Construction européenne, démographie et marché du travail

9L’immigration au Portugal serait le résultat, d’une part, de l’épuisement progressif des réserves internes de main-d’œuvre dans un contexte de croissance économique, d’autre part, de facteurs internes aux pays d’origine des immigrés poussant ces derniers à les quitter, mais également le résultat de la persistance de l’émigration portugaise, surtout vers d’autres pays européens (Suisse, France, Espagne, Allemagne, Royaume-Uni, Luxembourg…), pour occuper des postes de travail mieux rémunérés à l’extérieur, mais similaires à ceux qui restent vacants pour les immigrés au Portugal. Celui-ci joue à la fois le rôle de pays relais, de pays de nouvelle immigration et de pays de transit vers d’autres destinations européennes, tout en étant un pays périphérique par rapport au noyau dur de la zone euro (Ramos, 2002 b).

10Étant donné le faible taux de chômage au Portugal jusqu’à 2001 [2], le niveau élevé d’activité des femmes [3] et le maintien de l’émigration, on comprend le recours à la main-d’œuvre étrangère pour combler des besoins spécifiques du marché du travail et atténuer les tensions salariales [4].

11Les indicateurs démographiques (taux de fécondité très bas et vieillissement accéléré de la population), rendent encore plus souhaitable cet appel aux étrangers pour les ajustements nécessaires. Pour éviter le vieillissement de la population portugaise jusqu’à 2021, il faut faire entrer au pays près de 200 000 immigrés par an (étude de Rosa et al., 2003, fondée sur les données du recensement de 2001). Ce nombre est nécessaire pour équilibrer le rapport entre la population active (15-64 ans) et âgée (plus de 64 ans) et tient compte du flux des émigrés sortant et des prévisions de mortalité et de fécondité pour les prochaines années.

12Ces dernières années on constate au Portugal des formes d’emploi non permanent et atypique et l’importance de l’économie souterraine. L’existence d’une offre de main-d’œuvre de travailleurs illégaux et clandestins, a constitué, surtout dans la construction, un facteur important pour la prolifération d’entreprises informelles créées et gérées par des entrepreneurs qui exploitent ces ressources humaines. Dans ce contexte, la flexibilité apportée par la main-d’œuvre immigrée peu exigeante est appréciée pour des raisons économiques : bas niveau des salaires, horaires de travail souples et longs…

13L’intégration des travailleurs étrangers est nécessaire pour valoriser leurs qualifications professionnelles dans l’économie portugaise et dans la productivité globale du travail. L’enjeu de l’immigration économique pour la compétitivité a été souligné récemment par le gouverneur de la Banque du Portugal [5].
L’immigration en Europe se diversifie, devient un phénomène durable, et d’anciens pays d’émigration comme le Portugal, l’Italie, l’Espagne et la Grèce sont aujourd’hui des pays d’accueil confrontés à de nouvelles figures de migrants : saisonniers, salariés, intellectuels, techniciens, commerçants, entrepreneurs, illégaux… Ils sont les révélateurs des transformations du marché de l’emploi et de la mondialisation : l’intensification des flux migratoires s’accompagne, en effet, d’une diversification des caractéristiques des migrants. La mondialisation contribue à installer dans la mobilité des populations variées [6] où coexistent « le citoyen en tant que national » et « le citoyen du monde » (Castles et Davidson, 2000). La difficile gestion de l’immigration permanente contribue à l’édification de nouvelles frontières au sein des États européens, des frontières institutionnelles qui, en maintenant de nouveaux migrants dans l’irrégularité, les confirment en marge de la citoyenneté.

Politiques européennes de gestion des flux et évolution de la politique d’immigration au Portugal

