Des politiques minimalistes au mieux-être social

8 Du paupérisme à la sécurité sociale (1850-1940), l’ouvrage de H. Hatzfeld (1971) dans son titre même, désigne bien comment l’État social a à voir, du point de vue de ses origines, avec des politiques d’essence minimaliste. En témoigne aussi l’expression même de secours publics abondamment utilisée à partir de la Révolution française et tout au long du XIX^e siècle. Plus précisément, on peut suggérer que les principaux débats quant au statut de l’intervention publique durant le siècle et demi qui sépare la Révolution française de la Seconde Guerre mondiale ont moins porté sur le niveau de protection accordé, conçu comme nécessairement minimal, que sur son champ. Avec une question lancinante, en particulier : faut-il réserver la protection aux seuls invalides nécessiteux ou l’étendre au-delà ? Il a fallu attendre la fin du XIX^e siècle pour que cette extension commence à être inscrite en droit positif. Mais à l’image de la loi fondatrice sur les accidents du travail de 1898, où c’est la peau même du travailleur qui est en jeu, cette intervention restera longtemps confinée au strict minimum. À propos du très faible niveau des premières prestations d’assurances retraites, R. Castel (1995) note : « tout se passe ainsi, dans un premier temps, comme si l’assurance avait joué comme un analogon de l’assistance » (p. 299).

9 L’assurance prémunit alors contre les risques de basculement d’une situation vulnérable à une situation misérable. L’obligation même d’assurance porte sur les risques de devoir être assisté. Au-dessus d’un certain plafond de ressources, l’assurance reste facultative, volontaire.

10 L’intervention publique au-delà du secours aux seuls invalides nécessiteux étant acquise, une autre rupture va progressivement et assez pragmatiquement s’affirmer à partir de la Libération : il ne s’agit plus tant de garantir un minimum de ressources qu’un certain développement social, un mieux-être social. On ne parlera plus de politique de secours pour désigner ce programme, mais, par exemple, de sécurité sociale. La définition de la République comme république sociale dans le Préambule de la Constitution de 1946 témoigne de cette extension.

11 Àcompter de 1945 c’est donc clairement une nouvelle visée de l’intervention publique qui s’affirme. L’objectif n’est plus simplement de garantir un minimum vital, mais un certain niveau de vie. Les prestations minimales versées sous conditions de ressources ne disparaîtront pas, de nouvelles seront même créées à l’image du revenu minimum d’insertion (rmi), mais leur part dans l’ensemble des prestations sociales régressera considérablement (moins de 10 % de nos jours) au profit de prestations calées selon le revenu antérieur (pension de retraite, arrêt maladie, assurance chômage, etc.) ou selon les besoins (allocation familiale, remboursement des soins, etc.) [5].

12 Les étapes de cette métamorphose ont été à bien des égards laborieuses. L’Unedic n’a été créée qu’en 1958. La loi « Boulin » qui améliore significativement les pensions de retraite date de 1971. Ce n’est qu’en 1972 qu’une loi rend obligatoire l’affiliation à un régime de retraite complémentaire pour tous les salariés de l’industrie et du commerce. L’allocation de rentrée scolaire n’est créée qu’en 1974, etc. [6] Mais pour laborieuse qu’elle fût, ou plus exactement progressive – ce que cherche précisément à exprimer la notion de mieux-être social –, la métamorphose n’en a pas moins eu lieu.

13 Ce qui est vrai pour la protection sociale l’est pour le droit du travail. Pour ne citer que cet exemple, la transformation, en 1970, du Smig en Smic, indexé sur la croissance du salaire ouvrier, atteste qu’il ne s’agit décidément plus uniquement de maintenir un minimum vital, mais d’assurer, via l’intervention publique, beaucoup plus : la participation de tous aux fruits de la croissance.

14 Dans l’optique libérale, comme le souligne Ewald (1986, p. 359), « la sphère des obligations juridiques est limitée au respect des droits d’autrui : le droit ne peut me contraindre qu’à réparer le tort fait à autrui, mais non à lui faire du bien ». Par contraste, on peut soutenir que l’État social oblige « à faire du bien ».
« Progrès social », « développement social », « bien-être social » ou encore « mieux-être social », peu importent les termes retenus, l’essentiel est que tous témoignent d’une visée qui excède dorénavant la simple couverture minimale [7]. Une transmutation que la notion de « risque social » ne permet justement pas de saisir. R. Castel (2001) critique la notion d’État providence en ces termes : c’est « une expression que je n’aime pas beaucoup car l’État social intervient essentiellement comme garant de la sécurité. Ce qui ne traduit pas du tout cette idée un peu molle d’“Etat-providence”, comme si cet État était un distributeur de bienfaits, un pourvoyeur de richesses. Il est plutôt réducteur de risques, c’est-à-dire garant de la sécurité, et sa dynamique a été de réduire de plus en plus largement les risques sociaux ». Quitte à durcir le trait, on peut, au contraire, soutenir que l’État social a bien vocation à être « distributeur de bienfaits », « pourvoyeur de richesses », ce qui, pour le coup, comme on le verra, le conduit aussi à assumer une certaine prise en charge des risques [8].

