Les droits issus du livre IX du Code social

7En Allemagne, le livre IX du Code social (SGB IX) qui est entré en vigueur le 1^er juillet 2001, constitue le texte clé de la législation moderne en faveur des personnes handicapées. D’un point de vue législatif, il s’agissait de réunir deux ensembles de règles qui avaient jusqu’alors été séparés, à savoir le droit des personnes gravement handicapées régi par une loi (Schwerbehindertengesetz – SchwbG) qui relève du droit du travail, et les dispositions relatives à la réadaptation dispersées entre les différentes branches des prestations sociales et coordonnées jusqu’alors par la loi portant harmonisation des prestations visant à la réadaptation. Des difficultés pratiques sont survenues : il s’agissait essentiellement de savoir si le nouveau livre du Code social consacré aux personnes handicapées, à savoir le livre IX, devait se limiter à regrouper les règles existantes ou devait aussi élargir le catalogue des prestations et, d’une manière générale, améliorer la situation juridique des personnes handicapées, et dans quelle mesure il devait le faire. Jusqu’alors, l’intégration d’une législation sociale au Code social dans le cadre de la codification du droit social, s’est toujours accompagnée d’une réforme sur le fond [6]. Ici ce sont des réformes de fond centrales qui ont été introduites, en particulier dans le titre I^er du livre IX du Code social qui a pour objet la réadaptation, et qui doivent contribuer à une amélioration tout à fait substantielle des droits des personnes handicapées.

L’ensemble du dispositif

8Parmi les lois applicables aux personnes handicapées, il y a aussi lieu de citer la loi fédérale sur l’égalité des personnes handicapées (Behindertengleichstellungsgesetz – BGG) [7] et les lois correspondantes au niveau régional dans la plupart des Länder (ces lois sont encore en discussion dans les autres). Ces lois servent à abolir les barrières, c’est-à-dire les facteurs dans l’environnement des personnes handicapées qui constituent pour ces dernières des obstacles à l’accessibilité dans des situations concrètes. L’interdiction de discrimination à l’égard des personnes présentant un handicap, inscrite dans la Loi fondamentale, se trouve ainsi complétée par des dispositions législatives visant à la promotion de ces personnes (Zacher, 2001b). Un projet de loi, très controversé dans le débat public, sur l’égalité au regard du droit civil, qui prévoit l’interdiction de la discrimination dans les contrats types relevant du droit civil contribuerait aussi de manière substantielle à compléter la protection des personnes handicapées [8].

9Le droit des personnes handicapées en Allemagne est ainsi fixé dans l’arsenal juridique suivant :

• l’interdiction de traiter de manière discriminatoire une personne en raison d’un handicap est inscrite tant dans la Loi fondamentale de l’Allemagne que dans les constitutions de certains Länder [9] ;
• le droit à l’accessibilité dans des situations concrètes est inscrit dans la loi fédérale sur l’égalité des personnes handicapées et les lois régionales correspondantes. Par ailleurs, une loi relative à l’interdiction de la discrimination au regard du droit civil est en projet ;
• le droit à la réadaptation et à la participation à la vie de la société des personnes handicapées relève du livre IX du Code social, dont le titre I^er régit le droit de la réadaptation et le titre II celui des personnes gravement handicapées.

L’interdiction de la discrimination des personnes handicapées dans le droit constitutionnel

Projet de loi contre les discriminations : la protection contre la discrimination dans la vie civile et dans l’emploi

13Dans le cadre de la transposition de diverses directives européennes interdisant la discrimination, le gouvernement a présenté un projet de loi relative à la lutte contre celle-ci.

14Dans ce projet, il ne s’agit pas seulement d’interdire la discrimination envers les personnes handicapées mais aussi de s’attaquer aux préjudices subis en raison de la race ou de l’origine ethnique, du sexe, de la religion ou des convictions, de l’âge ou de l’orientation sexuelle.

15Cela se traduit en droit civil, pour les contrats courants, par la nullité des dispositions conclues sans tenir compte – ou insuffisamment – de la personne et de ses droits. Cela s’applique aussi aux contrats d’assurance privée [10].
La discrimination dans l’emploi est elle aussi interdite [11]. Il est cependant autorisé de faire des différences dans les contrats de travail quand la présence ou l’absence d’une caractéristique est une condition déterminante pour l’exercice de l’activité en question ou dans tous les cas dans lesquels la prise en compte de l’âge ou d’un handicap est justifiée par des motifs concrets.

