La place systémique de l’action sociale des caisses de retraites

7La mise en place de fonds d’action sociale dans les différentes caisses de retraite a généralement relevé du souci d’apporter une aide passagère à des pensionnés aux revenus modestes, ce qui explique que les prestations sociales offertes le soient sous condition de ressources. L’idée de départ était de faire des FAS des instruments sociaux limités (notamment au niveau budgétaire) et périmétrés. Mais, pour le cas qui nous intéresse plus particulièrement ici, l’action sociale de la CNRACL, il ressort que cette caisse n’a pas véritablement adopté de position clairement définie sur les populations visées par son action sociale. Certes, régulièrement est rappelée la nécessité de soutenir les retraités « en difficulté » (pouvant nécessiter des soutiens « exceptionnels ») [5]. Mais cette exigence est restée avant tout une position de principe, affichée à l’origine et dont les conséquences en terme de hiérarchisation des priorités vont s’avérer peu contraignantes. Ajoutons à cet égard que l’objectif de « mieux » cerner les bénéficiaires potentiels de l’action sociale s’est régulièrement heurté à la méfiance des syndicats, attachés à défendre les intérêts de l’ensemble des ressortissants et à revendiquer un alignement sur les prestations dont bénéficient les fonctionnaires d’État. Aussi la commission de l’action sociale de la CNRACL s’est-elle avant tout adressée à de vastes franges de retraités de la caisse plutôt qu’à des catégories précises de bénéficiaires. C’est pourquoi, en cette période de développement du FAS, les aides ont d’abord été définies en fonction des « besoins » pressentis des retraités (en s’appuyant parfois sur des études sociologiques) et non des caractéristiques de populations jugées prioritaires. Dans ce cas, la délimitation de barèmes de revenus dans la distribution des prestations doit être interprétée moins comme une tentative de ciblage des retraités que comme un souci de fixer des règles comptables pour éviter les débordements budgétaires. Pour situer cette logique de fonctionnement, il n’est pas inutile de rappeler le cadre dans lequel s’est développée l’action sociale des caisses.

8Dans le prolongement de la montée en puissance des retraites, les années soixante sont marquées par la transformation de la problématisation de la vieillesse formalisée par le fameux rapport Laroque (1962). Outre l’affirmation d’une nécessaire augmentation des pensions, celui-ci cherche à rompre avec une intervention à dominante assistantielle. Il vise à définir un nouveau mode de gestion de la vieillesse – symbolisé par l’énonciation d’« une politique de la vieillesse » – supposant notamment une approche plus préventive [6]. Aussi l’affichage d’orientations ambitieuses (maintien dans un milieu de vie, et plus particulièrement à domicile, et insertion sociale des personnes âgées) va-t-il ouvrir de nouveaux champs d’intervention sociale, relativement larges et qui nécessitaient des moyens importants. Les FAS ont alors pu s’y tailler une place, avec plus ou moins de résistance de la part de l’État. L’action sociale des caisses de retraite se trouve progressivement enrôlée dans une entreprise de restructuration du champ gérontologique et de la représentation de la vieillesse. Cette redéfinition des enjeux de l’intervention auprès des personnes âgées a en effet rencontré l’intérêt des caisses de retraite, et plus particulièrement des caisses complémentaires, attentives aux manières de conquérir de nouveaux ressortissants et de se positionner sur le marché de la vieillesse.

9Bénéficiant d’un rapport entre actifs et retraités particulièrement favorable [7] et d’une augmentation sensible des cotisations, la CNRACL a, par exemple, réévalué progressivement ses objectifs : d’aide à l’origine pour des situations exceptionnelles (prêts, secours), sa politique sociale est peu à peu envisagée comme un moyen de prévenir le vieillissement et de soutenir des personnes souhaitant rester à leur domicile grâce à des aides individualisées. Dans cette perspective, elle offre des services de plus en plus diversifiés concernant le domicile (travaux d’amélioration de l’habitat, chauffage, équipements), l’entretien du corps (santé, téléassistance), des activités extérieures (vacances, séjours d’enfants) ou encore l’accompagnement en institution (hébergement en établissement). Par conséquent, elle tend à se rapprocher des buts définis par les instances étatiques à partir des années 1960-1970. L’action sociale s’efforce de ne plus s’engager dans une seule visée « réparatrice », mais aussi préventive et promotionnelle en cohérence avec la politique du « troisième âge » (Ancelin, 1997, p. 25) [8]. Elle ne se réduit pas aux seuls indigents (pris en charge au demeurant par les dispositifs de l’aide légale obligatoire), mais se tourne, en adéquation avec la nouvelle représentation de la vieillesse, vers le groupe des « personnes âgées ». Ainsi, la logique qui a présidé à sa légitimation pendant de nombreuses années, consistait à s’adresser au plus grand nombre de retraités. En ce sens, elle ne s’apparente guère à une assistance catégorielle destinée à des populations particulières et strictement définies. Elle s’écarte manifestement de l’image désuète d’une solidarité inspirée par un seul souci caritatif pour reprendre à son compte une ambition plus globale concernant une masse plus importante de retraités.

