Évolution du système de la Sécurité sociale
1La Sécurité sociale, en tant que système organisé de protection des travailleurs et de leurs familles, n’a été intégrée dans les institutions de l’État qu’au cours de la première moitié du XXe siècle, à la suite des crises économiques et financières. Cependant, elle existait déjà auparavant en tant que mécanisme de solidarité entre individus au sein d’une même communauté, professionnelle ou autre, sous la forme de mutualités, institutions caritatives, associations de secours mutuel, tontines et autres formes associatives à but non lucratif.
2La prévoyance sociale a été institutionnalisée au Portugal, pendant la période de la Dictature [1], sous la forme d’assurances sociales, suivant d’ailleurs le modèle bismarkien d’Europe continentale, dans lequel il y a une relation synallagmatique entre cotisations et prestations, spécialement pour les prestations de retraite.
3Le passage à un modèle universel (conception de Beveridge), sans « capitalisation collective » des cotisations, s’est fait officiellement en 1984 [2]. Ont alors été instaurées des prestations de remplacement des revenus dans les cas de maladie, chômage, invalidité et vieillesse, des prestations de survie et d’orphelin et des allocations familiales. En outre, un régime d’action sociale sous conditions de ressources a été mis en place, il prévoit des allocations, pensions et autres prestations en nature, qui ne sont pas liées à la qualité de salarié et qui ont pour principal objectif de protéger les citoyens contre la pauvreté et l’exclusion sociale.
4Progressivement, la globalisation économique et financière, en réduisant l’importance et le rôle de l’État nation dans l’économie de marché, limitant son action aux services de régulation et à certaines fonctions fiscales et de souveraineté, est venue remettre en cause le monopole public dans le domaine de la prestation de biens et services sociaux au Portugal, à l’image de beaucoup de pays européens.
5Par ailleurs, le vieillissement de la population, avec une espérance de vie de plus en plus élevée, la chute du taux de fécondité à des niveaux qui ne permettent pas le renouvellement naturel des populations des pays (1,43 au Portugal en 2005), la réduction de l’âge effectif de la retraite, la persistance d’un chômage structurel dans les classes d’âge les plus proches de la retraite, comptent parmi les principaux facteurs qui ont affaibli le modèle social en vigueur en Occident, affectant en particulier l’équilibre financier de la Sécurité sociale publique à long terme.
6Le ratio démographique dont la tendance est à la dégradation, et l’augmentation exponentielle des coûts des pensions de vieillesse liée à la longévité et à la grande dépendance, dont le financement n’était pas prévu, vont avoir de lourdes conséquences sur l’équilibre financier du modèle social.
Le Portugal, petite économie ouverte sur l’extérieur, ne pouvait pas s’abstraire d’une amélioration de la compétitivité de ses entreprises au niveau international. D’autres pays, parmi lesquels certains sont de vrais paradigmes de l’État providence, comme les pays nordiques, ont été obligés de réformer leurs systèmes sociaux afin de faire face à la mondialisation économique et financière.
La Sécurité sociale jusqu’aux années quatre-vingt
7La Prévoyance sociale a été instaurée au Portugal à la suite de la première guerre mondiale. À cette époque, ont été créées les assurances sociales obligatoires – basées sur la technique de la capitalisation [3] – permettant une intervention élargie de l’État sur les questions sociales (Santos et al., 1998).
8Dans les années soixante, fut créée la Caisse nationale de pensions, organisme responsable des prestations de vieillesse, d’invalidité, de décès, des pensions de survie, et des allocations familiales.
9Dans ce système, qui a été en vigueur jusqu’aux années soixante-dix, il existait des réserves mathématiques des Caisses de prévoyance résultant de la technique de la capitalisation qui étaient placées en divers actifs financiers, notamment des obligations, des actions d’entreprises et de l’immobilier social. Les cotisations pour les prestations de vieillesse et d’invalidité étaient, à cette époque, calculées avec un taux d’intérêt de 4 % par an, en utilisant des tables de mortalité françaises.
10La consolidation d’un système universel de sécurité sociale n’a eu lieu que dans les années quatre-vingt, avec la création de deux régimes [4] couvrant la majorité de la population – le régime général et le régime non contributif. Le régime général, basé sur un système de cotisation et en technique de répartition couvre les salariés et les travailleurs indépendants.