Par-delà les risques

15 Selon F. Ewald (1986), la catégorie du risque social n’est pas seulement pertinente pour comprendre le processus de légitimation de l’intervention publique au-delà de la simple protection des invalides, elle l’est aussi pour saisir le déploiement ultérieur de l’État social. L’utilisation maintenue de cette catégorie encore aujourd’hui pour désigner les différentes « branches » de la protection sociale semble abonder en ce sens. Si on y réfléchit bien, n’est-il pas cependant inadapté, pour ne pas dire inconvenant, de parler d’un « risque famille » ou même d’un « risque vieillesse » en lieu et place du droit à un certain bien-être que représente, a fortiori avec l’allongement de l’espérance de vie, le droit à la retraite ? Comme le note, P. Concialdi (1999) : « même en élargissant cette notion [de risque] à l’idée de risque social, ce concept ne permet pas de rendre compte des véritables finalités de la protection sociale […]. Plus fondamentalement, la notion de risque n’envisage qu’une des faces, les plus sombres, de la protection sociale […] En d’autres termes, la protection sociale contre les risques n’est qu’un moyen en vue d’une fin plus large et positive, qui consiste, à travers la garantie d’un droit social commun, à favoriser le développement et l’épanouissement des êtres humains » (p. 205).

16 À deux reprises, F. Ewald (1986) lui-même pointe, au demeurant, les limites d’une lecture en termes de risque.

17 Une première fois, lorsqu’il indique que la responsabilité pour risque pose plus de questions qu’elle n’y répond, dans la mesure où elle désigne « un pur rapport » qui peut recevoir une infinité de formes : « la répartition sociale de la charge des dommages » « n’est pas fondée en nature ; sa validité dépend de son utilité, de son adaptation aux besoins sociaux. Ceux-ci ayant changé, le rapport de responsabilité doit lui-même se transformer. En quoi ? On va répondre en responsabilité pour risque, sans bien s’apercevoir que la question n’est que la répétition de la même question. L’idée de risque ne désigne pas en effet cette raison pour laquelle le rapport de responsabilité devrait dorénavant s’établir ainsi ou autrement, mais seulement cette tautologie que la responsabilité n’est, juridiquement, qu’un rapport d’obligation ». D’où cette conséquence : « la notion de répartition des risques ne dit pas le droit ; elle ouvre plutôt un grand vide dans la raison juridique. Ce vide, cette béance, seul le législateur pourra les combler. Mais sans raison, en quelque sorte d’autorité, en fonction d’objectifs sociaux qui ne se mesurent plus eux-mêmes sur aucune objectivité » (p. 357).

18 Une seconde fois, et sous un autre angle, lorsqu’il indique que « la notion de besoin donne à la Sécurité sociale un domaine quasi illimité. En effet, le besoin, même social et surtout social, est une notion “contingente et essentiellement relative”  [9]. Qu’est-ce qu’un besoin ? […]. À la différence du risque qui, par principe, est limité à ce que le groupe peut allouer dans l’éventualité de sa réalisation, le besoin est fondamentalement illimité […]. Il n’y a pas d’objectivité du besoin social ; le besoin […] est marqué d’un arbitraire constitutif », il « se décrète », « il n’y a pas de besoins sociaux sans normes, sans une décision politique ». Et « corrélativement il y a une “dynamique des besoins sociaux” […] une tendance à ce qu’ils s’étendent et se multiplient ». D’où cette limite même de la notion de risque qui « ressort […] de l’impossibilité où l’on est de définir objectivement le risque couvert par la Sécurité sociale, c’est-à-dire le risque social : par une tautologie nécessaire, est “risque social” ce qui est couvert par la Sécurité sociale » (p. 401).

19 Le risque social est donc une simple tautologie. On ne saurait mieux désigner la limite d’une catégorie. Loin de systématiser en ce sens son propos, F. Ewald (1986) referme rapidement la parenthèse en ramenant sa lecture de l’État providence au risque. Sans que l’auteur ne parle encore à son propos de « valeur des valeurs » [10], le risque est même déjà largement hypertrophié dès l’ouvrage de 1986. Momentanément ravalé au rang de simple tautologie, le risque est ainsi, quelques pages plus loin, élevé au rang de « mode d’être collectif de l’homme en société » (p. 425). Avec la reconnaissance des accidents du travail comme risques sociaux, « la voie était ainsi ouverte pour l’universalisation de la notion de risque qui caractérise le XX^e siècle et notre modernité […], le risque a acquis une sorte de statut ontologique. La vie est désormais marquée d’une précarité essentielle » (p. 426).