Simplifications concernant le dépôt de demandes et la clarification des compétences

23La plupart des personnes menacées par le handicap entrent d’abord en contact avec le système de la médecine d’urgence. Un grand nombre d’entre elles sont atteintes de maladies chroniques ou qui menacent de le devenir. Aussi le livre IX du Code social apporte-t-il des pistes de réflexion pour améliorer l’interface entre traitement médical et réadaptation (Heine, 2004). L’article 8, paragraphe 1 prévoit : « Si des prestations sociales sont sollicitées auprès d’un organisme de réadaptation ou servies par ce dernier en raison d’un handicap ou de la menace d’un handicap, cet organisme examine, indépendamment de la décision sur l’octroi de ces prestations, si l’on peut vraisemblablement attendre des prestations visant à la participation un résultat positif. »

24Afin de garantir ces prestations de conseil et d’information, les parents, tuteurs, infirmiers et responsables qui décèlent un handicap chez les personnes dont ils ont la charge, sont obligés de présenter ces personnes aux services de consultation pertinents ou à un médecin (article 60 SGB IX). Les médecins ont eux aussi l’obligation de conseiller les personnes présentant un handicap (article 61 SGB IX).

25Un des objectifs principaux du livre IX du Code social était la réduction des délais entre le dépôt d’une demande et le moment où la prestation est fournie. Avant l’entrée en vigueur de ce texte, les personnes handicapées devaient souvent attendre très longtemps la fourniture de la prestation, en raison des litiges entre organismes sur leur compétence ainsi que des délais très longs pour l’établissement de rapports d’expertise médicale. Ces rapports n’étaient souvent guère utilisés et leur multiplication pour une même demande n’était pas exceptionnelle. Cela entraînait souvent des délais de six mois et plus avant la prise d’une décision sur la prestation en question. C’est pourquoi une des grandes priorités du livre IX du Code social est la garantie que la prestation soit fournie le plus vite possible. L’article 14 a introduit une nouvelle procédure pour la détermination des compétences des organismes dans le but de raccourcir la procédure de demande et d’accélérer la fourniture de la prestation. Par principe, c’est le premier organisme de réadaptation contacté qui doit fournir les prestations. Dans un délai de deux semaines à compter de la réception de la demande, il doit déterminer s’il est compétent pour servir la prestation en question. S’il ne l’est pas, il doit transmettre sans délai la demande à l’organisme qu’il considère comme étant compétent dans ce cas. S’il ne transmet pas la demande et que la détermination du besoin de réadaptation ne requière pas d’expertise, l’organisme de réadaptation doit prendre une décision dans un délai de trois semaines à compter de la réception de la demande. Si une expertise est nécessaire, la décision est prise dans un délai de deux semaines à compter de la remise du rapport d’expertise. Pour la réalisation de cette expertise, l’organisme de réadaptation doit mandater sans délai des experts qualifiés. En règle générale, il indique au demandeur trois experts dans les services médico-sociaux à proximité du domicile de ce dernier, tout en prenant en compte le souhait du bénéficiaire des prestations. L’organisme de réadaptation doit veiller à ne mandater que des experts chez lesquels il n’y a aucun obstacle à l’accessibilité ou à la communication. L’expert établit un rapport d’expertise médico-sociale et, le cas échéant, psychologique, dans un délai de deux semaines.
Il ressort du dernier rapport du gouvernement fédéral sur la situation des personnes handicapées et sur l’évolution de leur participation à la vie de la société [18] que les dispositions réglementaires en matière de clarification des compétences ont fait leurs preuves. Les organismes de réadaptation ont, eux aussi, des expériences majoritairement positives des nouvelles règles de compétences. Si tous les objectifs ambitieux du livre IX du Code social n’ont pas encore pu être tenus partout, les délais de fourniture des prestations ont déjà été considérablement raccourcis. C’est ainsi que l’organisme de réadaptation le plus important, le régime d’assurance pension obligatoire (Bundesversicherungsanstalt für Angestellte) a réduit le délai moyen entre la demande de prestations de réadaptation médicale et la décision de 14,5 jours en 2002 à 10,9 jours en 2003. Au cours du premier semestre de 2004, l’Agence fédérale pour l’emploi a statué sur la compétence en l’espace de 8,7 jours en moyenne. D’autres organismes ont aussi raccourci les délais de traitement des demandes.

