2.1 – Corriger les externalités

9La définition du concept d’externalité n’étant pas stabilisée [Grolleau et Salhi, 2009 ; Papandreou, 2007], plusieurs types d’externalités peuvent être associés aux OGM. Le cas le plus évident est celui de la coexistence entre cultures GM et non GM, qui peut être abordé en termes d’externalités générées par les productions GM sur les producteurs non GM ; il correspond parfaitement à la définition de l’externalité donnée par Pigou en 1920, puis précisée par Meade en 1952. Selon ce dernier, comme pour Scitovsky [1954] qui regroupe sous cette définition les externalités « technologiques », une économie ou déséconomie externe existe dès lors que la fonction de production d’un producteur A contient comme arguments non seulement les facteurs de production qu’il utilise, mais également la production ou l’utilisation des facteurs de production d’un producteur B [Meade, 1952]. Nous sommes bien dans une telle situation lorsque des producteurs non GM modifient leurs pratiques agricoles (et donc leur fonction de production) pour éviter les contaminations liées à des flux de pollen venant de champs GM voisins. Les surcoûts liés au transport, au séchage et au stockage séparé des grains GM et non GM entrent également dans cette catégorie des externalités technologiques [Milanesi, 2009].

10La question des surcoûts portés par les filières animales sans OGM peut également se poser en termes d’externalités, mais pécuniaires cette fois, telles qu’elles furent définies par Viner en 1931, puis par Scitovsky [1954]. Dans ce cas de figure, les interdépendances entre producteurs passent par le canal des prix : l’activité des producteurs de maïs OGM génère des surcoûts sur les producteurs de maïs non GM qui provoquent une augmentation du prix d’achat (une externalité pécuniaire) des matières premières pour les éleveurs souhaitant alimenter leurs animaux en maïs non GM [Milanesi, 2009].

11Mais la définition des externalités peut être encore plus extensive, étendant son champ de validité hors des activités productives, à toutes les interactions entre agents comme pour Buchanan et Strubblebine, ou seulement à celles portant sur l’utilité ou la production des agents et ne faisant pas l’objet de compensation monétaire comme pour Baumol et Oates [Papandreou, 2007]. Dans ce cadre et de façon symétrique, des externalités positives ou négatives peuvent être attribuées aux OGM, selon qu’on leur attribue des effets bénéfiques ou nocifs sur la santé des consommateurs ou sur l’état des écosystèmes.

12Ces différentes externalités peuvent être Pareto-pertinentes ou non, c’est-à-dire remettre en cause ou non une allocation efficace des ressources. Lorsqu’elles le sont, ce qui est notamment le cas quand elles interviennent hors marché, la théorie économique de l’économie publique préconise, dans la lignée des travaux de Pigou, une intervention de l’État. La forme canonique de cette intervention est une taxe payée par le responsable de l’externalité. Son montant est calculé de manière à rétablir le bon fonctionnement des marchés et la « Pareto-optimalité ».

13Appliqué au pied de la lettre, ce principe de réglementation demanderait d’identifier les responsables d’externalités négatives liées aux OGM, d’évaluer les bénéfices de ces producteurs et les coûts liés aux externalités afin de calculer le niveau optimal de pollution lié aux OGM et le montant de la taxe permettant de l’atteindre. Symétriquement, ce même type d’opération devrait être réalisé pour calculer le montant de la subvention à verser aux producteurs d’OGM générateurs d’externalités positives.

14L’évaluation exhaustive des coûts ou bénéfices, environnementaux par exemple, pose des problèmes importants d’évaluation [Milanesi, 2010], mais apparaît dans cette logique réglementaire une difficulté d’un autre ordre. Dans le cas de biens controversés, comme les OGM, comment établir ce qui constitue ou non une externalité ? Le cœur de la controverse est justement que la société comme la communauté scientifique sont divisées sur les effets négatifs ou positifs de ces biens. Considérer qu’il faut corriger des externalités négatives ou compenser des externalités positives, c’est reconnaître l’existence d’effets positifs ou négatifs et donc prendre parti dans la controverse. C’est valider une définition de la qualité des OGM (« peu fiables, dangereux, etc. » ou bien « progrès technologique », « solutions pour l’environnement et l’alimentation », etc.).

15Il ne suffit pas en effet qu’un individu subisse un surcoût lié à l’activité d’un autre pour qu’on puisse parler d’une externalité à compenser. Il faut que ce préjudice acquière une légitimité. Le surcoût d’un double vitrage destiné à étouffer le chant d’un coq voisin est-il par exemple une externalité ? Les exemples de ce type sont innombrables et révèlent un des problèmes majeurs du concept d’externalité. Construit dans un cadre théorique où la qualité des biens est naturalisée (voir partie suivante), il évacue la question de la reconnaissance de la légitimité du préjudice et donc de la définition du bien commun sous-jacent à la réglementation. Dans ce cadre, tout peut être externalité, et le concept perd ainsi tout intérêt opérationnel.