20 On peut s’interroger sur le sens de cette liaison, effectivement nécessaire, entre risque, précarité et, au-delà, entre « société du risque » (Beck, 1986 ; Ewald et Kessler, 2000) et insécurité sociale (cf. Ramaux, 2006a). Contentons-nous, ici, de pointer trois limites de cette focalisation sur le risque.

21 • Première limite : elle ne permet pas de rendre compte du saut qualitatif que représente le passage, précédemment évoqué, d’une protection minimale à des prestations garantissant un certain bien-être. Il n’est de ce point de vue pas anodin que la question du niveau des prestations soit étonnamment peu évoquée dans L’État providence de F. Ewald (1986). La définition en termes de risque social ne donne en effet aucune clef pour lire cette question pourtant essentielle. Une fois décrété que la retraite, par exemple, est un risque, celui-ci est aphone pour dire à quel niveau doivent s’établir les pensions. On ne sort décidément pas de la tautologie.

22 • Seconde limite : le risque évoque nécessairement un dommage, un mal, un préjudice, une victime. Son ontologie est celle de l’accident. F. Ewald (1986) insiste sur la place centrale du mal dans la pensée libérale. Selon celle-ci, « gagner sa sécurité est une exigence de la liberté. La sécurité ne saurait donc être un droit, mais seulement un devoir […]. L’atteindre est la sanction d’une lutte […], de l’exercice d’une vertu, de la vertu libérale par excellence : la prévoyance », qui seule permet à l’homme de « cesser de vivre au jour le jour » (p. 67). Le mal, dans la pensée libérale, joue donc « le rôle de premier moteur individuel », il « pousse chacun […] à poursuivre indéfiniment son propre perfectionnement », il est un « salutaire effroi » comme le souligne Le Play (Ewald, 1986, p. 86). De façon convaincante, F. Ewald pointe ensuite la rupture qu’a constituée, à cet égard, la reconnaissance du mal, de l’accident, comme mal social via la catégorie du risque. Reconnaître les risques comme risques sociaux, c’est reconnaître que le mal, l’accident, est aussi dans la société, et que celle-ci est donc non seulement fondée mais appelée à intervenir pour y répondre. Une rupture donc. Mais une rupture qui s’accompagne, à nouveau, d’un soupçon suffisant de continuité pour assurer la légitimité de la transition de l’ordre libéral à un autre. Avec le risque social, le mal n’est pas totalement évacué. À l’instar de la responsabilité, il devient social. Rupture avec continuité donc. Mais qui pose à nouveau une question : ce qui a indéniablement valu comme catégorie transitoire, comme schème de justification pour assurer la rupture sans excès avec le libéralisme économique, vaut-il au-delà ? Dit autrement : peut-on, sans considérablement réduire le champ de la protection sociale et plus encore de l’État social, ramener l’un et l’autre à la protection contre le mal, fût-il social ?

23 Raisonner en termes de mal ou d’accident, c’est s’interdire d’appréhender les droits sociaux qui, à l’évidence, n’y répondent pas (maternité, congés payés, congés pour droit syndical, etc.). C’est s’interdire de saisir la différence entre couverture « minimale », le « dos au mur » en quelque sorte, et prestations visant à garantir un certain bien-être. C’est transformer le bénéficiaire de droits sociaux en victime ayant droit à indemnisation pour préjudice, sans d’ailleurs ne rien dire sur le montant de cette indemnisation. Bref, c’est confiner l’État social à l’accidentologie si on désigne par-là, selon une acception extensive, toute pensée focalisée par la figure de l’accident. F. Ewald (1986) indique que « l’assurance, à travers la catégorie de risque, objective tout événement en accident » (p. 173). Il ajoute que « le libéralisme est lié à une expérience particulière du mal qui prend la forme de l’accident […]. L’accident est la forme du mal qui est liée à l’objectivation libérale de la liberté » (p. 86-87). On peut s’accorder avec lui sur ces deux points. Et s’interroger en conséquence : en se refusant à sortir de l’accidentologie, F. Ewald n’est-il pas, dès l’État providence, resté prisonnier du schème intellectuel du libéralisme, alors même qu’il se proposait alors d’en pointer les limites ?
• Troisième limite : les catégories du risque et de l’assurance sont dans tous les cas incapables de rendre compte de l’unité d’ensemble de l’État social. Il est symptomatique, à cet égard, que l’État providence ne porte en fait quasi exclusivement que sur la protection sociale. Car si l’on peut, non sans contorsion, s’employer à lire celle-ci sur le mode univoque du risque, on ne peut guère le faire pour le droit du travail, ni a fortiori pour les services publics. La loi sur les accidents du travail de 1898 a certes contribué à fonder le droit du travail (cf. Supiot, 1994). On ne peut cependant aujourd’hui réduire ce droit au risque. Comment appréhender, par exemple, le droit aux congés payés ou bien encore aux 35 heures ? Comme la réponse au risque de ne pas reproduire suffisamment sa force de travail ? La tautologie deviendrait pur sophisme. Et ce qui est vrai pour le risque l’est plus encore peut-être pour son ombre portée : l’assurance. À l’inverse de la protection sociale, le droit du travail est en effet largement étranger au concept d’assurance. On parle bien encore d’assurances sociales, mais on ne parle pas, pour désigner le Code du travail, d’« assurance travail », ni d’« assurance publique » pour les services publics.
Pointer la rupture entre protection minimale contre les risques sociaux, telle qu’elle s’établit à la fin du XIX^e siècle, et politique de mieux-être social telle qu’elle s’affirme à partir de 1945 n’est pas qu’affaire d’histoire. Ou plutôt l’histoire dont il s’agit est aussi une histoire présente. Le modèle de protection anglo-saxon (même si c’est avec des nuances dans les faits notamment en matière de santé en Grande-Bretagne) offre ainsi une protection foncièrement minimale, la protection au-delà étant confiée au privé selon une logique de financiarisation (cf. notamment Friot, 1998 et 1999). De même, un certain nombre de réformes au cours des dernières années en France visent au recentrage de la protection sociale vers une couverture minimale en prenant appui sur le double registre de la « contributivité », d’une part, et on a là une référence explicite au registre assurantiel, et de la « sélectivité », d’autre part (Concialdi, 1999).