Services d’information et de conseil

26Pour conseiller et apporter un soutien aux personnes handicapées ou menacées par le handicap, à leurs personnes de confiance et à leurs représentants légaux, il est prévu de créer des services d’information et de conseil communs (article 22 SGB IX). Le catalogue des missions de ces services va au-delà de l’information et des conseils fournis jusqu’alors par les organismes de réadaptation pris individuellement et sert avant tout à faciliter l’accès des personnes handicapées au système compartimenté de l’assurance sociale et à accélérer la procédure de réadaptation.

27Est aussi prévue une coopération de ces services d’information et de conseils communs avec les services d’intégration, les caisses d’assurance dépendance, les associations de personnes handicapées, les œuvres de bienfaisance privées, les groupes d’entraide et les instances représentatives des intérêts des femmes handicapées. Parents, tuteurs, infirmiers et aides-soignants, médecins, sages-femmes, membres des autres professions médicales, enseignants, travailleurs sociaux, animateurs de groupes de jeunes et éducateurs ainsi qu’instances représentatives des salariés gravement handicapés et celles représentatives des employeurs peuvent être tenus au cas par cas de faire appel aux services d’information et de conseils communs.

28Il est fait obligation aux organismes de réadaptation de garantir, dans le cadre des structures existantes, la présence de services communs dans toutes les collectivités territoriales du Land (article 23 SGB IX). Ces services doivent être équipés de façon à pouvoir remplir leurs missions quantitativement et qualitativement, à ce qu’aucune barrière n’empêche l’accès ou la communication, et à éviter l’attente d’une manière générale. Ils doivent, à cet effet, engager du personnel hautement qualifié disposant de connaissances spécialisées étendues en particulier dans le droit de la réadaptation et sa pratique. En juin 2004, les organismes de réadaptation avaient créé plus de 570 services communs à l’échelon local.

29Des exigences élevées ont présidé à la création de ces services communs locaux. En effet, le législateur attendait d’eux qu’ils puissent s’acquitter de missions étendues dans les domaines de l’accès aux prestations, de la détermination des besoins et dans le sens d’une gestion au cas par cas (Heinz, 2003 ; Matzeder, 2003). Le citoyen doit être placé dans la position de quelqu’un qui aurait consulté tous les organismes de réadaptation. Ces services se sont vu attribuer à ce titre des missions étendues d’information, d’aide, de conseil, de préparation des décisions et de coordination. Ces services n’ont aucun pouvoir de décision. L’offre et le fonctionnement des services communs ne donnent pas encore satisfaction partout. Selon une enquête menée par l’Institut de la recherche sociale et de la politique sociale (Institut für Sozialforschung und Gesellschaftspolitik) à la demande du ministère fédéral de la Santé et de la Sécurité sociale, les services communs sont encore trop peu connus, ce qui explique que les personnes handicapées fassent très peu appel à leurs services. Les associations de personnes handicapées, quant à elles, reprochent la qualité médiocre des activités de conseil. Cela tiendrait principalement au manque de qualification du personnel de ces services. La qualité des activités de conseil serait aussi largement influencée d’un point de vue technique par le fait que le personnel est encore trop marqué par l’organisme de réadaptation sous la responsabilité duquel se trouve le service. Le gouvernement fédéral [19] estime que globalement tous les intervenants doivent encore fournir des efforts considérables.
Les problèmes d’interface ne peuvent être résolus par les services d’information et de conseil que si ces derniers fournissent en leur sein, conformément aux dispositions législatives, des conseils et un soutien au cas par cas, et procèdent en commun à une analyse des besoins, une définition des objectifs et l’élaboration d’un programme d’aide et que si l’ensemble de la procédure est géré par le service en question.
En résumé, on peut faire le constat suivant (Welti, 2004) : les services d’information et de conseil atteignent des objectifs au cas par cas, mais restent nettement en deçà des exigences du législateur. Des institutions de renom, comme l’Agence fédérale pour l’emploi et les services d’aide sociale ne s’engagent guère. Certaines caisses d’assurance maladie sont bien éloignées de l’objectif à atteindre. Les services d’information et de conseil ne pratiquent pas la gestion au cas par cas et ne prennent que rarement l’initiative d’établir des contacts avec des médecins, des employeurs, des écoles, des associations et des groupes d’entraide, bien que cela relève de leur mission légale. Les intervenants doivent se mettre d’accord maintenant sur les missions que ces services doivent vraiment assumer à l’avenir et avec un cadre juridique et matériel correspondant. Le législateur pourrait probablement accélérer ce processus en conférant aux services d’information et de conseil des pouvoirs de décision et en réglementant l’organisation d’un véritable organisme commun. Les associations de personnes handicapées doivent se demander si elles ne pourraient pas solliciter et promouvoir davantage qu’à l’heure actuelle, la mise sur pied de services opérationnels.