14L’immigration est au cœur du débat politique en Europe. Les conventions de Schengen, de Dublin et d’Amsterdam traduisent « l’européanisation » du débat sur l’immigration. Des politiques communes d’immigration et d’asile ont été définies conformément aux conclusions du Conseil européen de Tampere (octobre 1999). Si les États du nord de l’Europe se sont efforcés de réviser leur législation, les États traditionnels d’émigration du Sud ont eu plutôt à en élaborer une, face à l’impératif d’harmonisation des normes et des procédures. Avec le dispositif de Schengen, un important système de maîtrise de l’information se met en place pour lutter contre l’immigration clandestine et pour le contrôle aux frontières. Paradoxalement, c’est le domaine où l’Europe est actuellement fortement mise en cause. L’affichage, par les pays d’accueil, de politiques restrictives et parfois répressives a provoqué des effets pervers dont le phénomène des « sans-papiers » est l’illustration. La complexité des flux migratoires est à la base des difficultés accrues des États à contrôler les frontières et à élaborer une politique migratoire commune. L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), l’Organisation internationale du travail (OIT) et la Commission européenne soulignent l’inadéquation de la politique de « l’immigration zéro ». À une telle politique s’opposent en effet à la fois l’argument du droit (le regroupement familial et l’accueil des réfugiés sont des droits intangibles) et des raisons économiques et démographiques.
La plupart des États membres de l’Union européenne sont confrontés à la nécessité d’élaborer des solutions en matière d’asile et d’immigration qui tiennent compte à la fois des évolutions économique et démographique des États de l’Union européenne et de leurs liens historiques avec des pays tiers dans une optique de coopération pour le développement.

Les nouvelles formes de mobilités intra-européennes

28L’ouverture des frontières communautaires a promu de nouvelles formes de mobilité intra-européenne qui ne cadrent pas avec le concept « classique » d’émigration.

29Le Portugal reçoit de l’Union européenne un personnel hautement qualifié (cadres dirigeants et professionnels scientifiques et techniques liés à l’investissement direct étranger et à la modernisation de l’économie) ; en revanche, il fournit des travailleurs peu qualifiés aux États européens les plus développés. Le Portugal reçoit aussi des travailleurs peu qualifiés originaires des pays en voie de développement, notamment des anciennes colonies d’Afrique, mais il envoie vers ces pays africains de langue portugaise, des cadres et des professionnels de qualification équivalente à ceux qu’il reçoit de l’Union européenne.

30L’émigration portugaise augmente progressivement depuis le milieu des années quatre-vingt pour plusieurs raisons : création et structuration des réseaux migratoires vers de nouvelles destinations (Suisse, Luxembourg [21], Royaume-Uni et Espagne, par exemple) ; revitalisation de réseaux déjà existants (transocéanique, notamment vers le Brésil, le Canada et les États-Unis) ; nouvelles conditions de mobilité internationale dans un cadre légal communautaire, comme par exemple le « détachement » de travailleurs temporaires portugais vers d’autres pays européens et des déplacements saisonniers en Europe.

31Mais les nouvelles formes de mobilité intra-européenne prennent aussi un caractère illégal. On assiste, en Europe, notamment dans des pays du Sud – dont le Portugal – au développement de formes illégales de travail : emploi irrégulier d’étrangers, fausse sous-traitance internationale, trafics de main-d’œuvre [22] et réseaux organisés d’immigration clandestine [23], notamment de l’Europe de l’Est. L’immigration clandestine a pris un caractère structurel à la fois dans les pays d’immigration récente, comme ceux de l’Europe du Sud, et dans les pays traditionnels d’accueil. L’augmentation des flux migratoires clandestins dans les pays du Sud (Italie, Espagne, Portugal et Grèce) est associée à l’accélération de leur croissance économique, provoquant de nouvelles zones d’attraction pour une main-d’œuvre peu exigeante.

32Les nouveaux courants d’échange, d’investissement et de sous-traitance engendrent des relations complexes qui resserrent les liens entre les marchés nationaux du travail. Mobilité et clandestinité apparaissent liées, dans l’espace communautaire, aux problèmes de distorsion de la concurrence, de délocalisation et de marchandage salarial dus au dumping social et au développement de l’économie souterraine. Jouant sur les inégalités de niveau de vie et les disparités des législations sociales et du travail, certaines entreprises parviennent à des formes extrêmement souples de gestion de la main d’œuvre qui, même si elles ne peuvent pas toujours être définies juridiquement comme travail clandestin, en sont fort proches. Plusieurs affaires ces dernières années montrent le degré d’organisation de ce type de gestion du travail à l’échelle européenne, notamment entre le Portugal, l’Allemagne et la France et dans certains secteurs, comme le BTP, délaissé par les Portugais qui profitent de la libre circulation pour travailler comme saisonniers sur les chantiers européens.

