La volonté de poursuivre le désengagement de l’État dans le financement des retraites

5S’inscrivant dans le prolongement des initiatives conservatrices initiées au début des années quatre-vingt la réforme du gouvernement Blair est fondée sur le retrait progressif de la participation de l’État au financement des retraites en renforçant toutefois l’effort budgétaire sur les plus démunis (cf. encadré). Il est projeté que la dépense publique dans ce secteur – aujourd’hui proche de 5,5 % du PIB – s’établisse autour de 4,4 % du PIB d’ici à 2050, selon des estimations récentes réalisées pour le rapport du groupe technique du Comité de la politique économique de l’Union européenne (CPE, 2001). Ces orientations traduisent un certain volontarisme politique et une prudence budgétaire en réponse à l’impact du vieillissement, tels qu’ils figuraient dans le programme budgétaire des conservateurs sortants (3,4 % du PIB en 2050, cf. tableau n° 1). La projection d’une baisse des dépenses publiques (en proportion du PIB) consacrées aux pensions reste, en effet, volontaire sachant que la population des retraités est appelée à s’accroître, à un rythme toutefois moins rapide que dans certains pays voisins européens. Si aujourd’hui on compte plus de trois actifs pour un retraité, il est estimé à l’horizon 2040 moins de deux actifs pour un pensionné. Le gouvernement travailliste prévoit bien dans ce scénario d’inverser la structure moyenne des revenus des retraités qui aujourd’hui proviennent à 60 % des régimes publics et à 40 % des retraites d’entreprise, des plans de retraite individuels et de l’épargne privée.
Dès leur arrivée au pouvoir en mai 1997, les travaillistes avaient demandé aux actuaires du ministère des Affaires sociales un « état des lieux » en matière de perspectives démographiques et de finances publiques pour alimenter leur Livre blanc (DSS [2], 1998). Les principales tendances aux échéances 2025-2050 sont résumées dans le tableau n° 1. Les projections montrent que sans réforme – c’est-à-dire à législation constante et compte tenu des modifications paramétriques engagées par les gouvernements conservateurs depuis vingt ans – en 2025, le risque budgétaire serait écarté mais en contrepartie d’une paupérisation accrue des personnes âgées : environ la moitié de la population retraitée relèverait des autres transferts sociaux et de la solidarité et l’écart de revenus entre les pensionnés riches et pauvres se creuserait considérablement. De surcroît, les propositions de schémas de pensions intégrées (lorsque la retraite d’État de base rentre dans le calcul d’une retraite professionnelle) pourraient renforcer ce fossé. Comme le constate l’OCDE (2000), si le Royaume-Uni est donc moins confronté à un problème de soutenabilité de ses finances publiques à long terme, c’est au prix d’une baisse significative du taux de remplacement des régimes publics de base et complémentaires (SERPS) déjà très faible aujourd’hui comparativement à d’autres pays : proche de 36 % en 1996, il tomberait à 21 % d’après les données officielles du gouvernement Major. La question posée ici est de savoir « si la sortie opérée de l’État assurantiel ne se traduira pas à plus brève échéance par un retour en force de l’État assistanciel » (Reynaud, 1997).

Tableau n° 1 : Projections gouvernementales des pensions publiques britanniques à l’horizon 2050 sans réforme du gouvernement Blair

2000 2025 2050 Inégalités de revenus (en f: parsemaine) - ler quintile Couples 127 180 Célibataires 71 100 - 5e quintile Couples 438 680 Célibataires 218 400 Dépenses budgétaires consacrées aux retraites Dépenses (% du Pib) 4,4 % 4,4 % 3,4 % Nombres deretraités (en millions) 10,5 % 12,7 14,3 Dépense publique par retraité dans le Pib (2000=100) 100 90 58 Sources : DSS (1998), ONS, et « Government Acbary Deparhent », 1996 – based populations projections UK.

Tableau n° 1 : Projections gouvernementales des pensions publiques britanniques à l’horizon 2050 sans réforme du gouvernement Blair

Réduire la pauvreté et les inégalités élevées chez les personnes âgées au Royaume-Uni

6Les systèmes actuels assurent d’ores et déjà une couverture très insatisfaisante, et cette situation est donc appelée à se dégrader encore davantage. Quelques chiffres illustrent le propos. Les ménages britanniques perçoivent des retraites qui sont encore inférieures de 5 % (23 % par rapport à celles des Français et des Allemands) à la moyenne communautaire en 1995 (derniers chiffres Eurostat connus), et qui représentent en moyenne un taux de remplacement proche de 55 %. Cela tient à la faiblesse de la pension de base – guère plus élevée que 16 % du salaire moyen masculin calculé sur l’ensemble de la vie active – (10 % environ des rémunérations moyennes) et aux fortes inégalités existant entre les bénéficiaires de régimes complémentaires. Sept millions d’affiliés au régime complémentaire public (SERPS), soit 20 % de la population active, reçoivent actuellement des retraites d’un faible montant ; entré en vigueur en 1978, et ne donnant pas lieu à reconstitution de carrière, le SERPS versait en 1995 environ 25 % du salaire moyen (cf. Annexe, pour une présentation du système des retraites). Par ailleurs, quatre millions de personnes outre-Manche, dont les trois quarts sont des travailleurs indépendants, n’ont pas de couverture complémentaire et plus de 64 % des Britanniques qui gagnaient moins de 9 000 livres par an (soit environ 8 000 francs par mois) n’adhéraient en 1995 à aucun régime complémentaire privé (tableau n° 3).