Le régime non contributif dispense une garantie minimale aux personnes âgées qui ne sont pas couvertes par le régime général ou ne remplissent pas les conditions pour percevoir la pension vieillesse de ce régime. Les droits à pensions de retraite et d’invalidité du système de la Sécurité sociale sont ainsi étendus à tous les citoyens même s’ils n’ont jamais cotisé ou l’ont fait insuffisamment.
La Sécurité sociale après la réforme de 2000
11Le système de la Sécurité sociale mis en place en 1984, n’a été modifié qu’en 2000 de façon à mieux répondre aux nouveaux besoins sociaux et à renforcer son équilibre financier à long terme. Ainsi le gouvernement socialiste a fait voter une loi [5] qui visait simultanément à atteindre ces objectifs et à donner une suite aux recommandations de la Commission du Livre blanc de la Sécurité sociale, en matière de financement et de prestations, dont le rapport final [6] avait été remis à la fin de l’année 1998.
12Néanmoins les principales modifications dans le système de sécurité sociale n’ont pas changé la nature de la redistribution du modèle social puisque pour l’essentiel la répartition comme technique de financement, a été maintenue. La technique de la capitalisation a été introduite à la marge ; elle concerne les personnes dont le salaire est supérieur à un plafond et qui sont libres de quitter le système obligatoire pour aller vers des systèmes privés. Cette réforme porte essentiellement sur les paramètres de la pension et concerne le montant des prestations de retraite et d’invalidité qui est réduit.
13En revanche, la grande nouveauté a été l’introduction d’un mécanisme de constitution de la pension « en escalier », dont la logique est basée sur des multiples du SMIC [7]. Mais une telle logique a rendu difficile l’estimation de la pension de retraite, empêchant les individus de prendre des décisions en toute connaissance de cause lorsqu’ils veulent se constituer un complément à la pension publique.
14En 2002, le nouveau gouvernement a fait voter une nouvelle loi [8] qui, à part l’introduction d’une conception moins idéologique du système de prestations et le principe d’un régime complémentaire de pensions qui devait faire l’objet de règlements ultérieurs, a maintenu l’essentiel de la loi du gouvernement socialiste. Selon Neves (2003), cette nouvelle loi est « le résultat de l’extraction, dans la structure normative, de la loi antérieure ».
15Dans la nouvelle conception du système, certaines propositions de la Commission du Livre blanc ont été retenues, en particulier, la prise en compte de toute la carrière contributive pour la détermination de la pension de vieillesse. Le Livre blanc insistait aussi sur le développement des régimes complémentaires d’initiative privée ou publique et sur la diversification des techniques et des sources de financement.
16Afin de promouvoir une plus grande justice intergénérationnelle, la loi a fait converger le régime des fonctionnaires vers celui du sous-système de prévoyance du secteur privé selon le principe de l’unité du système de la Sécurité sociale [9]. Ainsi, à partir de 2006, les règles en vigueur pour les salariés du secteur privé concernant le calcul des pensions et l’âge du départ à la retraite [10] seront appliquées aux fonctionnaires publics.
Quatre changements importants ont eu lieu récemment dans le domaine des pensions de vieillesse du régime général :
- une nouvelle méthode d’indexation des rémunérations ;
- un mécanisme de constitution de la pension « en escalier », basée sur des multiples du SMIC ;
- la possibilité de se constituer facultativement un complément de pension en capitalisation ;
- une diversification des sources de financement.
Le système en vigueur
18Actuellement, le système de la Sécurité sociale est composé du système public, du système d’action sociale et du système complémentaire.
19Le système public de la Sécurité sociale se divise en trois sous-systèmes : celui de la solidarité, celui de la protection familiale et celui de la prévoyance.
20– Le sous-système de solidarité a pour but d’assurer les droits fondamentaux des citoyens, de garantir l’égalité des chances, de lutter contre les situations de pauvreté et d’exclusion, avec pour objectif le bien-être et la cohésion sociale. Ce sous-système englobe les personnes en situation de difficultés économiques, de précarité et de marginalisation sociale.
21– Le sous-système de protection familiale couvre la totalité des citoyens et garantit les prestations familiales, les aides aux personnes handicapées et aux personnes dépendantes.
– Le sous-système de prévoyance est un régime autofinancé par les salariés et les entreprises du secteur privé. Il couvre les salariés qui relevaient de l’ancien régime général, et ceux qui appartiennent aux régimes spéciaux et aux régimes facultatifs. Ce sous-système vise à compenser la réduction des revenus d’activité professionnelle en raison de la vieillesse, de la maladie, de la maternité/paternité/adoption, du chômage, des accidents du travail [11], des maladies professionnelles, de l’invalidité et du décès.
