.
36
Les bénéficiaires relevant du régime général ont pris une importance relative plus grande depuis 1996 du fait aussi de la suppression de la condition de nationalité pour l’octroi des prestations non contributives [6]. Depuis 1998 où elle atteignait 3,6 %, la part des étrangers hors CEE parmi l’ensemble des allocataires relevant de la CNAVTS (métropole) n’a cessé de progresser pour atteindre 15,7 % en 2001 : ces personnes, qui n’avaient pas droit à l’allocation supplémentaire du minimum vieillesse avant 1998 ont contribué, pour une large part, à la quasi-stabilité des effectifs d’allocataires relevant de la CNAVTS.
Ce phénomène est plus marquant encore quand on examine les données relatives au Service de l’allocation spéciale vieillesse (SASV) [7] : la part de ses allocataires dans le total est passée de 8 % à 12,4 % entre 1996 et 2005 et le nombre de bénéficiaires de l’allocation supplémentaire du minimum vieillesse y a significativement augmenté entre 2001 et 2005 : +4,9 %. La structure de la population d’allocataires confirme que c’est bien là un effet de la loi du 11 mai 1998 : les ressortissants européens hors Espace économique européen représentent près de 31 % des bénéficiaires relevant du SASV et leur nombre a augmenté de 8,4 % entre 2004 et 2005 [8].
Les caractéristiques des bénéficiaires : principalement des femmes seules
37 La majorité des allocataires sont des femmes : depuis 1983, elles représentent environ 70 % des allocataires (graphique 4). Mais, depuis 1995, cette part a commencé à diminuer, passant de 68,6 % à 59,5 % en 2005. Les nouvelles « liquidantes » ont, en effet, acquis en moyenne plus de droits propres que leurs aînées, du fait principalement de leur participation accrue au marché du travail qui a ainsi rendu possible une amélioration progressive des carrières salariales : elles se retrouvent donc dans des situations plus favorables du point de vue de la retraite que les générations plus âgées et par voie de conséquence recourent moins fréquemment à l’aide sociale.
Évolution, depuis 1983, de la structure sociodémographique de la population des bénéficiaires de l’allocation supplémentaire du minimum vieillesse
Évolution, depuis 1983, de la structure sociodémographique de la population des bénéficiaires de l’allocation supplémentaire du minimum vieillesse
38 Les allocataires sont majoritairement des personnes isolées : les célibataires, veufs et divorcés représentent plus de 67 % des allocataires et ce, de manière à peu près stable dans le temps, alors qu’ils représentent 41 % seulement de la population des 60 ans ou plus en 2005.
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Les femmes seules représentent à elles seules plus de la moitié des allocataires isolés : l’espérance de vie des femmes étant plus longue que celle des hommes, elles se retrouvent plus souvent seules et subissent, lors du veuvage, parfois une dégradation de niveau de vie qui peut les conduire à devenir allocataires alors qu’elles ne l’étaient pas auparavant.
La population des bénéficiaires reste particulièrement âgée au regard de la moyenne d’âge des plus de 65 ans, qui s’établit à 75 ans en 2002, alors que celle des bénéficiaires atteint 78,5 ans. Et la part des allocataires très âgés (85 ans ou plus) a augmenté jusqu’en 1998, passant de 16 % à 29,3 %, pour diminuer depuis lors et atteindre 20 % en 2005, l’ouverture du droit aux étrangers ayant rajeuni la population des titulaires.
Une baisse des dépenses globales depuis 1970
40 L’évolution des dépenses consacrées au financement du minimum vieillesse porte naturellement la trace de la baisse ininterrompue du nombre de titulaires de cette prestation. Estimées à partir de séries reconstituées (Bechtel et al., 2006), les dépenses engagées au titre de l’allocation supplémentaire du FNS, puis du FSV, ont, en effet, diminué de plus de moitié entre 1970 et 2003.
