Les migrations répétées, phénomène de second ordre ?

4La croissance récente, au sein de l’Europe, des migrations répétées constitue-elle un phénomène marginal et/ou transitoire, ou indique-t-elle une inflexion plus structurelle des circulations migratoires ? Même en restant minoritaires, les migrations répétées peuvent modifier sensiblement la carte et la dynamique des circulations migratoires. Elles suscitent des interrogations nouvelles sur le mode d’intégration, au sein du marché du travail et dans la société, de migrants plus mobiles, moins attachés à une destination irrémédiablement finale. À cette première question, il ne peut guère être répondu que par la disponibilité d’un système d’observation adéquat et permanent (y compris pour pouvoir apprécier la croissance relative des migrations répétées de migrants d’origine extracommunautaire par rapport à celles de citoyens de l’Union européenne).

De la migration des « misérables » à celle des « élites » ?

5Ces migrations répétées sont le fait de migrants qui changent. Ces changements ont cours à l’échelle du monde et pas simplement de l’Europe. Les personnes qui quittent leur pays natal sont encore bien souvent des pauvres, mais de plus en plus des pauvres qui ne devraient pas l’être, c’est-à-dire des personnes qui disposent d’un capital culturel et éducatif assez élevé mais qui ont du mal à le faire valoir dans les conditions de leur pays d’origine. Ces migrants plus informés et actifs, qui ont des compétences à offrir, explorent à leur façon les chemins de la mondialisation. Ils se dotent en particulier de cette propriété qui est souvent reconnue comme une qualité pour le bon fonctionnement des marchés du travail : la mobilité. Aujourd’hui, le schéma classique de l’immigration (d’un pays de départ vers un pays d’accueil bien déterminé) n’a pas disparu mais évolue pour faire progressivement place à des circulations migratoires plus complexes dont les origines se diversifient et dont la destination finale peut être plus lointaine et plus incertaine. Cette évolution participe à une véritable mobilité internationale qui fait jouer à certains pays d’accueil un rôle de transit plus ou moins durable pour des migrations répétées. Avec ces migrants plus éduqués et plus mobiles, passe-t-on de la migration des « misérables » à celle des « élites » ? Il y a débat à cet égard, lequel ne peut être aussi tranché que par l’observation. Mais ces « élites » sont souvent invisibles car la transférabilité de son propre capital humain, d’un lieu à un autre, ne va pas de soi : qui sait voir, derrière le migrant apparemment non qualifié parce qu’il effectue un travail considéré comme tel et qu’il éprouve des difficultés linguistiques, la personne dotée d’un capital culturel et de capacités professionnelles parfois surprenants (comme ce fut le cas lorsque des sociologues sont allés enquêter dans le camp de Sangatte) ? Nul besoin d’exagérer : la migration de « misérables » en proie au dénuement extrême est toujours là (voir par exemple le cas des migrants africains passant le détroit de Gibraltar). Mais la mixité sociale des mouvements migratoires est sans doute bien plus mêlée qu’auparavant, sans qu’il soit aisé d’apprécier correctement leur composition sociale. De fait, dans certains pays d’accueil – c’est net au Royaume-Uni – les actifs d’origine immigrée sont surreprésentés dans la population active aux deux bouts de l’échelle des qualifications [6].

Un régime migratoire européen ni stabilisé, ni unifié

6Le développement de la mobilité des migrants est facteur d’homogénéisation de l’espace au sein duquel ils circulent. Mais il s’agit là de très long terme… L’Union européenne (UE) est encore bien loin de constituer un tel espace homogène. L’Union européenne (à quinze) est devenue une terre généralisée d’immigration, ce qu’elle n’était pas jusqu’aux années cinquante, en dépit de la tradition de recours à l’immigration d’un pays comme la France. Aujourd’hui, tous les pays de l’Union européenne (hors nouveaux membres est-européens) sont des pays d’accueil. Pour autant l’Union européenne ne fait pas preuve d’un régime migratoire stabilisé et unifié – en entendant par régime migratoire la nature des migrations et l’action qu’exercent sur elles les institutions de la région d’accueil.