7Ce n’est qu’en cumulant les revenus d’activité et les transferts sociaux (hors pension) – plus élevés qu’ailleurs – et dans une moindre mesure le patrimoine détenu, que les ménages de retraités britanniques parviennent à disposer de ressources comparables à celles des autres États membres de l’Union européenne. Cette observation n’est pas valable pour les femmes âgées qui ont beaucoup moins travaillé que leurs homologues masculins, en sorte que leurs revenus cumulés restent encore très nettement inférieurs à la moyenne européenne.

8Les inégalités entre retraités se sont considérablement creusées en vingt ans. Là encore le Royaume-Uni se démarque de ses voisins européens. Depuis 1979, le revenu net de la catégorie des 20 % des couples de retraités les plus pauvres n’a crû que de +34 % pendant que celui des pensionnés les plus aisés a progressé de +80 %. En 1999, le revenu net moyen des couples de retraités du premier quintile représentait seulement 29 % de celui des pensionnés les plus riches, contre 39 % en 1979. La forte croissance des revenus figurant en haut de l’échelle a été stimulée par la hausse rapide des rendements des retraites professionnelles (+164 % en moyenne depuis 1979) et de l’épargne retraite placée (+110 %). Par contraste, les bénéficiaires isolés les plus démunis, qui perçoivent encore essentiellement des prestations des régimes publics, ont pâti des réformes conduites sous les législatures conservatrices et qui ont considérablement réduit la retraite de base et du complémentaire public. En conséquence, le taux de pauvreté des retraités britanniques (après transferts sociaux) est l’un des plus élevé de la Communauté quel que soit le seuil de pauvreté envisagé (50 % ou 60 %) (20 % pour l’ensemble des ménages percevant une pension, soit 4 points au-dessus de la moyenne européenne). La pauvreté est aussi plus importante pour les femmes seules (47 % du total des retraitées britanniques au seuil de 60 % contre 28 % en moyenne au sein de l’Union).

Revenir sur les orientations des législatures conservatrices des années quatre-vingt qui ont fragilisé l’ensemble du système

9Vingt ans après leur mise en œuvre, les réformes des gouvernements Thatcher (1986) et Major (1995) ne sont pas parvenues à améliorer la situation des retraités. Depuis l’arrivée au pouvoir des conservateurs, en 1979, les législatures qui se sont succédées depuis lors s’efforceront de réactiver le programme conservateur entrepris dès 1954 et interrompu par le court épisode travailliste de 1974-1979 aux orientations « généreuses », en réduisant la portée des régimes d’État. La doctrine libérale appliquée au secteur des pensions consistera en contrepartie à réaménager l’étage du complémentaire en faveur de l’épargne et de la prévoyance privées et individuelles, en dehors du cadre collectif même, et ce par le biais d’une fiscalité incitative. Ces mesures, qui « se réclament toujours à la fois de la maîtrise des dépenses publiques et de la critique morale et politique de l’assistance » (Crowley, 2001), seront adoptées très tôt dans un climat consensuel et marqué par « l’impasse socialiste » après le plan de rigueur de 1976. Elles seront justifiées au nom de la diversification institutionnelle, seule garante d’une plus grande liberté de choix pour le consommateur et contrastant avec « l’uniformité » de plus en plus contestée et restrictive des régimes publics. Un consensus se dégage aujourd’hui pour constater que ce projet n’a donc pas abouti aux résultats escomptés ; pas plus qu’il n’a été en mesure de relever le défi majeur de l’adaptation des systèmes de retraites à l’intensification de la flexibilité du travail outre-Manche, problématique posée à la fois aux régimes publics, aux fonds de pensions et aux plans de retraite individuels.

L’échec de la réforme de 1986

15Beaucoup d’experts (dont la synthèse la plus achevée est Blake, 2000) sont aujourd’hui critiques sur les résultats obtenus par les réformes. Ce constat est d’ailleurs partagé par les instances de contrôle dès le milieu des années quatre-vingt-dix d’après les conclusions de plusieurs audits (OFT, 19197) et par le principal groupe de défense des consommateurs (Which, 1997). Le directeur de l’« Office of Fair Trading » s’engagera même personnellement déclarant, à l’occasion de la publication en 1997 des résultats issus d’une enquête sur les retraites : « Dans le contexte des élections générales – et quelle que soit l’issue du scrutin – il est clair que le gouvernement nouvellement élu devra accorder la priorité à la résolution des nombreux dysfonctionnements signalés dans le système de retraite… ». Certaines critiques sont récurrentes et traduisent la fragilité des fondations du système de retraite britannique, dont les manifestations sont principalement la cherté des plans de retraite individuels, le coût de la portabilité des régimes d’entreprise facultatifs toujours non entièrement résolu et plus généralement l’accroissement de la complexité du système.