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Entre 1990 et 2005, une période mieux suivie statistiquement par les comptes de la protection sociale, la part des dépenses relatives aux différentes allocations constitutives du minimum vieillesse dans l’ensemble de celles destinées au risque vieillesse-survie n’a cessé de baisser : elle est passée de 2,9 % en 1990 à 1,2 % en 2005, ce qui représente une diminution de plus de moitié en 16 ans (tableau 1). C’est le résultat d’un double phénomène facilement identifiable :
- d’un côté, les dépenses totales relatives au risque vieillesse-survie ont crû sans surprise avec le renouvellement des générations et l’arrivée à l’âge de la retraite de populations plus nombreuses ayant accumulé des droits à pension plus élevées, témoignant à cet égard de la montée en charge des régimes ;
- de l’autre, les dépenses afférentes aux différentes allocations composant le minimum vieillesse ont diminué de 40 % en euros constants au cours de cette période suivant en cela la baisse des effectifs de bénéficiaires.
Évolution des dépenses consacrées au minimum vieillesse depuis 1990 (montants en euros constants)
Évolution des dépenses consacrées au minimum vieillesse depuis 1990 (montants en euros constants)
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La stabilisation des dépenses relatives à la principale allocation du deuxième étage du minimum vieillesse, à savoir l’allocation supplémentaire du FSV, depuis 2002 après dix ans de baisse continue, s’explique par la suppression de la condition de nationalité pour l’octroi des prestations non contributives et ainsi par l’élargissement de la population éligible.
Si on voulait être tout à fait complet, sans aller jusqu’à prendre en compte dans ces résultats les aides en nature versées à ces personnes dans le besoin qu’il est particulièrement peu aisé d’apprécier, il faudrait intégrer également les aides au logement attribuées aux bénéficiaires du minimum vieillesse éligibles. Mais faute de pouvoir appréhender les effectifs qui les perçoivent effectivement il n’est pas possible d’avancer une estimation précise de ces montants.
Minimum vieillesse, niveau de vie et pauvreté
43 Outre l’évolution des dépenses globales versées au titre du minimum vieillesse, il est également pertinent d’étudier les montants garantis par l’allocation, au regard du seuil de pauvreté monétaire.
La pauvreté des personnes âgées a considérablement reculé en trente-cinq ans
44 Les populations âgées qui étaient autrefois les plus exposées au risque de pauvreté figurent aujourd’hui parmi les moins vulnérables. La proportion de ménages dont la personne de référence est âgée de plus de 65 ans et dont les revenus sont inférieurs au seuil de pauvreté fixé, selon les conventions de l’Insee, à la demi-médiane du revenu médian, est passée de 30 % en 1970 à 3 % en 2004 ; et dans un même ordre de grandeur, celle des ménages de retraités de plus de 23 % en 1970 à 3,4 % en 2004 (graphique 5). À ce niveau, le taux de pauvreté monétaire relative des retraités se situe bien en deçà de celui qui est observé, par exemple, pour l’ensemble des ménages (6,2 % en 2004) ou des ménages de salariés en 2004.
Évolution du taux de pauvreté (au seuil de 50 %) de la population selon le type de ménages
Évolution du taux de pauvreté (au seuil de 50 %) de la population selon le type de ménages
Champ : individus appartenant à des ménages (hors ménages d’étudiants) dont le revenu déclaré est positif ou nul.45 Cette amélioration tendancielle tient surtout à la montée en régime des systèmes contributifs et à l’enrichissement progressif des générations successives, depuis la mise en place de la sécurité sociale : elles ont pu se constituer plus souvent qu’auparavant des carrières complètes et s’ouvrir des droits à pension bien plus importants que ceux de leurs aînés. Ont agi également dans un sens très favorable, le développement graduel de la double activité au sein des couples arrivant à l’âge de la retraite ainsi que les revalorisations importantes du minimum vieillesse observées sur la première moitié des années 1980.
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Si cette évolution paraît ne pas devoir être remise en cause depuis lors, l’Observatoire national de la pauvreté et l’exclusion sociale s’attarde, toutefois, dans son dernier rapport sur les situations contrastées observées selon le type de ménages de retraités considérés et l’origine de leurs revenus qui résulte de leur carrière salariale préalable (ONPES, 2005-2006) : l’isolement et la seule perception de droits dérivés lorsque la personne n’a jamais travaillé ou pas suffisamment – phénomènes qui concernent les femmes âgées dans la majorité des cas – constituent bel et bien encore aujourd’hui des facteurs de risque majeurs de fragilité financière. Selon les dernières estimations, la proportion de pauvres parmi les ménages dont la personne de référence a plus de 65 ans est de 6,2 % au seuil de 50 % du niveau de vie médian (12,8 % au seuil de 60 %) chez ceux qui vivent seuls en 2004 contre 1,1 % (6,1 % au seuil de 60 %) pour les couples. L’exposition au risque de pauvreté est encore plus élevée chez les femmes isolées (8,1 % au seuil fixé à 50 % et 15,4 % au seuil de 60 %).
