Une « nouvelle » pauvreté ?

8En 1979, à partir d’un travail mené pour la CNAF, qui soutient depuis longtemps des études et recherches consacrées aux familles modestes et assure via les CAF l’essentiel des transferts publics en leur faveur, Agnès Pitrou donne les résultats d’une enquête menée auprès de familles connaissant de grandes difficultés. Il ne s’agit pas de marginaux puisque ces familles – où la femme est presque toujours au foyer – comprennent au moins un salarié, certes peu qualifié, mais dont le salaire, même complété par les allocations, ne permet pas de vivre au-delà d’une subsistance au jour le jour. L’auteur note que leur relation aux services sociaux (essentiellement de la CAF puisque le département n’a pas encore de compétence dans ce domaine) est ambiguë et méfiante : on essaie de se débrouiller, notamment en recourant à une entraide familiale forte, avant de contacter les services sociaux auprès desquels les démarches apparaissent complexes avec de résultats aléatoires et instables (Pitrou, 1979) [8]. Dans son article célèbre du premier numéro de la revue, Pierre Laroque affirmait avec force que « La Sécurité sociale doit d’abord fournir à tous les hommes et à toutes les femmes en état de travailler, à tous ceux qui vivent de leur travail et ne peuvent vivre que de leur travail – ce qui, de plus en plus, sera le cas de tout le monde, dans tous les pays – une activité rémunératrice. Elle commande l’élimination du chômage » (Laroque, 1946). Pourtant s’est installé un chômage de masse, qui touche d’abord une partie du salariat et des travailleurs que visait Pierre Laroque, alors que la Sécurité sociale et l’indemnisation du chômage (mise en place par les partenaires sociaux fin 1958) auraient dû les préserver durablement de la « nouvelle » pauvreté qui en résulte. Les réformes, dans la décennie précédente, des retraites et du minimum vieillesse (loi « Boulin » de 1971 notamment) se sont traduites à l’inverse, par un relèvement du pouvoir d’achat des plus de 65 ans qui contribue à les sortir progressivement de la pauvreté.

9Marie-Annick Barthe (1987), montre que cette ainsi nommée « nouvelle » pauvreté se distingue de celle du quart-monde ou des catégories pauvres peu visibles antérieurement car hors du rapport salarial. Cette pauvreté « laborieuse » qui touche une partie du salariat [9], est très liée au chômage de longue durée et à la sortie de ce fait du « rapport salarial keynésien » ; elle fait réémerger des modes de vie qui n’ont rien de très nouveau car ils reproduisent, comme l’avait montré A. Pitrou dans l’article cité ci-dessus, des situations qui ont perduré pour le monde ouvrier jusque vers 1950 : petits boulots, travail au noir, recours à l’aide sociale et au caritatif… Certes, M.-A. Barthe montre bien qu’il y a en fait superposition de différentes formes de pauvreté : à la misère et la marginalité du quart-monde, déjà exclu de la protection sociale et des normes qu’elle construit, soupçonné d’oisiveté, et de plus qui s’autoreproduirait, s’ajoute alors une pauvreté laborieuse touchant des individus et des ménages insérés dans le système productif et social mis en place depuis la Libération mais qui en décrochent provisoirement et de plus en plus de façon durable.
Ces analyses ne se développent véritablement dans la revue qu’à la fin des années quatre-vingt, alors qu’est débattu par les experts, testé localement puis mis en place le 1^er décembre 1988 un dispositif de revenu minimal garanti censé répondre à cette situation, le RMI. Hors de la RFAS, ses promoteurs insistent à l’époque surtout sur le fait qu’il se distingue nettement des dispositifs existants : d’abord de l’aide sociale traditionnelle (relativement déconsidérée de par son caractère assistantiel, néocaritatif, plus ou moins discrétionnaire et de ce fait stigmatisant) ; ensuite – mais ils y insistent moins – des mécanismes assurantiels et des institutions paritaires de la protection sociale construite depuis quarante ans.