Des prestations individualisées

31Parmi les principes énoncés dans le livre IX du Code social, il y a lieu de souligner plus particulièrement celui du caractère individualisé des prestations (Welti, 2003 ; Neumann, 2003 ; Schütte, 2003). Les organismes de réadaptation et autres organismes prestataires sont tenus de procéder dans chaque cas à un examen objectif des besoins individuels et de répondre aux souhaits subjectifs, s’ils sont légitimes (article 33, phrase 1 SGB I ; article 9, paragraphe 1, phrase 1 SGB IX). Un souhait est légitime dès lors qu’aucune disposition légale ne s’y oppose. Le livre IX du Code social considère la réadaptation et la participation comme une coproduction entre les personnes handicapées, les organismes de réadaptation et les autres organismes prestataires. L’individualisation des prestations signifie plus particulièrement la reconnaissance de besoins particuliers liés à l’âge, au sexe, à la situation familiale ainsi qu’à la religion et aux convictions des bénéficiaires de prestations, c’est-à-dire aussi sur le fondement des droits garantis par la Loi fondamentale. Le droit d’exprimer des souhaits et de choisir n’est soumis à aucune réserve générale quant au financement, mais à une réserve quant aux besoins. Seules les demandes de prestations qui ne sont pas efficaces, peuvent ne pas être considérées légitimes.
Le principe de la prestation individualisée trouve une traduction concrète dans l’instauration d’une allocation personnalisée [20] (das persönliche Budget) (article 17 SGB IX) (Neumann, 2004 ; Kaas, Fichert, 2003) qui doit atténuer, plus particulièrement pour les personnes présentant un handicap grave et durable, les restrictions faites à leur autonomie qui résultent du principe du tiers payant et du système cloisonné d’assurance sociale. Désormais, les lois régissant le droit à prestations lui confèrent expressément un rôle majeur. Cette allocation personnalisée est accordée indépendamment des organismes prestataires et peut aussi inclure des prestations servies par les caisses d’assurance dépendance et les offices d’intégration. Peuvent être intégrées à cette allocation, des prestations en rapport avec des besoins quotidiens et récurrents, comme par exemple des appareils, les soins à domicile ou le sport de réadaptation. Un organisme prestataire coordonne, au nom des autres organismes concernés, l’évaluation des besoins, le calcul de l’allocation personnalisée et la conclusion avec la personne handicapée d’un accord sur les objectifs à atteindre. Dans un premier temps, le système est mis en place à titre expérimental jusqu’en 2007. Ensuite, le service de prestations par le biais d’une allocation personnalisée doit est généralisé. Cela constitue un nouveau défi pour des services d’information et de conseil communs et des structures d’organismes de réadaptation véritablement opérationnels.

Caractère unitaire et objectif de participation visé par les prestations

32Le cadre unitaire dans lequel s’inscrivent les prestations ne sert pas uniquement à garantir l’égalité de traitement de personnes pour lesquelles des organismes prestataires différents sont compétents. Il vise aussi, et surtout, à éviter que ce système cloisonné ne comporte des inconvénients pour les personnes concernées. Dans chaque cas particulier, les prestataires doivent servir dans le cadre des dispositions légales applicables des prestations si complètes et étendues et d’une qualité si constante que les prestations d’un autre organisme en deviennent dans la mesure du possible superflues (article 4, paragraphe 2 SGB IX).