De la définition politique des droits sociaux

26 À plusieurs reprises, F. Ewald (1986) non seulement reconnaît, mais insiste sur la définition proprement politique des droits sociaux portée par la logique de l’État social. « L’institution de l’État providence sonne le glas des doctrines du droit naturel », ouvre la voie à l’« autogestion » de la société (p. 375). La rationalité qui domine est dorénavant une « rationalité purement politique » (p. 401). Preuve de ce primat du politique, « la mesure de l’indemnité ne se trouve plus dans l’objectivité du préjudice, mais dans une certaine obligation que la société se reconnaît envers certains de ses membres. La mesure est variable ; elle […] n’est autre qu’un rapport social […], son montant est déterminé par la somme que la société […] pourra consacrer à la réparation des dommages. Le risque professionnel, le tarif n’est autre que la clef de répartition de cette somme “sociale” » (p. 292). Avec le droit social, il n’y a plus de référent extérieur (les droits naturels notamment) pour supporter le droit. Celui-ci fait l’objet d’une définition politique, il énonce moins des principes que des règles toujours changeantes. Le droit devient « obsolescent » : alors qu’il « était possible de penser la clôture du Code civil », « il n’y a pas de sens à vouloir achever quelque chose comme un Code du travail ou un Code de la Sécurité sociale » (p. 485). À défaut de référent extérieur, objectif, c’est la norme qui devient « la forme moderne du lien social » (p. 584), sachant que cette « norme est fille d’une société conflictuelle » (p. 594). Elle est objet de négociations, de conflits. Avec elle et à travers elle, l’État providence « institue le politique comme fixant la valeur des valeurs ». L’ordre de la norme est celui de la « politique souveraine » (p. 597). Par opposition à la notion de « juste prix » qui reposait sur l’idée d’une « objectivité de la valeur », d’un ordre « fondé dans les choses », le droit social recherche le « prix juste ». Celui-ci ne « correspond pas à la valeur intrinsèque de la chose », il est le résultat d’un jugement social ; « il n’y a jamais de valeur que subjective ». Dorénavant, le « prix juste est l’expression de la norme », le prix est « non plus le prix naturel mais le prix normal » (p. 585-586).

27 On est a priori fort éloigné de toute réification.
Dès l’ouvrage de 1986, F. Ewald énonce cependant une crainte, une réserve face à ce nouveau monde où « tout est politique » (p. 597). La problématique des droits sociaux « confie à une instance totalisante le pouvoir exorbitant de décider au nom de tous ce qui est le bien de chacun » (p. 25). Comme en écho à F. Bastiat, il évoque une « crise de la solidarité », « liée au rabattement du juridique sur le politique ». Une crise qui renvoie à l’interrogation suivante : « une société peut-elle vivre dans un rapport purement politique à elle-même, sans un accord explicite sur le juste et l’injuste dans les rapports d’obligation » (p. 385-386) [12] ? On peut objecter que cette interrogation peut, pour le coup, être opposée à tout projet qui place en son cœur la souveraineté démocratique. Quoi qu’il en soit, on peut surtout soutenir que le paradigme assurantiel que fait sien F. Ewald (1986) peut être aussi lu comme un moyen d’atténuer ce « gouffre politique ».

Répartition politique versus capitalisation

28 F. Ewald l’indique lui-même : « l’assurance est fille du capital » (p. 182), elle « est la source proprement capitaliste de la solidarité » (p. 185).

