1En réponse aux revendications du mouvement des chômeurs de l’hiver 1997, le Gouvernement avait décidé la création d’un Fonds d’urgence sociale (FUS) dont la distribution, dans chaque département, était confiée à des instances légères de coordination, les Missions d’urgence sociale (MUS). La circulaire du 12 janvier 1998 qui mettait le FUS en place précisait que son objet était « d’apporter des réponses immédiates aux personnes et aux familles en situation de détresse grave qui, malgré les dispositifs existants, sont exposées à des risques sérieux pour le maintien de leurs conditions d’existence ».

2Cet épisode du FUS a pris place dans un contexte particulier de l’action publique, marqué par l’élaboration d’une loi d’orientation relative à la prévention et à la lutte contre les exclusions, finalement adoptée par le Parlement le 29 juillet 1998. Destiné à garantir l’accès aux droits fondamentaux, à prévenir les exclusions et à répondre efficacement aux situations d’urgence, ce texte a prévu, dans son article 154, la création d’une Commission de l’action sociale d’urgence (CASU), au sein de chaque département. Cette nouvelle instance est destinée à faciliter l’accès effectif aux droits sociaux, grâce à une meilleure coordination des procédures et des dispositifs.

3Sur l’initiative de la DAS [3], du SESI [4] puis de la DREES [5], avec la collaboration de la MiRe [6], un certain nombre de travaux ont été menés sur ces deux dispositifs. Il a paru intéressant de réunir dans un même numéro de la Revue française des Affaires sociales des articles qui en sont issus. En effet, malgré leurs différences d’objet et d’horizon temporel, ces formes d’intervention sociale sont porteuses d’interrogations communes qui dépassent leur champ strict d’application.

4Pour le FUS, outre les premières observations recueillies dans le cadre de la mission confiée à Marie-Thérèse Join-Lambert, ces études ont pris deux formes principales. D’une part, une enquête a été lancée auprès de toutes les DDASS [7] pour connaître les caractéristiques des demandeurs, leurs motivations et le type de réponses qui leur ont été apportées. Cette base a fourni sa matière à Jean-Paul Zoyem dont l’article s’attache à préciser le profil des ménages ayant eu recours au FUS et le lien entre le degré de précarité économique des départements et l’importance relative des demandes présentées. D’autre part, six études sur sites ont été réalisées. Elles étaient d’abord destinées à décrire les modalités de mise en place du FUS (les règles d’attribution retenues, les guichets utilisés et les délais de réponse pratiqués) et les publics concernés (les caractéristiques sociales et professionnelles des demandeurs, leurs rapports aux institutions sociales) ; elles cherchaient ensuite à examiner les carences et les dysfonctionnements révélés par ce recours (nature des difficultés d’accès, appréciation du niveau des minima sociaux, gestion discordante des temps administratifs et individuels) ainsi que l’incidence de ce dispositif sur les pratiques des institutions et des travailleurs sociaux (formes de la mobilisation et de la coopération, motifs des retraits). De plus, une comparaison des situations locales a été réalisée à travers une lecture transversale des monographies. L’article de Denis Bouget en expose les principales conclusions.

5Cette approche qualitative, hormis l’étape comparative, a été reprise à propos des CASU dont la mise en œuvre a été examinée dans dix départements. Sans doute faut-il souligner que les investigations correspondantes sont intervenues dans un délai très court après l’adoption des textes législatifs et réglementaires. Dans ces conditions, il n’est pas surprenant que les études aient mis l’accent sur le réglage des procédures et sur les jeux d’acteurs, laissant pour une part dans l’ombre les effets réels de l’aide apportée aux personnes pour accéder à des prestations sociales. En effet, si l’installation des CASU, formalisée par la signature d’une convention entre le préfet et le président du conseil général, a généralement été rapide, leur mise en œuvre opérationnelle apparaît très inégale d’un département à l’autre. Prolongeant les observations menées sur le FUS, les études sur les CASU ont confirmé néanmoins les tensions et contradictions qu’a pu faire surgir la prise en compte de l’urgence dans le champ de l’intervention sociale.
Sans prétendre reprendre ici l’ensemble des analyses faites par les chercheurs dont les articles abordent les questions posées par le FUS puis par les CASU sous des angles multiples et souvent originaux – l’article de Jean-Noël Retière analyse ainsi le courrier des demandeurs d’aide au FUS en retard –, il semble possible de dégager plusieurs axes de réflexion.