Continuité des prestations

33Toutes les prestations visant à la participation de la personne handicapée à la vie sociale doivent être servies sans interruption, ni délai. Des dispositions légales correspondantes sont prévues pour les cas dans lesquels des prestations relevant de catégories de prestations différentes ou de plusieurs organismes de réadaptation sont nécessaires (articles 10-12 SGB IX) ; ce qui est alors primordial, c’est la détermination du besoin eu égard à sa fonction ainsi que la mise en œuvre rapide, efficace, économique et durable en vertu de principes unitaires. Dans la Recommandation commune sur le caractère unitaire et la continuité [21], les organismes de réadaptation sont convenus à ce sujet qu’un plan de participation écrit doit servir cette obligation. Des mesures concrètes plus détaillées seront arrêtées dans une autre Recommandation commune, qui est encore en discussion.

Obligation de fournir un emploi – Taxe de compensation

41Un outil majeur du droit des personnes handicapées est constitué par le système d’obligation de fournir un emploi et de taxe de compensation.

42Depuis 1974, la loi sur les personnes handicapées gravement avait contraint toute entreprise employant seize personnes et plus à pourvoir au moins six pour cent de ces postes avec des personnes gravement handicapées. Manquer à cette obligation, ou ne la remplir que partiellement, se traduisait pour l’entreprise par une taxe de compensation d’un montant de 200 DM par mois pour chaque poste de travail protégé non pourvu, indépendamment du degré de non-respect de l’obligation de fournir un emploi.

43La loi a revu ce système. La baisse de l’emploi des personnes gravement handicapées enregistrée depuis les années quatre-vingt était due essentiellement au fait que, outre la motivation insuffisante des employeurs, la taxe de compensation avait perdu de sa fonction incitative. Malgré l’augmentation à deux reprises, certes très modérée (de 50 DM), de la taxe de compensation en 1986 et 1990, il s’était avéré que, sans changement des quotas d’emplois, la taxe de compensation n’avait pas une influence positive sur la situation de l’emploi des personnes gravement handicapées. Au contraire, le taux de satisfaction de l’obligation d’emploi de 5,9 % en 1982 était tombé à seulement 3,7 % en 1999. C’est pourquoi, depuis le 1^er janvier 2001, la loi prévoit une progressivité de la taxe. La taxe de compensation, par poste de travail protégé non pourvu, s’élève désormais à 105 euros pour un taux d’emplois protégés supérieur à 3 % et inférieur aux 5 % prévus par la loi, 180 euros pour un taux d’emplois protégés supérieur à 2 % et inférieur à 3 % et 260 euros pour un taux d’emplois protégés inférieur à 2 %.
Ce nouveau système ne pénalise pas plus fortement les employeurs qui font des efforts pour employer des personnes gravement handicapées. En revanche, la taxe de compensation à acquitter pour les employeurs qui sont loin de remplir leur obligation a été relevée de manière sensible. Pendant le même temps, le taux d’emplois protégés a été ramené au 1^er janvier 2001 de 6 à 5 %, et le seuil pour l’obligation de fournir un emploi a été porté de seize à vingt postes de travail. Ces mesures ont amélioré les conditions générales pour les employeurs et renforcé les mesures d’incitation en faveur de l’emploi des personnes gravement handicapées. Un allègement supplémentaire a été prévu pour les petites entreprises employant moins de soixante personnes. En revanche, pour les institutions fédérales qui employaient déjà au 31 octobre 1999 plus de 6 % de personnes gravement handicapées, le taux d’emplois protégés a été maintenu à 6 % [26].

Protection contre les licenciements

44Le licenciement d’une personne gravement handicapée requiert l’accord préalable de l’Office d’intégration. Il ressort du rapport annuel 2003-2004 du groupe de travail des offices d’intégration et des offices d’aides aux victimes de guerre et aux personnes handicapées (Arbeitsgemeinschaft der Integrationsämter und Hauptfürsorgestellen) que, sur un total d’environ 31 400 demandes d’autorisation de licenciements réguliers pour des motifs résultant des besoins de l’entreprise, tels que la dissolution de l’entreprise, la réduction substantielle de l’activité de l’entreprise ou la suppression du poste, 83 %des cas ont été réglés par la résiliation du contrat de travail. Dans plus de la moitié de ces procédures, il a été mis fin au contrat de travail avec l’accord de la personne gravement handicapée, c’est-à-dire de manière explicite par un accord écrit, par un contrat de résiliation ou du fait du versement d’une pension. Cela montre que la protection particulière des personnes handicapées contre les licenciements ne met en aucun cas l’employeur dans l’impossibilité de licencier. Elle ne fait ainsi pas obstacle à l’embauche des personnes handicapées. Au contraire, une mission importante des offices d’intégration consiste justement à procéder à un examen externe du contrat de travail et à trouver des moyens de prolonger, dans le cadre d’un suivi, la relation de travail à laquelle il serait mis fin sans cette protection particulière contre les licenciements. Une procédure de cette nature permet souvent de trouver des solutions que les personnes concernées n’avaient pas envisagées auparavant. Néanmoins, pour mieux faire accepter ces dispositions par les employeurs, la loi pour la promotion de la formation et de l’emploi des personnes gravement handicapées (Gesetz zur Förderung der Ausbildung und Beschäftigung schwerbehinderter Menschen) [27] a introduit deux innovations :