29 La notion de risque et les premières assurances sont apparues à la fin du Moyen Âge avec l’assurance maritime : « le risque désignait alors l’éventualité d’un danger objectif », « qu’on ne pouvait imputer à une faute » (p. 425), puisque les tempêtes étaient en cause. Mais plus que cette dimension, c’est le fait que la mer échappe à l’emprise féodale qui explique que l’assurance ait d’abord été maritime. Si l’on suit J. Halpérin (auquel se réfère F. Ewald) : « le seul domaine qui permettait de s’évader de la rigide armature féodale était la mer. Le fondement du monde féodal est d’essence foncière ; la mer, elle, échappe à la hiérarchie sociale ou politique ; elle n’est soumise à aucune autorité étatique ou gouvernementale. Rien de moins féodal que la mer »  [13]. Plus précisément encore, J. Halpérin souligne que « l’assurance est née de la lutte simultanée contre l’insécurité maritime et contre la législation canonique en matière d’argent ». Surgeon de la logique du capital, l’assurance est née comme moyen de contourner la prohibition par l’Église du prêt à intérêt. D’où ce jugement de portée non négligeable : « ce n’est pas sur la base du sentiment de solidarité mais dans l’esprit de lucre et de gain que l’assurance est apparue »  [14].

30 Le risque, dès lors qu’il relève de l’assurance, a pour caractéristique d’être un capital. Alors que la responsabilité pour faute, dans l’ordre juridique, vise à la réparation de l’intégralité du dommage, ce n’est pas le dommage que couvre l’assurance, mais « un capital dont l’assureur garantit la perte » (Ewald, 1986, p. 177) [15].

31 Fille du capital, l’assurance ne l’est pas nécessairement restée, pourrait-on nous rétorquer, dès lors qu’elle est devenue sociale. Mais la sécurité sociale elle-même, fille incontestable des assurances, l’est-elle restée ?

32 On peut juger que la fiction assurantielle, liant certaines prestations au statut de cotisant, a du bon du point de vue de la logique de l’État social, dans la mesure où elle assoit sa légitimité, lui assure une certaine automaticité (cf. Ramaux, 2006b). Mais c’est bien d’une fiction qu’il s’agit.

33 F. Ewald note lui-même que le droit social « permet de penser le rapport social sous l’angle d’une répartition des avantages et des charges. Avec ceci qu’à la différence de la pratique de l’assurance, il n’existe pas dans la société une juste proportion entre ce que l’on a investi et ce que l’on reçoit » (p. 327). En toute rigueur, puisque différence de pratique il y a, doit-on continuer à penser la protection sociale sur le mode de l’assurance ? Loin de conclure en ce sens, F. Ewald insiste au contraire sur la filiation qui existe entre les assurances sociales et les assurances en général, sur l’inscription des assurances sociales dans le paradigme de l’assurance. « On a l’habitude de séparer l’étude des assurances […] et celle des assurances sociales (sécurité sociale), ces deux types d’institution utilisant des techniques par trop différentes : à la couverture des risques “civils”, obéissant au principe de proportionnalité de la prime au risque, s’opposerait la couverture des risques “sociaux” procédant par transfert et redistribution des charges selon un principe de solidarité. Si cela est incontestable, il n’y a toutefois pas lieu, de notre point de vue, de les opposer trop radicalement » (p. 390). Pas d’opposition tranchée donc. Les assurances sociales, à l’instar des assurances en général, utilisent une « même technique du risque, qu’elles procèdent les unes et les autres par mutualisation et répartition de la charge de ces risques. C’est moins la technique actuarielle qui change dans les deux cas que la règle de répartition de la charge des risques assurés […], le terme de risque social ne doit pas cacher qu’il n’y a, par principe, de risque que sociaux, puisqu’il n’y a pas de risque sans socialisation des risques […]. Ensuite, parce que, du point de vue d’une histoire des pratiques de la responsabilité, la grande transformation date du moment où la répartition des dommages se trouve prise en charge par les mécanismes d’assurance » (p. 390). « Autant de raisons qui font apparaître le caractère quelque peu artificiel de l’opposition des risques “civils” et “sociaux” » (p. 391). On revient ci-dessous sur la question de la technique actuarielle, car il y a bien contrairement à ce que soutient F. Ewald, changement substantiel. Mais notons d’emblée que la référence maintenue au paradigme de l’assurance se paye d’un double prix. Un prix explicite tout d’abord : la séparation entre risque civil et risque social, droit civil et droit social, pourtant placée au cœur de L’État providence, se trouve d’un seul coup amoindrie, ravalée au rang de simple nuance au risque de déstabiliser l’ensemble de l’édifice théorique. Un prix plus implicite ensuite : dans L’État providence – comme quoi l’assurance demeure toujours peut-être fille du capital – on ne trouve aucun développement sur la différence entre régimes par répartition et par capitalisation [16].