Cherté des plans de retraite

16Les coûts de transaction des retraites individuelles privées se sont avérés jusqu’à présent prohibitifs, en particulier pour les populations à faibles revenus. Comme le rappelle, en effet, Blake (mai 2000 et octobre 2000) un premier bilan de la commercialisation des plans de retraite individuels de 1988 à 1997 révèlent gue « les charges pratiquées par la plupart des émetteurs de plans de retraites individuels sont élevées, complexes, déguisées et prélevées très tôt après la date de souscription ». Les experts [4] estiment que le taux de chargement annuel pratiqué sur la durée du contrat diminue le rendement du plan individuel de 1,4 % en moyenne et peut le réduire jusqu’à 2,2 % pour les plans les plus chers, ce qui représente une perte comprise entre 19 % en moyenne et 30 % du fonds d’un adhérent sur une durée moyenne d’adhésion de vingt-cinq ans (Walford, 2000). Celui-ci est, toutefois, généralement beaucoup plus élevé les premières années en raison surtout des frais de gestion et de commercialisation (destinés à rémunérer les vendeurs et les conseillers) prélevés dès la première ou deuxième année de souscription. Ces charges « extraites en amont » (« up front charges »), particulièrement élevées lorsque la durée d’épargne est courte et les pénalités appliquées aux interruptions de cotisations et aux transferts de droits, posent la question de l’amortissement du coût de ces retraites individuelles privées pour les catégories de personnes aux revenus modestes et exposées à la mobilité professionnelle. À titre indicatif, en effet, la diminution annuelle du rendement d’un plan de retraite individuel alimenté seulement sur cinq ans peut varier cette fois-ci entre 5 % en moyenne et 8,5 %, voire plus dans certains cas (Walford 2000). Or, en moyenne plus de 35 % d’adhérents à des plans individuels cessent de cotiser au bout de quatre ans et ils seraient selon les estimations des régulateurs [5] seulement 15 % à continuer à le faire au bout de vingt-cinq ans. Le tableau n° 4 révèle, à cet égard, que dans le cadre des contrats les plus chers, les charges cumulées (en proportion du fonds) imputées à un détenteur de plan de retraite individuel ayant arrêté de cotiser au bout de cinq ans – et dont le montant des versements mensuels est modeste – seront le double de ce qu’elles auraient été si l’épargnant n’avait pas interrompu ses cotisations. Plus le montant des cotisations est faible et l’arrêt des versements précoce, plus la valorisation du capital accumulé risque d’être médiocre.

17Par ailleurs, parmi les détenteurs d’une police de « Personal Pension » ayant arrêté de cotiser prématurément et désirant cotiser dans une autre compagnie, une large majorité (85 % selon Money Marketing, 14 janvier 1999) a opté pour la conservation de leur fonds chez le même émetteur au sein d’une police libérée (« Paid-Up Policies », PUP) qui ne prévoit naturellement la liquidation des actifs détenus qu’au moment de l’âge de la retraite. Or, la faiblesse des rendements observés sur ces actifs immobilisés laisse à penser qu’ils sont probablement « frappés » – en plus des charges amont et des pénalités d’interruption de cotisations – de « coûts cachés » (Blake, 2000) et ce pour plusieurs raisons. D’une part, depuis peu une proportion croissante de compagnies d’assurance fait reposer la concurrence sur les coûts de transferts pour attirer une nouvelle clientèle sachant que le recours à cette procédure est peu fréquent. D’autre part, contrairement à ce que prévoit la régulation s’appliquant aux transferts de droits, la procédure de « disclosure » (la formalisation par écrit, obligatoire lors de la signature du contrat par l’organisme émetteur des perspectives de rendement brut et net de charges des fonds selon un calendrier fixé par la loi) n’est pas une obligation légale pour les polices libérées, et peu d’institutions financières sont prêtes à la proposer.
Plus généralement, l’absence de benchmark dans ce domaine et de publication détaillée systématique de l’ensemble des charges perçues renforcent naturellement « l’opacité » des pratiques commerciales et concurrentielles du marché de l’épargne-retraite privée. Il devient ainsi difficile pour un Britannique de comparer in fine l’offre entre établissements financiers et ce d’autant plus que les émetteurs ont tendance à changer fréquemment la structure du chargement (Walford, 2000).

