Les communes : l’hétérogénéité de l’implication des CCAS

18Les centres communaux d’action sociale sont certainement ceux qui affichent les positions les plus extrêmes et les plus diverses à l’encontre de la CASU. Dans les deux départements, une partie des centres affiche un scepticisme prononcé dans le dispositif. Se présentant comme instances traitant quotidiennement de l’urgence sociale, les CCAS craignent dans le Pas-de-Calais de « casser les dynamiques locales instaurées », ou dans le Nord, de voir leurs manières de faire modifiées. La crainte de perdre leur autonomie et le sentiment d’être « instrumentalisé » sont également des motifs régulièrement avancés par les CCAS. Pour autant, cette position n’est pas représentative de l’ensemble des centres. Certains adhèrent entièrement au principe de coordination du dispositif et voudraient même aller plus loin en préconisant une harmonisation des systèmes d’aides.

Les CAF : une réaction mitigée

19Selon les lieux, les caisses d’allocations familiales ont eu un comportement différent [13]. Pour le Nord, on note par exemple l’attitude très impliquée d’une CAF alors qu’une autre se montre au contraire très réservée. Ce comportement de réserve de certaines CAF vis-à-vis des CASU s’explique par leur politique d’action sociale. Une caisse, par exemple, rappelle que : « L’urgence n’entre pas dans ses missions : la CAF fait de l’action sociale et non de l’aide sociale ». Elle met alors en avant son domaine d’action privilégié celui des familles. Pour autant, cette CAF désire participer en partie à la CASU. Si elle refuse d’être un lieu d’accueil, elle accepte en revanche de recevoir et d’étudier les fiches de situation qui lui parviendront.

Les autres partenaires

20Parmi les autres partenaires, les positions sont diverses. Présent à la CASU départementale du Nord et dans trois commissions locales, EDF-GDF, représenté par son conseiller solidarité, voit dans ce dispositif le moyen de faire connaître auprès des professionnels du social et du public, sa politique de solidarité, avec le Fonds d’aide à l’énergie. Toutefois, ce partenaire conçoit la Commission de l’action sociale d’urgence uniquement comme un outil de coordination, il n’est pas question pour lui de leur confier le traitement des dossiers, et par conséquent il se refuse à se présenter comme lieu d’accueil polyvalent. Le même discours est tenu dans le Pas-de-Calais par le secteur associatif.

21Au terme de notre étude sur l’installation des CASU dans le Nord et dans le Pas-de-Calais, il apparaît que l’interprétation de la circulaire ministérielle demeure large au sein du système d’acteurs. Pour certains il y a insistance sur les fonctions de coordination, pour d’autres on privilégie le fonctionnement de la distribution des aides. L’accord semble unanime sur la nécessité de disposer d’un répertoire des aides des différentes institutions. Mais si la mise en œuvre d’un répertoire départemental semble une étape aisément franchie, sa déclinaison au plan local semble plus difficile. L’imprimé unique est à géométrie variable : imprimé polyvalent dans le Nord qui doit permettre l’instruction unique, il est plutôt considéré comme une base d’information minimale dans le Pas-de-Calais. Ici se reflètent les stratégies différentes qui ont été choisies – et dans lesquelles le poids des conseils généraux semble avoir été important. Néanmoins, dans les deux situations, les institutions demeurent attachées à leurs propres procédures d’instruction. Des questions concrètes de fonctionnement apparaissent : quand doit-on avoir recours à l’imprimé unique ? Certains disent dans tous les cas (certains CCAS) ; d’autres pensent qu’il doit servir uniquement dans certaines situations. Dans ce cas lesquelles et qui décide ? Dernier aspect, la notion de guichet polyvalent est diversement évaluée. Pour le Nord c’est une ambition clairement annoncée – création d’un logo, imprimé polyvalent, formation des agents d’accueil. Pour le Pas-de-Calais ce n’est pas un affichage principal, l’accent étant mis sur l’amélioration du système existant. Au-delà de cette différence dans l’affichage des priorités, on peut s’interroger sur la différence réelle une fois qu’on arrive au niveau du fonctionnement local. On peut toutefois sur ce dernier point supposer que dans le Nord l’usager aura plus de chance de connaître une simplification des démarches, alors que dans le Pas-de-Calais, cela lui sera beaucoup plus difficile, étant donné qu’aucune procédure concrète n’est mise en œuvre pour lui éviter « la tournée des guichets ».