10En s’adressant à des franges importantes de ressortissants plutôt qu’en se centrant sur des catégories particulières, l’action sociale s’inscrit dans la perspective d’intégration sociale et de solidarité promue par le système national de gestion de la vieillesse. Elle est sollicitée pour pallier les « inégalités d’accès aux biens et protections nouvellement définies » (Bec, 1998). À ce titre, elle participe non pas d’une logique résiduelle, mais redistributive comme en témoigne son financement par un prélèvement effectué sur les cotisations sociales. L’action sociale s’est ainsi progressivement imposée comme un outil complémentaire de la protection des personnes âgées dans la mesure où elle participe à la concrétisation de ses orientations et notamment à la lutte pour l’insertion sociale. Elle est venue s’immiscer dans les interstices d’une politique de la vieillesse inachevée. En élevant la prévention du vieillissement et le maintien au domicile au rang d’objectifs de l’action publique, les autorités étatiques ont indirectement contribué à légitimer l’action des caisses de retraite et à l’associer aux politiques sociales.
Contrôlées par les autorités de tutelle, les caisses de retraite ont, dans cette logique, produit une offre conséquente de prestations sociales en réponse à la promotion de nouvelles normes de protection. De surcroît, certaines d’entre elles, comme la CNAV, se sont investies dans la mise en œuvre d’aides innovantes (amélioration de l’habitat, services de soins à domicile, garde à domicile) qui seront par la suite récupérées par l’État et généralisées. En effet, l’action des caisses de retraite ne consiste pas seulement à pallier des insuffisances ; elle a aussi parfois devancé la puissance publique. Plusieurs caisses n’ont pas hésité à développer des services de leur propre initiative en dehors des prestations généralement offertes. Elles se sont efforcées d’expérimenter de nouveaux services pour s’ajuster aux pratiques de retraités de plus en plus nombreux et aux attentes diversifiées.
C’est donc en partie par cette accumulation à la marge d’initiatives et de prestations que s’est construit le dispositif national de soutien aux personnes âgées caractéristique de l’État social. Hétérogène, ce dispositif tire son unité de la redéfinition de la représentation de la vieillesse et aussi de l’évolution des demandes objectives des retraités. Il serait dès lors trompeur de réduire le rôle des caisses de retraite à une assistance centrée sur les seules personnes âgées indigentes ou socialement démunies. Au regard de notre enquête, ses prestations ont gagné en extension tant sur le plan de l’offre proposée que des publics visés. L’action sociale est ainsi passée d’une logique de soutien passager à des retraités rencontrant des difficultés circonstanciées à un soutien durable à un ensemble plus large de ressortissants. Significativement, les guides d’information sur l’action sociale sont envoyés à l’occasion de tout départ à la retraite ; cette information n’est donc pas réservée à des personnes précisément identifiées.
Il n’en demeure pas moins que cette articulation fonctionnelle de l’action sociale à la politique de la vieillesse a conservé un caractère discret en raison de la force acquise par le mythe d’une protection sociale assurantielle. Autrement dit, elle n’est pas la conséquence d’une concertation explicitement planifiée, mais bien plus le résultat d’interventions interdépendantes mises en place selon des logiques propres à chaque institution (État et Sécurité sociale, collectivités locales, caisses de retraite). Le dispositif d’accompagnement du vieillissement recouvre ainsi un système d’intervention disparate, plus ou moins hiérarchisé, et doté d’une cohérence minimale sous l’effet d’une nouvelle problématisation hégémonique de la vieillesse.

La réception de l’action sociale des caisses par les retraités

11Loin de se focaliser sur le traitement caritatif de la pauvreté, l’action sociale des caisses de retraite est sollicitée pour améliorer, aux côtés des mécanismes de la protection sociale légale, les moyens de retraités insuffisamment dotés de ressources [9]. Par l’offre de toute une série d’aides, elle a notamment pour résultat de permettre à des ressortissants variés de prendre en charge et d’affronter des dépenses définies comme nécessaires au maintien à domicile et au « bien vieillir » (Guillemard, 1980 ; Boudreau et Laville, 1996).