Coût de la portabilité

18Ces pratiques commerciales onéreuses ont également augmenté le coût de la portabilité des retraites d’entreprise déjà pénalisante, en particulier pour une majorité d’adhérents qui avait fait le choix de transférer leurs droits à retraite dans des plans individuels. Le transfert des droits au sein des régimes professionnels est devenu une pratique courante au Royaume-Uni car ils sont spécifiques à certaines entreprises : le salarié mobile est ainsi bien souvent enclin à souscrire au régime proposé par son nouvel employeur et de plus, jusqu’à la révision de la législation, en 1988, l’affiliation à un régime professionnel en prestations définies était obligatoire à l’embauche. Ce procédé s’est répandu aussi avec la flexibilité du travail qui s’est considérablement développée outre-Manche depuis les années quatre-vingt : à titre indicatif, les Britanniques changent en moyenne six fois d’emplois durant leur carrière professionnelle et ils ne sont que 5 % à rester au sein de la même entreprise jusqu’à la retraite [6]. Le problème est que cette mobilité peut engendrer une dévalorisation significative de la retraite lorsque le turn over est élevé : les régulateurs de l’« Office of Fair Trading » (1997) ainsi que (Blake, 2000) estiment que le coût de la portabilité des droits à retraite d’un régime d’entreprise à un autre a débouché jusqu’ici à une perte de valeur de la pension servie à un individu ayant eu une mobilité typique au Royaume-Uni (soit six emplois avant l’âge de la retraite) comprise entre 25 % et 30 % en moyenne par rapport à la pension auquel il aurait pu prétendre s’il était resté au sein de la même entreprise durant toute sa carrière professionnelle (tableau n° 2). Il a perdu 16 % en valeur de transfert en ayant changé seulement une seule fois d’employeur à mi-parcours professionnel, et jusqu’à 63 % de la retraite qu’il aurait pu percevoir en restant dans le même régime s’il a transféré ses droits dans un plan de retraite individuel qui n’est pas abondé par l’employeur. Ce dernier cas type illustre en partie pour certaines affaires le phénomène de « mis-selling of Personal Pensions » s’agissant d’un individu naturellement mal informé. Cette perte de valeur (« cash equivalent loss ») est en partie imputable au mode de calcul d’un contrat souscrit en prestations définies : les années de service acquises (que les droits soient transférés ou différés) sont valorisées en fonction de l’ancienneté et du montant du dernier salaire, c’est-à-dire du salaire de référence [7] au moment où l’adhérent quitte l’entreprise, et celui-ci est généralement plus faible qu’un salaire de fin de carrière si son départ est précoce et anticipé bien avant l’âge de la retraite. Ces droits à pension sont généralement réévalués au taux de l’inflation, à concurrence de 5 % au maximum. À cela s’ajoutent, pour les salariés qui ont préféré transférer leurs droits au sein d’un plan individuel, les charges traditionnellement plus élevées prélevées en début de contrat, et plus difficiles à amortir pour le cotisant qui a plus de 45 ans. On estime qu’entre 1988 et 1993, sur les 500 000 adhérents ayant décidé le transfert de leurs droits dans ces plans de retraite individuels, 90 % d’entre eux ont été motivés sur la base de conseils inappropriés.
Le problème plus général de portabilité pour ces régimes est loin d’être un épiphénomène dans un pays comme le Royaume-Uni qui compte environ 10,5 millions d’adhérents à des régimes d’entreprise, soit 30 % de la population active, dont 77 % d’entre eux avaient souscrit en prestations définies.

Tableau n° 2 : Pertes de valeur de la pension servie associées à la portabilité des régimes d’entreprise en prestations définies (en % de la prestation versée au même adhérent sans mobilité de carrière)

Retraites professionnelles Plans de retraite individuels Hypothèses* de flexibilité du travail Valeur de transfert Pension différée Contributions définies* avec contributions employeurs*** sans contributions employeurs**** A 75% 75% Travailleurs salariés (en moyenne) B 71% 71% C 84% 84% 71% 61 % 37% A 75% 88% Travailleurs manuels (en moyenne) B 71% 86% C 84% 96% 78% 66% 45% Travailleurs non manuels (en moyenne) A 75% 86% B 71% 83% C 84% 94% 79% 68% 44% * Trois parcours professionnels (A, B, C) aux hypothèses de turn over suivantes : A : changement de travail à 28 ans, 29 ans, 30 ans, 40 ans et 57 ans ; B : changement de travail à 26 ans, 27 ans, 30 ans, 31 ans et 38 ans, 44 ans et 55 ans ; C : changement de travail à 45 ans seulement ** Transferts de droits au sein d’un régime à contribution définie. *** Transferts de droits au sein d’un plan de retraite individuel (avec contributions employeur). **** Transferts de droits au sein d’un plan de retraite individuel (sans contributions employeur). Source: Blake et Orszag (2000) et« Office of Fair Trading » (1997).

Tableau n° 2 : Pertes de valeur de la pension servie associées à la portabilité des régimes d’entreprise en prestations définies (en % de la prestation versée au même adhérent sans mobilité de carrière)

Complexité du système

19Enfin, en accroissant la complexité et la concurrence fiscale au sein des régimes complémentaires, la législature conservatrice a pu renforcer le manque de lisibilité du système et les risques d’asymétrie et d’imperfections d’informations qui peuvent en découler. Toutes les enquêtes suggèrent que la recherche d’une pension est source de confusions pour une large majorité de Britanniques qui reste toutefois étonnement « optimiste » mais mal préparée à provisionner efficacement pour leur retraite. En 1997, 25 % des personnes interrogées encore actives espéraient que la pension de base leur procure l’essentiel de leurs ressources à la retraite… (OFT, 1997 et 1999).