10De l’avant RMI (la période des expérimentations locales) jusqu’aux premières évaluations du nouveau dispositif (1991-1994) [10], on voit apparaître dans la revue, assez logiquement, un bouquet d’articles répartis en deux groupes :

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• le premier, appuyé sur des travaux empiriques, rend compte des situations de pauvreté avant/après, des caractéristiques des bénéficiaires une fois la prestation mise en place et de ses premiers effets (Kergoat, 1988 ; Adair, 1988 ; De Ridder, Legrand, Outin, 1991 ; Rasse, Parisot, 1992) ;
• l’autre, plus théorique et synthétique, s’efforce de caractériser la place occupée dans le dispositif de protection sociale par cette prestation et à analyser la façon dont elle fait bouger les représentations et la carte de la pauvreté dans la France des années quatre-vingt-dix. (Gazier, 1988 ; Vuillaume, 1991 ; Chopart, 1991 ; Ray, Jeandidier, 1992 ; Bouget, Noguès, 1994).

Une rupture avec le modèle ancien de protection sociale

12Certes, quelques experts, depuis les années quatre-vingt et surtout quatre-vingt-dix, ont fait l’hypothèse (en dehors de la RFAS) que la « nouveauté » institutionnelle du RMI marque une rupture avec la protection sociale ancien modèle, qui a partiellement failli à sa tâche et suppose des dispositifs nouveaux de redistribution plus directement centrés sur les « exclus ». Ici ou là – mais toujours pas dans la revue – commence à émerger une critique voilée de ce système de protection sociale dans son ensemble, voire l’idée, qui prendra corps dans la décennie suivante, d’une responsabilité majeure de ce système dans le maintien d’un chômage élevé et d’une pauvreté persistante (Rosanvallon, 1981, 1995). De leur côté, les partenaires sociaux gestionnaires de la Sécurité sociale, de plus en plus sensibles à l’équilibre des comptes et à la défense des institutions en place, ne s’investissent guère dans ce nouveau dispositif centralisé, non partenarial, non assurantiel et qui repose sur le budget de l’État : tout se passe comme si, finalement, ce n’était pas ou plus leur affaire [14]. À l’inverse, dans un domaine où ils exercent une responsabilité gestionnaire et politique majeure – celui de l’indemnisation du chômage, au moment où ce dernier atteint des sommets, ils prennent avec le soutien de l’État, une série de décisions cruciales qui vont modifier radicalement en l’espace de dix ans le paradigme de la relation chômage pauvreté au sein de l’espace de la protection sociale. On peut dater cette rupture de la décade qui commence en 1982 (juste avant le tournant de la « rigueur ») et se clôt pour l’essentiel en 1992, en encadrant ainsi le moment de la création du RMI.

13Pour résumer ce tournant, qui intervient dans un contexte de chômage très élevé et de déficits accrus des comptes sociaux, on notera que le décret de novembre 1982 installe des filières d’indemnisation dépendant de la durée antérieure préalable d’affiliation et de cotisation, ce qui renforce le caractère assurantiel et contributif de l’indemnisation ; de plus, celle-ci ne dépend plus pour l’essentiel comme antérieurement des conditions dans lesquelles le salarié a perdu son emploi (licenciement ou démission…). Un pas décisif est franchi en 1984 avec la scission en deux blocs :

• d’un côté l’assurance chômage gérée par les partenaires sociaux s’adresse aux salariés ayant cotisé assez longtemps : c’est son premier étage originel, qui reste dans le modèle d’une solidarité professionnelle, mais à géométrie plus restreinte et conditions d’accès durcies [15] ;
• de l’autre, le régime de « solidarité » de l’indemnisation (l’allocation de solidarité spécifique – ASS) géré par l’UNEDIC mais financé par l’État concerne ceux qui sont exclus du premier niveau (chômeurs de longue durée, travailleurs à emploi irrégulier…) : la solidarité change ici de forme puisqu’elle n’est plus assurantielle et provient des impôts.

14En revanche, si la proportion de chômeurs indemnisés a tendanciellement diminué pendant une très longue période, beaucoup plus de ménages pauvres disposent d’un filet de sécurité. Mais les conséquences de ces réformes sont loin de n’être que mécaniques et réductibles à ce jeu de vases communicants.