34 Or, cette différence est évidemment essentielle. Selon le principe de la capitalisation, les primes versées abondent un capital qu’il s’agit, pour le gestionnaire de fonds, de faire fructifier afin d’honorer les engagements futurs. Au niveau comptable, les assurances privées sont contraintes d’afficher un bilan avec, à l’actif, l’inventaire des avoirs et, au passif, une évaluation des engagements. À l’inverse, « une institution de retraite par répartition ( […] cette technique interdite aux assureurs) ne comptabilise pas de droits futurs, et ne fait pas apparaître en comptabilité les moyens qu’elle devra trouver pour honorer ses promesses ; cela ne veut pas dire qu’elle n’y arrivera pas, mais en tout cas ce n’est pas la comptabilité qui peut en fournir la preuve » (Petauton, 1998, p. 440).

35 Au-delà, et c’est bien la preuve de l’opposition radicale des logiques à l’œuvre, on peut soutenir que le financement par répartition relève d’une représentation keynésienne de l’économie où prime le principe de la dépense (c’est la dépense anticipée qui détermine le niveau de la production, de l’emploi et du revenu). Les cotisations financent, en effet, instantanément et directement des prestations sociales. Elles alimentent un flux permanent de dépenses. La capitalisation, à l’inverse, selon une représentation plus « classique » de l’économie, relève d’une logique de l’épargne et de la financiarisation. À propos de l’assurance vie, et cela vaut évidemment pour les autres investisseurs institutionnels, Petauton (1998, p. 451) indique : « du fait de l’exceptionnelle durée de certains engagements, et parce que les prestations sont souvent reportées en fin de contrat, l’assurance vie fabrique, ouvertement ou implicitement, de l’épargne. Cette épargne collective, dont les emplois sont affichés à l’actif des assureurs, engendre en abondance des produits financiers : coupons d’obligations, dividendes d’actions, loyers des immeubles, intérêts des prêts, etc. »
Conséquences systémiques, les incertitudes qui pèsent sur la répartition et la capitalisation ne sont pas de même nature. Le financement par répartition a pour condition un flux de production et de richesse suffisant et une règle de répartition (sous forme de taux de cotisation) de ce flux. Son registre est de l’ordre de la prévision, voire de la planification, et dans tous les cas de la socialisation. La capitalisation est soumise, elle, à l’appréciation du patrimoine notamment financier, et donc à l’état des marchés. D’où une indétermination radicale que l’on retrouve d’ailleurs au niveau comptable : que faut-il prendre en compte dans l’actif des compagnies d’assurance ? Le prix d’achat (ou de revient) des actifs ou la valeur estimée de marché. Cette dernière solution, retenue dans les nouvelles normes comptables, « consiste à imaginer une cession des actifs à la date de l’inventaire et à inscrire pour chaque élément le prix de vente » (Petauton, 1998, p. 451). Avec, bien entendu, ce risque : « la volatilité des marchés fait qu’au moment où l’on voudra vendre les prix obtenus risquent d’être inférieurs à ce qui a été comptabilisé » (ibid.).

Distribution politique et transferts versus technique actuarielle

36 La technique actuarielle suppose une stricte proportionnalité de la prime au risque, de la cotisation à la prestation et, partant, une stricte séparation des risques.

37 Selon D. Blanchet (1996), « il est indéniable que le système de protection sociale remplit une fonction d’assurance, si l’on entend par là le seul fait que ce système sert à couvrir des risques » (p. 34). Dès lors, « le vrai débat ne porte donc pas sur l’existence d’un tel rôle, mais sur la façon dont il est et devrait être rempli », et le « meilleur moyen d’en faire ressortir l’originalité consiste d’abord à reconstituer la façon dont il pourrait l’être par des systèmes de protection privée soumis à une logique concurrentielle » (p. 34). L’assurance privée concurrentielle n’autorise pas l’incertitude, elle se concentre sur le risque qui peut faire l’objet d’une « quantification », i. e. une « prévision de sa fréquence et de ses conséquences financières ». Elle « proposera ainsi des couvertures pour des risques biens définis » et évitera de couvrir ceux « exposés au phénomène de risque moral » (p. 34), ou s’emploiera, via des mécanismes incitatifs (du type franchise), à réduire ces risques ainsi que ceux d’anti-sélection. « Enfin et surtout, l’assureur ne peut pas proposer de contrat fonctionnant systématiquement à perte pour une catégorie particulière de personnes ». En toute logique, ce cas de figure nécessiterait, en effet, une hausse des cotisations pour les autres qui, dans un cadre concurrentiel, seraient donc rationnellement enclins à se tourner vers un autre prestataire. D’où au moins deux conséquences :

38

• « l’assurance concurrentielle exclut toute forme de redistribution du revenu » ;
• le « principe de tarification » est « actuariellement neutre », ce qui signifie que tous les facteurs de risque doivent être pris en compte dans le calcul de la prime, ce qui évidemment « sera le plus souvent inéquitable ».