22Enfin, au-delà des questions relatives à la mise en place d’un tel dispositif, c’est au niveau du sens même donné à l’intervention sociale sur le mode de l’urgence que l’on propose de réfléchir dans un dernier point.

Urgence sociale ou pauvreté chronique

23La terminologie employée pour désigner le système de coordination a suscité de nombreuses réflexions critiques auprès des partenaires. Le terme « urgence » tout d’abord est paru très inapproprié. L’argument avancé a consisté à faire remarquer que la Commission de l’action sociale d’urgence, si elle est bien un dispositif visant la coordination des systèmes d’aides, ne traite pas les situations d’urgence sociale des personnes en difficulté, au sens où la CASU ne permet pas de répondre dans un délai très bref à une détresse sociale. Si on lie l’urgence à un contexte de crise, elle réclame un système souple et adaptable. Or les procédures de coordination instaurées par la CASU semblent ajouter de par les délais de réunions et de par les procédures à suivre – dans le Pas-de-Calais la saisine de la CLASU se fait par l’envoi du dossier huit jours au minimum avant – des règles de rigidité supplémentaires. Il existe déjà par ailleurs des dispositifs ou des réseaux permettant de répondre en urgence : les CCAS et le secteur associatif déclarent traiter quotidiennement l’urgence.

24La CASU ne semble d’ailleurs pas plus devoir s’adresser exclusivement à des situations d’urgence sociale. Les dossiers complexes révèlent souvent des cas de pauvreté chronique. Cette idée évoquée régulièrement par les partenaires, et selon laquelle il y a confusion entre une situation d’urgence et une situation de pauvreté chronique, pose une autre question déjà présente lors de l’épisode du FUS, qui est celle de la définition de l’urgence [14].

25Dans ce premier bilan des CASU, il nous est impossible pour l’heure d’analyser les situations rencontrées en commissions, puisque celles-ci achèvent seulement leur mise en place. Toutefois, d’après le discours des partenaires, les CASU sont un outil de réflexion concertée sur des cas complexes, restés jusque-là sans solution. Mais rien ne vient explicitement distinguer si ces cas concernent des situations de précarité conjoncturelles ou structurelles. L’ambiguïté entre urgence et chronicité reste donc présente.

Le champ de compétence des CASU : aides légales et/ou aides extra légales

26Les incertitudes et les ambiguïtés relevées ci-dessus se redoublent dès qu’il s’agit de définir le champ des aides auxquelles s’appliquent les compétences des CASU. Les textes de loi restent vagues sur les aides concernées. Tel qu’il est noté dans l’article 154 de la loi contre les exclusions, la CASU « est chargée d’assurer la coordination des dispositifs susceptibles d’allouer des aides, notamment financières, aux personnes et aux familles rencontrant de graves difficultés ». Dans la circulaire relative à la CASU [15], on parle de coordination « des divers dispositifs d’aide existants ».

27S’agit-il de l’ensemble des aides sociales ou seulement des aides dites extra légales [16] ? Notons déjà que cette distinction entre les aides n’est pas d’une clarté absolue et les interprétations peuvent varier quant à la distinction entre légal et extra légal. La notion d’extra légal est elle-même relative, elle ne veut pas dire discrétionnaire ou absence de critères et de règles

28Il semble y avoir un accord assez large sur l’idée que les CASU ont compétence pour l’ensemble des systèmes d’aide. Mais beaucoup de nuances peuvent être introduites sur cet accord global. Après tout, pourquoi y aurait-il matière à discussion sur l’application de règles de droit ? Il y a cependant bien un domaine jurisprudentiel de l’aide sociale.
Pour chaque institution qui délivre des prestations d’aide sociale, il y a donc une frontière interne entre ce qui relève, on pourrait dire, des missions légales, du fonctionnement ordinaire, et ce qui relève de l’application et de l’appréciation locales. Il semble que le fonctionnement encore embryonnaire des CASU vienne interroger cette frontière.

Action sociale et aide sociale [17]

29L’utilisation du terme « action sociale » dans la dénomination fait aussi problème. On retrouve à cette occasion un débat sur la répartition aide sociale/action sociale. Y a-t-il confusion des deux ? L’action sociale se résume-t-elle à la distribution des aides ? Derrière le débat sémantique, par exemple pour une CAF « action sociale » signifie clairement politique locale concernant les aides extra légales des caisses – la politique « d’action sociale des caisses », « la CAF fait de l’action sociale et non de l’aide sociale » – il y a vraiment un débat de fond sur politique d’aide sociale versus politique d’action sociale. La terminologie choisie – Commission de l’action sociale d’urgence – favorise la confusion entre politique d’action sociale et politique d’aide sociale. Dans une période récente, l’État a rappelé que si l’aide sociale était bien une compétence départementale, l’action sociale demeurait une compétence de l’État. Cette position est-elle en train de changer ? Existe-t-il encore une politique d’action sociale ? Si oui quel est son périmètre ? Qui pilote ou quels sont les modes de pilotage locaux ?