12L’action sociale contribue, dans des proportions non négligeables, à fournir aux retraités les moyens nécessaires pour gérer des difficultés, mais aussi solvabiliser un certain nombre de dépenses. Signalons qu’en 2003 le budget affecté au FAS de la CNRACL s’élevait à 59,6 M € et concernait près de 48 000 bénéficiaires, soit environ 7,5 % des retraités de la caisse ; 55,5 % des ressources étaient affectées aux aides spécifiques (chauffage, santé, équipement ménager), c’est-à-dire des aides du quotidien couvrant, pour une grande partie, des charges permanentes [10]. Ainsi, on comprend que l’action sociale soit perçue par nombre de ses bénéficiaires comme un « treizième mois », un « petit plus » ou encore un moyen de « boucher les trous ». Plusieurs retraités interrogés ont ainsi insisté sur l’importance que représentent ces aides pour « combler les fins de mois » et « s’en sortir » [11]. Plus, comme on l’a dit, que de se centrer sur ceux que l’on ne pourrait d’ailleurs qualifier sans exagérer d’« exclus », l’action sociale vise pour l’essentiel à concourir à l’inclusion sociale des retraités qui, faute de revenus suffisants, ne parviennent pas à assumer des dépenses vécues comme incompressibles.

13On voit ainsi que l’action sociale vise moins à traiter directement la précarité qu’à l’éviter pour un certain nombre de personnes âgées. Dans ces conditions, les aides des FAS représentent bien pour leurs bénéficiaires un complément indispensable corrigeant les insuffisances du mode de gestion des retraites. Force est alors de convenir d’une inflexion de la nature initiale de l’action sociale. En effet, à l’origine, celle-ci, au caractère extralégal, n’a pas pour but de se substituer à l’aide sociale qui constitue une obligation à la charge des collectivités publiques pour faire face aux besoins de personnes dans l’impossibilité d’y pourvoir. Toutefois, en pratique, l’action sociale a perdu son caractère facultatif ou exceptionnel au point de créer, pour certains bénéficiaires, une relation de dépendance. Elle rejoint, en ce sens, une logique classique d’« institutionnalisation bureaucratique du social » consistant à prédéfinir les besoins en fonction des capacités de réponse et des normes institutionnelles incorporées par les caisses de retraite (Jobert, 1977). Elle assume une fonction proche de celle de l’aide sociale dans la réponse qu’elle apporte aux retraités qui, sans ces prestations, seraient privés de ressources substantielles pour tenter de se conformer au modèle de retraite dominant.

14Les sommes reçues au titre de l’action sociale sont utilisées comme des revenus supplémentaires susceptibles de faciliter l’accès à certains standards de consommation. Par là, des retraités peuvent solvabiliser des dépenses socialement liées au modèle de retraite qui, à partir des années soixante, a inscrit celle-ci dans une perspective de consommation (qu’elle prenne la forme d’une retraite-loisirs ou d’une retraite-famille (Guillemard, 1972)) [12]. Significativement, plusieurs retraités interrogés ont signalé user des aides offertes par les FAS comme un moyen de ne pas recourir à l’un des mécanismes de la société de consommation, à savoir le crédit. L’action sociale favorise l’appropriation, certes fragile, de normes sociales par des retraités aux revenus modestes.

15Autrement dit, l’action sociale peut aussi s’interpréter comme un dispositif servant à la diffusion et la réalisation de normes de protection et d’insertion sociales. Elle intervient certes pour alimenter et rendre possible l’objectif, affiché par les autorités publiques, de maintien à domicile. Mais, elle contribue de plus, à accroître les ressources de populations aux revenus insuffisants pour prétendre accéder aux standards légitimes du « troisième âge » et de la société de consommation (voyages, équipements ménagers, etc.). Elle vient ainsi combler et compenser, certes partiellement, les insuffisances d’un mode de gestion de la vieillesse contraint en grande partie par le niveau limité des ressources des retraités [13].

16Davantage que d’une césure, il nous faut donc parler d’une complémentarité entre l’action sociale et la protection sociale. Peut-être même pourrions nous avancer à titre d’hypothèse que les caisses de retraite ont contribué à ce que les objectifs sociaux véhiculés depuis les années soixante-dix par les autorités publiques nationales (maintien à domicile, insertion sociale, prévention du vieillissement) ne constituent pas finalement des normes inaccessibles. Elle fournit des ressources d’appoint pour des personnes âgées soucieuses d’accéder à des standards de vie dominants ou, en tout cas, de conserver une autonomie sociale. Elle constitue ainsi un sous-produit de l’action légale. Signalons que son rôle n’a guère été reconnu officiellement dès lors que s’est imposée une définition assurantielle de la solidarité depuis 1945. C’est en partie pourquoi sa place dans la protection sociale apparaît floue.
L’action sociale n’en revêt pas moins un rôle essentiel pour donner une substance à la solidarité à l’égard des personnes âgées. Son étude permet sinon de se défaire, du moins de relativiser la représentation dominante de la protection sociale fondée sur l’idée d’une substitution de l’assurance sociale à toute autre forme d’intervention. Elle invite notamment à s’intéresser aux dispositifs qui naissent et se développent aux frontières de la Sécurité sociale. Mais cette juxtaposition des prestations de l’action sociale va progressivement poser problème à mesure que les tensions financières tendent à s’exacerber et que, parallèlement, apparaissent les ambitions d’un recentrage des objectifs de la « politique de la vieillesse ».