Financement de la Sécurité sociale notamment du système de pensions de vieillesse
Les principes du financement du système de sécurité sociale
22Avec pour objectif de rendre plus clair le financement du système de sécurité sociale, le nouveau cadre légal renforce les mécanismes de capitalisation, le recours à des sources de financement diversifiées et le calcul actuariel des taux contributifs des prestations.
23Combiner les techniques de répartition et de capitalisation vise non seulement à obtenir une plus grande flexibilité du financement en fonction de conditions économiques, sociales et démographiques qui affaiblissent l’équilibre financier du système, mais aussi à transmettre à la population l’idée que se constituer de l’épargne est important pour la préparation de leur retraite. L’essentiel du financement de la Sécurité sociale est assuré par les cotisations sur les revenus. Néanmoins, l’État couvre la totalité des dépenses liées au régime non contributif et à l’action sociale à travers un transfert budgétaire.
24En ce qui concerne le taux de cotisations, il sera fixé à l’avenir de façon actuarielle en fonction des coûts des éventualités prévues, ce qui engendrera plus de transparence et de justice au niveau du système. Toutefois, ces taux de cotisation pourront prendre en considération la nature des entités contribuables, les activités économiques en cause, les situations spécifiques des bénéficiaires ou les politiques conjoncturelles d’emploi. Le taux de cotisations des entreprises est en règle générale, de 23,75 % de la masse salariale, et celui des employés de 11 %. Par ailleurs, il existe des taux différenciés pour les travailleurs indépendants et pour le régime de sécurité sociale volontaire.
Dès 1995, un pourcentage de la TVA (1 %) a fait partie des sources de financement de la Sécurité sociale, permettant ainsi une diminution de 0,75 % du taux contributif des employeurs [12]. Toutefois, il y a eu en juillet 2005 une nouvelle affectation de TVA à hauteur de 2 % – le taux passant alors de 19 à 21 % – à la Sécurité sociale pour faire face à l’augmentation des dépenses sociales, mais le taux de cotisation n’a pas baissé. L’impact de cette augmentation de la TVA sur les marchés des biens a été très néfaste.
Les différentes sources de financement des sous-systèmes
25À chaque sous-système est appliqué le principe de financement par « adéquation sélective », qui consiste en l’affectation des ressources financières en accord avec les objectifs des moyens de protection.
26– Les prestations de remplacement de revenus d’activité professionnelle, attribuées dans le cadre du sous-système de prévoyance – pensions, allocations de maladie et de chômage – sont financées de manière bipartite, à travers les cotisations des employés et les contributions des employeurs.
27– Les prestations de protection familiale qui ne dépendent pas des carrières contributives et l’action sociale sont financées par le budget de l’État.
28– La protection garantie dans le cadre du sous-système de prévoyance, par les prestations avec une forte composante redistributive, telles que les allocations familiales et les politiques actives pour l’emploi, est financée de manière tripartite par les entreprises, les actifs et l’État.
29Le sous-système de prévoyance est le seul qui a pour objectif d’être totalement autofinancé et ayant recours aux cotisations sociales.
Les recettes et les coûts en pourcentage du PIB
30Les recettes et les coûts de la Sécurité sociale, en pourcentage du PIB, entre 2001 et 2004 sont présentés dans les tableaux suivants.
Évolution des recettes en pourcentage du PIB
Évolution des recettes en pourcentage du PIB
Évolution des coûts en pourcentage du PIB
Évolution des coûts en pourcentage du PIB
31En analysant la couverture des dépenses de pensions par les cotisations, on remarque une augmentation substantielle de l’autofinancement du système de prévoyance qui est passée de 80,75 % en 2001 à 91,39 % en 2004.
32Cette augmentation peut s’expliquer par une augmentation du montant des pensions au cours de cette période (2001-2004) qui n’a pas été accompagnée par une augmentation dans la même proportion du montant des cotisations.
33En 2004, les cotisations représentaient plus de 90 % des recettes courantes de la Sécurité sociale. Quant aux pensions, elles représentaient près de 63 % des dépenses courantes, mais leur poids est en train de diminuer.
On remarque que le solde courant a progressivement diminué et on prévoit qu’avec le niveau actuel de chômage, il commencera à être structurellement négatif d’ici cinq ans.