Chômage, pauvreté et urgence sociale

6Ainsi que le soulignait M.-T. Join-Lambert dans son rapport remis au Premier ministre, les mouvements de chômeurs de la fin de l’année 1997 n’ont rien eu de circonstanciel. Ils découlent d’une double détérioration matérielle et statutaire qui affecte une fraction importante de la population des demandeurs d’emploi. La dégradation du taux de couverture par l’assurance chômage depuis les réformes des années 1982-1984 en est l’expression la plus flagrante. Elle résulte, d’une part, de la conjugaison entre une évolution restrictive des règles d’éligibilité et de durée de prise en charge, notamment pour les nouveaux entrants et les salariés les plus précaires, et d’autre part, d’une évolution défavorable de la situation du marché du travail marquée par un niveau et une durée de chômage en augmentation quasi constante et par un développement des formes d’emploi à durée limitée.

7Sans doute l’instauration du RMI [8] en 1988, a-t-elle cherché à apporter une réponse originale à une partie des situations correspondantes. D’une certaine manière, cette prestation a contribué à l’universalisation de la couverture du risque chômage, si l’on met à part la question de la prise en charge des jeunes de moins de 25 ans. Cependant, cela s’est fait par l’inscription des chômeurs correspondants dans des mécanismes de lutte contre la pauvreté et non pas d’indemnisation du risque chômage. D’ailleurs, les caractéristiques de la prestation – subsidiaire, différentielle et d’un niveau faible – attestent que la couverture correspondante glisse de la notion de revenu de remplacement vers celle de revenu de subsistance. Du point de vue des conditions de vie individuelles, les effets défavorables qui en découlent sont censés être supportables du fait des droits connexes qui complètent l’allocation monétaire ; de plus, le paradigme de l’insertion et son agencement dans une procédure contractuelle novatrice laissent escompter une transition rapide vers un état plus favorable. Ces deux composantes originales du RMI marquent également la volonté de donner un contenu réel aux divers droits sociaux (au logement, à la santé, à la formation, à l’emploi, etc.) en définissant des modalités concrètes d’accès tenant compte des caractéristiques des populations concernées. Dans ce sens elles consacrent une reconnaissance du caractère multidimensionnel de la pauvreté et cherchent ainsi à restaurer l’appartenance citoyenne par les droits sociaux. Cette orientation qui avait été esquissée dès le rapport Oheix de 1980, puis par le rapport Wresinski de 1987 connaîtra de nouveaux développements avec la loi Besson de 1990 et surtout avec la loi d’orientation de 1998.

8Cependant, la revalorisation limitée de l’allocation RMI comme de l’allocation de solidarité spécifique, dans la première moitié de la décennie 1990, s’est combinée avec une situation économique particulièrement peu favorable, accentuant ainsi les difficultés matérielles de leurs bénéficiaires et confortant leur sentiment d’exclusion. Les interventions d’urgence qui se développent dès le début des années quatre-vingt et que l’instauration du RMI ne parvient à rendre obsolètes, comme le souligne Julien Damon (L’urgence sociale au prisme de sa ligne budgétaire, autour du « 47-21 »), sont une réponse ambiguë : elles apportent une aide ponctuelle à des populations en situation de pauvreté tout en confortant, par leurs modalités pratiques d’attribution, leur appartenance au groupe des pauvres. D’ailleurs, comme le rappelle Solange Alidières dans son article (Du FUS aux CASU), la réforme des fonds sociaux des Assedic est l’étincelle qui a fait éclater le mouvement des chômeurs de 1997. Si l’objectif de faire participer ces organismes au financement d’autres fonds sociaux existant sur une base territoriale a sa cohérence du point de vue de la rationalisation des interventions et d’une appréhension élargie des populations visées, cette réforme est un nouvel épisode du mouvement qui renvoie la prise en charge de certains chômeurs davantage vers les institutions sociales et les éloigne un peu plus des institutions de l’emploi.