39 Les assurances privées, en pratique, ne sont pas en mesure de respecter strictement la neutralité actuarielle. Elles opèrent de facto par redistribution puisque, dès que l’on sort de cette neutralité, il y a redistribution. Ceci expliquant en partie cela, les assurances privées, bien souvent, se déploient sous l’aile protectrice de l’État que ce soit en matière de garantie financière ou, plus prosaïquement, en matière de construction même des marchés d’assurance (cf. les multiples obligations d’assurance imposées par la loi). La loi de 1898 s’est elle-même d’abord traduite par l’ouverture d’un vaste marché pour les compagnies d’assurance privées. Il a fallu attendre 1946 pour que les accidents du travail soient pris en charge par la Sécurité sociale.

40 Mais l’essentiel pour notre propos est ailleurs : à défaut d’être mise en œuvre strictement, la neutralité actuarielle n’en sert pas moins de modèle heuristique à l’assurance privée. Or, ce qui vaut pour cette dernière, ne vaut justement pas pour la protection sociale, a fortiori lorsque son financement repose sur le principe de répartition  [17].

41 Selon ce principe, en effet, les prestations sociales reçues par chacun ne sont pas proportionnelles aux cotisations versées, elles dépendent de barèmes, de tarifs politiques et sont financées par les ressources courantes. À la fin de chaque mois, une fraction de la richesse créée est prélevée pour être immédiatement redistribuée sous forme de prestations sociales et satisfaire ainsi, de façon socialisée, un certain nombre de besoins sociaux (Friot, 1998 et 1999). Les prestations « contributives », nous dira-t-on, relèvent bien d’un principe assurantiel puisqu’elles posent une certaine liaison entre cotisations et droit aux prestations. Mais outre que nombre de prestations y échappent – avec, en particulier, la généralisation de l’accès aux prestations de santé – force est de constater que la liaison en question est dans tous les cas fictive et non comptable. Ce sont bien les cotisations d’aujourd’hui qui financent les prestations d’aujourd’hui, et non celles d’hier. Par opposition à ce qui se passe avec la capitalisation, la répartition est un système « dans lequel le paiement des prestations futures n’est pas garanti par l’existence de fonds représentatifs de provisions mathématiques, mais par les versements futurs des actifs cotisants » (Petauton, 1998, p. 455).
S’il peut y avoir recours à la fiction assurantielle pour asseoir la légitimité du système, ce qui n’est évidemment pas rien (cf. infra), il n’y a pas pour autant équivalence entre prestations perçues et cotisations versées par chacun compte tenu de l’occurrence du risque.

42 Au mieux, on peut parler « d’équivalence globale », voire « d’équivalence relative » comme le suggère A. Lechevalier (1997). Équivalence globale dans la mesure où, à chaque instant, la totalité des prestations versées doit être égale à la totalité des cotisations perçues. Équivalence relative, dans la mesure où « il doit […] y avoir une équivalence entre les cotisations versées et les prestations à recevoir, relativement au revenu salarial assuré » (ibid, p. 101). Mais l’utilisation même de cette notion d’équivalence relative est contestable. Par elle, A. Lechevalier indique que « les prestations en espèces ne sont pas directement fonction de la cotisation mais reposent, compte tenu du taux de remplacement, sur le montant du revenu salarial » (p. 101). Ce n’est pas le risque qui est assuré, mais le revenu. Et c’est pourquoi les systèmes d’assurances sociales financés par cotisation sont en fait des « modèles d’assurance du revenu salarial » (p. 99). Soit, mais en ajoutant, ce qui interroge pour le coup bel et bien la notion « d’équivalence relative » :

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• que cette garantie (assurance en ce sens) de revenu est établie selon un barème qui ne se déduit pas, selon une logique d’équivalence, du taux de cotisation de chacun ;
• que cela ne vaut pas pour les nombreuses prestations qui dépendent d’une certaine qualification des besoins (remboursement de dépenses de santé, prestations familiales, etc.) et non du revenu.

L’État social : irréductible aux risques et donc mieux à même de les couvrir

46 Irréductible au risque et à l’assurance, l’État social, à travers la protection sociale mais aussi le droit du travail, continue néanmoins à couvrir des risques. Cela vaut pour ses deux autres piliers : les services publics prémunissent contre le risque d’inégalité dans l’accès à un certain nombre de services, tandis que les politiques économiques keynésiennes ont vocation à prévenir le risque d’équilibre de sous-emploi.

47 Même si on ne peut le réduire à cela, l’État social a, de même, toujours à voir avec la lutte contre la souffrance, le mal. Les dépenses de santé sont rarement des dépenses de « confort » : la moitié d’entre elles sont concentrées sur 5 % de la population (Com-Ruelle et Dumesnil, 1999) qui, à l’évidence, « souffre » le plus. Plus largement, le mal et la souffrance sont des catégories relatives. Lorsqu’on parle de mieux-être social pour caractériser la visée de l’État social, on ne désigne pas un éden, mais un programme d’amélioration, de progrès social. Le mieux-être social est évolutif. Il renvoie aux besoins sociaux qui eux-mêmes, par définition, ne sont pas sans rapport avec l’expression d’un manque, d’une insatisfaction et, en ce sens, d’une souffrance. C’est souvent la qualification – on a là un champ de confrontation avec les théories de la justice – de situations comme injustes qui légitime l’extension de l’État social sur de nouveaux domaines.