33À partir du milieu des années quatre-vingt, les statistiques officielles portugaises montrent, pour les sorties permanentes, des flux réduits vers des destinations plutôt non européennes, comme les États-Unis et le Canada. En revanche, la grande majorité des migrants sont des travailleurs temporaires se rendant dans l’un des pays de l’Union européenne ou en Suisse [24]. Nos travaux, en s’appuyant sur les statistiques de la présence d’immigrés portugais en France et en Suisse dans les années 1970 et 1980, confirment que l’émigration temporaire est souvent une émigration permanente masquée. Un nombre significatif d’émigrants temporaires restaient illégalement dans les pays d’accueil et renouvelaient systématiquement leur contrat de travail. Depuis le milieu des années soixante-dix, les émigrés portugais en Europe sont essentiellement des émigrés temporaires ou saisonniers, dont une partie significative est devenue « permanente » dans les pays d’accueil, notamment en France et en Suisse. Dans ces pays, les Portugais deviennent une des communautés étrangères les plus nombreuses. En Ile-de-France, ils ont fourni une partie importante du contingent des clandestins avant l’entrée en vigueur, en 1992, des règles communautaires de libre circulation (Lebon, 1998). En Suisse, en 2000, 58 % des travailleurs saisonniers sont portugais (Sopemi).
Le nombre de Portugais dans l’espace économique européen est important (ils représentent environ 30 % des Portugais résidant à l’étranger). Ils sont parmi les citoyens communautaires les plus nombreux (plus d’un million) à vivre dans l’Union européenne, hors de leur pays d’origine. Il s’agit d’une stratégie de « migration circulation » qui s’inscrit dans la dynamique d’une mobilité croissante stimulée par la globalisation et facilitée par les droits inhérents à la citoyenneté européenne. La circulation des hommes, des marchandises et des idées a toujours été fondamentale pour une diaspora. L’évolution des techniques de transport et de communication au cours des dernières décennies, a considérablement accru les va-et-vient entre pays d’accueil et d’origine et a renforcé les liens culturels. Dans le contexte de la globalisation, beaucoup de nouveaux immigrés construisent des espaces et des réseaux sociaux qui traversent les frontières géographiques, politiques et culturelles. Le transnationalisme désigne ici l’ensemble des processus par lesquels des immigrés tissent et entretiennent des relations sociales de nature diverse reliant leur société d’origine et celle d’installation. Ces réseaux sont à la base de la formation des communautés transnationales (Portes, 1999).

Des logiques de double résidence et d’allers et retours

34Parallèlement au ralentissement de l’émigration permanente, un mouvement de retour des émigrés portugais s’est amorcé durant la décennie 1980 et se poursuit aujourd’hui. La migration intra-européenne se distingue de l’émigration transocéanique par le retour au Portugal qui est plus élevé sur le continent européen où se développent des logiques de double résidence et d’allers-retours. Les transferts de fonds des émigrés à destination du Portugal restent importants, même quand les immigrés ont déjà bâti leur maison, ce qui confirme la pratique d’allers-retours entre le pays d’origine et les pays d’accueil. Ces transferts représentent environ 3 % du PIB portugais, même si, sur le long terme, on observe une diminution de ces envois (Banque du Portugal).

35Les statistiques des demandeurs d’emploi au service emploi de la chambre du commerce et de l’industrie luso-française au Portugal montrent la présence dans la circonscription de Porto d’un nombre assez important de jeunes femmes célibataires, souvent d’origine portugaise, venant poursuivre au Portugal des études commencées en France ou qui sont à la recherche d’un premier emploi. Selon ces statistiques (Pasquier, 1999), dans l’ensemble des curriculum vitae présentés annuellement, 70 % sont des Franco-Portugais binationaux. Par ailleurs, les autorités portugaises facilitent le retour des jeunes luso-descendants à travers l’insertion dans la vie active par le biais des stages de travail en entreprise [25]. Sont concernés les jeunes âgés de 18 à 30 ans, ayant un niveau de qualification supérieur ou une formation technico-professionnelle et qui sont au chômage.
La très forte présence en Europe de communautés portugaises conjuguée avec le retour au Portugal de Portugais ayant vécu dans des pays d’accueil européens, fait que notre pays constitue un laboratoire de la mise en place de la citoyenneté européenne et de l’Europe sociale.

