Institutions sociales traditionnelles de l’action sociale

7Au sein de chaque département, le partenariat créé par le FUS s’appuie prioritairement sur un ensemble organisationnel qui comprend les institutions sociales traditionnelles de l’action sociale, à savoir la direction départementale des Affaires sanitaires et sociales (DDASS), le service d’action sociale du département, la ou les caisses d’allocations familiales (CAF), les centres communaux d’action sociale (CCAS). Cet ensemble est construit autour d’une autorité unique : le préfet. Cette responsabilité est imposée nationalement par la nécessité politique de sortir du conflit du mouvement des chômeurs. Localement, cette désignation des préfectures comme pilotes ou coordinateurs du FUS provient de la difficulté, dans un système pourtant très abondant en institutions sociales, de confier cette opération à d’autres institutions sociales : absence de compétence des régions, autonomie des départements du fait de la décentralisation, morcellement des communes, spécialisation des institutions de sécurité sociale et des Assedic.

8Le choix de la préfecture de département s’explique aussi par la présence d’un service déconcentré de l’État, la DDASS, qui a une compétence historique dans les politiques locales d’aide aux populations démunies. À quelques exceptions près, la responsabilité accordée aux DDASS par les préfets a été le mode d’organisation largement dominant en France. Si le préfet incarne, au nom de l’État, la responsabilité politique du dispositif, les DDASS sont, ou deviennent, la cheville ouvrière du dispositif (Péchard S., 1998 : 6), car elles ont la responsabilité de la gestion de la Mission d’urgence sociale (MUS ; voir infra).

9Les départements et leur service d’action sociale sont représentés dans les commissions d’attribution ou dans la MUS. Les centres médico-sociaux sont souvent des lieux de dépôt des dossiers de demande. Mais, sauf exception (Rhône), la participation des départements est plutôt minimale. Parfois les conseils généraux votent une subvention, faible, dont la gestion s’avère d’ailleurs problématique. La mise à disposition du personnel est faible ou exceptionnelle. Cette faible mobilisation et cette méfiance des départements reposent sur deux dénis. Localement, le FUS est interprété comme le signe d’une tendance à une recentralisation déguisée, à un retour de l’État, et donc à un déni de décentralisation. Le FUS est aussi interprété comme un déni du travail social et par un retour à des pratiques assistantielles « pures » dont l’action sociale départementale souhaite se dégager depuis les lois de décentralisation.

10Il est toujours difficile de parler de l’investissement des communes dans une action sociale donnée, tant les situations locales sont variées. En général, les CCAS ont assuré, avec pragmatisme, une fonction de transmission des dossiers et aussi une fonction d’accueil et de conseil. Un investissement plus intense ne concerne que les villes (financement, mise à disposition de personnel, participation à la MUS), sans qu’il soit pour autant systématique.

11La participation des communes et des CCAS s’avère souvent sélective en fonction de leurs populations cibles, en fonction des objectifs de leur action sociale. L’investissement des CCAS apparaît d’autant plus large ou intense qu’ils possèdent déjà une action sociale en direction des populations précaires. À l’opposé, deux groupes très distincts de communes refusent toute participation au FUS. Le premier comprend les communes qui sont en général peu concernées par les problèmes de pauvreté, soit du fait de leur richesse économique, soit du fait d’une position politique opposée aux pratiques de secours sociaux non conditionnels. Le second comprend des municipalités qui refusent le FUS au nom des principes de la décentralisation. Tout comme les départements, elles considèrent que le FUS est du ressort de l’État et non des collectivités territoriales.

12Tout comme les départements et les communes, les CAF sont soumises à des forces contradictoires. Elles ont souvent été très réticentes à toute participation au dispositif du FUS, acceptant assez mal sa dimension et son opportunisme politiques. Leur participation financière a été très modeste et des prises de position nationales officielles au sein de la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) réduisent parfois leur action. Leur vocation d’aide aux familles et leur partenariat antérieur dans des dispositifs de lutte contre la pauvreté les empêchent d’avoir une position totalement négative vis-à-vis du FUS dès lors qu’il s’agit de familles de chômeurs mais cette similitude des problèmes à régler ne suffit pas à justifier une participation active des CAF. En définitive, en dépit de toutes ces réticences, de nombreuses CAF participeront à la MUS et feront valoir leur compétence d’expertise des dossiers.