Le Fonds de stabilisation financière de la Sécurité sociale
34La capitalisation publique des excédents est considérée comme une mesure structurelle dans la nouvelle loi de la sécurité sociale. Elle résulte de la création d’un fonds de réserve en 1989 destiné à stabiliser le système à court et moyen terme. Il est actuellement alimenté par 2 % à 4 % des cotisations des actifs jusqu’à ce qu’il atteigne le montant équivalent des pensions durant deux ans, et par les soldes annuels du sous-système de prévoyance, les recettes du patrimoine cédées et les gains des placements financiers du fonds.
35Le capital du Fonds de stabilisation financière de la Sécurité sociale (FEFSS) est le résultat des transferts de l’excédent du régime général et de la vente d’immeubles. Il a augmenté de façon significative, atteignant près de 5 779 millions d’euros au 31 décembre 2004.
36Ce fonds de réserve possède une structure identique à celle d’un fonds d’investissement, misant sur la diversification du portefeuille. Toutefois, la politique d’investissement réalisée a privilégié l’investissement en titres à revenu fixe avec moins de risque, plus particulièrement, les obligations d’État et des entreprises avec une cote (rating) élevé.
L’équilibre financier futur du système de la sécurité sociale
37Malgré l’existence du Fonds de stabilisation, le niveau des dépenses du système de la sécurité sociale pour les prestations de vieillesse et les autres prestations soulève beaucoup de questions. Quel est le degré de la responsabilité, ou le montant de la dette, que l’État doit assumer dans la perspective des déficits accumulés de la Sécurité sociale à venir d’ici 2045 ?
38En effet, selon les projections réalisées pour le compte de la Commission du Livre blanc en 1998, se formerait progressivement un déficit du régime des pensions à partir de 2015, équivalant à cette date à 1,5 % du PIB, mais qui pourrait atteindre en 2045 près de 70,2 % du PIB.
Dette cumulée du système de la Sécurité sociale
Dette cumulée du système de la Sécurité sociale
39Au vu des résultats de ces estimations, plusieurs mesures ont été envisagées pour revenir à l’équilibre financier du système, mais aucune ne paraît être en mesure, à elle seule, d’atteindre cet objectif. L’augmentation de l’âge du passage à la retraite, l’augmentation de la durée de cotisation pour avoir droit à la pension complète et la réduction du taux de remplacement ont été quelques-unes des propositions avancées par cette Commission. Seule, l’utilisation du fonds de lissage devrait ainsi permettre à la Sécurité sociale de rester financièrement solvable au cours des quinze prochaines années.
La réforme de 2002 a durci les règles de calcul de la pension de vieillesse
40Pour faire face à ces échéances, la réforme de 2002 [13] a notamment prévu la révision des barèmes et, en particulier, durci les conditions d’accès à la retraite qui vont toucher plus particulièrement les nouvelles générations, entrées dans le système après 2001 puisqu’une période de transition a été instaurée respectant les droits acquis des personnes qui sont entrées dans le système en tant que bénéficiaires avant le 31 décembre 2001 (cf. annexe)
De nouvelles règles plus restrictives
41Auparavant pour le calcul de la pension de vieillesse on prenait en compte les dix meilleures des quinze dernières années de rémunération et le taux appliqué aux annuités était de 2 % pour chaque année de cotisation. Les facteurs de revalorisation utilisés ne dépendaient que de l’indice des prix à la consommation.
Dorénavant, si les droits restent toujours ouverts au bout de quinze ans de cotisations (délai de carence), les nouveaux bénéficiaires entrés dans le système après 2001 auront une pension qui dépendra alors des revenus perçus sur l’ensemble de la carrière contributive, revalorisés par un nouvel indice officiel et un taux d’annuité désormais variable (cf. encadré 1). Celui-ci, en effet, varie en fonction du niveau de la rémunération de référence pour les personnes qui ont totalisé plus de vingt ans de cotisations.
Encadré 1 : La modification des paramètres dans la loi de 2002
P1 : nouvelle formule du calcul de la pension de vieillesse.
RR : rémunération de référence.
T : taux d’annuité.
N : nombre d’années de cotisations déclarées.
La rémunération de référence (RR) va dépendre de la carrière contributive (N) portée au compte (40 ans au plus) et d’un nouvel indice officiel de revalorisation. Cet indice prend en compte désormais en partie l’évolution des salaires puisqu’il retient à hauteur de 75 % l’évolution de l’indice des prix à la consommation (sans le logement) et pour le restant l’évolution des salaires. Toutefois la valeur globale de l’indice ne peut excéder un seuil défini par le taux d’inflation augmenté de 0,5 %.