Une action sociale pour « les plus démunis »

18Au fil des années, les FAS ont indéniablement connu une montée en puissance comme en témoigne la diversification des aides proposées. Mis en place pour soutenir des personnes en difficulté, ils se sont ouverts à de larges couches de populations aux besoins hétérogènes. Mais leurs aides font l’objet d’appropriations hétérogènes. Supposant une démarche individuelle et volontariste, elles répondent bien à des « demandeurs autonomes » aptes à élaborer par eux-mêmes les dossiers d’aides auxquelles ils peuvent prétendre et à ressentir la nécessité de ces prestations. À ce titre, les aides du FAS de la CNRACL ont, en pratique, principalement intéressé des retraités qui, grâce entre autres à leurs ressources sociales et organisationnelles, savent faire valoir leurs « droits à » bénéficier d’aides sociales. S’appuyant le plus souvent sur un contexte personnel favorable (jeunes retraités, vie en couple, liens familiaux et amicaux, carrières complètes, etc.), ces pensionnés se singularisent notamment par leur capacité à saisir l’information relative à l’offre existante d’aides sociales, amenant quelques-uns à « calculer » certaines dépenses (en matière d’habitat ou d’équipement par exemple) en fonction des prestations susceptibles d’être reçues. Développant de surcroît des pratiques en phase avec un modèle de retraite active, ils sont aussi ceux qui éprouvent le plus la nécessité de tirer parti des aides offertes pour assumer leurs aspirations. En somme, les aides à dominante individuelle semblent bien faites pour trouver un écho auprès de retraités prédisposés à se saisir de ces opportunités [14] :

• « Vous savez, à partir du moment où vous prenez un peu de temps pour lire le guide, vous connaissez les aides. Je regarde les plafonds, ce dont on a besoin et puis c’est très facile. Quand on reçoit une aide comme ça, le moins que l’on puisse faire c’est quand même de s’intéresser un minimum à ce que l’on reçoit » (retraitée d’Ille-et-Vilaine) ; ou
• « On est tombé en panne d’une machine à laver la vaisselle. La réparation, 1 800 francs… La machine avait 11 ans d’âge. Le réparateur me dit : ce que je mets, ça va tenir, le reste il ne me le promet pas. À partir de là, c’est un choix à nous. On n’a que 1 800 francs à faire réparer, par contre on avait une aide et on a acheté » (retraité, Pessac).

Les effets de la politique de lutte contre la dépendance

19À partir des années quatre-vingt, la question de la dépendance des personnes âgées s’est imposée comme un enjeu essentiel, suscitant une littérature de plus en plus volumineuse. La plupart des études ont pointé le développement des situations de perte d’autonomie à mesure qu’augmentent le nombre de retraités et l’espérance de vie. La politique de lutte contre la dépendance va alors dans le sens d’un mouvement général de catégorisation plus poussée de la vieillesse (Thomas, 1996). Les terminologies se multiplient (« quatrième âge », « grand âge », « dépendants »). Dans cette même perspective, on peut signaler la mise en place depuis 1997, au niveau national, d’une grille d’évaluation (AGGIR) servant à mesurer, selon une échelle graduée (du GIR 1 au GIR 6), les situations de dépendance et les besoins. Cet instrument participe bien d’une dynamique de différenciation des publics de la protection sociale en vue de recentrer l’action des pouvoirs publics. Il n’est pas inintéressant de remarquer que cette différenciation s’accompagne de la réaffirmation d’une approche « globale » des besoins dans le cadre de traitements personnalisés. L’objectif est d’introduire des « démarches qualité » consistant à élaborer en fonction des cas des plans d’action appropriés ne se limitant pas à la seule aide ménagère (Périnel, 1999). L’affinement de la connaissance et de l’évaluation des situations se conjuguent ainsi avec une distribution plus sélective des prestations sociales (Damon, 2002). Après avoir été dotée, au cours des années soixante et soixante-dix, d’objectifs sociaux ambitieux, la politique de la vieillesse se tourne désormais vers des populations jugées « prioritaires » (médicalement et physiologiquement notamment). L’extension du niveau d’intervention (globalité des plans d’aide) va de pair avec une réduction de son public. Cette réorientation politique s’éloigne de ce fait même du principe d’universalité des prestations sociales en donnant une nouvelle actualité à l’aide sociale. Dès lors – et c’est le second point qui nous intéresse ici –, les dispositifs de lutte contre la dépendance rejoignent une tendance dominante à la mise sous condition (de ressources le plus souvent) des prestations sociales. À la modulation des aides en fonction des revenus s’ajoute celle en fonction de l’état de santé de la personne. À travers cette double dynamique de l’État social (différenciation et mise sous condition), c’est à un déplacement du centre de gravité de la protection sociale pour personnes âgées que l’on assiste. Sur son versant dépendance, celle-ci prend désormais la forme d’une action particularisée, dont l’objectif est de prendre en charge de manière distincte de nouvelles catégories sociales jugées prioritaires (Bec, 1998). L’articulation, qui s’était constituée entre l’action sociale et la protection sociale, en subit alors des conséquences indirectes.