13Au sein de toutes ces institutions, un corps professionnel a joué un rôle central : les travailleurs sociaux. Ils ont souvent été placés dans une situation embarrassante, soit d’acceptation de règles du fonctionnement du FUS qu’ils n’approuvent pas toujours, soit de décisions personnelles en l’absence de consigne claire. Cet embarras provient aussi du décalage entre le travail exigé dans la gestion du FUS et leur pratique professionnelle quotidienne d’accompagnement social. Ils ont été partagés entre le souci d’aider des personnes vivant sans conteste des situations difficiles et le souci tout à fait légitime de défendre une déontologie et une pratique professionnelles (Autes M., 1992).
L’action des travailleurs sociaux a été déterminante dans deux domaines. En milieu rural, ils ont souvent compensé la faiblesse des autres canaux de transmission des dossiers. Ensuite, le dispositif a bénéficié de leur connaissance des droits aux prestations de solidarité, de leur connaissance des situations individuelles ou locales, de leur capacité à globaliser l’aide.

Nouvelles institutions

14Aux institutions sociales décrites ci-dessus, il faut ajouter un autre ensemble hétérogène d’institutions qui, parfois pour la première fois, ou à titre exceptionnel, interviennent dans une démarche d’action sociale, de solidarité ou d’assistance sociale non catégorielle : les assurances sociales, les ASSEDIC, la direction départementale de l’Emploi, du Travail et de la Formation professionnelle (DDETFP), la Caisse primaire d’assurance maladie (CPAM), la commission d’endettement, les services fiscaux, etc.

15À la différence de bien d’autres institutions, les ASSEDIC acceptent généralement de participer au financement du FUS mais, en revanche, elles sont souvent réticentes à participer aux réunions d’admission au FUS. Fondées sur le principe du paritarisme et de la contribution sociale, elles refusent le rôle d’agents d’attribution d’une prestation d’assistance sociale. Le financement du FUS par les ASSEDIC apparaît souvent comme une contrepartie financière au refus d’engagement dans la procédure du dispositif (instruction, décisions d’attribution).

16Les autres institutions qui sont généralement impliquées dans les politiques de l’emploi (ANPE) sont largement absentes de la gestion du FUS ou bien assument uniquement une participation passive.

17Les services fiscaux participent parfois aux commissions d’attribution du FUS et sont une source d’information sur les dossiers litigieux mais, en règle générale, face aux situations d’insolvabilité, ils prennent des décisions autonomes et non en collégialité au sein des commissions.
Dans de nombreuses commissions d’attribution du FUS, l’endettement est utilisé comme critère important d’attribution mais, sauf exception (Ardèche), la commission d’endettement est absente du dispositif.

Les absents ou les oubliés

18Plusieurs institutions sont absentes ou sont exclues du dispositif du FUS : les syndicats, les associations caritatives et les mouvements de chômeurs.

19Revendiquer pour une revalorisation des minima sociaux ne correspond guère à la culture des syndicats, ni à leur tradition, ni à leur savoir-faire. Dans ce contexte, le rôle effectif des syndicats est largement dépendant des positions adoptées durant l’action des mouvements de chômeurs, mais aussi de leur action revendicative fondée sur le partenariat syndical employés-employeurs. Ils apportent parfois des aides substantielles pour le remplissage des dossiers de demande du FUS et participent à une certaine forme de contrôle ex post des décisions des commissions d’attribution. À aucun moment ils ne sont directement impliqués dans les réunions d’attribution du FUS.

20Malgré une forte médiatisation de l’occupation de bâtiments publics, les mouvements de chômeurs ne sont pas directement intégrés dans le dispositif du FUS. En fait, l’action des mouvements de chômeurs a été double. Ils ont souvent aidé à la diffusion de l’information et au remplissage des formulaires ; ensuite, dans des conditions nettement plus difficiles, ils ont exercé un contrôle externe sur les mécanismes d’attribution.

21À l’échelon national, le mouvement « Droit au logement » (DAL), a largement soutenu les mouvements des chômeurs et souvent participé aux manifestations et occupations de bâtiments. En revanche, les grands mouvements caritatifs (ATD Quart-Monde, Secours catholique, etc.) n’ont guère eu de rôle actif dans la gestion locale du FUS.