15Parmi elles, figure le déficit de légitimité politique et les suspicions à l’égard de l’étage inférieur, les débats et controverses portant effectivement en priorité sur celui-ci, projeté davantage sous le regard des électeurs [18] et suspect d’illégitimité aux yeux de ceux pour qui la protection sociale est d’abord justifiée par son caractère contributif (Palier, 2002). C’est aussi que dans ce domaine, l’assistantiel (certes modernisé et débarrassé pour l’essentiel de ses connotations morales et de son caractère discrétionnaire et tutélaire) a pris de plus en plus le pas sur l’assurantiel. Ceci n’a pas que des conséquences symboliques, puisque, à niveau égal de transfert, les individus, ménages et groupes concernés font une grande différence entre la sécurité et le statut social que confère un euro respectivement d’allocation chômage, d’ASS ou de RMI.
C’est enfin une forme de renversement de la gestion de l’assurance chômage qui fait bien plus qu’antérieurement porter au salarié ou au demandeur d’emploi la responsabilité ou en tout cas les conditions d’accès à une prestation, contrairement aux années soixante-dix (certes, ce qui change tout, dans une situation de plein emploi !) où pour l’essentiel l’indemnisation du chômeur dépendait des conditions dans lesquelles il avait perdu son emploi, donc, fondamentalement, des décisions des employeurs ou de la conjoncture économique d’ensemble. On le verra ci-après, ces réformes vont avoir dans les années 2000 un fort impact sur le débat scientifique et politique autour du couple pauvreté-chômage et des politiques publiques correspondantes.

Pauvreté et exclusion

18Au passage, on notera que si la revue prend acte du glissement, pas seulement sémantique, qui se produit dans les années quatre-vingt et quatre-vingt-dix où à la pauvreté se substitue l’exclusion. Mais c’est peu dire que la plupart des articles ne témoignent pas d’une adhésion massive à ce changement. Certes, le numéro de la revue « L’exclusion, sortir des catégories » (1995) reprend sans états d’âme ce terme, mais il porte à juste titre presque exclusivement sur les sans-domicile et les vendeurs de journaux de rue, deux populations minoritaires dans le dispositif RMI et qui en sont parfois exclues.

19On peut faire l’hypothèse que les experts et bons connaisseurs de ces sujets n’ont pas attendu ce changement sémantique pour – grâce à des travaux empiriques de plus en plus nombreux et démonstratifs – constater et analyser les enchaînements (dans tous les sens) entre faibles ressources (la pauvreté monétaire) et difficultés familiales, sociales ou problèmes de santé, surtout lorsqu’on examine ces situations complexes dans la durée. Plusieurs spécialistes insistent sur la dimension politique qu’introduit la notion d’exclusion, à savoir qu’il s’agit aussi d’une question de statut des pauvres et de capacité de la société à reconnaître leurs difficultés et besoins spécifiques, y compris en termes d’accès aux droits, de « contrôle social » et de citoyenneté. De ce point de vue l’exclusion s’oppose à l’intégration ; en retour, on doit mettre au crédit de ce changement de terme qu’il signifie avec force que l’on ne peut efficacement lutter contre l’exclusion en réduisant ou négligeant les droits, notamment sociaux, des exclus : selon la formule de Marshall (1950), la citoyenneté ne peut se réduire aux droits civils (les droits de l’homme du XVIII^e siècle), aux droits politiques (par exemple le vote des femmes à la Libération) mais qu’elle inclut obligatoirement la reconnaissance de droits sociaux et non la seule fourniture sous contrôle strict et au rabais de subsides par des autorités publiques ou caritatives.