20Cette complexité se manifeste d’abord par la densité du cadre légal et réglementaire qui traduit à la fois l’empilement des réformes, la dispersion des textes de référence et l’arrivée à maturité d’un système de retraite dont l’offre de produits apparaît désormais diversifiée. À titre indicatif, la législation et la réglementation des retraites au Royaume-Uni relèvent principalement des textes suivants (Russel, 2001) : « Social Security Law », « Trus tLaw » (la loi applicable aux fiducies), « Tax Law », « Contract Law », « Ernployment Law », « Financial Services Act 1986 », « Financial Services and Markets Act 2000 », « Pension Schemes Act 1993 », « Pension Act 1995 », « Contributions and Benefits Act 1992 », « Welfare Reform and Pension Act 1999 », la « Child Support, Pensions and Social Security Bill, 1999 », « The Finance (n° 2) Act, 1987 » complété par « Income and Corporation Taxes Act, 1988 » et les normes européennes… Le Royaume-Uni a la particularité de soumettre les administrateurs juridiques (trustees) à une loi coutumière (Trust Law) autrefois conçue au XIII^e siècle pour les œuvres de bienfaisance. Cette énumération, qui ne prétend pas être exhaustive ne comprend pas les règlements d’application, et mélange des textes législatifs spécifiques et des textes et décisions relevant de plusieurs branches du droit (qui n’est pas à proprement parlé codifié au Royaume-Uni), mais elle en fournit à cet égard une certaine illustration. Certains textes, en particulier encadrant la régulation, jugés trop volumineux sont également critiqués du fait de leur complexité et leur excès de détails.

21Les régulateurs reconnaissaient, par ailleurs, dans une étude (FSA, 2000, p. 8) que « le traitement fiscal des retraites est tellement complexe qu’il a pu développer jusqu’à présent un courant d’affaires lucratives pour les fiscalistes et juristes dans ce domaine » ainsi que pour l’activité du conseil financier. Tous les organismes de contrôle s’accordaient sur ce point (SIB, 1997 ; PIA, 1997). Le jugement est partagé par le « Simplifying Pensions Group » – un lobby d’émetteurs –, quatre ans plus tôt, qui l’accusait d’être un frein à l’effort contributif des épargnants. En 1996, 75 % des souscripteurs à un plan de retraite individuel sondés par l’OFT (1997) ne connaissaient pas le plafond global de déductibilité de l’assiette de l’IR s’appliquant sur les contributions et variant avec l’âge de l’assuré.
La complexité du recours à la médiation en cas de litiges, du fait de la pléthore d’acteurs institutionnels (aux moyens bien souvent insuffisants et à l’indépendance douteuse) et du droit applicable, a été souvent dénoncée. Un autre élément vient compliquer les arbitrages des épargnants : une trop grande dispersion des prix alors qu’il n’existe pas de benchmark comme on l’a constaté, sur le marché de l’épargne – retraite individuelle. Cette complexité peut être dommageable aux épargnants, et en particulier aux souscripteurs à des plans de retraites individuels qui, par nature, « transfèrent le risque de l’employeur vers l’individu » (Association des assureurs britanniques, ABI). Or, le pouvoir de décision et de négociation est d’autant plus limité à l’échelle individuelle – et a contrario le pouvoir de marché d’autant plus renforcé – que l’environnement fiscal et juridique est dense et compliqué.

Éléments de contexte et contours généraux de la réforme

29Le gouvernement Blair va tirer les leçons des écueils de l’expérience conservatrice en prenant appui sur les fondations de l’héritage « thatchérien » – le désengagement de l’État du complémentaire et la promotion des plans individuels sont reconduits – tout en consacrant le retour de la régulation initiée sous l’administration Major. Ces orientations générales sont confirmées par les travaillistes dès leur arrivée au pouvoir le 1^er mai 1997 mais redéfinies pour ne pas reproduire les erreurs passées. La priorité donnée à la résolution de l’indemnisation des personnes lésées dans le cadre des « mis-selling », ainsi qu’à la mise en place des réformes que la succession d’accidents avait rendues inévitables, sera mise en œuvre selon un calendrier, un rythme et une communication soutenus.

30La stratégie travailliste du désengagement de l’État dans le financement des retraites s’accompagne cette fois-ci d’arbitrages budgétaires plus explicites que cette qui avaient été formulés sous les législatures conservatrices. Si la philosophie sous-jacente reste la même, elle véhicule deux idées fortes nouvelles. D’abord, l’administration Blair constate que les plans de retraite individuels ne s’adressent pas aux bas revenus : ils sont trop chers et inadaptés – à ce stade – aux formes de travail atypiques et flexibles plus répandues dans le bas de l’échelle de la distribution. En conséquence, elle leur réservera le complémentaire public, qui était jusqu’ici lié aux revenus de l’assuré et ouvert à tous ceux qui ne disposaient pas de régime d’entreprise, en utilisant la méthode du ciblage et la conditionnalité, techniques très largement reprises dans le secteur de la protection sociale par l’administration Major (Crowley, 2000). La contrepartie est une prestation plus généreuse.