Limites du partenariat institutionnel

22Cette richesse partenariale apparaît surtout comme une addition d’institutions catégorielles qui tiennent à faire valoir chacune leur spécificité, à privilégier leur originalité et leur efficacité d’expertise auprès d’un « public » particulier. Cette fragmentation catégorielle oblige finalement l’État à jouer le rôle de dernier ressort dès que les manifestations d’exclusion sociale deviennent massives.

23En dépit des souhaits exprimés par le gouvernement dans la circulaire du 12 janvier 1998, le partenariat financier du FUS a, sauf exception, été un échec, résumé par la formule : « un front commun mais pas de fonds commun ». Cet échec provient de la conjonction de multiples facteurs : décision fréquente des partenaires décentralisés de ne pas abonder financièrement le dispositif, refus de nombreuses institutions sociales de subir le contrecoup d’une décision de retrait de l’UNEDIC dans la couverture du chômage d’exclusion, superposition du dispositif du FUS avec d’autres politiques d’action sociale propres à chaque institution, difficulté technique à constituer un fonds rassemblant des fonds publics et privés.

24Une contribution des institutions au fonctionnement du dispositif a parfois pris la forme d’une mise à disposition de personnels, pour aider les demandeurs à remplir les imprimés de demande, ou bien pour l’instruction des dossiers, sans qu’il soit possible d’en évaluer l’ampleur.

25Souvent, à côté d’un noyau actif d’institutions, le partenariat est limité : participation de principe afin d’être présent dans la procédure mais participation passive de fait. Ceci illustre parfaitement le caractère ténu des obligations des différents partenaires [3]. L’investissement des institutions est d’autant plus fragile ou instable qu’au départ, la décision d’implication est plutôt passive. La faiblesse du partenariat résulte aussi de l’absence de participation dès lors que les décisions à prendre sont extérieures au champ de compétence de l’institution concernée.
Une des originalités du FUS est de prévoir implicitement la fin du dispositif dès sa naissance et d’afficher un partenariat limité dans le temps. En effet, le principe d’un budget à guichet fermé signifie clairement qu’une fois le fonds épuisé, le FUS n’est promis à aucun avenir. L’annonce d’une poursuite de l’action du FUS dans un cadre plus institutionnalisé, à savoir la Commission de l’action sociale d’urgence (CASU), ne fait que renforcer le caractère éphémère du FUS. Finalement, le partenariat s’effiloche dans le temps ; après un investissement initial massif et rapide, suit une lente désaffection des institutions sociales dans la gestion du FUS [4].

Élaboration de la demande

27Pour chaque personne souhaitant bénéficier d’une aide, l’établissement de la demande suit les étapes suivantes : accès aux formulaires de demande, remplissage du dossier et, instruction du dossier.

28Au départ, l’information sur la création du FUS est nationale. Télévision et presse écrite annoncent le démarrage du FUS à la mi-janvier 1998. Cette information est relayée par celle des préfectures dans les médias locaux. Le principe de la campagne d’information sur le FUS a été de ne pas chercher officiellement à écarter des groupes de population et, pratiquement, toutes les institutions décrites précédemment, ainsi que les mouvements de chômeurs, ont eu un rôle d’information auprès des populations concernées.

29Cependant, la qualité de cette information est très variable dans l’espace et dans le temps. Si l’information active de certaines institutions a été un élément à l’intérieur d’un engagement large dans les étapes suivantes du dispositif, à l’opposé, l’information passive d’autres institutions caractérise souvent le partenariat minimal : l’information sur le dispositif et la mise à disposition des formulaires sont alors assurées mais sans service particulier d’explication ou d’aide au remplissage des dossiers. La multiplicité des sources d’accès au FUS a aussi créé des superpositions de réseaux à l’échelon local, souvent communal, dont il est impossible de mesurer l’efficacité réelle.

30Après janvier 1998, le renouvellement de l’information a été faible. Le caractère éphémère du FUS et la limitation du budget ont créé une forte désincitation des institutions sociales pour fournir l’information auprès des ménages démunis.