Si depuis les années soixante-dix la nature de la pauvreté s’est profondément transformée, avec l’émergence de risques nouveaux concernant d’autres catégories de la population comme les familles monoparentales ou les ménages jeunes, il persiste ainsi une « poche » de pauvreté parmi les retraités, identifiée en particulier au sein des femmes très âgées vivant seules.
La pauvreté des allocataires du minimum vieillesse dépend de la composition du ménage
47 Au 1er janvier 2007, le montant mensuel du minimum vieillesse s’élève à 621,28 euros pour une personne seule et à 1 114,51 pour un couple. Pour donner quelques ordres de grandeurs, le minimum vieillesse pour une personne seule représente 45 % du niveau de vie médian en 2004 [9] (tableau 2) et 57,5 % de la pension médiane perçue par les retraités âgés de 65 ans ou plus en 2004 [10], ce qui correspond à un recul de 2,5 points par rapport à la part qu’il représentait en 2001. À noter, que cette dernière proportion varie selon le genre du bénéficiaire : en 2004, le minimum vieillesse atteint 44,5 % de la pension médiane des hommes et 71 % de la pension médiane des femmes, cet écart s’expliquant notamment par le fait que les femmes disposent d’un montant de retraite inférieur à celui des hommes.
Évolution du minimum vieillesse pour une personne seule et d’autres minima sociaux (AAH, API, RMI) en % des seuils de pauvreté à 50 % et 60 % du revenu médian et % du revenu médian des ménages (en euros constants 2004)
Évolution du minimum vieillesse pour une personne seule et d’autres minima sociaux (AAH, API, RMI) en % des seuils de pauvreté à 50 % et 60 % du revenu médian et % du revenu médian des ménages (en euros constants 2004)
48 Parmi l’ensemble des minima sociaux, le minimum vieillesse demeure avec l’allocation aux adultes handicapés (AAH) l’allocation la plus élevée depuis le début des années quatre-vingt, la hiérarchie des montants des minima étant restée stable à partir de cette date. Ce constat est également vérifié dans les autres pays européens, excepté au Portugal et en Allemagne (cf. annexe). L’échelle de la valeur relative de ces différents minima garantis illustre le fait que, le minimum vieillesse, comme l’AAH, est censé garantir un minimum de ressources à des personnes durablement exclues du marché du travail du fait de leur âge ou de leur inaptitude constatée par un taux d’incapacité.
49 Si on raisonne sur les seuls montants garantis par le minimum vieillesse, on note depuis la fin des années 1980 à aujourd’hui un net décrochage de ces garanties de revenus par rapport au niveau de vie de l’ensemble des ménages. Le minimum vieillesse et l’AAH, sont passés de 50 % du niveau de vie médian en 1970 à 45 % en 2004, l’allocation de parent isolé (API) de 50 % à 40 % sur la même période et le RMI de 35 % en 1990 à 32 % en 2004.
50 Dans le cas où le minimum vieillesse constitue l’unique ressource [11] d’une personne isolée parce que, par exemple, elle est propriétaire ou hébergée à titre gratuit, celui-ci ne parvient pas à lui seul à élever le retraité à faibles ressources au-dessus du seuil de pauvreté monétaire relative, quelle que soit d’ailleurs la référence retenue : il n’excède guère, en effet, en 2004, 89 % du seuil de pauvreté fixé à la demi-médiane des revenus par unité de consommation et 75 % avec un seuil égal à 60 %, la référence privilégiée par la Commission européenne et Eurostat. S’il a pu dépasser cette limite conventionnelle à de rares exceptions près, au milieu des années 1980 plus précisément, ce n’est plus le cas depuis vingt ans.