Il est prévu, en outre, que le taux d’annuité (T) varie en fonction du revenu de référence et de l’âge des personnes. Pour les bénéficiaires ayant cumulé moins de vingt ans de cotisations, le taux d’annuité reste inchangé à 2 % pour chaque année civile (appliqué à la rémunération de référence prenant en compte toute la carrière contributive). Dans le cas contraire, c’est-à-dire pour ceux qui ont cotisé durant plus de vingt ans, le taux d’annuité va évoluer dans une fourchette étroite comprise entre 2 % et 2,3 % de la rémunération de référence, en fonction du salaire des individus, exprimé ici à partir du salaire minimum (SM) en vigueur au Portugal, actuellement égal à 374 euros (tableau ci-dessous).
Variations du taux d’annuité en fonction du salaire minimum
Variations du taux d’annuité en fonction du salaire minimum
La difficile création d’un régime complémentaire de pension
42La dernière réforme des retraites introduit, par ailleurs, une innovation majeure : la création d’un « deuxième étage » de pensions ; un projet déjà envisagé de longue date par les gouvernements qui se sont succédé au Portugal mais qui n’avait, cependant, jamais pu être concrétisé. En effet, contrairement à l’ensemble des autres pays européens, il n’existe toujours pas de régime complémentaire obligatoire légal de retraite au Portugal, la pension perçue par les individus étant garantie dans sa totalité par le premier « pilier », dans la terminologie en usage dans les instances internationales.
43Ainsi la réforme de 2002 prévoit dans son principe une obligation de sortie du système de pensions publiques au-dessus d’un salaire plafond et une option de sortie du système à partir d’un salaire plancher. Toutefois, dans un contexte de difficultés financières du régime général (contributif), la réglementation de ce nouveau régime complémentaire tarde à paraître, les décrets d’application n’ayant toujours pas été publiés à ce jour.
Encadré 2 : Le système complémentaire
• Avec une limite supérieure (plafond) fixée, par exemple, à dix fois le salaire minimum portugais [14], le revenu salarial excédant ce seuil serait exonéré de cotisations sociales, c’est-à-dire des 65 % du taux de cotisation habituellement affectés au financement des pensions [15]. En contrepartie, la personne concernée n’est plus couverte contre le risque vieillesse (et invalidité, survie, orphelin) au-dessus de cette limite et demeure, par conséquent, libre de placer l’équivalent de la cotisation épargnée ailleurs, dans des dispositifs d’épargne privée.
• Dans l’hypothèse d’une limite inférieure (plancher) déterminée à six fois le salaire minimum portugais, le futur pensionné a le choix de rester ou, au contraire, de sortir du système dans le cadre d’une souscription à un régime complémentaire. Il dispose, alors, de l’alternative suivante :
- jusqu’à six fois le salaire minimum, le taux de cotisation s’applique sur la totalité de la rémunération. La pension est calculée à partir des formules en vigueur dans le régime général sur la base d’un salaire de référence ;
- au-dessus de six fois le salaire minimum et jusqu’à dix fois le salaire minimum, la personne peut se constituer, si elle le souhaite, une pension en rente viagère en cotisant dans un régime complémentaire en capitalisation (public, mutualiste, fonds de pension et assurance vie) sur 65 % de son salaire.
44La création du régime complémentaire doit permettre, selon le gouvernement, de renforcer la maîtrise des dépenses du système de retraite, tout en préservant les droits acquis et en cours d’acquisition des personnes tout au long de leur carrière, et de favoriser, de surcroît, le développement des schémas d’initiative privée.
45« L’option de complémentarité », qui est irréversible, peut être exercée par toutes les personnes qui intègrent le système public à partir de l’entrée en vigueur de la loi, ou qui, déjà présentes dans le système, sont âgées de moins de 35 ans et ont cumulé une durée de cotisation au plus égale à 15 ans.
L’essor potentiel du marché des régimes complémentaires va donc dépendre de la distribution par tranches d’âge de la population active et, naturellement, de la durée de leurs carrières et de leurs rémunérations respectives, ainsi que de l’exercice de « l’option de sortie » du système des jeunes générations ayant des revenus supérieurs à la limite inférieure qui va être fixée prochainement par le gouvernement.