20Par ailleurs, beaucoup d’analyses – principalement hors articles de la revue – critiquent ce terme d’exclusion, en ce sens qu’il opère une séparation entre une situation mal définie (on est toujours, pauvre ou non, exclu de quelque chose…) et qui paraît statique, et ses causes ou facteurs multiples : plus on parle d’exclus, moins on regarde ce ou ceux qui excluent. Et si l’on peut critiquer le caractère unidimensionnel de la pauvreté vue sous l’angle monétaire (seuil de ressources d’un côté, prestation monétaire de l’autre) et de plus en instantané, il est clair que certaines conceptions de l’exclusion en viennent à négliger cette dimension princeps et, d’ailleurs, à abandonner toute relation entre exclusion et inégalités, particulièrement dans une société où les inégalités – d’abord de revenu – s’accroissent (Elbaum, 1995). Il apparaît également que les contributeurs, qu’ils soient chercheurs ou acteurs du champ social, n’adhèrent pas aux définitions de l’exclusion qui semblent prendre le pas au niveau européen, comme celle du Conseil de l’Europe qui définit en 1994 les exclus « comme des groupes entiers de personnes [qui] se trouvent partiellement ou totalement en dehors du champ d’application effectif des droits de l’homme » [21] (Strobel, 1996).
De ce point de vue, l’ouvrage majeur de Robert Castel, Les métamorphoses de la question sociale. Une chronique du salariat (Castel, 1995) [22] est à la fois très convaincant sur l’analyse des interactions dans la durée entre ce qui se passe dans la sphère familiale (la vulnérabilité familiale et certaines dimensions de la « désaffiliation ») et sociale (fragilisation ou perte de statut social) et dans celle du travail et de l’emploi (fragilisation du lien salarial et des protections qui y étaient associées) ; et très probant sur le fait que – le sous-titre de l’ouvrage en est d’autant plus important – il s’agit d’abord des effets d’une transformation en profondeur du salariat et du lien salarial.

Insertion et contrepartie

21Si la RFAS, tout en consacrant un espace notable à ces questions de pauvreté et d’exclusion, continue de suivre la voie tracée antérieurement où la pauvreté est vue essentiellement au travers du RMI, de ses bénéficiaires et des politiques publiques qui l’accompagnent ou le complètent, elle contribue fortement dans les dernières années à prolonger cette voie au-delà des frontières, dans la mesure où un nombre croissant d’articles et de dossiers bénéficiant des travaux comparatifs qui se développent en Europe autour de la protection sociale, portent sur les dispositifs ou expériences étrangères comparables, au moins en première analyse : dossiers sur les réformes et systèmes de protection sociale dans différents pays à commencer par celui sur le RMI et ses équivalents, plutôt du côté de l’aide sociale, dans les pays d’Europe du Sud, (hors série, 1991 ; n° 3-4, 1999), sur la protection sociale ainsi que sur les réformes de l’aide sociale aux États-Unis (n° 1, 2002), sur L’État providence nordique (n° 4, 2003) et tout dernièrement à propos des réformes de la protection sociale en Europe continentale et de nouveau en Europe du Sud (n° 1, 2006).

22De fait, le principal mouvement que l’on peut repérer au fil du temps est que le volet insertion du RMI (relativement négligé dans les premières analyses) y prend une place croissante, bientôt relayé par la question plus vaste du retour à l’emploi des bénéficiaires de minima sociaux mais aussi des chômeurs et, in fine, celle de l’activation (des dépenses de protection sociale qualifiées de « passives »). On notera d’emblée combien les termes d’insertion et d’activation recouvrent, en France et a fortiori dans d’autres pays, des réalités et des politiques fort différentes, voire opposées (Lafore, 2000 ; Barbier, 2003 ; Barbier et al., 2006).