31Ensuite, le remplissage des dossiers de demande d’aide incombe, officiellement, au demandeur. Cette solution est inspirée d’une volonté d’éviter aux populations démunies toute imposition de passage ou de contrôle par les organismes traditionnels de l’action sociale. Les dossiers sont donc déclaratifs. Au nom de l’urgence, ce degré de liberté dans le remplissage des dossiers et leur aspect déclaratif réduisent la qualité d’information des dossiers et vont créer un profond malaise parmi les décideurs dans tous les départements (manque d’information, suspicion de fraude).
Enfin, la notion d’instruction dans le cas du FUS est assez floue. Le principe du dossier déclaratif enlève également une grande part de légitimité à cette opération. Le moment de l’instruction dépend largement de l’institution qui est en contact avec le demandeur, et de son implication réelle dans le fonctionnement du FUS. Les organismes sociaux expérimentés dans l’instruction des dossiers ont eu tendance à effectuer un début d’instruction, même sommaire, en amont de la procédure d’attribution.

Procédure d’attribution

32Dans chaque département, la procédure d’attribution individuelle du FUS repose sur une institution, la Mission d’urgence sociale (MUS) qui a la responsabilité opérationnelle de la distribution de l’aide à l’échelon départemental ou local, sur la base de consignes nationales et locales. Elle réunit les représentants des organismes ayant une compétence dans le domaine de l’action sociale en faveur des populations défavorisées. Selon les départements d’autres partenaires sont associés (Banque de France, services des impôts, Croix Rouge, CPAM, etc.). Cette Mission généralement siège à la préfecture de chaque département. Parfois, elle est déconcentrée à l’échelon des arrondissements (fort afflux de dossiers, polarisations urbaines et politiques, etc.).

33Parfois, la DDASS constitue une première instance de décision et ne transmet à la MUS que les dossiers problématiques (Seine-Saint-Denis, Hérault).

34Le fonctionnement de ces commissions d’attribution est caractérisé par une surcharge de travail considérable et par une difficulté constante à prendre des décisions « justes », surtout lorsqu’elles sont déconcentrées.

35Plusieurs documents officiels, la circulaire du ministre de l’Emploi et de la Solidarité, datée du 12 janvier 1998, la note de la direction de l’Action sociale adressée le 19 janvier 1998 aux DDASS, la déclaration du Premier ministre du 9 janvier 1998 constituent les références nationales de mise en œuvre du FUS. Dans ces textes, quelques paragraphes indiquent les critères qui autorisent l’admission au FUS : situation de détresse grave, caractère exceptionnel de la dépense. Selon les textes, l’insuffisance chronique des ressources relève d’autres dispositifs qui sont en particulier les minima sociaux.

36Ces critères énoncent plus une philosophie d’action que des normes explicites d’attribution de l’aide et se situent dans le cadre traditionnel des discussions sur les prestations d’assistance aux personnes ou aux ménages démunis, avec un examen au cas par cas des dossiers de demande. Leur imprécision donne aussi au gouvernement la possibilité de gérer le conflit qui l’oppose aux mouvements des chômeurs sur un mode plus politique [5]. Le FUS entre alors en contradiction avec les revendications des chômeurs qui exigent la revalorisation des minima sociaux et aussi leur représentation dans les instances décisionnelles. En définitive aucune de ces deux revendications n’est satisfaite par les pouvoirs publics, ce qui provoque le désintérêt, voire l’hostilité, des mouvements de chômeurs à l’égard du FUS.

37Devant l’absence de critères nationaux explicites d’attribution de l’aide, les instances départementales sont contraintes d’élaborer elles-mêmes une doctrine et les modalités d’attribution de l’aide. Une distinction est alors nécessaire entre l’affichage de principes officiels locaux et l’élaboration de principes au sein des commissions d’attribution.

38Officiellement, certains départements (Ardèche, Loire-Atlantique, Nord, Rhône), s’en tiennent aux principes nationaux (tableau 2). Cette absence ou insuffisance de critères explicites est très déstabilisatrice et démobilisatrice pour les acteurs locaux : « Beaucoup partageront l’impression d’être embarqués sur un navire sans cap ». À l’opposé, d’autres départements annoncent officiellement des critères plus précis (barèmes, calcul du reste à vivre) pour garantir une juste répartition du FUS et des critères élémentaires d’équité. Dans les Alpes-Maritimes, la décision préfectorale est particulièrement originale car les critères se réfèrent explicitement au statut de chômeur et à ses conditions sociales.