Le paradoxe communautaire : le droit inégal à la mobilité

11L’Union européenne est confrontée à un paradoxe dont les implications restent insuffisamment perçues. L’intégration communautaire étend le droit à la mobilité communautaire des citoyens européens. Dans les faits (même si le repérage statistique des mobilités comparées ne va pas de soi), c’est plutôt la mobilité des migrants extracommunautaires en direction et au sein de l’Union européenne qui paraît s’accroître. Ce paradoxe prend une portée nouvelle après la réalisation du marché unique européen et de l’Union monétaire, dont le bon fonctionnement est censé appeler une plus grande mobilité du travail. La tension entre l’ouverture et l’intégration des économies d’une part, la relative fermeture des États d’autre part, devient plus aiguë. Le droit à la mobilité communautaire des migrants originaires de pays tiers reste limité (les visas Schengen sont à trois mois). Cette mobilité s’exerce bien sûr dans des conditions fort différentes selon qu’il s’agit d’une mobilité avec ou sans droits de citoyenneté – citoyenneté sociale voire politique –, en particulier si on s’intéresse à l’impact sur le fonctionnement des marchés du travail.

12La mobilité des migrants concourt avec d’autres mouvements (la mobilité des cadres très qualifiés au sein des entreprises multinationales, le brain drain, les déplacements transfrontaliers, les migrations temporaires, notamment sous forme d’échange de services, etc.) à la gestation d’un véritable marché européen du travail, pourtant souvent considéré comme introuvable. Mais ce marché progresse plus par les marges que par les travailleurs plus traditionnellement insérés dans les systèmes productifs nationaux. Le fonctionnement de ce marché du travail ne sera pas indépendant des droits reconnus à ceux qui sont les plus mobiles sur ce marché et dont certains sont les plus vulnérables.
La conjonction de cette mobilité nouvelle des migrants et de leur vulnérabilité juridique, de l’infériorité persistante des droits auxquels ils peuvent avoir accès, dans tel ou tel pays, renforce en effet la pression de la concurrence sociofiscale entre États nationaux et concourt à une déréglementation insidieuse du marché du travail. L’appel à la fois utilitaire et discriminant à la main-d’œuvre immigrée peut aller à l’encontre d’une conciliation réussie, pour l’ensemble des salariés, entre mobilité et sécurité. Si cette mobilité s’accompagne au contraire de la portabilité des droits sociaux et de l’avancée vers l’égalité des droits avec les citoyens communautaires, le fonctionnement du marché européen du travail prendra en compte les droits reconnus aux personnes migrantes – aux personnes comme telles et pas simplement aux travailleurs, afin que ces droits ne soient pas strictement subordonnés au contrat de travail, ce qui induit, comme c’est bien souvent le cas aujourd’hui, une dépendance excessive par rapport aux employeurs et donneurs d’ordre. La directive communautaire du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants des pays tiers, résidents de longue durée, entend promouvoir l’égalité de traitement en matière d’emploi et de protection sociale. Mais, d’une part, elle reste en retrait par rapport à l’objectif initial de liberté de circulation avancée par la Commission, en se contentant de parler du « séjour dans les autres États membres » ; d’autre part, elle inclut des clauses qui permettent aux États membres de justifier le maintien de dispositions discriminatoires qui leur sont propres. La capacité des systèmes de négociation collective et des dispositions législatives à influer positivement sur les conditions de la mobilité est un enjeu essentiel, qui est aujourd’hui loin d’être pleinement assumé. Dans des résolutions de 2001 et 2002, la Confédération européenne des syndicats souligne la déconnexion entre les initiatives de la Commission sur l’immigration et les enjeux de mobilité.