• la protection particulière contre les licenciements ne s’applique pas si la qualité de personne gravement handicapée n’est pas attestée au moment du licenciement. Elle ne s’applique pas non plus dans les cas où une décision constatant la qualité de « handicapé grave » est certes pendante mais où l’administration compétente ne peut pas statuer faute de coopération du demandeur. La protection particulière contre les licenciements est ainsi exclue dans les cas où la demande de constat d’un handicap grave est une manœuvre dilatoire pour retarder un licenciement ;
• la procédure d’autorisation de licenciement est accélérée. Si, dans les cas de licenciements prévus en raison de la cessation totale d’activité ou de l’insolvabilité de l’entreprise, les offices d’intégration ne prennent pas de décision dans un délai d’un mois, leur autorisation est réputée accordée [28].

Prévention – Gestion de l’intégration à l’entreprise

45La loi visant à combattre le chômage des personnes gravement handicapées a mis les employeurs dans l’obligation, lorsque surgissent des difficultés liées à des personnes, des comportements ou à l’entreprise qui sont manifestes et susceptibles de remettre en question la relation de travail, de discuter de ces difficultés et de toutes les solutions envisageables tant au sein de l’entreprise qu’en dehors de l’entreprise avec les représentants du personnel ainsi qu’avec les instances représentatives des intérêts des personnes gravement handicapées. Dans ce cadre, les organismes de réadaptation et les offices d’intégration doivent aussi être associés et avoir la possibilité de proposer à l’employeur leur aide sous la forme de conseil, d’aides techniques et de prestations financières. Ce dispositif réglementaire a été complété par une gestion de l’intégration à l’entreprise prévue par la loi visant à combattre le chômage de ces personnes handicapées (2004) (article 84, paragraphe 2 SGB IX). L’objectif en est de préserver la capacité de travail, voire de l’améliorer. En effet, il convient d’éviter dans la mesure du possible des difficultés liées à l’emploi ou, en tout cas, de les éliminer à un stade précoce, afin de maintenir la personne concernée dans son emploi. Cela constitue une contribution importante à l’allongement de la période de travail, et ce pas uniquement pour les personnes handicapées gravement, mais encore pour l’ensemble des salariés [29].

La convention d’intégration

46La loi visant à combattre le chômage des personnes gravement handicapées fait obligation aux employeurs de conclure des conventions d’intégration avec les instances représentatives de ces personnes et avec les représentants du personnel (article 83 SGB IX). Ces conventions doivent comporter des mesures et objectifs concrets en vue de l’intégration des personnes gravement handicapées dans les entreprises et les administrations.

47La loi pour la promotion de la formation et de l’emploi des personnes gravement handicapées a développé ce dispositif de conventions d’intégration. Outre des dispositions relatives à la gestion du personnel, à l’aménagement du poste de travail, à l’organisation du travail et à l’aménagement des horaires de travail, la convention peut aussi comporter des dispositions spécifiques relatives à la prise en compte appropriée des personnes handicapées au moment de pourvoir des postes vacants, ou qui vont le devenir, et des créations de postes, à un quota d’emplois à atteindre, notamment une proportion raisonnable de femmes gravement handicapées, à la formation des jeunes handicapés ainsi qu’à la prévention et la promotion de la santé au sein de l’entreprise. Le gouvernement fédéral étant soucieux d’améliorer l’égalité des chances des femmes handicapées sur le marché ordinaire de l’emploi, a demandé aux employeurs d’insérer dans les conventions d’intégration des dispositions particulières en leur faveur.
Les conventions d’intégration conclues sont très variées dans les faits. Il y a ainsi, d’une part, des conventions fixant des objectifs concrets, en rapport avec la situation au sein de l’entreprise ou de l’administration concernée, et des règles pour l’exécution des mesures prévues. On rencontre, d’autre part, des conventions qui se limitent de toute façon à stipuler par écrit les droits prévus par la loi. D’après des statistiques de la Confédération syndicale allemande (Deutscher Gewerkschaftsbund), on arrête souvent, au sein des grands groupes et entreprises, des dispositions réglementaires très détaillées qui vont plus loin – voire beaucoup plus loin – que les exigences minimales fixées par la loi. C’est par exemple, le cas de mesures arrêtées en vue de la formation des salariés en interne ainsi que dans les domaines de la prévention et des procédures de licenciement. Selon une enquête de l’organisation patronale, de nombreuses entreprises ont déclaré que la mise au point en commun et la signature de conventions d’intégration constituent le fondement d’une coopération constructive et régulière entre les différents acteurs au sein de l’entreprise. Dans la fonction publique également – pour laquelle on dispose de données émanant du gouvernement fédéral et des Länder – la signature de conventions d’intégration se généralise.