20Il faudra néanmoins attendre la fin des années quatre-vingt-dix pour voir apparaître une législation concernant les personnes dépendantes avec, dans un premier temps, la mise en place de la Prestation spécifique d’autonomie (loi du 24 janvier 1997), puis de l’Allocation personnalisée à l’autonomie (APA) (loi du 20 janvier 2001) et, plus récemment, de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) des personnes âgées et handicapées (loi du 30 juin 2004). Les dispositifs d’action censés y répondre ont été amplement commentés de telle sorte qu’il n’est guère utile ici d’y revenir longuement [17]. Il faut noter, toutefois, que ces lois n’ont pas eu pour effet de concevoir l’action contre la dépendance comme un cinquième risque de sécurité sociale – au côté de la maladie, des accidents de travail, de l’invalidité et de la vieillesse –, mais bien comme une aide sociale dispensée par les départements [18] et donc largement financée par l’impôt et en partie, depuis 2005, par une cotisation sur les salaires provenant de la suppression d’une journée de congé [19]. En revanche, cette législation a pour effet de donner une visibilité à l’action sociale en l’inscrivant dans la continuité des dispositifs d’aide légale. Les textes de loi – ceux créant l’APA et, par la suite, la CNSA – rendent obligatoire la participation des caisses de retraite au financement de la dépendance. Pour l’année 2003, cette contribution s’éleva à hauteur de 97 M €, soit 7,1 % du montant global du Fonds de financement de l’APA (1,39 milliard d’euros) [20].