31Pour apprécier la valeur politique de ces arbitrages, il convient cependant de les restituer dans leur contexte. Avant de revenir sur ses ambitions budgétaires initiales, le parti travailliste souhaitait rétablir des règles d’accès à la prestation vieillesse plus avantageuses dont la très symbolique indexation de la retraite de base sur l’évolution des salaires. Jugées trop coûteuses (cela supposait de cautionner un effort contributif en portant le taux de cotisation de 18,2 % à 26 % en 2040), elles seront abandonnées en 1996, soit la veille des élections générales, aux termes de vifs débats et d’un compromis trouvé au sein du parti synthétisant l’essentiel de la réforme portée par Tony Blair. Le gouvernement travailliste promeut ainsi une revalorisation de la retraite de base, une nouvelle retraite complémentaire publique (« Second State Pension ») à taux fixe ciblée et plus généreuse en remplacement du SERPS dont la mise en œuvre est prévue en 2002 pour les revenus mensuels compris entre 2 200 et 8 000 francs environ. À cela s’ajoute la pièce maîtresse de la réforme : l’introduction d’un nouveau plan de retraite individuel (« Stakeholder Pension ») ciblé pour les revenus dits intermédiaires (cf. encadré). La retraite de base restera liée à l’inflation.

32Ce programme se devait d’être cohérent avec l’affichage visible de prudence budgétaire défendue par le gouvernement dans d’autres enceintes, notamment financières. Il n’est pas inutile de rappeler à cet égard que la réforme avait été annoncé après que le Chancelier de l’Échiquier – Gordon Brown – se soit engagé lors de son discours de politique économique (« Mansion House »), soit un mois après les élections générales, à respecter les enveloppes budgétaires déjà définies par les conservateurs pour les deux années à venir et plus généralement un « code de stabilité budgétaire » encadrant l’action publique dans ce domaine afin d’installer une « culture de stabilité économique » à l’instar des voisins européens et aussi d’acquérir très vite une réputation de « gestionnaire prudent ».
Pour les revenus modestes jusqu’aux classes moyennes désormais « exclues » politiquement de la couverture complémentaire publique le gouvernement ne cherchera pas à en rester aux formules de retraite d’entreprise, en raison du coût de la portabilité engendré par des carrières fluctuantes et surtout de la progressive érosion de ce type de souscriptions, une tendance qui n’a cessé de s’affirmer au cours des vingt dernières années comme d’ailleurs aux États-Unis, et dans certains pays européens (Italie, Espague, Suède). Ce déclin est en partie dû à trois facteurs :

33

• à la diminution du nombre d’embauches dans les grandes entreprises et le secteur public qui ont une forte tradition de fonds de pension ;
• au changement de la législation en 1988 ne faisant plus de l’adhésion au plan de retraite de l’entreprise une condition à l’embauche ;
• ainsi qu’à la proportion croissante de ces contrats conclus en cotisations définies avec bien souvent à la clef une révision à la baisse de l’abondement de l’employeur. Depuis la réforme de 1986, en effet, les retraites d’entreprise sont autorisées à être délivrées en cotisations définies. Or, l’entreprise, qui a au Royaume-Uni un pouvoir décisionnaire unilatéral pour ce qui concerne la décision d’installer un plan de retraite et de son profil, est sans doute moins motivée aujourd’hui à utiliser le fonds de pension pour fidéliser la main-d’œuvre comme autrefois. Certaines firmes ont également accusé l’examen actuariel du passif des fonds tous les trois ans selon une nonne comptable imposée (MFR) d’occasionner des coûts supplémentaires au maintien d’un projet en prestations définies, poussant ainsi à un glissement vers les régimes à cotisations définies. Dans ce cas-là, l’épargnant peut être incité à sortir du cadre collectif pour rechercher d’autres formules en cotisations définies plus avantageuses fiscalement.

34La refonte du système des retraites s’inscrit, en effet, dans le cadre d’une vaste réforme de la supervision des services financiers qui avait été initialement annoncée dans le programme des travaillistes, pour les élections législatives de mai 1997, et qui était restée inachevée par les conservateurs depuis 1995. L’annonce faite cinq jours après l’arrivée de l’administration Blair au pouvoir, traduit l’urgence de la réforme et de cette « reprise en main » inévitable par les pouvoirs publics. L’engagement très ferme du gouvernement travailliste et de sa majorité imposera sans difficultés l’installation d’une structure de contrôle unifiée (« Financial Services Authority », FSA) capable de garantir une régulation et une supervision pluri-sectorielles et non plus fragmentées, et d’avoir une approche globale et « consolidée » des risques. Elle prendra le contrôle de l’ensemble des régimes complémentaires facultatifs (fonds d’entreprise, plan de retraites individuel et « Stakeholder Pension ») qui relevait auparavant de plusieurs entités spécialisées.