Services techniques d’intégration

48La loi visant à combattre le chômage des personnes handicapées a permis, en 2000, de prendre des dispositions réglementaires pour mettre en place et développer sur l’ensemble du territoire, un réseau de services techniques d’intégration. Ces dispositions visent à améliorer les chances de participation à la vie active des personnes qui ont besoin d’une assistance particulière pour obtenir et conserver un emploi (articles 109-115 SGB IX). Les expériences dans le cadre de projets pilotes avaient montré que, même en recourant à toutes les aides existantes, une partie des personnes gravement handicapées sans emploi, qui sont pour la plupart des personnes âgées, des chômeurs de longue durée, des personnes peu qualifiées ou particulièrement touchées par la nature ou la sévérité de leur handicap, ne peuvent être placées sur le marché ordinaire de l’emploi que si elles ont à leur disposition des services techniques particuliers de suivi dans le travail et la vie professionnelle au moment de leur intégration dans le monde du travail.

49Les services techniques d’intégration ont pour mission de conseiller les personnes gravement handicapées, de leur apporter un soutien et de leur procurer des postes de travail adéquats ainsi que d’informer et conseiller les employeurs et de leur apporter un soutien. En dehors des personnes handicapées sans emploi ou menacées de perdre leur emploi, les services techniques d’intégration doivent aussi intervenir au moment du passage d’un atelier pour personnes handicapées ou d’une école spécialisée pour enfants déficients ou inadaptés à une relation de travail sur le marché ordinaire de l’emploi, dans ce dernier cas pour éviter aussi le placement dans un atelier.
L’Agence fédérale pour l’emploi s’est vu confier par la loi la mission de mettre en place un réseau de services techniques d’intégration sur l’ensemble du territoire et à proximité des personnes concernées – en s’appuyant sur les services pour l’intégration des personnes gravement handicapées déjà en place. À cet effet, elle devrait en principe faire uniquement appel à des services techniques d’intégration qui proposent des services psychosociaux et de suivi dans le monde du travail, qui agissent indépendamment des organismes de gestion de l’assurance sociale et qui soient aussi mandatés par les offices d’intégration pour assurer le suivi dans le monde du travail. Les employeurs devraient, quant à eux, s’adresser dans la mesure du possible à un interlocuteur unique dans les questions relatives à la participation. Ces dispositions ont été complétées dans le cadre du livre IX du Code social. La possibilité, pour les organismes de réadaptation et les offices d’intégration, de recourir également à ces services a été expressément inscrite dans la loi, ce qui permet de faire appel de manière non bureaucratique à ces services pour le placement et le suivi des personnes présentant un handicap psychique, qui ne veulent pas être reconnues officiellement comme étant gravement handicapées [30].