23Dès le début des années quatre-vingt-dix, il est vrai, De Ridder, Legrand et Outin avaient analysé empiriquement les relations entre « Le RMI et l’archipel de l’emploi ». Ils en déduisaient qu’« en articulant la pauvreté, qui relève traditionnellement des politiques d’action sociale, et l’insertion notamment professionnelle, qui relève de politiques d’emploi et de formation, le RMI contribue à organiser les marges du marché du travail voire à en déplacer les frontières pour tenter de faire accéder les exclus à un emploi ou à une activité légitimant la perception d’un revenu social » (De Ridder, Legrand et Outin, 1991). Et ils montraient que le dispositif d’insertion produit « des effets de catégorisation autour de la ligne employable/inemployable » avec en retour des effets très forts de sélection selon ce critère qui fait en première instance dépendre des destins sociaux du jugement externe porté sur la qualification et la compétence de chacun [23]. Mais ces analyses sont à l’époque peu nombreuses, peu présentes dans les débats scientifiques, techniques et publics, contrairement à celles que l’on trouvera postérieurement, pour l’essentiel dans des numéros « à dossier » de la RFAS, comme celui sur « La contrepartie : les expériences nationales » (1996) qui rend compte des exigences de contrepartie dans des dispositifs étrangers apparemment proches du RMI et pose à juste titre – en tentant de faire les distinctions nécessaires – la question des relations entre l’insertion et le Workfare anglo-saxon (notamment : Barbier, 1996 ; Outin, 1996 ; Morel, 1996) [24]. Ce dossier est particulièrement utile en ce qu’il précise les conceptions de l’assistance et de la contrepartie qui prévalent dans les pays anglo-saxons ainsi qu’en Suède et dans d’autres pays européens, en identifiant précisément les différences et points de rapprochement avec le RMI et l’insertion à la française : « le RMI ne saurait, à strictement parler, être considéré comme une allocation d’assistance » précise J.-C. Barbier, qui ajoute que « la liberté de choix des personnes est au cœur de la comparaison » entre ces systèmes. Sylvie Morel apporte une analyse approfondie de « La contrepartie dans la protection sociale américaine » en indiquant que « désormais le soutien de l’État s’assortit d’un ensemble de conditions de comportement qui transforment la “relation assistancielle” en une “relation d’obligations réciproques” ». Cette évolution de l’assistance aux pauvres (qui touche en priorité aux États-Unis les familles monoparentales) vers le Workfare se traduit par « l’imposition d’un nouveau devoir là où existait auparavant un droit ». Portée depuis les années soixante par des spécialistes, politistes ou économistes (Mead, 1986), comme par les républicains contre les projets des administrations Johnson puis Nixon, relayée bien plus tard par l’administration Clinton (réforme de l’AFDC en 1996), elle repose sur l’idée « selon laquelle chaque individu “apte au travail” doit, pour pouvoir bénéficier d’un revenu, faire la preuve de sa bonne volonté à concourir à la production de richesse collective par sa contribution personnelle » (Morel, 1996). À l’inverse, S. Morel affirme que « la conception de l’insertion dans le… RMI traduit une lecture de la réciprocité s’instituant entre l’État et les allocataires en termes de droit à l’intégration sociale pour cette partie de la population qui est maintenue à l’écart des circuits de socialisation coutumiers ». Dans ces conditions et à l’opposé des conceptions du Workfare, « ce ne sont plus… les carences des pauvres qui sont stigmatisées… la déviance est imputée, non aux seuls pauvres mais à l’ensemble du corps social. Les allocataires… rappellent à la société ses dysfonctionnements, en particulier en matière d’emploi ». Les analyses de cet auteur et de l’ensemble du numéro restent donc en 1996, très fidèles aux conceptions des promoteurs et des premiers évaluateurs du RMI (Vanlerenberghe et al., 1992). Mais on verra rapidement dans les dix années suivantes – largement hors de la RFAS – à quel point cette question de l’insertion et du retour à l’emploi des chômeurs et bénéficiaires de minima, devenue progressivement la priorité des pouvoirs publics mais aussi au fil du temps une préoccupation croissante de nos concitoyens (Boisselot, 2006) [25], témoigne de la fragilité avec laquelle le consensus s’était établi fin en 1988 autour de l’idée que le RMI est une dette collective et un droit certes subjectif, mais un véritable droit, sans contrepartie autre que celle de signer un contrat d’insertion volontairement élaboré avec un travailleur social [26].
Ces questions d’insertion/activation/contrepartie prennent d’autant plus de sens que le chômage se maintient à un niveau élevé malgré les dispositifs existants et que la quasi-totalité des Rmistes (mais pas des membres de leur famille qui vivent de cette prestation) sont en âge de travailler ; de plus, une proportion non négligeable d’entre eux travaillent [27], parfois depuis longtemps, sans toutefois tirer de cet emploi des ressources suffisantes pour eux et leur famille. Cependant une partie du débat qui s’installe dans les dix dernières années fait comme si le RMI au même titre que l’ASS ou l’assurance chômage ne concernait que des individus désincarnés, sans insertion familiale ni locale et à ce titre classables sur une échelle d’« employabilité », alors que, pour certains d’entre eux, il est évident que le retour à l’emploi est impossible, au moins à court terme. En particulier les questions de santé priment dans de nombreux cas en étant un obstacle majeur à l’insertion ou la réinsertion professionnelle [28]. Et a fortiori, le débat ne porte pas sur les autres minima sociaux, justement construits avant le RMI pour traiter de situations particulières où les individus ne sont guère en l’état de trouver une place sur le marché du travail et où les pouvoirs publics ont jugé nécessaire de leur accorder une prestation de subsistance, à la hauteur d’un panier de besoins le cas échéant (donc de montant supérieur à celui du RMI), sans exiger d’eux une contrepartie quelconque : il en va ainsi des décisions des COTOREP et de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) ; comme de l’allocation de parent isolé (API) où il est clair que les initiateurs de cette prestation jugeaient normal qu’une mère isolée sans ressources puisse bénéficier pour elle et ses enfants, pendant une durée limitée, de ressources (d’un niveau qui reste bien supérieur à celui du RMI d’une personne isolée, à nombre d’enfants identique) afin d’élever ceux-ci dans les premières années de leur existence ou dans l’année où la personne se retrouve seule sans ressources avec enfant(s) [29].