35Conjointement à ces initiatives, la recherche d’une meilleure protection du consommateur et de l’épargnant, et d’une amélioration de la productivité britannique, vont également amener le gouvernement à promouvoir un consumérisme actif jusqu’ici inexistant ouffe-Manche. Du côté de l’offre, afin de s’attaquer aux barrières à l’entrée dans certains secteurs, de nouvelles structures sont créées comme la « Competition Commission ». La réforme du « Competition Act 1998 », la plus importante depuis 1948, a fixé des accords d’interdiction de pratiques anticoncurrentielles. Le Conseil de la concurrence sera saisi par le gouvernement pour enquêter dans de nombreux domaines (principalement la grande distribution et le secteur automobile). Côté consommaterus, la réforme de l’assistance juridique, le renforcement de la représentation des consommateurs, l’engagement réel de la « Consumer’s Association » (qui a été investie d’un pouvoir d’ester en justice), la loi sur la libre information, l’enquête menée sur le prix des services financiers aux ménages sont les principales mesures qui ont été prises durant la première législature du gouvernement Blair. L’installation d’un droit du consommateur au Royaume-Uni constituait un objectif affiché du secrétaire d’État au Commerce et à l’Industrie dans son livre blanc sur le consumérisme en 1999, « les consommnteurs [apparaissant] au cœur de la stratégie gouvernementale ».
S’agissant de la gestion « technico-administrative » de la réforme, les orientations choisies reflètent aussi une forme de rééquilibrage entre le ministère des Affaires sociales – plus sensible au modèle des fonds d’entreprise régulés –, et qui réussira à imposer le « Stakeholder Pension », et le ministère des Finances qui aurait souhaité promouvoir au premier plan une formule flexible, individuelle et transparente de « fonds de placements » très proches du « 401 (k) américain » [8]. Il ne lui sera accordé qu’un rôle secondaire dans l’ensemble du dispositif.

Le « Stakeholder Pension » est présenté comma une formule peu coûteuse, « sécurisée » et portable destinée aux classes moyennes

36Le « Stakeholder Pension » est un nouveau plan de retraite individuel complémentaire, donc à cotisations définies, et fonctionnant en capitalisation. L’adhésion au « Stakeholder Pension » n’est pas obligatoire, à ce stade, mais sera facilitée et encouragée fiscalement. Depuis avril 2001, les couvertures complémentaires sont au nombre de quatre et comprennent : une retraite publique « Stakeholder Pension » en remplacement du « SERPS »), les fonds d’entreprise (« Occupational Pension Scheme ») qui existent depuis le début du siècle, les plans de retraite individuels mis en place sous législature conservatrice (« Personal Pension Plans ») et le « Stakeholder Pension » – à coloration travailliste « New Labour » – nouvellement installé par le gouvernement Blair.

37Bien qu’il n’y ait pas de conditions d’éligibilité pour adhérer à un « Stakeholder Pension », ce plan individuel s’adresse à une population cible dont les revenus sont compris entre 9 000 et 18 500 livres par an (soit entre 99 000 et 203 500 francs) et qui, de préférence, n’avait pas souscrit à une retraite privée complémentaire auparavant. Le gouvernement n’entend pas encourager, en effet" le transfert des droits des épargnants déjà couverts par une retraite d’entreprise ou un plan de retraite individuel vers un « Stakeholder Pension » : avec l’affaire des « mis-selling », les transferts sont pour longtemps, « maudits » au Royaume-Uni.
Ainsi, il est plutôt conseillé aux personnes dont les rémunérations annuelles sont inférieures à 9 000 livres d’épargner au sein du nouveau régime complémentaire public (« Second State Pension »), sachant que 84 % de ceux qui gagnent plus souscrivent déjà à une retraite complémentaire privée (tableau n° 3).

Tableau n° 3 : Taux de couverture des revenus salariés à temps complet cotisant dans le deuxième pilier : remise en perspective du groupe ciblé pour le « Stakeholder Pension »

Retraites < £9000* par an sur l’ensemble de la période Groupe ciblé £9000-£18500 par an sur l’ensemble de la période > £185000* par an sur l’ensemble de la période Autres % de l’échantillon 20 % 42 % 19 % 18 % Pas de pensions privées complémentaires 64 % 16 % 3 % 40 % Retraite professionnelle 17 % 41 % 55 % 20 % Plan de retraite individuel et pas de contributions additionnelles 6 % 7 % 4 % 12 % Plan de retraite individuel avec des contributions additionnelles 8 % 14 % 6 % 13 % Retraite professionnelle + plan de retraite individuel 6 % 22 % 32 % 16 % Total 100 % 100 % 100 % 100 % Source : repris de IFS (1999) d’après les données du British Household Panel Survey (1992-1995).