Diversification et augmentation des flux migratoires : quelle réalité ?

36Plusieurs instruments communautaires dans le cadre de la Stratégie européenne pour l’emploi appuient les efforts des États membres en faveur de la mobilité de la main-d’œuvre et de l’accès à l’éducation et à la formation tout au long de la vie. La stratégie visant à promouvoir l’essor de nouveaux marchés européens du travail a été adoptée par le Conseil européen de Stockholm en mars 2001 ; l’accent est mis sur les qualifications et la mobilité. De nombreuses initiatives dans le domaine de la sécurité sociale ont été proposées pour améliorer la coordination des régimes et permettre aux travailleurs et aux demandeurs d’emploi de tirer davantage parti de leur droit à la libre circulation.

37L’émigration portugaise a augmenté ces dernières années dans des pays comme l’Espagne et le Royaume-Uni. Or des affaires récentes rendent compte de situations « d’exploitation » de Portugais en Espagne, notamment dans le secteur agricole et celui de la construction, ou au Royaume-Uni et aux Pays-Bas où ils ne connaissent ni la langue ni leurs droits. Ils se trouvent souvent dans des situations dramatiques, engagés par des agences de travail temporaire et par des intermédiaires, très souvent portugais, travaillant dans des conditions ne respectant ni le droit du travail ni le droit à un logement décent [26].

38Enfin, les difficultés pour évaluer les flux de sortie des émigrés sont importantes et les chiffres sont apparemment sous-évalués. L’enquête par échantillon de l’Institut national de statistique (INE) portugais ne retient qu’une partie de cette réalité, confirmant quand même jusqu’en 2002, les sorties des moins instruits (enseignement élémentaire) et l’importance des sorties temporaires des jeunes hommes. Mais la mobilité des plus qualifiés augmente, notamment des cadres et des chercheurs, pour des courtes périodes dans l’espace européen, mais aussi vers d’autres pays comme le Brésil (la destination principale de l’investissement portugais à l’étranger ces dernières années), et cette réalité n’est certainement pas bien appréhendée [27]. L’important taux de chômage des jeunes portugais diplômés (14,8 % en 2002 – INE, Enquête « Emploi »), laisse entrevoir une propension à émigrer dans un contexte de récession et d’occidentalisation des systèmes d’enseignement supérieur (notamment dans le cadre du programme communautaire Erasmus), ce qui facilite la mobilité d’une main-d’œuvre hautement qualifiée, habituellement appelée « fuite des cerveaux » (brain drain).
La caractéristique la plus marquante des migrations contemporaines est l’utilisation de l’infrastructure de l’économie globalisée pour les deux extrêmes des flux migratoires : celui des professionnels transnationaux hautement qualifiés et celui des trafiquants pour les marchés du travail.

Des filières traditionnelles aux nouveaux flux d’immigration

39Jusqu’aux années soixante, le nombre d’étrangers sur le sol portugais reste plus ou moins constant ; il est multiplié par plus de trois entre 1960 et 1981 [28] et ne cesse d’augmenter depuis. On passe de 209 102 étrangers ayant un permis de séjour au Portugal en 2000 à 434 548 en situation légale en 2003, dont 250 991 étrangers résidents, les autres ayant une autorisation de séjour provisoire (cf. tableaux 1 et 2 en annexe).
Au XX^e siècle, l’immigration a dépassé à trois reprises l’émigration : à la fin des années trente ; dans la période 1975-1980 et, dernièrement, de 1995 à nos jours. Ce phénomène joue un rôle décisif dans la croissance de la population au Portugal (Rosa, 2003) [29]. Ce pays est donc devenu un pays d’immigration bien que le dynamisme des sorties continue à être important. Le système migratoire présente une grande fluidité : les nationaux sont envoyés à l’étranger et les étrangers entrent pour les remplacer. De plus, de nombreux actifs étrangers sont orientés vers l’économie informelle. La demande de main-d’œuvre clandestine de certains secteurs économiques et sa mobilisation par les réseaux ethniques instaurent une immigration en chaîne, particulièrement concentrée dans les villes.