Le retour à l’emploi

24Reste qu’une fois que ces situations « objectives » d’impossibilité d’être sur le marché du travail ou de « droit de sortie temporaire » accordé pour telle ou telle raison par les pouvoirs publics [30], on sait bien que les critères d’employabilité des individus (pour la plupart peu qualifiés et payés au voisinage du SMIC ou encore à temps partiel avec des salaires qui peuvent être en conséquence inférieurs au plafond du RMI) dépendent plus des employeurs et de la conjoncture (nationale, locale, de branche ou d’entreprise) que des « efforts » du demandeur d’emploi à s’insérer et chercher un emploi, dans une situation permanente d’asymétrie de positions entre « offreurs de travail/demandeurs d’emploi » et demande de travail (rémunéré !) des entreprises.

25Cette focalisation de nombreux experts et d’une partie des politiques sur la question du retour à l’emploi – diversifiée toutefois par la loi de lutte contre les exclusions de 1998 et le plan de cohésion sociale de 2004 qui, l’une et l’autre, visent des objectifs plus larges et diversifiés ou articulés les uns aux autres (diversité et complémentarité des domaines d’intervention pour la première, accent mis notamment sur les questions de logement pour le second) – s’appuie sur plusieurs mouvements dans les sphères politiques et scientifiques.

26Du côté d’experts et d’une partie des politiques ainsi que du monde patronal, on peut y voir les effets de long terme d’une accumulation de critiques sur la protection sociale française, jugée non seulement coûteuse mais inefficace, voire de nature à produire des effets pervers, défavorables à l’emploi.

27Du côté de certains scientifiques, on doit constater le déclin du keynésianisme et le primat croissant de l’analyse économique standard, qui moyennant des hypothèses simples et souvent réductrices, ne s’intéresse qu’au marché du travail et spécifiquement à la relation entre offreurs et demandeurs de travail [31] : à cette aune, les chômeurs, individus rationnels comme les autres, arbitreraient volontairement ou non entre le travail (mal) payé et le loisir (la vieille « oisiveté »). Ce modèle tarde à être importé en France chez des économistes puis diffusé chez les politiques : il n’émergera vraiment qu’à la fin des années quatre-vingt-dix et surtout au début de la présente décennie [32]. C’est à ce moment que l’ancienne « élite du Welfare », très imprégnée de préoccupations sociales quelle que soit sa couleur politique est pour partie progressivement remplacée par une nouvelle élite mieux formée à l’analyse économique et très sensible aux questions de maîtrise des coûts ainsi qu’aux incitations multiples que le marché du travail d’une part, la protection sociale de l’autre, envoient aux actifs dans un contexte de concurrence internationale accrue sur les coûts salariaux et, par ailleurs, de maintien ou de croissance des déficits sociaux dans les budgets publics. Plus que jamais, les chômeurs et en conséquence une partie des pauvres sont implicitement pensés comme individuellement responsables – en grande part – de leur infortune, ou en tout cas des conditions nécessaires pour y échapper, sans toutefois que la connotation « morale » jadis associée à cette conception, soit dans tous les cas reprise. On notera cependant qu’il s’agit d’une évolution tendancielle, qui n’envahit pas en totalité l’espace des analyses scientifiques ni du débat public [33]. La revue pour sa part continue de développer utilement les analyses des différents modèles de protection sociale en Europe et aux États-Unis, en rendant compte des débats européens sur l’insertion et l’activation des dépenses passives et en montrant les différences, voire les oppositions, entre ce qui se traduit dans le langage « global » européen par des termes fourre-tout en apparence identiques. En ce qui concerne l’activation, sa relation avec l’assistance, la protection sociale et les politiques d’emploi, on renverra notamment aux articles du numéro consacré à l’État providence nordique (Barbier, 2003 ; Kvist, 2003 ; Redor, 2003 ; Bergmark, 2003). Dans un numéro publié peu après, P. Abrahamson revient sur le « modèle » scandinave : à propos du cas danois, il indique que « la division entre systèmes d’assistance […] et d’assurance sociale traduit certes une coupure fondée sur la participation au marché du travail. […] À la fin des années soixante-dix, […] l’idée selon laquelle le chômage relevait d’une responsabilité publique commença à changer avec la mise en place de politiques actives d’emploi. L’idée du “donnant donnant” est au fondement du principe de l’activation qui implique des droits et des devoirs. On peut concevoir ce principe comme découlant d’une responsabilité accrue de l’individu dans la mesure où c’est à ce dernier qu’il incombe d’améliorer sa qualification en prenant part à différentes mesures d’activation ». Dans ces conditions, « même si le modèle de protection sociale danois s’apparente toujours à un État providence universel, un glissement vers un système plus assurantiel fondé sur une participation au marché du travail, peut être détecté. Si cette évolution persiste, les groupes qui font déjà l’expérience d’une marginalisation vis-à-vis du marché du travail verront encore leur situation se détériorer » (Abrahamson, 2005).