21Les effets de cette complémentarité accrue entre l’action sociale et la protection sociale ne se mesurent pas seulement en termes financiers. L’action sociale des caisses de retraite est désormais interpellée pour prendre en charge, par le biais de l’aide ménagère, les populations au seuil des dispositifs nationaux de lutte contre la dépendance. Il leur revient de répondre à de larges couches de population non prises en charge par une aide sociale devenue plus sélective. L’aide ménagère à domicile financée par les FAS des caisses est dès lors amenée à compléter les mécanismes publics en s’orientant vers les personnes « faiblement » ou « moyennement » dépendantes qui n’entrent pas dans les critères de l’APA. L’action sociale vient par conséquent combler un gap entre des dispositifs d’aide individualisés et les mécanismes généraux de l’assurance sociale. C’est bien dans cet entre-deux, aux contours incertains, qu’est désormais appelée à se situer explicitement l’intervention des dispositifs complémentaires de la protection sociale. Acteurs incontournables du social, les départements ont été chargés de la mise en œuvre de l’APA en se centrant plus particulièrement sur les situations de grande dépendance (Sanchez, 2001). De ce fait, ils n’hésitent pas à reporter vers les caisses de retraite certaines demandes d’aide émanant de personnes ne disposant pas nécessairement de ressources et capacités suffisantes pour vivre en totale autonomie. Dans plusieurs caisses, on a en effet constaté un afflux de demandes d’aide ménagère de la part de personnes âgées classées en GIR 5 et 6 (correspondant à des situations de faible et non-dépendance, soit quasiment douze millions de personnes) et qui ne s’étaient pas manifestées jusque-là.
Les dispositifs de lutte contre la dépendance ont, semble-t-il, révélé des besoins qui sont apparus supérieurs aux moyens initialement prévus. Dans ce contexte, les FAS des caisses de retraite tendent à devenir des instruments, parmi d’autres, au service des autorités publiques qui disposent de surcroît d’un poids prépondérant au sein de leurs conseils d’administration, pour garantir une continuité dans la prise en charge des diverses situations de dépendance. Les caisses sont notamment amenées à signer des conventions avec les départements afin d’organiser le transfert de personnes entre les dispositifs de l’APA et de l’aide ménagère, mais aussi afin de participer à l’évaluation des situations de dépendance. À l’évidence, elles sont bien impliquées dans la mise enœuvre de la nouvelle politique de la vieillesse. À ce titre, la lutte contre la dépendance pousse les caisses de retraite à redéfinir leur action en explorant ou approfondissant de nouveaux territoires d’intervention. Si celles-ci visent de plus en plus à établir des priorités parmi leur public potentiel, désormais elles cherchent aussi à orienter une partie de leur action sociale vers la prévention de la dépendance en développant des services spécifiques (aides pour les déplacements, portage de repas à domicile, hébergement temporaire…). C’est par exemple le choix fait explicitement par la CNAV qui inscrit ses prestations dans une logique similaire à celle de l’APA en proposant des plans d’aide globaux pour les personnes âgées considérées comme autonomes ou faiblement dépendantes (GIR 5 et 6), mais qui peuvent nécessiter des soutiens spécifiques en rapport avec des besoins liés à l’âge ou la santé (Périnel, 1999). D’autres caisses de retraite (dont la CNRACL) ont engagé des réflexions afin de se positionner dans l’offre de services aux personnes en perte d’autonomie. Mettant en avant ce nouvel enjeu, elles tentent notamment de restructurer leur action sociale en limitant le poids des aides individualisées et en proposant, en contrepartie, une offre spécifique pour les personnes en difficulté, et notamment en situation de dépendance.
Cette contribution des caisses de retraite aux politiques sociales de la vieillesse, à travers le cas de la lutte contre la dépendance, n’est pas nouvelle. Néanmoins, force est de repérer ici une inflexion significative des termes de cette articulation. L’action sociale s’institutionnalise de plus en plus dans la continuité de l’aide sociale. Elle tend à devenir le relais de dispositifs sociaux en quête de nouvelles ressources pour prendre en charge des personnes aux marges des critères et barèmes nationaux. Certes, l’action sociale n’apporte pas d’aide directe aux bénéficiaires de l’APA, mais elle prolonge l’action des pouvoirs publics en agissant là où s’arrête l’aide sociale. En ce sens, elle peut être vue comme participant d’une dynamique de recomposition de l’action publique qui sollicite davantage la complémentarité entre les acteurs publics et para publics de la protection sociale. Dès lors, l’idée d’une autonomie des caisses de retraite est à relativiser. Au contraire, par les FAS des caisses de retraite, les pouvoirs publics disposent de marges adaptatives qui leur permettent de déléguer à d’autres acteurs, et selon d’autres modalités, certaines dépenses sociales. Cette complémentarité est toutefois masquée par une complexification des mécanismes de la protection sociale des personnes âgées, reposant désormais sur des niveaux qui se juxtaposent, voire se chevauchent : les unes, frappées à divers degrés d’incapacité, relèvent d’une aide sociale garantie par la puissance publique ; d’autres, aux ressources limitées, doivent se tourner vers des prestations connexes offertes par les caisses de retraite ; et, enfin, la grande majorité s’en tient aux mécanismes assurantiels auxquels peuvent parfois s’ajouter des couvertures complémentaires privées. On s’éloigne de plus en plus de la figure d’un mécanisme intégrateur pour se diriger vers des dispositifs « particularisants », mais néanmoins interdépendants. Dans ce cadre, en s’ancrant dans le système de protection sociale, l’action sociale perd en partie son caractère facultatif et discrétionnaire. Elle est alors contrainte de fonctionner de manière plus coordonnée avec les politiques publiques.

Le positionnement fragile des caisses de retraite

22Aujourd’hui, les caisses de retraite s’interrogent sur leur rôle fonctionnel. Elles voient le champ de leur action sociale conditionné par les nouveaux dispositifs d’action publique avec lesquels elles doivent s’articuler. Elles ont désormais à s’engager dans des négociations avec des acteurs publics et à s’impliquer dans des champs d’action plus polycentriques et territorialisés. L’un de leurs enjeux est donc de se positionner dans ces jeux comme des acteurs partenaires et de stabiliser leurs relations avec les institutions responsables des politiques de la vieillesse. Il s’agit de s’insérer dans les politiques locales de promotion des personnes âgées. Ainsi dans les caisses de retraite, la nécessité d’établir des « coopérations » pour une action plus « collective » et mieux « coordonnée » est souvent évoquée. Précisons qu’il ne s’agit là que de questionnements apparus récemment. C’est pourquoi nous avancerons ici prudemment dans la réflexion.