Intervention ponctuelle – accompagnement social

31La crainte clairement exprimée par certains acteurs sociaux de la CASU est celle d’une substitution de l’intervention sociale en termes d’aides ponctuelles à l’intervention sociale en termes d’accompagnement dans la durée, soit une action sociale qui se résumerait à la distribution des aides. La manière de concevoir et d’utiliser le formulaire unique est très révélatrice sur ce point. Dans le Pas-de-Calais, le formulaire se présente comme un outil permettant de trouver le plus facilement possible la procédure de financement et non pas de donner « un panorama global de la personne » [18]. Dans le Nord, au contraire, le contenu assez lourd – huit pages – du formulaire suscite chez quelques-uns un sentiment de satisfaction : « l’octroi de secours suppose de pouvoir accueillir la personne et de prendre du temps pour l’écouter. […]. Il est prévu un espace de recueil de la parole du demandeur qui signe le formulaire », même si certains redoutent justement la longueur de ce formulaire et sa lourdeur avec les pièces justificatives.

32Dans leur mise en place, les CASU n’offrent pas une vision très claire sur ce problème. Mais les partenaires qui travaillent dans la proximité, et notamment les CCAS, se montrent soucieux de conserver les principes de l’action sociale classique, à savoir la responsabilisation de l’usager, la prévention, son droit et la cohésion entre le projet individuel et le projet social. Avec la CASU les diagnostics prenant en compte la dimension globale des difficultés rencontrées par chaque individu risquent de disparaître au profit d’une démarche plus rapide, mais aussi plus limitée, réduite à une dimension administrative et technique. L’impression « d’un droit de tirage » est dénoncée. La dimension de l’accompagnement, du suivi, de la prévention, en un mot du lien social doit être préservée [19].

Entre l’urgence et le droit

33Répondre sur le mode de l’urgence à des situations de pauvreté chronique risque d’induire une pérennisation [20] des aides ponctuelles de court terme. Il semble en ce qui concerne la CASU, qu’il s’agisse davantage d’une surenchère de langage, la CASU, de toute évidence, ne se présentant pas dans les faits comme un dispositif pour répondre à l’urgence. Cette surenchère au niveau du langage n’est cependant pas sans effet au niveau conceptuel sur la manière d’envisager l’intervention publique à venir au niveau des populations en grande difficulté.

34Problématique déjà évoquée lors des Fonds d’urgence sociale, l’orientation de l’intervention sur le mode de l’urgence tend à développer une forme de solidarité nouvelle – ou plutôt un retour aux anciennes solidarités – qui se place en dehors de l’action sociale globale de droit commun. Au-delà du mode d’intervention, l’action sociale d’urgence pose la question du statut du bénéficiaire de l’action sociale.

« Les pauvres gagnent-ils à être connus ? »

36L’opacité si souvent reprochée, cette notion que chacun murmure dans les moments de complicité des conversations, voire, quelquefois – rarement – en allant jusqu’à évoquer le « clientélisme », cette notion doit être évaluée avec précaution. La transparence totale, à supposer qu’on puisse l’atteindre, est-elle souhaitable, et si oui, au bénéfice de qui ? L’opacité n’est pas seulement au bénéfice de ceux qui appliquent des règles ou leurs règles ou prennent des libertés – légitimes – avec les règles. Ne faut-il pas envisager sereinement qu’une certaine opacité demeure, prix à payer pour sauvegarder quelques marges de liberté pour les personnes, marges qu’il faudrait peut-être regarder de très près avant d’évoquer la fraude. Il ne s’agit pas d’institutionnaliser la fraude, après tout elle ne serait que la juste contrepartie d’un système purement discrétionnaire [21] mais de tendre à un système équilibré où les règles gagneraient en clarté dès lors qu’elles reconquerraient, dans leur application, des marges d’interprétation mais qui seraient cette fois elles-mêmes légalement définies.