9De fait, les critères d’éligibilité au FUS, qu’ils aient découlé de discussions plus ou moins approfondies ou qu’ils ressortent des pratiques des acteurs le montrent bien. La prise en compte du « reste à vivre », des niveaux d’endettement et des liens familiaux permet de déterminer les bénéficiaires parmi les nombreux demandeurs et de proportionner l’aide accordée. Cela reflète d’une part la culture professionnelle des agents directement impliqués et d’autre part la difficulté à définir des catégories opératoires en se référant à la situation professionnelle des demandeurs très massivement affectés par un chômage de longue durée.

10La mise en place des CASU est l’occasion de débats similaires. Plusieurs notions sont utilisées pour caractériser les populations susceptibles d’être couvertes. Dominique Mansanti note qu’elles sont dénommées « publics en difficulté » ce qui les désigne comme des bénéficiaires potentiels d’aides et de droits pas ou mal mis en œuvre sans qu’il soit précisé ce qui engendre cette situation (l’instabilité ou le caractère complexe de leur situation, les difficultés pour maîtriser les procédures administratives). La distinction entre « difficultés économiques » et « difficultés sociales » réapparaît pour différentier les populations, sans que l’on sache si les unes ont priorité sur les autres ou si cette partition sert simplement à calibrer la forme d’intervention retenue.
Quoi qu’il en soit, trois faits majeurs ressortent des observations menées : le caractère chronique des situations de pauvreté rencontrées, la non prise en compte des jeunes et l’apparition d’un groupe de travailleurs pauvres. Le premier aspect renvoie à la question du niveau des minima sociaux dont la faiblesse relative à été fondée notamment sur des considérations économiques de maîtrise des coûts, d’effets supposés sur l’offre de travail et de séparation des fonctions d’assurance et des fonctions de solidarité. La non prise en compte des jeunes, par le FUS comme par les CASU, fait réapparaître les débats récurrents les concernant. La volonté d’éviter la stigmatisation associée à des mesures d’assistance se conjugue avec le jeu jugé légitime des solidarités familiales et avec le recours aux dispositifs d’insertion (TRACE, emplois-jeunes, etc.) dont on escompte une efficacité plus durable. Pour fondées que soient ces positions, elles n’apportent pas de réponses immédiates aux jeunes les plus en difficulté qui conjuguent rupture familiale et difficultés d’accès à ces mesures. Enfin, la multiplication de situations composites mêlant emploi, chômage et pauvreté contribue à l’apparition de nouvelles formes de pauvreté laborieuse. Ce phénomène est lié à la précarité de certains emplois sous la double forme des contrats à durée limitée et des temps de travail réduits. À côté de la traditionnelle population des ménages en difficulté sociale, la CASU est ainsi de plus en plus amenée à répondre aux demandes de populations fragiles à risque, que la précarité peut faire basculer à tout moment dans l’exclusion.
L’ensemble des articles souligne les limites de la réponse donnée en termes d’urgence sociale. Face à la « la précarité chronique » (Dominique Mansanti), à « une exclusion qui se stabilise comme mode d’existence » (Gilles Frigoli) ou à « l’expression d’un droit à vivre » (Jean-Noël Retière), l’urgence n’apparaît être une catégorie appropriée ni pour désigner les populations ni pour définir les modes d’intervention, elle sert à qualifier la dimension politique de la réponse apportée au mouvement des chômeurs.