Projets d’intégration

50La même loi a institué des programmes d’intégration, pour ainsi dire une « troisième voie », en vue de l’intégration dans le monde du travail essentiellement des personnes gravement handicapées particulièrement limitées dans leurs capacités (articles 132-135 SGB IX). Ces projets peuvent revêtir différentes formes : soit dans des entreprises indépendantes, soit au sein d’entreprises et départements employant ces personnes gravement handicapées dont l’insertion dans le marché ordinaire de l’emploi se heurte à des difficultés particulières en raison de la nature ou de la gravité de leur handicap ou pour d’autres raisons, et ce malgré le recours à toutes les possibilités de promotion et l’intervention de services techniques d’intégration et pour lesquelles un atelier pour personnes handicapées n’est pas l’institution adéquate pour participer à la vie active et s’insérer dans la vie professionnelle.
Les projets d’intégration proposent à ces personnes un emploi, un suivi dans le monde du travail et, si nécessaire, également des mesures de formation continue ou la possibilité de participer à des mesures comparables externes à l’entreprise. Les projets d’intégration doivent aussi apporter leur soutien aux salariés handicapés qui changent de poste au sein d’une entreprise ou d’une administration sur le marché ordinaire de l’emploi. Les projets d’intégration peuvent bénéficier de prestations financées par la taxe de compensation pour leur création, leur développement, leur modernisation et leur équipement, y compris des conseils en matière de gestion d’entreprise, ainsi que des prestations pour faire face à des dépenses particulières. Ils peuvent de plus, bénéficier d’aides et prestations individuelles servies par l’Agence fédérale pour l’emploi, les services d’intégration et les organismes de réadaptation. Il s’agit en particulier d’aides financières à l’insertion accordées par l’Agence fédérale pour l’emploi en vertu du livre III du Code social, de prestations versées par les organismes de réadaptation aux employeurs en vertu du titre I^er du livre IX du Code social ainsi que des prestations de suivi servies par les offices d’intégration. Les prestations supplémentaires que les offices d’intégration financent sur les recettes de la taxe de compensation servent principalement à rembourser les dépenses de suivi ou à compenser les performances moindres des personnes handicapées dans leur travail. Les prestations ainsi financées qui sont servies pour des projets déterminés sont destinées à compenser le préjudice économique résultant de l’emploi de ces personnes. Il s’agit là d’une indemnisation compensatrice et non pas d’une aide financière ou d’une subvention donnant un avantage concurrentiel [31].

Les ateliers pour personnes handicapées

51L’objectif prioritaire est la participation des personnes gravement handicapées à la vie active sur le marché ordinaire de l’emploi. Quand la nature ou la sévérité de ce handicap fait que, malgré toutes les aides et tous les instruments de promotion disponibles, cette participation n’est pas possible, ne l’a jamais été ou ne le sera plus, les ateliers pour personnes handicapées sont l’instrument pour la qualification professionnelle et l’emploi (articles 136-144 SGB IX). C’est dans ces institutions que ce groupe de personnes présentant des déficiences exerce son droit à participer à la vie active et à s’insérer dans le monde du travail.

52Ces ateliers ont pour mission de proposer aux personnes contraintes de se tourner vers ces institutions en raison de leur handicap une formation professionnelle appropriée et un emploi pour une rémunération correspondant au travail qu’elles fournissent. Les ateliers doivent en outre permettre aux personnes handicapées de maintenir, développer, améliorer ou recouvrer leur efficacité et leur capacité à exercer un emploi, tout en poursuivant leur épanouissement personnel.
Il y a au total 671 ateliers agréés, dans lesquels environ 227 000 personnes handicapées suivent une formation professionnelle ou occupent un emploi (chiffres de 2002). Les 496 ateliers situés dans les anciens Länder occupent environ 184 000 handicapés et les 175 ateliers situés dans les nouveaux Länder en occupent environ 43 000. L’admission dans un atelier est assortie d’une condition : les personnes handicapées doivent, au plus tard après avoir participé à des mesures relevant de la formation professionnelle, être en mesure de fournir au moins un minimum de travail économiquement rentable. Pour les personnes handicapées pour lesquelles une insertion dans le monde du travail et une participation à la vie active ne sont pas envisageables, des mesures d’insertion sociale et de participation à la vie de la communauté ont été prévues. Elles doivent être dispensées dans des établissements rattachés aux ateliers qui sont généralement appelés centres de promotion de jour. Cette proximité spatiale facilite le passage à l’atelier. L’accueil d’une personne handicapée dans un atelier suppose le versement de prestations par les organismes de réadaptation. Le livre IX du Code social assimile les services de l’aide sociale aux organismes de réadaptation. Les prestations de réadaptation médicale et de participation à la vie active sont aussi désormais servies sans condition de ressources. Les dispositions faisant supporter les coûts par les personnes handicapées elles-mêmes ont ainsi été abrogées au 1^er juillet 2001. Il en est de même pour les personnes accueillies dans des centres de promotion de jour [32].