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Pour les personnes âgées vivant en couple, le montant dispensé leur permet de dépasser le seuil de pauvreté monétaire à 50 %. L’échelle d’équivalence utilisée par le législateur pour fixer le niveau de cette garantie minimale attribuée aux couples de personnes âgées est, en effet, plus avantageuse que celle généralement mobilisée pour calculer le revenu médian par unité de consommation. Le minimum vieillesse atteint ainsi en 2004, 107 % du seuil de pauvreté arrêté à 50 % du niveau de vie mais lui reste toutefois inférieur (89 %) avec un seuil de 60 %. Le minimum vieillesse se distingue ainsi du RMI pour lequel les montants garantis selon la composition du ménage épousent les échelles d’équivalence retenues pour le calcul du niveau de vie de sorte que les écarts au seuil de pauvreté demeurent identiques que les personnes vivent en couples ou non.
Cette analyse doit cependant être nuancée. Le minimum vieillesse ne constitue pas toujours le seul revenu perçu par les ménages de retraités. S’ajoutent parfois à cette ressource des aides diverses en nature, par exemple, mais particulièrement peu aisées à prendre en compte dans les calculs de niveau de vie ou encore des aides au logement quand ils sont locataires et qu’ils peuvent en bénéficier. Dans ce cas-là, le calcul simple, qui consiste à ajouter aux minima l’allocation logement dispensée au bénéficiaire sans pour autant intégrer le coût du logement, montre que leur revenu disponible dépasse à chaque fois les seuils de pauvreté (tableau 3) quelle que soit la configuration familiale envisagée.
Montants des minima sociaux pour une personne seule au 31 décembre 2004 comparés aux seuils de pauvreté fixés à 50 % et 60 % du revenu médian
Montants des minima sociaux pour une personne seule au 31 décembre 2004 comparés aux seuils de pauvreté fixés à 50 % et 60 % du revenu médian
En guise de conclusion
52 Le minimum vieillesse, dispositif relevant de l’assistance antérieur à la mise en place de la Sécurité sociale, a été élaboré afin de permettre aux personnes âgées qui n’ont aucune ressource ou perçoivent une pension trop faible de subvenir à leurs besoins dans le cadre de la solidarité nationale. Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, près de la moitié de la classe d’âge des plus de 65 ans devait émarger au minimum vieillesse dès sa généralisation à l’ensemble de la population. En 1959, 60 % des personnes relevant du régime général le percevaient encore.
53 Ce filet de sécurité, qui garantit aujourd’hui un « bouclage » du système de retraites, a joué ainsi un rôle majeur durant cette période transitoire et jusqu’à l’arrivée à maturité du système assurantiel de protection sociale. La baisse continue des bénéficiaires du minimum vieillesse apparaît, à cet égard, symptomatique du succès de l’extension de l’assurance vieillesse : 6 % des personnes âgées de plus de 65 ans seulement y ont recours en 2005.
54 En outre, le taux de pauvreté des populations aux âges élevés a été considérablement réduit pour figurer parmi les plus faibles des autres catégories de ménages. Il reste cependant que la situation financière des titulaires du minimum vieillesse, qui s’est considérablement améliorée à partir des années quatre-vingt, demeure étroitement associée à la configuration familiale du ménage : les retraités qui vivent en couple paraissent ainsi mieux lotis que les personnes isolées, le plus souvent des femmes. Au décès du conjoint, le niveau de vie de la « veuve » peut ainsi basculer sous le seuil de pauvreté, comme le notait l’ONPES en 2001, lorsque celle-ci ne dispose pas de droits propres suffisants.
55 Il continuerait ainsi d’exister une poche de pauvreté au sein des retraités, très minoritaire en nombre, mais dont la situation relativement à l’ensemble de la population ou des seuls retraités se détériorerait, compte tenu des mécanismes de revalorisation du minimum vieillesse d’une part, et de l’accroissement des droits à pension d’autre part. Toutefois, outre cette fraction de retraités bien identifiée comme à risque de pauvreté, il resterait à compléter l’analyse des faibles retraites, au niveau individuel ou du ménage ; certaines pensions, tout en étant supérieures aux montants retenus pour le minimum vieillesse, ne permettant pas systématiquement de dépasser le seuil de pauvreté monétaire.