La mise à l’épreuve des souverainetés nationales

13La mobilité nouvelle des migrants constitue une mise à l’épreuve des souverainetés nationales, car les États nationaux ont toujours revendiqué comme relevant de leurs prérogatives, voire de leur monopole, la définition, en direction des immigrés, des conditions d’entrée, d’accès aux différentes composantes de la citoyenneté et enfin à la nationalité. Or, l’espace national ne suffit plus pour construire une gestion viable de cette immigration plus mobile. Les évolutions en cours sont un bon argument pour communautariser au sein de l’Union européenne les politiques d’immigration.

14Cette communautarisation avance certes, mais c’est une avancée fort tortueuse. L’Europe est passée d’une démarche classiquement intergouvernementale, dont la convention de Schengen est exemplaire et qu’incarne la mise à part du troisième pilier « Justice et Affaires intérieures » du traité de Maastricht, à une communautarisation formelle dans le traité d’Amsterdam. Le pilier communautaire de ce dernier couvre désormais la libre circulation, l’immigration, l’asile, la lutte contre les discriminations. Mais la décision effective de communautariser, c’est-à-dire de passer de l’unanimité à la majorité qualifiée dans ce domaine, a été repoussée au moins cinq ans après l’entrée en vigueur du traité et relève encore elle-même de l’unanimité.

15Depuis lors, l’activisme de la Commission européenne est incontestable, avec l’effort de définition d’une politique commune (c’est l’objet du Conseil de Tampere, en 1999) et l’émission de projets de directive (sur les discriminations, le regroupement familial, le statut des résidents de longue durée). Cet activisme ne signifie pas cependant que la Commission ait pris le dessus sur les gouvernements. Le contenu des textes est le produit d’itérations complexes où les gouvernements s’efforcent de faire valoir leurs priorités nationales. Ils cherchent à devancer les initiatives communautaires par des décisions nationales en forme de fait accompli ou à utiliser la dimension communautaire comme un habillage d’orientations nationales prédéfinies. Si bien qu’il faudrait plutôt parler d’une pseudo-communautarisation des politiques d’immigration. L’espace européen est aujourd’hui loin d’un espace de libre circulation, au sein duquel les personnes, lorsqu’elles sont originaires de pays tiers, disposent d’un bagage de droits suffisant pour que leur mobilité ne soit pas une simple manière d’échapper aux contraintes affectant les immigrés dans tel ou tel pays.

16Ce qui s’est passé début 2004 à propos des conditions d’accueil des nouveaux citoyens de l’Union européenne (mais le sont-ils vraiment ?) que sont les ressortissants des nouveaux pays membres d’Europe centrale et orientale est à cet égard malheureusement illustratif : dès lors que quelques importants pays membres de l’Union européenne à quinze ont déclaré leur intention de faire jouer les clauses de report (jusqu’à sept ans éventuellement) de la pleine liberté de circulation aux ressortissants des pays nouvellement adhérents, cette attitude s’est vite propagée de manière contagieuse, y compris en direction des pays qui avaient au départ une position plus ouverte. La crainte exagérée des effets de report des migrations d’origine est-européenne d’un pays sur l’autre a suscité ce « moins-disant » généralisé, qui revient de fait à dénier paradoxalement aux nouveaux pays adhérents le plein accès à l’acquis communautaire ! En l’occurrence, le mimétisme des égoïsmes nationaux l’a emporté sur l’effectivité d’une véritable politique commune.