Une nouvelle génération d’actifs probablement confrontée à de futures pensions moins généreuses
46Ces changements, pour la plupart de nature « paramétrique » et d’autres à caractère plus structurel, dans le cadre de l’aménagement à venir d’un étage complémentaire, auront très certainement certaines retombées qu’il est d’ores et déjà possible d’entrevoir à ce stade.
47Tout d’abord, il est pratiquement acquis que les jeunes actifs d’aujourd’hui verront le taux de remplacement de leurs revenus d’activité par la pension au moment de l’âge de départ à la retraite, diminuer significativement par rapport à celui auquel ils auraient pu prétendre sous la législation antérieure. La nouvelle méthode de revalorisation des salaires reportés au compte retraite et surtout l’allongement de la durée de cotisations nécessaire pour obtenir une pension à taux plein (à comportements des individus inchangés) en sont les principaux responsables. Pour illustrer le propos, il suffit de prendre pour exemple un profil de carrière type d’un salarié portugais et de retenir l’hypothèse d’un différentiel maintenu constant de 1 % pouvant exister entre l’évolution des salaires et celle de l’inflation pour s’apercevoir que plus la durée de la carrière professionnelle augmente, plus le montant de la pension diminue (cf. tableau 5).
Comparaison des taux de remplacement obtenus avec et sans les nouvelles règles de calcul de la pension
Comparaison des taux de remplacement obtenus avec et sans les nouvelles règles de calcul de la pension
48Selon certaines hypothèses de travail [16], la pension des futurs retraités en 2041, qui ont 25 ans en moyenne aujourd’hui (la tranche d’âge des 20-29 ans représente 1 262 811 jeunes en 2002) baisserait d’environ 5 % par rapport à celle qu’ils auraient pu percevoir sans réforme. La perte cumulée de revenus de la retraite que ces jeunes populations pourraient enregistrer par rapport à ceux perçus par les retraités d’aujourd’hui, atteindrait 21 milliards d’euros soit 18 334 euros pour chaque individu ; cette réduction pouvant naturellement varier en fonction de l’âge et du niveau de rémunération de la personne.
49Cette réduction prévisible de la retraite peut favoriser en théorie l’essor des régimes complémentaires, facultatifs le cas échéant. Toutefois, compte tenu du fait que ces jeunes générations percevront moins de retraite avec le même effort contributif, le marché potentiel de systèmes complémentaires reste très réduit. (Silva et al., 2004). De plus, la modulation du taux d’annuité en fonction de certains critères d’âge et de revenus va certainement compliquer les arbitrages des futurs pensionnés qui pourtant, pour certains d’entre eux, seront appelés à se constituer un complément de retraite auprès des systèmes privés avec pour objectif de maintenir le niveau de vie qu’ils avaient durant leur vie active.
Autre conséquence non négligeable, il est maintenant dans l’intérêt des actifs que toutes les composantes salariales, en espèces et en nature, soient déclarées à la Sécurité sociale. La personne assurée va ainsi, dans ce nouveau contexte réglementaire, chercher à maximiser son revenu final pour tendre vers une carrière aussi complète que possible, de façon à augmenter le niveau de sa pension, et atténuer, le cas échéant, voire éviter, les pénalités dissuasives appliquées [17]. Du point de vue des entreprises, cela devrait exercer un effet négatif sur les coûts du facteur travail, dans la mesure où celles-ci vont être amenées à cotiser sur tous les salaires…
Malgré la réforme, des tensions financières
50Si le gouvernement portugais paraît disposer, au regard des projections officielles, davantage de marges de manœuvre d’ici à 2015 que ses homologues européens confrontés à des difficultés financières d’ores et déjà visibles pour certains d’entre eux, les tendances récentes, et en particulier l’évolution rapide du poids de la charge des retraites comparativement aux ressources disponibles du régime général incitent à la prudence.
51En effet, l’augmentation récente du nombre de retraités, qui devrait s’accélérer plus encore dans les années à venir, est principalement due à l’allongement de l’espérance de vie des retraités d’aujourd’hui et surtout à la vive progression des pensions anticipées (cf. tableau 6), sans compter la persistance à des niveaux élevés du taux de chômage des personnes âgées de plus de cinquante-huit ans.