16Consciente de l’impossibilité de penser ces questions sans envisager leur lien avec le système juridique existant, la tradition économique initiée par Ronald Coase propose de répondre à ce choix réglementaire par un calcul économique généralisé.

2.2 – La réglementation optimale

17Ronald Coase [1960], dans un de ses articles qui fit date, remit en cause l’approche réglementaire de Pigou (et plus généralement de l’économie publique) en soulignant qu’il ne peut y avoir d’effets préjudiciables non compensés (c’est-à-dire d’externalités, mais il n’emploie jamais le terme) d’un producteur sur un autre que si le fonctionnement ou l’existence des marchés sont perturbés par des coûts de transaction. S’il n’y avait pas de coûts de transaction, avance-t-il, les défaillances de marché n’existeraient pas car les agents s’entendraient en marchandant jusqu’à ce que la situation de l’un ne puisse être améliorée sans détériorer la situation de l’autre, ce qui est la définition de l’optimum de Pareto.

18La coexistence entre cultures de maïs GM et non GM permet d’illustrer cette réflexion sur les coûts de transaction. En effet, même en présence d’un cadre réglementaire donnant les droits aux producteurs non GM, il est peu probable qu’en cas de contamination ceux-ci fassent valoir leurs droits devant un tribunal pour demander compensation. Il est en effet très difficile et coûteux (en tests pratiqués en laboratoires) d’identifier la source du pollen contaminant et donc du producteur à incriminer. Les coûts de transaction liés à cette identification étant supérieurs aux gains à espérer d’un procès, les producteurs non GM auraient peu d’intérêt à aller devant un tribunal et l’externalité persisterait donc. En revanche, si ces coûts n’existaient pas, un accord entre producteurs serait beaucoup plus facilement atteignable et l’externalité serait internalisée.

19Il ne peut donc y avoir, selon Coase, d’externalité sans coût de transaction sur les marchés, ce qui le conduit à montrer l’incohérence de Pigou lorsque celui-ci suppose que ces coûts de transaction sont nuls en matière de réglementation : si les externalités existent, c’est que des coûts de transactions existent et il n’y a pas de raison de considérer qu’ils ne s’expriment que sur les marchés et pas sur les autres modes de coordination comme l’intervention de l’État. Coase propose de réintroduire dans l’analyse des politiques publiques ces coûts de transaction de la réglementation et de comparer ainsi l’efficacité des différentes formes d’interventions (étatiques ou non par exemple), mais également des régimes de délimitation des droits et de responsabilité afférents. Avec Coase et les auteurs s’inscrivant dans la théorie des coûts de transaction de la nouvelle économie institutionnelle, la définition des droits entre donc dans le cadre de la réflexion économique, sous une forme d’analyse coûts-bénéfices très élargie où les bénéfices et les coûts de transaction de chaque solution réglementaire sont mesurés. La solution réglementaire la plus efficace n’est donc plus systématiquement une taxation des producteurs d’externalités comme chez Pigou, mais peut par exemple prendre la forme du statu quo.

20Dans les questions de coexistence des OGM, ceci signifie que les coûts de transaction évoqués plus haut, relatifs à l’identification d’éventuels producteurs « contaminants », doivent être inclus dans le calcul économique, tout comme les coûts des mesures à mettre en œuvre pour éviter les pollinisations croisées ainsi que tous les autres coûts permettant de faire exister une réglementation donnant les droits aux producteurs non GM, puis ces coûts doivent être mis en balance avec les bénéfices liés à la séparation des deux types de culture. Un calcul identique doit être fait pour des régimes réglementaires différents, donnant par exemple les droits aux producteurs GM et excluant donc tout problème lié à des mesures de coexistence. Finalement, le cadre réglementaire (et donc l’attribution des droits correspondante) qui sera sélectionné sera celui ayant le meilleur bilan coût/bénéfice.

21Dans l’absolu, ces calculs doivent également intégrer les autres interdépendances économiques, sanitaires ou environnementales liées aux OGM, ce qui pose les mêmes problèmes de mesure qu’à l’approche par les externalités. Mais même Coase [1960, p. 43] doutait de la possibilité de faire un tel calcul puisqu’il notait dans son article séminal, « qu’il est bien sûr désirable que le choix entre différents arrangements sociaux devant résoudre un problème économique soit conduit en des termes plus larges et que l’effet global de ces arrangements sur toutes les sphères de la vie soit pris en compte. Comme le soulignait souvent Frank H. Knight, les problèmes d’économie du bien-être doivent au final se fondre dans une analyse esthétique et morale [2]. » Ces questions de réglementation soulèvent ainsi inévitablement le problème de définition d’un critère de justice permettant de trancher entre différentes conceptions du bien engageant notamment ces dimensions esthétiques et morales.