17La proposition de la Commission, à l’automne 2003, d’aller en direction d’une politique de quotas ne lève guère l’ambiguïté qui affecte la communautarisation des politiques d’immigration. Ces quotas sont conçus comme la somme de quotas définis et administrés par les États. Des quotas clairement affichés peuvent être considérés comme une pratique plus transparente que les décisions discrétionnaires et opaques de certaines administrations nationales (comme en France). Mais la juxtaposition de quotas nationaux n’est guère de nature à améliorer la liberté de circulation des migrants en Europe et des quotas trop restrictifs seront vite contournés par la réalité, et de fait discrédités. Surtout, le système de quotas est fondamentalement myope, en cherchant à adapter les flux de migrants à l’état instantané de l’économie, dont on sait qu’il est variable, surtout si on s’intéresse à des professions particulières. Le système à points canadien qui s’efforce d’attirer des personnes dont les capacités pourront à terme s’avérer bénéfiques à la société du pays d’accueil est, à cet égard, autrement dynamique. La dominante des politiques européennes d’immigration reste un utilitarisme sélectif à des fins démographiques et économiques, qui a bien du mal à constituer l’espace européen comme un espace attractif pour des compétences qui ne rentrent pas dans une vision « court-termiste » de l’adaptation aux besoins instantanés de l’économie.
Il faut se souvenir qu’à la fin du XIX^e siècle, les migrations ont été à l’origine d’initiatives en faveur d’une législation internationale du travail. Aujourd’hui, les nouvelles circulations migratoires aiguisent la tension entre le rôle dominant des procédures développées par les pays d’accueil et la nécessaire progression des droits desmigrants qui soient en phase avec la diversification de leurs parcours et qui satisfassent aux exigences de la citoyenneté sociale. Parce que ce problème est directement posé à l’échelle de l’Union européenne, les acteurs de sa construction devraient l’assumer avec bien plus de résolution.

L’attractivité des marchés du travail

19Les analyses descriptives et les tests économétriques de Mouhoud et Oudinet présentés dans le présent numéro [10] relativisent le rôle des marchés du travail comme facteur d’attraction prioritaire des migrants. Il faut cependant attirer l’attention sur les difficultés d’identification des causalités, qui peuvent perturber démonstrations et conclusions à cet égard :

• quel est le marché du travail dont on peut tester l’attractivité quand il y a incertitude sur la destination finale du migrant ?
• l’impact des salaires relatifs sur l’immigration apparaît incertain, apprécié différemment selon qu’on considère les migrants globalement ou par catégories (communautaires/extracommunautaires) : ne faut-il pas être plus attentif aux segmentations et aux itinéraires différenciés qui permettent à certains migrants, pas à tous, d’être attentifs aux opportunités salariales ?
• pour mieux apprécier le mode d’insertion des migrants sur les marchés du travail, ne conviendrait-il pas d’examiner la dynamique conjointe de l’emploi et de l’immigration (et non pas simplement la causalité univoque de l’emploi vers l’immigration) ? Comme on l’a noté précédemment, les systèmes nationaux d’emploi font appel de manière différenciée, avec des délais distincts, à la main-d’œuvre immigrée au cours du cycle conjoncturel. Sans prise en compte de ces délais différents, la comparaison de l’attractivité des marchés du travail nationaux peut s’en trouver biaisée.

La référence américaine

20Les travaux de Mouhoud et Oudinet (tels qu’ils ressortent du rapport de recherche [11]) relativisent également le rôle rééquilibrant des migrations au sein de l’économie américaine. La solidité de cette conclusion dépend cependant de la bonne mesure des effets de flexion qui font réagir, dans chaque État, la population active au stock d’emploi et au flux d’immigration : comme ce stock et ce flux interfèrent (surtout si les arrivants dans un État disposent instantanément d’un emploi), cette mesure ne va pas de soi, alors qu’elle peut affecter le résultat des simulations.
Enfin, il faut souligner que la référence au cas américain doit être utilisée avec circonspection pour juger du cas européen. Les États-Unis représentent un espace déjà constitué depuis longtemps, où les grandes inégalités interterritoriales, très fortes au lendemain de la guerre de sécession, sont aujourd’hui plus limitées qu’en Europe (ce n’est pas la même chose que les inégalités interindividuelles à l’intérieur d’un État américain donné, bien sûr très élevées). L’Europe, à cet égard, reste dans une situation de transition, où les problèmes d’inégalités et de rattrapage entre pays et régions demeurent fortement posés, a fortiori après l’élargissement de l’Union. La prospective des migrations vers et au sein de l’Europe doit être contextualisée par cette situation spécifique.