Besoins de main-d’œuvre, insertion des étrangers sur le marché du travail et apports économiques

45Parallèlement aux deux opérations de régularisation des immigrés en situation irrégulière qui ont eu lieu en 1993 et 1996, un secrétariat coordinateur des Programmes d’éducation multiculturelle (aujourd’hui appelé secrétariat Inter-Cultures) a été créé en 1991, des mesures d’éducation multiculturelle ont été introduites dans les écoles publiques, un Haut Commissariat pour l’immigration et les minorités ethniques est lancé en janvier 1996. L’immigration devient ainsi un enjeu pour le Portugal à la fois au niveau de l’emploi, des politiques migratoires, de l’éducation et du développement (Ramos, 2000b ; 2002b). Le programme « Portugal Accueille », sous la responsabilité du ministère du Travail (via l’IEFP), lancé en juin 2001, vise à faciliter l’intégration et la consolidation socioprofessionnelle des immigrés par le biais de cours de langue et de citoyenneté. La définition du régime juridique des associations d’immigrés a été approuvée par la loi n° 115 du 3 août 1999.

L’intégration de la nouvelle vague d’immigration de l’Europe de l’Est

53Ces dernières années, on constate l’entrée dans l’espace Schengen de citoyens de l’Est européen avec des visas touristiques de courte durée. L’année 2001 constitue sans doute un tournant dans l’immigration au Portugal. Le pays qui détenait antérieurement un modèle de spécialisation de flux migratoires de pays lusophones ou bien de l’Union européenne, typique des années 1980 et 1990, assiste à l’arrivée massive d’immigrés provenant majoritairement de l’Europe centrale et orientale. L’arrivée d’un si grand nombre d’immigrés de l’Est au Portugal est liée à la facilité d’obtention de visas touristiques (généralement émis par les pays de l’Union européenne qui se trouvent géographiquement plus près de ces États) tout comme par le déplacement relativement facile et rapide dans l’espace Schengen. Il s’agit en général d’immigrés ayant un niveau d’instruction supérieur auquel s’ajoutent des compétences techniques acquises dans le système d’enseignement de l’ex-Union soviétique. Une enquête à la demande du Haut Commissariat à l’immigration (novembre 2002), constate qu’avant de venir au Portugal, 45,2 % des immigrés de l’Est exerçaient des professions supérieures (Lages et Policarpo, 2002).

54Leur arrivée au Portugal a commencé à s’intensifier avec la diffusion d’informations sur les opportunités réelles de travail du fait de l’organisation de l’Euro 2004 et après la visite du ministre portugais des Affaires étrangères dans certaines républiques de l’ex-Union soviétique. D’autre part, l’ouverture d’ambassades portugaises dans ces républiques, notamment à Kiev (en Ukraine) en 1993, a permis l’instauration d’un dialogue politique tout comme une consolidation des relations luso-ukrainiennes. Les visites officielles entreprises en Ukraine par le Président portugais Jorge Sampaio, en 1998, ainsi que celle de son homologue ukrainien L. Kuchma au Portugal, en octobre 2000, stimulèrent encore plus cette coopération bilatérale alors même que la priorité de la politique extérieure de l’Ukraine vise l’intégration européenne (Tymoshenko, 2002). Les clichés typiques que les immigrés de l’Est ont du Portugal sont régulièrement associés au tourisme et au football, qui bien souvent sont véhiculés par le biais de la chaîne de télévision Euronews diffusée en langue russe depuis 2001. Ces immigrés ont aussi pris connaissance des bonnes probabilités de trouver un emploi dans un marché du travail en croissance qui a enregistré, les dernières années, l’un des plus faibles taux de chômage d’Europe. Leur degré de qualification les rend attrayants aux yeux des employeurs portugais par rapport aux Africains, ce qui contribue à l’augmentation du chômage de ces derniers, constatée notamment pour les Capverdiens et les Angolais (IEFP). Il est possible d’envisager une évolution qualitative de l’emploi chez les travailleurs de l’Est : après le travail dans le bâtiment, après s’être libérés des passeurs, après avoir appris le portugais et bénéficiant d’une meilleure formation, ils sont demandés dans d’autres secteurs (comme l’hôtellerie) ou même dans des emplois très qualifiés, ayant obtenu l’équivalence des diplômes [36]. On peut envisager non seulement une mobilité sectorielle, mais aussi géographique au sein de l’Union européenne. Des mesures pour accueillir cette population au Portugal se succèdent. En janvier 2004, une mesure législative autorise l’attribution de l’action sociale scolaire aux enfants des immigrés de l’Est européen, dans les mêmes conditions que les enfants portugais, de l’Union européenne et des pays lusophones.