Tableau n° 3 : Taux de couverture des revenus salariés à temps complet cotisant dans le deuxième pilier : remise en perspective du groupe ciblé pour le « Stakeholder Pension »

38Fondamentalement, un « Stakeholder Pension » doit satisfaire deux obligations légales : des standards minimums fixés par la loi et une gestion encadrée par une structure agréée. Ce nouvel instrument a été conçu pour être peu onéreux et garantissant une réelle sécurité et flexibilité (« a low-cost portable individual pension »). Il répond ainsi à plusieurs objectifs dont les cinq nouveautés sont :

• un taux de chargement plafonné à 1 % par an de la valeur du fonds ;
• la portabilité sans coût induit ;
• l’accessibilité ;
• une fiscalité redéfinie dans le cadre du « Stakeholder Pension » mais qui s’appliquera à l’ensemble du régime par capitalisation, avec en particulier la mise en place d’un impôt négatif pour les personnes non imposables ;
• une régulation duale resserrée et chargée de l’éducation du consommateur.

Mise en place d’un schéma de régulation professionnelle et indépendante duale (FSA, OPRA) encadrant le « Stakeholder Pension »

43Cette nouvelle épargne retraite est encadrée par un régime mixte de régulation : la FSA (« Financial Services Authority ») pour le suivi des ventes et l’OPRA (« Occupational Pensions Regulatory Authority ») pour certains aspects de la gestion des fonds (FSA, 2000).

44La FSA supervise surtout le marketing et la communication (information, consultation, audit de la situation financière de l’épargnant) de la vente du produit en vertu du « Financial Services and Markets Act 2000 ». Outre, la délivrance de l’agrément à une structure administrative, la FSA supervise également en partie la gestion des fonds investis. Elle se voit confier également une mission « d’éducation des consommateurs ». Cette fonction revêt un enjeu stratégique et conditionne ainsi le succès de la réforme car elle vise à baisser le coût de la consultation financière et à renforcer le consumérisme. Cette mission éducative s’appuie sur une logistique d’informations diversifiée (notices pédagogiques finalisées auprès d’un panel de consommateurs, « arbre de choix » détaillé (FSA, 2001) ; assistance téléphonique, internet, réseau centralisé d’information (OPAS).

45L’OPRA (« Occupational Pensions Regulatory Authority ») qui a déjà une expérience dans ce domaine, contrôle l’administration et certaines fonctions de la gestion du fonds (paiement des cotisations…). Il est également de son ressort de vérifier que les administrateurs respectent les obligations légales du « Pension Act » de 1995 et agissent bien dans l’intérêt des souscripteurs : publication d’un rapport annuel, nomination d’experts (consultants), formalisation des engagements et des principes d’investissement, installation de procédures en cas de litiges internes.

46Les adhérents à un « Stakeholder Pension » pourront saisir en recours deux médiateurs choisis selon la nature des litiges : un médiateur (« Pensions Ombudsman ») pour toutes réclamations inhérentes à une mauvaise gestion administrative, et une autre médiation (« Financial Services Ombudsman ») pour les plaintes associées aux défauts de conseils (inappropriés, erronés, abusifs…).
Si la FSA et l’OPRA représentent des entités de contrôle indépendantes et professionnelles, le ministère de l’Emploi et des Affaires sociales britannique et les autorités fiscales restent responsables de la politique des retraites au Royaume-Uni ainsi que de la législation qui l’encadre.

Les implications de l’encadrement des coûts du « Stakeholder Pension » au-delà des économies de charges pour l’adhérent

47L’ensemble de ces contraintes devrait permettre en théorie aux revenus modestes et irréguliers dans le temps d’amortir cette fois-ci plus vite le coût de cette nouvelle épargne-retraite privée comme l’illustre l’étude conduite par l’autorité de contrôle des services financiers (FSA, 2000). Le tableau n° 4 montre, en effet, qu’un Britannique dont les charges prélevées sont dans la médiane et qui cesse de cotiser au bout de cinq ans à un plan de retraite individuel n’obtiendra que 62 % d’un fonds estimé sans charge (hypothèse forte) et 79 % s’il n’avait pas interrompu ses cotisations, tandis qu’il récupérera pratiquement 80 % de ce fonds fictif s’il adhère à un « Stakeholder Pension » même en ayant interrompu ses versements.

Tableau n° 4 : Comparaison de l’impact des charges pratiquées sur une distribution de plans de retraite individuels et sur le « Stakeholder Pension »

Simulations des fonds au bout de 25 ans pour 60 £ de cotisations par mois (avec l’hypothèse d’un taux de retour brut sur investissement de 7 %) Charges moyennes pratiquées sans interruption de cotisations cessation de cotisations après 5 ans Fond Charges totales Charges annuelles Fond Charges totales Charges annuelles 1er décile des « Personal Pensions » £35 900 24,0% 1,88 % £9 196 44,7% 2,76 % Médiane des « Personal Pensions » £37 200 21,3 % 1,63 % £10 302 38,0 % 2,24% 9e décile des « Personal Pensions » £40 300 14,7 % 1,08% £13 010 21,7 % 1,15 % Pas de charges sur « Personal Pensions » £47 248 0 0% £16 626 0% 0% « Stakeholder Pension » £40 392 14,5 % 1,06% £13 254 20,3 % 1,06% Sources : d’après FSA (2000) et PIA (2000).

Tableau n° 4 : Comparaison de l’impact des charges pratiquées sur une distribution de plans de retraite individuels et sur le « Stakeholder Pension »