28Ce double mouvement – dans la sphère des relations entre chômage et pauvreté – qui tend d’une part à un système dual de prestations (assurantielles/ de solidarité) et de l’autre à mettre l’accent sur les responsabilités et les efforts individuels dans l’accès ou le retour à l’emploi des chômeurs ou d’une grande partie des bénéficiaires de minima sociaux [34] est fort peu traité en tant que tel dans les articles de la RFAS [35] ; alors qu’il mérite un débat de fond, car, au sein de la protection sociale, il ne s’agit pas d’un changement technique ou de second ordre. Au contraire, il est nécessaire de prendre la mesure de l’écart entre le principe au fondement de ces deux types de dispositifs de traitement du couple chômage/pauvreté et d’analyser leurs conséquences.

29D’un côté, les prestations d’assurance chômage fondées sur des cotisations signifient clairement que l’indemnisation de ce risque chômage – et potentiellement de pauvreté – est inscrite dans la sphère de l’emploi salarié et relève au moins pour une part de la responsabilité des employeurs. À ce titre, il est normal que cette indemnisation s’adresse au seul ex-salarié indépendamment de son inscription familiale [36].
De l’autre – et c’est le cas de l’ASS comme du RMI – on s’inscrit, au moins pour ce qui est de la technique qui est celle de beaucoup de prestations sous conditions de ressources, dans une tout autre logique : celle de l’assistance, toujours subsidiaire et différentielle, qui s’adresse non au salarié mais au ménage auquel il appartient ou a appartenu [37] et aux ressources de ce ménage, qu’elles viennent de l’activité salariée ou de tout autre source. À situation ou comportement identique de l’ex-salarié vis-à-vis de son insertion professionnelle, toute modification des ressources d’une autre personne de son ménage (ou changement de la composition de la famille) modifie la prestation reçue. Ce n’est plus « l’employabilité » du chômeur – déterminée fondamentalement sur le marché du travail et que l’on peut tenter d’objectiver – qui conditionne son retour éventuel à une meilleure fortune, mais les « efforts » de sa famille pour dégager ou obtenir des ressources supérieures. Et dans ce deuxième cas, très rapidement, bien que la prestation soit fondée en droit au titre d’une dette publique de solidarité, les critères de jugement d’une prestation ressemblant dans son design à celles de l’aide sociale sont vite entachés de considérations morales sur le fonctionnement et l’insertion sociale du groupe familial : les « bonnes » familles ne sont pas évaluées dans les mêmes sphères de justice que les compétences des travailleurs.
Historiquement, on sait que partout les prestations d’assistance et de revenu minimum sont à la fois les plus faibles dans l’échelle des aides et celles dont l’horizon temporel est le plus incertain pour les bénéficiaires ; ce sont les plus controversées politiquement, les plus soumises à la suspicion de l’entourage et elles s’assortissent souvent de conditions contraignantes sur le comportement social des bénéficiaires, pouvant aller jusqu’à des sanctions. Et « l’activation » de ces deux types de prestations (assurantielles et de solidarité), du point de vue des bénéficiaires comme des acteurs et agents publics chargés de la concevoir et de la mettre en œuvre ne peut avoir ni le même objectif, ni la même méthode, ni les mêmes effets pratiques et symboliques.
Dans beaucoup des débats actuels sur les réformes de la protection sociale – et singulièrement ceux qui sont développés à l’échelle européenne, surtout après la redéfinition en 2005 de la stratégie du traité de Lisbonne – tout se passe comme si la visée principale était l’emploi d’individus écartés provisoirement du marché du travail ou dans une situation de pauvreté laborieuse, sans considération de leurs conditions et contraintes, localisées, de vie sociale et familiale [38]. Dans les faits, on peut ici ou là voir se développer, pour une fraction de la population, un glissement vers des dispositifs proches de l’ancestrale assistance/charité (y compris en reprenant sous une forme modernisée des connotations morales qui l’accompagnaient) dont les systèmes modernes de protection sociale ont essayé de se débarrasser.