Un aperçu des minima vieillesse dans l’Union Européenne des 15
56 La plupart des États de l’Union européenne considérés avant l’élargissement dispensent une aide à la vieillesse pauvre sous conditions de ressources (tableau 4). Le minimum vieillesse demeure, en effet, l’un des minima les plus répandus, mais pas forcément le plus ancien, au sein de l’Europe. Cette protection minimale destinée aux populations les plus défavorisées qui ont passé l’âge d’être en activité revêt des formes variées selon les pays.
Les revenus minima garantis pour les personnes âgées dans l’Europe à quinze
Les revenus minima garantis pour les personnes âgées dans l’Europe à quinze
57 – Il correspond à un dispositif comparable au minimum vieillesse français en Belgique, en Espagne, en Irlande, en Italie, au Portugal et au Royaume-Uni.
58 – Il s’apparente davantage à un minimum contributif en Autriche, en Suède depuis peu et dans une moindre mesure en Finlande ; c’est-à-dire qu’il a pour finalité d’amener les revenus des populations âgées éligibles à un niveau minimum garanti de pension déterminé.
59 – Il se confond à l’assistance sociale ou au revenu garanti réservé aux populations d’âge actif, comme le RMI, en Allemagne, au Luxembourg ainsi que dans les pays localisés dans le nord de l’Europe.
60 On voit donc bien que la comparaison européenne des minima sociaux pour personnes âgées ne peut être menée indépendamment des autres revenus minimums et de leur ancrage dans l’architecture d’ensemble des systèmes nationaux de protection sociale (Horusitsky, Julienne, et Lelièvre, 2006).
61 L’hétérogénéité des situations dans ce domaine relève, dans certains cas en effet, de la variété et de la permanence d’États providence qu’Esping Andersen, s’est attaché à modéliser. Au Danemark et aux Pays-Bas, par exemple, il existe un « premier étage » de pension qui délivre une retraite forfaitaire universelle ouverte à tous et qui rend superflu la création d’un minimum spécifique aux personnes âgées. Dans d’autres pays, comme au Luxembourg ou en Allemagne, où dominent les régimes assurantiels et dans les pays nordiques où au contraire le degré d’universalisme de la protection sociale est plus élevé qu’ailleurs, il n’y a pas de différenciation des minimums garantis en fonction de l’âge. Cette protection minimale couvre ainsi sans distinction les populations en âge de travailler comme les populations plus âgées qui seraient dans d’autres pays bénéficiaires d’un minimum vieillesse.
62 La générosité comparée des minima vieillesse nationaux tient à plusieurs facteurs. L’aide est généralement attribuée sous conditions de ressources aux populations âgées éligibles et ouvre droits à certains avantages fiscaux et sociaux (crédits d’impôts, aides au logement…). Elle est souvent entièrement exonérée de charges fiscales et parafiscales ou n’est parfois soumise qu’à des impôts locaux. Seul le Danemark, depuis la réforme fiscale de 1993, impose les minima sociaux au même titre que les revenus du travail.
63 L’étude de Cantillon et al. (2004) permet de tirer quelques enseignements de la comparaison des revenus disponibles nets des ménages de retraités (isolés, couples) européens :
64 • Dans presque tous les pays, la garantie de revenu proposée aux ménages âgés est supérieure à celle des allocataires en âge d’être en activité, excepté au Portugal et en Allemagne (respectivement pour un couple sans enfants, 1 135 euros en moyenne communautaire PPA [12] et 801 euros PPA). La différence de pouvoir d’achat entre ces deux minima est très prononcée en France, au Royaume-Uni et en Autriche.
65 • Le revenu disponible net est égal en moyenne à 1 135 euros (en PPA) pour un couple et à 774 euros (en PPA). Le niveau de vie relatif des bénéficiaires du minimum vieillesse vivant en couple en France (1 281 en euros et en PPA) figure parmi les plus élevés d’Europe, avec le Danemark en tête le Luxembourg et le Royaume-Uni, au regard de celui qui est perçu par des ménages qui se trouvent dans une situation analogue.
66 • Elles représentent en moyenne européenne 58 % pour les couples (42 % pour les isolés) du revenu net d’un même type de ménage dont l’un des membres seulement est rétribué au salaire moyen. Cette proportion s’élève pour les couples âgés à 79 % (80 % pour les isolés) au Danemark, 75 % (51 %) en France, et à seulement 34 % (22 %) en Allemagne.