Total de retraités bénéficiant de retraites anticipées
Total de retraités bénéficiant de retraites anticipées
52Or, les recettes n’ont pas suivi pour plusieurs raisons :
- d’une part, du fait de la faiblesse endémique du niveau des revenus portugais et des cotisations sociales versées au régime général ; la carrière contributive moyenne, bien qu’ayant augmenté ces dernières années (passant de 14,72 ans à 17,38 ans entre 2000 et 2004), reste encore aujourd’hui très en deçà de ce qu’il est nécessaire pour percevoir la retraite à taux plein. En 2004, les carrières contributives des populations les plus proches de l’âge légal de départ à la retraite (65 ans) avoisinaient moins de 27 ans en moyenne, soit seulement 67 % de la durée de cotisation désormais obligatoire pour parvenir à la pension complète.
À cela s’ajoute la modestie des revenus perçus par la plupart des Portugais, à l’exception des actifs du secteur financier qui comme souvent reçoivent des rémunérations en moyenne plus élevées (1 189 euros en moyenne en 2002). En 2002, le revenu moyen mensuel était égal à 685 euros, soit pratiquement deux fois le salaire minimum portugais, et à 759 euros pour la tranche d’âge des 60-64 ans ; - d’autre part, les cotisations sociales versées au système par les populations plus âgées (55-65 ans) ont probablement diminué ces trois dernières années, comme le suggère l’avance des retraites anticipées. Ces résultats peuvent expliquer en partie la baisse de trois points du taux de cotisation effectif observée de 2000 à 2004, et qui est ainsi passé de 27 % à 24 % en 2004.
Pensions de vieillesse rapportées aux cotisations du régime général
Pensions de vieillesse rapportées aux cotisations du régime général
Principales conclusions
53Au Portugal, la réforme du système de sécurité sociale, notamment en ce qui concerne les retraites, reste discutable. À notre avis, il s’agit d’une réforme davantage axée sur la forme que sur le fond bien qu’ayant des conséquences au niveau des principes fondamentaux.
54Les limites à appliquer aux rémunérations au-dessus du plafond en vue de la création d’une pension complémentaire publique ou privée sont encore à définir. Cette mesure pourrait aider à contrôler les coûts du système.
55Toutefois, l’augmentation de l’espérance de vie, l’exigence de périodes de cotisation plus longues et le fait que le marché du travail soit devenu flexible et instable, affectent le système et mettent en question son équilibre financier.
56Dans cette réforme, les jeunes, c’est-à-dire la plus grande partie des nouveaux bénéficiaires qui sont entrés dans le système après le 31 décembre 2001, constituent le groupe le plus touché par la réduction du montant des pensions. En effet, en plus d’avoir à cotiser plus longtemps ils continuent à cotiser à hauteur de 34,75 % de leur rémunération pendant toute leur carrière contributive pour, au final, bénéficier d’une retraite qui sera inférieure à celle des générations précédentes.
57Dans le contexte européen actuel, la tendance est à la prise de décisions de convergence pour rendre viables les systèmes de sécurité sociale. Les réformes paramétriques restent toutefois limitées.
58Ainsi, une réforme structurelle incorporant une composante d’épargne longue pourrait contribuer à résoudre beaucoup de problèmes financiers de la sécurité sociale actuelle, notamment à l’égard de l’augmentation de l’espérance de vie, pourvu qu’elle soit basée sur des études fondées.
Certains pays nordiques ont déjà modifié leurs systèmes de retraites pour faire face à l’allongement de la longévité. Au lieu d’avoir des systèmes à prestations définies en fonction d’un salaire de référence à la date du passage à la retraite, ils possèdent maintenant des systèmes à cotisations définies qui sont capitalisées virtuellement. À l’âge du passage à la retraite (qui peut varier entre 62 ans et 67 ans), ils transforment les cotisations accumulées en rente viagère, en tenant compte du taux d’intérêt sans risque et de la longévité de la génération concernée. Ces systèmes ont comme avantage de pouvoir lier les cotisations, le salaire de la carrière et la longévité à la prestation d’une façon actuariellement juste. Le cotisant suit l’évolution de son compte courant de sécurité sociale et agit en conséquence. En effet, plus son salaire est élevé plus grand sera le montant du capital accumulé et, d’autre part, il sortira avantagé s’il prend sa retraite plus tardivement. Il peut ainsi constituer une épargne complémentaire en capitalisation, protégée par la loi. En plus, il existe des stimulants permettant d’améliorer la formation professionnelle du salarié tout au long de sa vie et d’augmenter ainsi sa rémunération et donc sa pension. Pour éviter l’exclusion sociale, ces systèmes disposent de mécanismes de protection minimale, notamment dans le domaine des pensions, qui garantissent un revenu à l’employé en cas d’accident, de maladie ou de chômage [18].