55Sur les 126 901 étrangers qui ont été régularisés en 2001, lors de la régularisation, 57 % étaient originaires d’Europe de l’Est (SEF). Si l’on observe les autorisations de résidence temporaire accordées en 2001-2003, on constate que les principaux contingents d’immigrés régularisés sont ukrainiens (35 % du total des autorisations [37]), moldaves, roumains et russes. Il est important de souligner que, parallèlement au phénomène de concentration des immigrés près des pôles urbains et industriels, on constate chez cette population un phénomène de dispersion dans le monde rural et agricole. Pour certains villages et petites villes de province en pleine récession démographique, ces immigrés sont une aubaine pour revitaliser la vie économique, mais aussi sociale et culturelle [38].

56L’enquête de l’IEFP (2001), que nous avons évoquée antérieurement, avait démontré que les Européens de l’Est sont surtout présents dans le bâtiment et les travaux publics pour 71,6 % d’entre eux, 14 % travaillent dans l’hôtellerie et la restauration et 9 % dans l’agriculture. L’Inspection générale du travail (2002) semble confirmer les résultats de cette enquête grâce à l’analyse des contrats de la régularisation de 2001. En effet, les recours déposés par les immigrés auprès de cet organisme pour l’obtention d’un statut légal sont assez révélateurs sur la nature des contrats – essentiellement à durée déterminée – et le type de profession : manœuvres dans le BTP, employés de maison… Les Ukrainiens sont répartis dans les différents secteurs de l’économie : BTP ; activités immobilières et autres activités de services aux entreprises ; industrie de produits métalliques et de biens d’équipement ; hôtellerie et restauration ; agriculture ; commerce en gros ; industrie alimentaire. On trouve des résultats plus ou moins comparables pour les Moldaves, Roumains et Russes alors que Biélorusses, Bulgares, Géorgiens et Lituaniens se concentrent majoritairement dans les secteurs du BTP, de l’immobilier et des activités prêtées aux entreprises (Inspection générale du travail – IGT, 2002) [39].
Si l’immigration peut à court terme entraîner des coûts d’intégration pour le pays d’accueil, elle a aussi des effets positifs sur la croissance, la diversité de la population et l’économie. La question de l’impact de l’immigration sur le taux de chômage national est régulièrement posée. Les migrants se substituent aux travailleurs locaux sur le marché du travail secondaire, selon les théories de la segmentation : emplois à bas salaires, ne requérant qu’une faible qualification, non attractifs et sans perspectives de promotion. Il s’agit prioritairement d’hommes seuls, subissant des conditions de travail et de logement pénibles et précaires et des discriminations directes et indirectes. Les « autochtones » et leurs institutions les considèrent comme des « oiseaux de passage » (Piore, 1979). L’analyse théorique et empirique tend cependant à montrer que les conséquences de l’immigration, tant pour le pays d’accueil que celui d’origine, varient fortement d’une situation à l’autre (Jayet et al., 2001). La régularisation des immigrés au Portugal a eu des conséquences bénéfiques au niveau du Trésor public et de la Sécurité sociale (Almeida, 2002). On a assisté également à la régularisation d’entreprises qui fonctionnaient dans l’économie parallèle.
L’immigration représente de plus en plus un enjeu démographique, économique [40] et social pour le Portugal, mais également pour les pays d’origine des immigrés. Selon les données de la Banque du Portugal (2002), les transferts des immigrés vers leur pays ont atteint 395 millions d’euros en 2001 : ceci correspond à environ 10,5 % des transferts des émigrés portugais et à 0,3 % du PIB. Ces valeurs sont en croissance de 109 % par rapport à l’année 2000. Ce montant augmente significativement en 2002, au milieu de cette année, les transferts avaient déjà atteint la valeur de l’année antérieure. L’impact financier des migrations est donc important.