Urgence sociale, accès aux droits et action sociale

11L’intitulé de l’instance CASU fait référence aux notions « d’action sociale » et « d’urgence ». Leur usage simultané ne semble pas aller de soi dans la mesure où chacune renvoie à une approche très différente. Tandis que l’action sociale fait reposer l’intervention sociale sur l’appréhension globale d’une situation individuelle et sur l’accompagnement de la personne afin de modifier durablement cette situation, l’urgence renvoie plutôt à la distribution d’aides ponctuelles pour faire face immédiatement à une situation donnée.

12Dans la pratique, l’urgence marque fortement l’existence de la CASU, à travers les fonctions d’orientation vers les dispositifs de secours, la possibilité d’instruire les demandes d’aide exceptionnelle ou l’accueil immédiat. Dans ce sens cette référence a un simple caractère opérationnel mais ne donne pas son sens à l’instance.

13Les observations réalisées montrent une double préoccupation : l’accès effectif des individus aux droits sociaux ; la coordination des aides de droit commun. Ainsi que le souligne avec force Dominique Mansanti dans son article sur la mise en place de la CASU dans le Rhône et dans la Drôme, « structurer la réponse à l’urgence est peut-être nécessaire, mais l’objectif premier doit être de réduire la possibilité que se produisent des situations d’urgence ». Dans ces conditions, la notion de « dossier complexe » paraît plus pertinente que celle d’« urgence ». Celle-ci n’est retenue qu’en tant que moyen pour palier des délais d’accès à des prestations sociales qui reflètent une synchronisation délicate entre le temps des institutions et celui des individus.

14Pour traiter les situations rencontrées, la réflexion est menée en termes de combinaison entre une approche « administrative » et une approche « sociale » qu’il convient de mettre en œuvre. Le caractère complexe des situations ne provient pas seulement de la complexité administrative mais aussi de la complexité de l’offre sociale qui ne prend pas en compte certaines catégories de population ainsi que de l’instabilité des situations professionnelles et familiales comme des combinaisons multiples auxquelles elles correspondent. Il s’ensuit, comme le montre Gilles Frigoli (La construction locale de l’offre d’une prestation comme production de l’action sociale), une plus grande difficulté pour les institutions à mettre en œuvre des règles générales et des procédures standardisées.

15Les partenaires proches du terrain, en particulier les CCAS [9], se montrent soucieux de conserver les principes de l’action sociale classique tels que la responsabilisation de l’usager, la prévention, son droit ainsi que la cohésion entre le projet individuel et le projet social. Or, la référence à l’urgence comporte le risque, que soulignent Michel Autès et Sergine Vaubourgeix dans leur article sur la mise en place des CASU dans le Nord et le Pas-de-Calais, de promouvoir « une démarche réduite à une dimension administrative et technique ». L’expérience du FUS a d’ailleurs été significative de ce point de vue, ce qui a expliqué la position de retrait de certaines institutions sociales attachées à l’accompagnement et au suivi. Sans doute, les modalités d’examen des dossiers en commission, font resurgir cette question. Même dans le cadre de dossiers pré-instuits, les contraintes de gestion rendent difficile la définition d’un projet d’insertion sociale approprié pour le demandeur.

16L’accord des différents acteurs pour reconnaître l’utilité de la CASU sur le plan de la coordination voire de l’harmonisation est large. Cependant, les modalités pratiques de sa mise en œuvre font apparaître des problèmes délicats. La coordination des aides, l’amélioration du fonctionnement de la distribution des aides sont des registres différents mais leurs frontières sont poreuses. La fonction d’expertise, d’aiguillage et d’interpellation de la CASU peut ainsi se déplacer vers une fonction plus traditionnelle d’attribution, proche de celle d’un guichet social habituel. Avec le temps, la difficulté à surmonter les blocages institutionnels peut favoriser une telle évolution. Par ailleurs, le niveau approprié « local, départemental ou national » pour établir cette coordination reste à déterminer.