2.3 – Optimalité et justice

22L’approche standard en économie de la réglementation, centrée autour des différentes formes de défauts de marché (dont l’externalité est le pivot), consiste à proposer des interventions publiques permettant de rétablir ou d’atteindre une forme particulière d’allocation des ressources où on ne peut améliorer la situation d’un agent sans détériorer celle d’un autre. Dans ce cadre, celui du théorème de l’économie du bien-être, le mécanisme de coordination qu’est le marché de concurrence pure et parfaite est ainsi associé à ce critère de justice qu’est l’optimum de Pareto [Favereau, 2010]. Cette référence à l’optimum parétien (ne serait-ce que de second rang) comme objectif de la réglementation est également au cœur des travaux plus récents de la nouvelle économie publique et de sa théorie des incitations et des contrats [Lévèque, 1998, pp. 7 et 21].

23On retrouve aussi cette articulation marché/justice dans les travaux de la nouvelle économie institutionnelle développant l’intuition de Coase. Ce cadre théorique relativise d’un côté la place du marché en le définissant comme un mode de coordination économique parmi d’autres (avec par exemple les régulations étatiques ou les relations hiérarchiques dans les entreprises), mais aboutit finalement à la construction d’un « supermarché des formes institutionnelles » [Favereau, 2010, p. 119] permettant d’identifier un optimum institutionnel faisant également office de critère de justice. Les caractéristiques concrètes de cet optimum – la définition des droits de propriété par exemple – traduisent en effet, de facto, un choix entre différentes conceptions de ce qu’est une « société bonne ».

24Cette approche de la « réglementation optimale » donne ainsi une place centrale au calcul économique (et donc à l’économiste) dans la définition du bien commun. Pour ce qui nous intéresse, c’est lui qui devrait ainsi présider aux choix sur la mise en culture ou non d’OGM, sur le niveau de contamination à accepter, sur l’existence de filières séparées, etc.

25Au-delà des difficultés pratiques liées aux problèmes d’évaluation qu’elles posent, ces théories conduisent à s’interroger sur la légitimité de la science économique à venir s’immiscer dans un domaine qui relève a priori du politique. Il y apparaît une étonnante inversion des fins et des moyens, dont nous essaierons à présent de prendre le contre-pied en replaçant la réglementation au service d’une définition préalablement établie du bien commun.

3.1 – De la justice à la qualité

28Comme le rappelait Mark Blaug [1982, p. 129], « les postulats parétiens ne suscitent d’aucune manière l’assentiment universel » et à l’encontre de cette approche consistant à chercher un critère de justice transcendantal, Amartya Sen [2010, p. 38] souligne qu’il existe des « logiques de justice plurielles et concurrentes, qui peuvent toutes prétendre à l’impartialité, mais n’en sont pas moins différentes ». C’est dans ce sens que se déploient les travaux de Boltanski et Thévenot pour qui « la justice s’incarne dans différentes conceptions du bien, avec l’impossibilité de prendre une conception surplombante : ce qui apparaît juste dans une cité est considéré comme injuste dans une autre » [Eymard-Duvernay, 2001, p. 290].

29Reprenant ce modèle des cités, l’économie des conventions appréhende le marché comme un principe de justice parmi d’autres [Favereau, 2010] qui ne peut donc à lui seul définir de façon légitime le bien commun. Nous adopterons à présent cette perspective en considérant que trouver la « bonne » réglementation pour les OGM ne se limite pas à un problème de calcul et à un arbitrage entre « plusieurs solutions logistiques », mais doit aussi intégrer le choix réalisé par la société « entre systèmes de valeurs concurrents » [Eymard-Duvernay, 2004, p. 82]. Conscient qu’« on ne peut concevoir une action publique neutre à l’égard des conceptions du bien » [Eymard-Duvernay, 2001, p. 291], mais soucieux de ne pas nous substituer à la société dans ses choix, nous adopterons ici l’idée que l’objectif de la réglementation est de stabiliser une définition du bien commun ayant fait l’objet d’un accord légitime (par l’intermédiaire d’un principe de justice ou d’un autre) entre les différents membres de la société considérée [Eymard-Duvernay, 2006b].