23Le domaine de la politique de la vieillesse n’a pas échappé à quelques tendances dominantes bien connues des spécialistes de l’analyse des politiques publiques. Il se caractérise notamment par une diversification des intervenants (institutions publiques, associations, caisses de retraite, secteur privé, professionnels, etc.). Pour certains analystes, ce polycentrisme s’est renforcé avec la décentralisation d’autant plus qu’aucun acteur n’apparaît en mesure de structurer le champ gérontologique (Argoud, 1998). De ce point de vue, « l’acte II » de la décentralisation vise une clarification en renforçant le rôle de coordination des départements en matière de politique sociale (Lafore, 2004). De surcroît, il semble bien que la mise en place des nouveaux dispositifs de lutte contre la dépendance participe d’une logique pluraliste de l’action publique. Caractéristiques des politiques qualifiées de constitutives par P. Duran et J.-C. Thœnig, ceux-ci se traduisent par des négociations territorialisées sur le contenu des plans d’aide, contrastant singulièrement avec la définition verticale et nationale des risques par la Sécurité sociale (Duran et Thœnig, 1996). À ce titre, le dispositif de l’APA sous-tend l’idée d’une approche globale des besoins passant par une mutualisation des moyens et une collaboration des différents protagonistes du champ gérontologique. Il en appelle à la mise en place de « partenariats locaux » entre les différents intervenants. Les départements sont, par exemple, invités à développer des conventions avec les organismes de Sécurité sociale et les caisses de retraite. Dès lors, les modalités concrètes prises par les politiques de la vieillesse deviennent étroitement conditionnées par les relations existant localement entre ces acteurs et, de fait, par les habitudes du travail coopératif (Le Bihan et al., 2000 ; Frinault, 2002).

24Ces nouveaux dispositifs d’aide publique constituent assurément un challenge pour l’action sociale des caisses de retraite. Ils poussent celles-ci à participer localement à la définition des plans d’aide, voire à l’évaluation des besoins des personnes âgées dépendantes, et à l’orientation des populations vers les prestations adéquates. Ils leur ouvrent des espaces de négociation avec les protagonistes institutionnels. Ils les invitent à repenser leur action sociale afin de s’inscrire dans la continuité des plans d’aide de l’APA en développant des aides moins individualisées et des services de proximité (transport des personnes, soutien à domicile, etc.). En participant à la lutte contre la dépendance, l’action sociale est donc appelée à ajuster ses prestations aux nouvelles normes de définition des besoins et des aides. Dans ce contexte, les caisses de retraite sont bien au cœur des recompositions de l’action publique. On comprend alors que leur enjeu soit de s’imposer comme des acteurs à part entière dans le champ gérontologique afin de ne pas seulement subir en bout de chaîne les effets de ces politiques. Comment s’articuler avec les dispositifs d’aide publique ? Comment définir une posture de coopération ? Aussi n’est-il pas anodin de remarquer que de nombreuses caisses de retraite ont engagé, à la suite de la mise en place de l’APA, des études sur leur action sociale. L’objectif est de se doter d’une stratégie non seulement pour redonner une cohérence à un ensemble de prestations sociales qui se sont souvent accumulées plutôt qu’intégrées, mais aussi pour se faire reconnaître comme un partenaire de l’action publique.

25Dans cette perspective, on peut signaler la tentative de la CNAV de peser sur le secteur de l’aide ménagère et plus généralement de l’aide de proximité en œuvrant au développement d’une offre de services uniformisée, en qualité et en coût, sur l’ensemble du territoire (Périnel, 1999). L’objectif est de contrôler la qualité des prestations offertes aux personnes âgées. Plus encore, une grande partie des responsables des FAS des caisses de retraite plaident pour un renforcement des coopérations à travers l’activation des centres locaux d’information et de coordination (CLIC) [21]. Par là, ils essaient d’adopter une posture volontariste dans les politiques sociales. Il s’agit de participer à la modernisation de l’aide aux personnes âgées en organisant à proximité une mise en réseau des informations et ressources des différents protagonistes du champ gérontologique. Loin d’être véritablement originale, cette exigence, que l’on retrouve dès l’origine de la politique de la vieillesse (Guisset et Puijalon, 2002), révèle un souci d’harmoniser des prestations sociales souvent hétéroclites. Appelées à participer aux nouvelles actions publiques, les caisses de retraite doivent s’orienter vers des services coûteux et délicats et dont la mise en œuvre excède bien souvent les capacités de chacune d’entre elles. C’est pourquoi elles s’efforcent de se positionner par la valorisation du registre de la coordination.