39Lorsque les consignes préfectorales ne sont guère plus précises que les principes nationaux, les commissions locales d’attribution sont contraintes d’élaborer leur propre doctrine qui tient compte de l’insuffisance des ressources (« reste à vivre »), de la taille du ménage, de l’endettement, et de circonstances exceptionnelles. Les barèmes diffèrent d’un département à l’autre et sont construits surtout pour un usage indicatif.

40Cette « doctrine empirique » est élaborée progressivement sur un mode expérimental et de compromis entre les membres de chaque MUS et reflète dès lors les pratiques professionnelles des institutions sociales et des travailleurs sociaux.
Finalement, les principes du FUS obéissent à deux logiques institutionnelles différentes, l’une inspirée du mouvement des chômeurs, l’autre largement dominée par les services sociaux locaux. Initialement, il s’agit de répondre à un mouvement social, de résoudre une situation de revendication nationale créée par les luttes des comités de chômeurs et largement symbolisée par la « prime de Noël » conçue comme un acquis social dans le cadre de la gestion des assurances chômage. La mise en place de la gestion du FUS fait ensuite appel non plus à des représentations syndicales mais à des représentations de l’action sociale. De ce fait, une tendance lourde va progressivement modifier les critères d’admission au titre de l’urgence, vers une logique classique de secours fondés sur une évaluation individuelle des besoins.

Pauvreté et territoire

43Le lien possible entre la demande du FUS et la précarité des territoires provient d’un phénomène bien connu de concentration spatiale des situations de pauvreté : zones de désertification en milieu rural, zones de désindustrialisation, quartiers sensibles, etc.

44Les mouvements de chômeurs se sont développés plutôt en milieu urbain. Sachant que les CCAS des villes importantes ont des capacités d’action sociale plus importantes que les CCAS ruraux ainsi que des orientations souvent différentes, la question du caractère urbain de la demande du FUS est posée. Pourtant, selon les travaux d’enquête, l’opposition urbain/rural ne permet pas une identification claire de la demande du FUS car l’espace urbain est très hétérogène, incluant à la fois des aires de richesse et de pauvreté. De plus, la mobilisation locale en zone rurale a parfois été forte, par exemple pour inciter des ménages qui ne pouvaient bénéficier d’aucune prestation d’action sociale communale (souvent orientée vers les personnes âgées), à demander une aide du FUS.
Par ailleurs, l’étude de la situation en Seine-Saint-Denis, département urbanisé, permet d’apporter plusieurs réponses claires à l’échelon communal. En premier lieu, le lien observé entre l’intensité du chômage et le RMI, très connu au niveau des différences entre les départements (Vanlerenbergue P., 1992), est confirmé à un échelon plus fin, la commune. De même, le lien statistique entre la demande du FUS et l’intensité du chômage est aussi très fort. La conclusion principale que cette approche suggère que la demande du FUS n’est pas seulement le résultat plus ou moins mécanique de l’intensité de la précarité dans les communes [8], mais également celui d’une forte mobilisation sociale des communes concernées (voir graphique 1).

Graphique 1

Relation entre le taux de chômeurs et le taux de demandeurs du FUS parmi les chômeurs dans les communes de Seine-Saint-Denis

Relation entre le taux de chômeurs et le taux de demandeurs du FUS parmi les chômeurs dans les communes de Seine-Saint-Denis

Lecture : chaque point représente une commune de Seine-Saint-Denis.

Évolution de la demande du FUS dans le temps

45Dès le 19 janvier 1998, les préfectures et les DDASS sont submergées par l’arrivée des dossiers de demande du FUS ; environ 60 % du total des dossiers arrivent au cours du premier mois de fonctionnement du FUS. Naturellement la publicité du FUS par l’action des mouvements de chômeurs et celle des pouvoirs publics a eu une influence certaine sur le volume de la vague initiale des demandes. Cet afflux des demandes initiales est aussi la marque d’une accumulation antérieure de situations de pauvreté chronique.

46Mais, très vite, le volume de la demande du FUS connaît une baisse très forte dans tous les départements. Sauf exception (Seine-Saint-Denis), l’action des mouvements se réduit assez rapidement. Le FUS fonctionne alors sur un flux de demande qui connaît une transformation progressive vers un « profil » plus conforme à celui des bénéficiaires traditionnels des services d’action sociale locale.