17La délimitation du champ des aides à retenir en matière de coordination rejoint la question de la transparence des critères d’éligibilité aux différents dispositifs existant sur un territoire donné. En fait, sont alors en jeu la volonté d’autonomie de chaque institution, la difficulté logique de concilier le caractère discrétionnaire de certaines aides d’urgence et une démarche de coordination ou encore les effets de la transparence sur le risque d’afflux de demandes.
Enfin, cette coordination peut esquisser une tendance à l’harmonisation et la rationalisation de l’offre pour éviter des doubles demandes et maîtriser les coûts. Dans l’un des départements qu’elle observe Dominique Mansanti note ainsi qu’un projet de coordination à l’échelle départementale, perçu comme « un outil éventuel pour clarifier et redéfinir les responsabilités institutionnelles en matière de secours » fait apparaître la tension entre les deux principaux partenaires dispensateurs de secours que sont les CCAS (préoccupés par une sollicitation croissante) et le conseil général (soucieux d’une maîtrise des dépenses).

Urgence sociale et disparités locales

18Soucieux d’une répartition rapide des sommes affectées au FUS comme d’une installation rapide des CASU, les pouvoirs publics ont laissé une grande latitude aux acteurs locaux pour la mise en œuvre concrète de ces deux dispositifs. Il n’est dès lors pas étonnant de relever une grande diversité. Les traitements statistiques de Jean-Paul Zoyem, à partir des données départementales sur le FUS, montrent ainsi comment un même dispositif revêt des sens différents selon les contextes socio-économiques et socio-politiques dans lesquels il prend place. Dans leur article sur « Les inégalités de chances dans l’accès aux secours d’urgence », Didier Fassin, Anne-Claire Defossez et Valérie Thomas confirment cette plasticité à un niveau infra-départemental. Les différences portent sur les acteurs impliqués, les publics retenus ou l’aide accordée soit de manière forfaitaire, soit selon un barème de besoins. Pour les CASU, on note l’apparition d’une tension entre les deux logiques de coordination des aides existantes et de distribution de secours pour faire face à des situations particulièrement difficiles.

19Cependant, intervenant dans le champ foisonnant des aides sociales facultatives, la dynamique de coordination liée à cette instance peut contribuer à la réduction des différences souvent notées au sein d’un même département.

20Dans le cadre des CASU deux types de facteurs contribuent à déterminer ces disparités. D’une part, la manière dont s’est organisé le jeu des partenaires locaux, à partir de l’impulsion donnée par les acteurs centraux de la coordination lors de la mise en place de ces nouvelles instances, reflète l’implication des services de l’État et la dynamique des relations entre les grands partenaires institutionnels. Les expériences antérieures de coopération fournissent une base souvent précieuse pour favoriser l’appropriation des nouvelles règles. D’autre part, les stratégies retenues pour la mise en œuvre effective de la coordination, l’élaboration technique d’outils dans les groupes de projet ou le choix du recours à une expérimentation rapide marquent leurs empreintes.
Comme le montrent plusieurs articles, les débats sur « le reste à vivre » et la manière de l’évaluer sont l’occasion de définir de nouvelles normes, propres à chaque instance. Cela comporte le risque d’instituer des différences plus ou moins sensibles dans la définition de la pauvreté selon les territoires et, par-delà, des différences de traitement entre les individus. Comme le note Maryse Bresson en conclusion de son article sur les « Conséquences du FUS dans le Nord : une redéfinition des rôles des partenaires de la décentralisation », le droit aux prestations est ainsi marqué par une dérive subjective qui peut être source de fragilité plus grande pour les bénéficiaires. Sans doute, cette question est-elle traditionnelle dans le champ des aides facultatives dont l’octroi découle non seulement de l’expression d’un besoin par le demandeur, mais aussi du jugement porté sur son ampleur et son bien-fondé par l’autorité dispensatrice. Si les préoccupations d’efficacité conduisent à laisser une large initiative aux acteurs locaux pour répondre avec plus de souplesse à des situations souvent complexes et instables, elles ne peuvent laisser dans l’ombre la question des critères mobilisés comme le besoin ou le mérite pour allouer des ressources nécessairement rares par rapport aux besoins exprimés.