37La connaissance, et en quelque sorte, la mise à plat de l’ensemble des aides, risquent pour certains établissements d’induire une nouvelle manière d’inventorier leurs aides, voire même de recenser tout court leurs aides. On pense ici en particulier au secteur associatif. Une personne de la direction départementale des Affaires sanitaires et sociales faisait remarquer que les associations « ne prévoient pas forcément de tenir une comptabilité analytique de leurs aides ». Soulignons ici l’importance de cette remarque derrière laquelle s’affiche le souhait d’une plus grande visibilité des aides établie cependant non plus à partir d’une clarification des procédures, mais de leurs postes d’affectation – énergie, eau, téléphone, logement… Cette démarche, qui s’inscrit donc dans une logique privilégiant le besoin des usagers, risque toutefois là encore d’introduire de nouvelles rigidités dans l’attribution des aides.

Une remise en cause de l’autonomie des politiques institutionnelles locales

38La mise en place des CASU a soulevé de nombreux enjeux politiques, institutionnels, mais aussi professionnels. Les centres communaux d’action sociale se sont sentis les plus menacés dans ce dispositif. Déjà sensibilisés avec la couverture maladie universelle, qui les prive d’un mode d’entrée privilégié des publics en grande difficulté, les CCAS voient dans la démarche de la CASU une nouvelle ingérence de la part de l’État. Le sentiment par ailleurs d’être tenus à l’écart pour certains, en raison même de la diversité et donc de la complexité de leur fonctionnement renforce ce sentiment.

39Les travailleurs sociaux regardent également la CASU avec une certaine méfiance : la volonté ou la pression que l’on peut constater dans certaines commissions locales d’orienter les démarches vers un accompagnement social, vient empiéter sur leur champ d’action et leur autonomie de décision et de choix.
Il existe une tension entre la définition légale d’un droit et les déclinaisons locales de l’application du droit. Dans son ensemble, depuis 1953, l’aide sociale évolue vers un régime de droit – l’aide sociale légale. Les FUS ont suffisamment été ressentis à cet égard comme un retour en arrière. Cela dit, l’efficacité dans la distribution des secours [22] n’implique t-elle pas des modalités d’application des règles qui s’éloignent d’un traitement administratif – bureaucratique ? – de la règle de droit [23]. Notons que dans cet interstice, qui est souvent une véritable béance, gît en grande partie toute l’existence du travail social qui est pour une grande part le lieu d’ajustement entre la règle et l’individu ou la situation à laquelle elle s’applique (la question des circonstances, des exceptions, de 1’« humain » etc.). C’est bien sûr une discussion immense qui est à nouveau ouverte : droit individuel/droit subjectif, droit à l’insertion, logique de besoin, interprétation locale de règles de droit dans des marges définies nationalement etc.

La coordination des systèmes d’aide sociale : un thème récurrent des politiques sociales

42L’objectif principal visé par la CASU est celui d’une coordination entre les différents dispositifs d’aide sociale. Il faut rappeler ici que cette volonté politique n’est pas nouvelle. En 1959, un décret avait déjà porté sur la coordination des services sociaux [24]. Ce décret instituait la création d’un comité de liaison et de coordination chargé d’établir un règlement et de préciser la répartition des tâches entre les services sociaux du département. Il était composé en majorité des mêmes membres que ceux que l’on retrouve dans la CASU – le préfet qui préside ce comité, le président du conseil général, l’Association départementale des maires de France, un représentant des caisses de sécurité sociales et des caisses d’allocation familiales…–

43On assiste donc plutôt à un nouvel épisode de l’histoire de la diaspora de l’aide sociale, qui semble s’être accrue depuis la décentralisation.
Si l’on accorde quelque crédit à la formule qui énonce que « le réel est ce qui revient toujours à la même place », il faudrait donc s’attacher à déceler les mécanismes qui au sein de l’aide sociale contribuent à construire les problèmes auxquels se heurtent aujourd’hui les CASU. Certains sont des héritages de l’histoire longue, d’autres sont peut-être liés à l’histoire plus récente et à des mouvements qui travaillent les politiques sociales.

Une démarche de long terme

44La volonté de coordonner l’ensemble des dispositifs d’aide sociale afin d’assurer au demandeur un meilleur accès à l’ensemble des droits et des aides auxquels il peut prétendre est repris par l’ensemble des partenaires sociaux. La CASU de ce point de vue est perçue comme un moyen de lutte contre les lourdeurs administratives et les dysfonctionnements qui peuvent résulter de la complexité de la législation en la matière. Cependant cette opération est une mesure de longue envergure, qui ne pourra aboutir que par des étapes progressives et le soutien constant et global de l’ensemble des acteurs du social. Le non-aboutissement du décret de 1959 en est une illustration.