Caractéristiques sociales des demandeurs du FUS

47Une des hypothèses initiales dans la mise en œuvre du FUS a été de considérer qu’une partie significative des demandeurs potentiels du FUS serait des personnes extérieures aux circuits traditionnels de l’action sociale et que le nouveau dispositif permettrait de faire émerger un segment nouveau de la pauvreté en France.

48Parallèlement à cette hypothèse, une autre question tient à l’influence supposée de la dispersion des pratiques organisationnelles locales du FUS sur la révélation de la demande, soit dans son volume, soit dans sa structure.

FUS et autres prestations sociales

53Dès 1992, les conclusions de la commission d’évaluation du RMI avaient pointé cette insuffisance à la fois chronique et désastreuse du manque de ressources dès qu’un événement exceptionnel accentue encore la misère des bénéficiaires (Barthe M.-A. et al. ; Vanlerenbergue P., 1992). L’analyse de la demande du FUS permet de rendre compte, une fois de plus, de l’insuffisance des dispositifs d’aide aux populations démunies en France (Gaulle (de)-Antonioz G., 1995) et, en particulier, de celle des minima sociaux.

54La demande du FUS est fondamentalement liée à l’insuffisance du montant des minima sociaux. Par exemple, dans la Drôme (Martin G., Faure E., 1998), un quart des demandeurs du FUS se plaint d’avoir des difficultés avec les autres demandes de prestations. Les demandeurs de revenus minima (en particulier du RMI), demeurent souvent sans ressources durant l’attente d’une confirmation de leur droit, durée qui peut s’étaler sur plusieurs mois. De plus, « chaque dispositif construit un » profil « qui n’est pas celui de la population précaire en général, mais du segment de population auquel il s’adresse en particulier » (Nord).

55La relation entre le FUS et le RMI prend des formes particulières. Dès lors que la répartition nationale du fonds entre les départements a été établie sur des critères qui incluent le taux de RMI, les allocataires du RMI peuvent être considérés comme un public prioritaire du FUS. De plus, les demandeurs de RMI sont plus enclins à demander le FUS dès lors que les modalités administratives de l’expression de la demande du FUS ne sont pas très éloignées de celles du RMI. Les allocataires du RMI possèdent une information et une expérience qui les rendent sans doute plus familiers du système de demande du FUS. Du côté des décideurs d’attribution du FUS, le simple bénéfice du RMI peut aussi devenir un indicateur de précarité qui facilite la décision d’attribution du FUS.

56Toutefois, le décalage entre la population des demandeurs du FUS et les bénéficiaires de revenus minima demeure important. La proportion d’allocataires du RMI qui demandent le FUS est assez faible. Plusieurs explications de ce décalage peuvent être avancées :

• le RMI est une prestation multidimensionnelle, pas le FUS ;
• l’attribution même du RMI ne suit pas exactement les mêmes règles et les mêmes circuits administratifs ; le RMI est un droit tandis que le FUS est plutôt un secours exceptionnel ;
• il n’est pas impossible que certains allocataires du RMI aient craint de voir le montant de l’allocation du RMI diminuer de tout ou partie du montant du FUS ;
• les commissions d’attribution du FUS ont parfois fait connaître leur forte sélectivité à l’encontre des allocataires du RMI.

57Le dispositif du FUS a aussi fonctionné comme un révélateur de droits à d’autres prestations de l’autre. Ainsi, les demandes du FUS motivées par des problèmes de dettes de logement ont révélé une insuffisance ou une inadéquation des dispositifs spécifiques. Le FUS a été une sorte de guichet polyvalent et de révélateur des possibilités d’obtenir une prestation du Fonds de solidarité pour le logement (FSL). De même, le problème du partage entre le FUS vis-à-vis des jeunes et le Fonds d’aide aux jeunes (FAJ) a été posé dans tous les départements. Le FUS a révélé l’inadaptation du Fonds d’aide aux jeunes dans sa forme actuelle vis-à-vis des jeunes.