26D’aucuns, avec un certain optimisme, verront sans doute là une approche renouvelée, plus intégrée et plus coopérative, de la politique et des moyens gérontologiques remettant à plat les relations entre les institutions publiques et leurs partenaires. Mais force est ici d’être plus prudent dans l’interprétation d’initiatives balbutiantes qui restent fortement conditionnées par le soutien financier, décroissant au demeurant, que leur apportent les pouvoirs publics (Inserm, 2002). En outre, les normes restent encore largement déterminées par l’État. C’est dire si l’évolution de l’action sociale est difficilement compréhensible en dehors de ses rapports aux dispositifs d’action publique qui tendent à structurer, en retour, la nature et les modalités des prestations. Enfin, il faut signaler les risques d’une analyse trop généralisante. En effet, les capacités d’action des caisses de retraite sont loin d’être homogènes. Entre le régime général de la CNAV et d’autres caisses, l’écart est souvent important. Ces acteurs disposent de ressources hétérogènes qui conditionnent leur pouvoir d’influence. Peu décentralisée, et ne pouvant pas s’appuyer sur des relais locaux ni sur des équipes locales de travailleurs sociaux (à la différence par exemple de la Mutualité sociale agricole), la CNRACL a davantage été contrainte à la réorientation de son action sociale qu’à l’initiative de celle-ci. De même, le poids de la CNAV en termes de ressortissants explique en partie sa plus grande capacité à entrer dans des négociations avec les autorités publiques. Autrement dit, ce serait une erreur de parler d’un jeu équilibré entre protagonistes du champ gérontologique. Au cœur certes des politiques de la vieillesse, les caisses de retraite sont encore loin de fixer leurs propres orientations sociales indépendamment des autorités publiques.
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En guise de conclusion, il est important de revenir sur le processus d’inscription de l’action sociale des caisses de retraite dans la protection sociale des personnes âgées. En offrant toute une palette de prestations, les caisses ont contribué à permettre à des franges de retraités de participer, dans certaines limites, à un mouvement d’intégration sociale. C’est bien pourquoi il est possible de considérer que cette action sociale représente l’une des marges adaptatives de « l’État social ». C’est en tout cas dans les interstices d’une politique sociale inachevée qu’elle a œuvré. En s’intégrant progressivement – bien qu’implicitement (dans la mesure où elle reste de nature extralégale et facultative) – au système de protection sociale, elle est venue compléter des politiques de la vieillesse marquées, depuis l’origine, par des objectifs ambitieux. Plus généralement, elle a accompagné leur évolution. Dès lors, dans un contexte de maîtrise des dépenses et de restructuration des politiques sociales, elle a suivi la pente dominante consistant à rétrécir le champ de l’intervention sociale autour de nouvelles priorités. Concomitamment aux dispositifs d’action publique, l’action sociale cherche désormais, au nom d’un principe d’équité, à se centrer sur les personnes âgées les plus en difficulté. Aussi l’enjeu réside-t-il dans la délimitation de ces populations, ce qui explique le soin apporté à préciser l’évaluation des besoins. Reste que, dans ce recentrage, l’action sociale ne fait bien souvent que compenser partiellement la réduction des prestations légales. Par exemple, les aides santé offertes par certains FAS n’ont plus véritablement pour effet d’accroître les ressources disponibles de leurs bénéficiaires, mais avant tout de pallier les effets d’une diminution des dépenses non remboursées par la Sécurité sociale ni prises en charge totalement par d’éventuelles mutuelles. Dans le contexte de restriction de l’accès à l’APA, une autre tendance pointe : l’action sociale des caisses de retraite apparaît comme une réponse possible pour des populations écartées des aides sociales et qui n’ont pas eu les moyens suffisants pour s’offrir une couverture complémentaire (comme les assurances prévoyance). En voyant le champ de ses bénéficiaires se rétrécir, elle tend à s’institutionnaliser comme un registre incontournable de la protection sociale. De là se met en place une architecture plus segmentée de la protection sociale entérinant une division entre différents types de prestations.
L’évolution de l’action sociale est bien le révélateur d’une recomposition de la protection sociale qui s’opère tant au centre qu’aux marges du système légal, notamment pour les populations précarisées ou susceptibles de l’être. Sans renoncer véritablement à leur rôle directeur, les institutions publiques délèguent ou laissent à des acteurs périphériques le financement et la gestion de pans importants de la protection sociale des personnes âgées. Force est de constater une imbrication de plus en plus étroite de l’aide et de l’action sociales dont les frontières se brouillent. Si l’État « post-providence » prend progressivement ses distances avec le principe d’universalité des prestations pour une action centrée sur les situations « urgentes », l’action sociale tend à perdre, en retour, son autonomie et à devoir s’articuler au plus près des politiques publiques de la vieillesse. C’est donc bien d’une reconfiguration de la solidarité, tant dans ses principes que dans ses modalités, dont il est question.