Le traitement local de la pauvreté

30Un dernier changement accompagne ces évolutions : le postulat du nécessaire traitement « local » et plus individualisé de la pauvreté ou en tout cas de l’insertion, au vu des spécificités du marché du travail local, des taux de chômage très divers d’un bassin d’emploi à l’autre, des responsabilités des élus et de leur connaissance du terrain, etc. En résulte une longue réappropriation par les pouvoirs locaux de la gestion de la pauvreté (jusqu’à la récente prise en charge intégrale du RMI-RMA) comme l’était la vieille aide/assistance sociale : R. Lafore (2004) en déduit l’hypothèse d’une montée, à côté des dispositifs nationaux (assurantiels-professionnels d’une part, étatiques de l’autre), du « Département providence », qui récupère des compétences nouvelles et devient « chef de file », particulièrement en matière de lutte contre la pauvreté et d’insertion et plus globalement d’action sociale. Mais à regarder de près les justifications de ce nouveau clivage entre la part de l’intervention publique qui dans l’État, revient au national et celle, croissante [39], qui incombe au local, force est de constater que cela ne fait guère, au moins dans notre cadre national, l’objet de vérifications empiriques ni de formalisations théoriques approfondies [40]. Cette question importante de même que le caractère parfois erratique des mouvements qui s’opèrent plus globalement dans la protection sociale entre le national et le local devraient induire des évaluations dont on peut espérer que la revue soit porteuse.

31Prudemment, les articles soumis à la RFAS ont dans la dernière période suivi de loin ces débats, sans véritablement prendre partie : sa contribution première et décisive est comme on l’a vu, de faire utilement la lumière sur les concepts mobilisés et leur traduction opérationnelle dans un espace élargi à l’Europe et à d’autres pays développés.
Reste que ces évolutions que l’on constate dans la sphère de la pauvreté et des politiques de lutte contre celle-ci renforcent des interrogations qui s’élargissent à l’ensemble de notre système de protection sociale, aide et action sociale incluses : peut-on continuer à vouloir traiter la pauvreté persistante avec d’abord les outils de l’assurance sociale ? Il faut rappeler à ce sujet qu’aujourd’hui encore, les prestations familiales, certes universelles mais financées pour l’essentiel par des cotisations de Sécurité sociale, contribuent, bien plus que l’ensemble des prestations et dispositifs de lutte contre la pauvreté et que l’impôt, à une redistribution vers les ménages aux revenus les plus faibles, en permettant ainsi à une forte proportion d’entre eux de sortir de la pauvreté (Courtioux et al., 2005). Ou se dirige-t-on vers un clivage accru entre un système national de protection des individus en emploi et des chômeurs les plus aptes à retourner rapidement sur le marché du travail ; et des dispositifs locaux, personnalisés, avec des prestations de faible montant, visant les ménages durablement éloignés de l’emploi et des revenus salariaux ; ce qui consacrerait un retour à la distinction ancestrale entre les pauvres valides et invalides, mais aussi les pauvres vertueux et les oisifs nuisibles, la bonne et la mauvaise famille ?