48 Au-delà du constat trivial que l’État social continue à protéger face aux risques, trois dimensions permettent de préciser les termes de leur articulation.

49 • En premier lieu, l’État social aboutit à une certaine prise en charge des risques. Né de la couverture minimale de certains risques sociaux, il s’est déployé au-delà, selon une visée plus ambitieuse. Or cette transmutation n’a pas été sans conséquence sur la prise en charge même des risques sociaux. Loin de rendre l’État social indifférent aux risques, la visée du mieux-être social le conduit à les couvrir d’une certaine façon, à répondre, autrement que selon une stricte logique de couverture minimale, à la question du niveau de leur indemnisation. D’une protection minimale face à ceux-ci, on est ainsi passé à une protection bien au-delà.

50 • De sorte que, et c’est la seconde dimension, certaines situations auparavant appréhendées sur le mode du risque, de la souffrance, ont dorénavant, au moins pour partie, changé de statut. La retraite, par exemple, n’est plus l’antichambre de la mort qu’elle était naguère (cf. les distinctions en ce sens entre troisième et quatrième âges). Elle est aussi synonyme de bien-être, de réalisation de soi, de droit au bonheur. Bref, en assurant une meilleure couverture des risques, l’État social a permis de sortir, au moins pour partie, certaines situations de la catégorie même du risque.

51 • Troisième dimension qui prolonge les deux précédentes, l’État social, dans la mesure même où il ne se réduit pas au doublon risque/assurance, assure une prise en charge élargie des risques. Il permet, en particulier, de couvrir des risques qu’une stricte logique assurantielle, calée sur les termes de la neutralité actuarielle, ne permettrait pas de couvrir. La prise en compte des périodes de chômage indemnisées (au titre de l’ARE ou de l’ASS [20]) dans le calcul des droits à la retraite, par exemple, offre une couverture que la logique de neutralité actuarielle n’autorise pas.
Bref, l’État social n’est pas réductible au risque et c’est pour cette raison même qu’il est le mieux à même de les couvrir.

L’État social et l’empreinte assurantielle

52 Du point de vue historique, il est clair que le paradigme assurantiel a marqué de son empreinte la lente construction de l’État social. Les mutuelles – preuve vivante qu’il peut exister des formes non capitalistes d’assurance – ont à la fois précédé, anticipé (en pointant l’incapacité du libéralisme économique à répondre aux risques sociaux), freiné (cf. leur opposition à la création de la sécurité sociale en 1945) et accompagné (cf. le poids d’ailleurs croissant des complémentaires) l’État social.

53 Plusieurs caractéristiques de la Sécurité sociale témoignent, de même, de l’empreinte assurantielle.

54 Le plafonnement des cotisations, qui n’a été remis en cause qu’à partir de 1967 et, surtout, dans les années quatre-vingt, trouvait sa justification dans l’idée, typiquement assurantielle, selon laquelle une catégorie – en l’occurrence les cadres – ne devait pas contribuer « plus » qu’elle ne recevait. La thématique des « charges indues » longtemps avancée par les organisations syndicales pour s’opposer à la prise en charge par le régime général de certaines prestations et populations puise, de même, explicitement au registre assurantiel. La technique choisie, en 1928, pour l’assurance vieillesse obligatoire était la capitalisation (elle sera remise en cause avec la Seconde Guerre mondiale).

55 La liste qui se proposerait de détailler les marques toujours présentes de l’empreinte assurantielle sur la protection sociale serait longue. Le paradigme assurantiel a ainsi été mobilisé pour légitimer la séparation des régimes et des caisses à partir de 1947, séparation toujours à l’œuvre avec les régimes « spéciaux ». La généralisation des mécanismes de compensation entre caisses et régimes atteste, pourrait-on dire, du fait que l’assurance est bien, au fond, une fiction [21]. Mais la fiction en question est bien inscrite dans le réel, celui d’une myriade de régimes et de caisses. Avec, au total, une très faible lisibilité des comptes et, au-delà, de l’organisation d’ensemble de la protection sociale pour les citoyens. On peut lire cette faible lisibilité comme un « voile d’ignorance » qui contribue à assurer la stabilité du système. Elle n’en reste pas moins contestable, car source de déstabilisation, si l’on garde un horizon démocratique qui suppose, à tout le moins, que les principaux choix en matière de ressources et de dépenses puissent être posés. Le thème de la « contributivité » et celui de l’équité inter – ou intra-générationnelle [22] attestent, de même, de la prégnance des arguments assurantiels, y compris dans le débat en cours sur le financement de la protection sociale.