Période de transition
59Les personnes pour lesquelles la durée de cotisation dépasse vingt ans, peuvent être regroupées en deux groupes :
60a) Les personnes disposant de la durée minimum exigée complète au 31 décembre 2001 ayant eu des rémunérations jusqu’au 31 décembre 2001 et dont la retraite débute entre le 1er janvier 2002 et le 31 décembre 2016, ont trois options de pension :
611) résultant de l’ancienne formule de calcul : P2 = RR x 2 % x N
62RR : rémunération de référence ;
63N : nombre d’années de cotisations déclarées.
642) résultant de la nouvelle formule du calcul (P1), où le taux global de formation de la pension (tgfp) dépend du niveau de la rémunération de référence :
65tgfp = f (RR en accord avec le SMIC à la date du passage à la retraite) x N ? 92 %
66N: nombre d’années de cotisations déclarées n’excédant pas les quarante ans.
673) résultant de la pension proportionnelle (P3), c’est-à-dire,
69P1 : nouvelle formule de calcul des pensions ;
70P2 : ancienne formule de calcul des pensions ;
71C1 : nombre d’années de la carrière contributive avec un registre de rémunérations déclarées pour le calcul du taux de formation de la pension jusqu’au 31 décembre 2001 ;
72C2 : nombre d’années de la carrière contributive avec un registre de rémunérations déclarées pour le calcul du taux de formation de la pension depuis le 1er janvier 2002.
73b) Les personnes dont la durée minimum exigée est incomplète au 31 décembre 2001 et dont la date du passage à la retraite n’excède pas le 31 décembre 2016, peuvent choisir la meilleure entre les deux pensions :
- résultant de la nouvelle formule de calcul ;
- résultant de la pension proportionnelle.
Notes
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[*]
Carlos Manuel Pereira da Silva : professeur, département de gestion de l’ISEG (Instituto Superior de Economia e Gestão), président du CIEF/ISEG.
Sara Sofia Vaz-Paralta et Sónia Marcos : chercheures au CIEF/ISEG. -
[1]
Régime politique corporatif. Période pendant laquelle les institutions démocratiques ont été abolies.
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[2]
Loi de base de la Sécurité sociale (Lei 28/84 de 14/8).
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[3]
Loi n° 1884/35, du 16 mars 1935.
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[4]
Loi n° 28/84, du 14 août 1984.
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[5]
Loi de base de la Sécurité sociale n° 17/2000 du 8 août 2000.
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[6]
Livre blanc de la Sécurité sociale - 1998.
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[7]
SMIC : salaire minimum interprofessionnel de croissance.
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[8]
Loi de base de la Sécurité sociale 32/2002 du 20 décembre.
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[9]
Le principe de l’unité suppose une actualisation articulée des différents systèmes, sous-systèmes et régimes de la Sécurité sociale dans le sens de son harmonisation et complémentarité.
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[10]
L’âge du passage à la retraite augmentera progressivement jusqu’à 65 ans, dans les dix prochaines années.
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[11]
La gestion des accidents de travail est faite en technique de capitalisation par les compagnies d’assurance.
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[12]
En accord avec le ministère de la Solidarité et de la Sécurité sociale (1996).
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[13]
Loi 32/2002 du 20 décembre 2002.
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[14]
Le SMIC au Portugal est égal à 374 euros en 2005.
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[15]
Le taux légal total est équivalent à 34,75 % de la masse salariale, dont 65 % correspondent à la composante destinée à financer le régime des pensions.
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[16]
La première génération affectée par la réforme a en moyenne vingt-cinq ans en 2002, date à partir de laquelle elle va commencer à cotiser au régime de base. Pour pouvoir bénéficier d’une carrière complète (quarante ans), ces personnes devront travailler jusqu’en 2041. Le salaire est supposé évoluer dans l’hypothèse au rythme de 3,9 % par an, et l’inflation autour de 2,1 %.
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[17]
« Décote ».
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[18]
Nous tenons à remercier Isabel Luiz et Dionísio Luiz pour la traduction de la version portugaise de cet article. Sans leur collaboration notre tâche aurait été beaucoup plus difficile. Toutes les erreurs seront, bien sûr, de notre seule responsabilité.