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• C’est en France, en Espagne, et aux Pays-Bas, que les prestations d’aide sociale nettes pour les personnes âgées sont nettement plus élevées que celles destinées à un couple qui gagne un seul salaire minimum.
• Au cours des années 1990, l’évolution des allocations d’aide sociale nettes pour les personnes âgées a subi une érosion importante dans certains pays (Irlande, Danemark, Royaume-Uni, Pays-Bas) alors que dans d’autres États elles ont augmenté plus fortement que les salaires moyens. À partir de ces tendances, il n’est pas permis d’identifier un mouvement de convergence de la protection minimale en Europe. Il est, en revanche, plus visible que l’ensemble des aides versées aux ménages actifs ont perdu du terrain (entre 10 % et 20 %) par rapport aux salaires moyens.
• C’est en France que le revenu disponible net d’un couple au minimum vieillesse dépasse nettement les seuils de pauvreté fixés à 50 % et 60 % du revenu médian national par unité de consommation (respectivement 140 % et 117 %) et en Allemagne et au Portugal qu’il en représente la fraction la plus faible (70 % et 58 %). Ce n’est plus vrai lorsqu’on considère le revenu disponible net des personnes isolées puisque c’est dans ce cas-là le Danemark qui arrive en tête avec les prestations d’aide sociale nettes les plus généreuses et qui correspond respectivement à 176 % (130 % en France) au seuil déterminé à 50 %.
Les montants des prestations d’aide sociale nettes* des personnes âgées en pourcentage du revenu médian, du salaire moyen, du salaire minimum, des seuils de pauvreté fixés à 50 % et 60 % du niveau de vie par unité de consommation, en 2001
Les montants des prestations d’aide sociale nettes* des personnes âgées en pourcentage du revenu médian, du salaire moyen, du salaire minimum, des seuils de pauvreté fixés à 50 % et 60 % du niveau de vie par unité de consommation, en 2001
Notes
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[1]
Hélène Chaput : chargée d’études, bureau « Politique de la vieillesse, du handicap et de la dépendance » à la Drees (au moment de la rédaction de cet article).
Katia Julienne : administratrice civile.
Michèle Lelièvre : adjointe au chef du bureau de la « Lutte contre l’exclusion » à la Drees. -
[2]
Au début des années 1980, lorsque les régimes de sécurité sociale ont été arrivés à maturité, un « minimum contributif » a été mis en place le 1er avril 1983, dans un souci de « récompenser » l’effort contributif des assurés. Il garantit aux personnes âgées ayant cotisé sur la base de salaires modestes et bénéficiant d’une retraite à taux plein de percevoir une pension supérieure au minimum vieillesse.
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[3]
Avant réforme, seuls étaient pris en compte les couples mariés : les concubins et partenaires liés par un pacte civil de solidarité étaient considérés comme des personnes seules.
-
[4]
À l’exception des années 1995, 1996, 1999, 2000 qui ont fait l’objet de coups de pouce.
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[5]
« Les allocataires de minima sociaux en 2004 », Études et Résultats, n° 447, Drees, décembre 2005.
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[6]
La condition de nationalité pour l’octroi des prestations non contributives a été supprimée le 1er juin 1998 en application de la loi n° 98-349 du 11 mai 1998.
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[7]
Le Service de l’allocation spéciale vieillesse, qui a succédé le 1er janvier 1994 au Fonds spécial d’allocation vieillesse, permet d’assurer un minimum de ressources aux personnes âgées les plus démunies, exclues du système d’assurance vieillesse. Depuis le 1er janvier 2007, il est devenu le Service de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (SASPA) ; il reste géré par la Caisse des dépôts et consignations, branche retraites.
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[8]
Pour plus d’information, voir le Rapport annuel 2005, SASV.
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[9]
Dernier chiffre connu pour le revenu médian.
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[10]
Source : Échantillon interrégimes de retraités 2004, calcul Drees.
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[11]
En dehors des aides en nature qu’il n’est pas possible d’appréhender dans cet exercice.
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[12]
PPA : parité de pouvoir d’achat.