58Selon l’enquête du SESI (1998), en France, seuls 59 % des demandeurs du FUS étaient connus des services sociaux, résultat qui a souvent été interprété comme la marque d’un échec des politiques sociales en faveur des populations démunies. Toutefois, cette évaluation des contacts, uniquement évaluée à partir des déclarations des demandeurs du FUS, s’avère largement sous-estimée. En Ardèche, une étude systématique de la relation entre demandeurs et services sociaux montre que le pourcentage des demandeurs du FUS connus des services sociaux est de 86 %. Dans un contexte économique et social d’accroissement du chômage et de dégradation sociale de quartiers de ville, certains groupes de nouveaux pauvres ou en processus de forte paupérisation ne sont pas connus immédiatement des services sociaux. Ceux-ci viennent alors alimenter la population des bénéficiaires du FUS inconnus des services sociaux : jeunes, chômeurs en fin de droit, personnes en attente de droits sociaux, de minima sociaux, de migrants ou immigrants. En définitive, le FUS n’a pas révélé une population large, nouvelle, inconnue des services sociaux.

Équité dans l’attribution de l’aide

60Les références à l’équité entrent dans trois stades différents de la procédure d’attribution de l’aide, le recours ou le non recours, l’acceptation ou le rejet des dossiers, enfin les montants de l’aide accordée.

FUS et urgence d’intervention

73Quelles que soient les interprétations possibles de l’urgence, toutes renvoient au temps, temps individuel et temps collectif, temps des personnes et temps des administrations, etc. Les enquêtes départementales sur le FUS ont permis de fournir une évaluation des délais de réponse des commissions d’attribution et de rendre compte des conceptions de l’urgence par les différents acteurs.

74A priori, l’affluence initiale des dossiers au moment de la mise en place du dispositif en janvier 1998 (MUS, commissions d’attribution) aurait pu expliquer un retard ou un délai important entre le moment du dépôt de la demande et la décision de la MUS ou de la commission d’attribution. Selon S. Péchard (1998 : 7), en France, le délai moyen entre le dépôt de la demande et la réception de l’aide a été d’environ cinq semaines. Souvent, les MUS ont tenté de répondre rapidement à l’urgence du moment et à la pression des mouvements de chômeurs (21 jours dans les Alpes-Maritimes). Une fois cette période d’affluence des dossiers passée, les délais s’allongent nettement. L’établissement progressif d’une doctrine d’attribution avec des contrôles plus poussés ainsi qu’un désinvestissement progressif des membres des MUS vis-à-vis d’un système provisoire sont les deux explications majeures de cet allongement.

75Dans plusieurs départements, les dossiers qui manifestement n’obéissent pas aux critères d’attribution sont traités rapidement. Les autres dossiers demandent peut-être plus d’attention ou de recherche d’information, d’où un allongement des délais pour ceux qui ont une plus forte probabilité d’être acceptés.
Les enquêtes départementales sur le FUS soulignent la quasi absence de définition claire de la notion d’urgence dans le cas de la gestion du FUS [9]. En revanche, le pragmatisme de la démarche permet de rendre compte des différents rôles qu’elle a joués dans l’ensemble des mécanismes d’attribution :

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• l’urgence marque un seuil de gravité de la pauvreté en France, du fait de son étendue, de son intensité et de sa durée (insistance sur l’insuffisance des moyens pour vivre) ;
• elle est souvent justifiée par l’apparition d’événements exceptionnels (endettement, maladie, etc.) caractérisés par la détresse et le malheur (Maurel E., 1993 ; Sassier M., 1996), qui créent des besoins ne pouvant pas être couverts par les ressources courantes telles que les revenus minima ; leur transcription dans le langage administratif a été laissée aux acteurs locaux qui se sont le plus souvent retournés vers des terminologies plus classiques de l’action sociale ;
• elle révèle également l’idée d’une insuffisance d’autres politiques sociales traditionnelles, en particulier des revenus minima (trop longue durée de la procédure d’attribution des prestations) ; la différence de temporalité entre le temps vécu par les personnes et le temps administratif a été largement mise en lumière dans le cadre du FUS ;
• elle provient aussi de la fragmentation des réponses institutionnelles et de leur cloisonnement ; l’urgence est alors la conséquence d’une série d’échecs des politiques sociales antérieures, échec des politiques de prévention, échec des politiques globales, échec des politiques d’insertion, toutes politiques qui sont fondées sur une autre chronologie et temporalité.