30L’analyse étant ici centrée sur la réglementation relative à des biens, les OGM, nous nous intéresserons plus particulièrement à la définition de leur qualité. De la même façon que la justice est ce qui permet d’opérer un classement (et un choix) entre différents états de la société, la qualité est en effet ce qui permet de classer, de hiérarchiser les produits. En reprenant Olivier Favereau [2010, p. 124], nous pouvons ainsi dire que la qualité est « aux objets ce que la justice est aux personnes » et adopter, comme pour la justice, une conception plurielle de la qualité. Nous dirons alors qu’il existe plusieurs principes de qualification, la qualification étant l’opération qui « fixe les propriétés des êtres et en détermine la valeur » [Boltanski, 2009, p. 26].

31Dans cette perspective la réglementation doit donc stabiliser une conception du bien commun qui s’incarne dans une définition de la qualité de l’objet considéré. L’enjeu de cette qualification par les pouvoirs publics est d’autant plus fort que, comme pour les OGM, le bien à réglementer suscite une controverse socio-technique.

3.2 – Controverses socio-techniques

32La controverse socio-technique [Pestre, 2006] autour des OGM est alimentée par une abondante production scientifique réalisée dans de nombreux domaines disciplinaires (biologie moléculaire, agronomie, économie, toxicologie, etc.) et régulièrement mobilisée par les différents acteurs du débat comme autant de preuves validant leur regard sur ces objets. Ces acteurs (gouvernements, institutions internationales, industriels, associations, groupements de producteurs…) participent également eux-mêmes, sous forme de commandes ou de rapports internes, à ce foisonnement d’argumentaires.

33Qui veut montrer l’intérêt des cultures d’OGM pour les agriculteurs mettra ainsi en évidence des études agronomiques prouvant la simplification des pratiques culturales (semis directs par exemple, pour les plantes ayant un gène de résistances aux herbicides). Qui veut défendre les intérêts des industries européennes de semences fera produire un rapport sur le retard technologique qu’elles accumulent dans le secteur des biotechnologies par rapport à leurs concurrents d’outre-Atlantique. Qui veut démontrer leur impact environnemental positif des OGM insistera sur les résultats concluant à une diminution de l’usage des pesticides dans les cultures intégrant des gènes insecticides Bt [3]. Qui veut au contraire montrer leur impact négatif sur les milieux mobilisera les données montrant l’usage croissant d’herbicides et ses conséquences dans les pays ayant développé massivement l’usage de cultures résistantes à certains de ces produits. Que ce soit encore pour prouver l’intérêt ou l’inutilité des OGM pour lutter contre la faim dans le monde, pour montrer la maîtrise ou le bricolage technologique dont ils sont issus, les sciences sont en permanence mobilisées à charge ou à décharge, sans qu’il soit la plupart du temps possible de mettre en cause la scientificité des arguments développés.

34Le constat peut apparaître frustrant pour qui cherche la « vérité pure » qu’est censée nous délivrer la science. Mais les enseignements des sciences studies nous sont utiles pour nous mettre en garde contre ce regard « positiviste et scientiste, trop idéalisant » et nous engager à regarder plutôt la science « telle qu’elle se fait » [Pestre, 2006, p. 108], notamment dans ses variations spatiales. Les résultats scientifiques relatifs aux OGM peuvent ainsi être appréhendés comme des vérités locales, temporaires, contingentes à la nature des questions posées qui sont elles-mêmes construites dans des contextes socio-politiques ou économiques différents. Ces « dires et faire sont toujours en passe d’être redéfinis », « traduits et adaptés par ceux qui peuvent en faire usage ici et maintenant », ils restent ainsi « à jamais spécifiés, non passibles d’un tribunal universel » [Pestre, 2006, p. 48].

35Dire cela, c’est admettre que les OGM, hybrides latouriens par excellence – « imbroglios de science, de politique, d’économie, de droit, de religion, de technique, de fiction » [Latour, 1997, p. 9] – sont des objets différents lorsqu’ils sont appréhendés, par exemple, d’un côté ou de l’autre de l’Atlantique, et que la réflexion réglementaire doit partir de ces définitions localisées. Nous dirons à présent que ces produits sont qualifiés différemment, c’est-à-dire que ces différents contextes socio-techniques aboutissent à différentes définitions de leur qualité.

3.3 – La qualité objective

36Sur des biens controversés comme les OGM, l’analyse économique en matière de réglementation passe donc nécessairement par une réflexion sur la définition de la qualité des OGM, ou autrement dit sur leur qualification. Refusant à l’économiste le rôle de définir ce qui est la « bonne » qualité à soutenir dans un cadre réglementaire, nous cherchons à présent à comprendre comment s’opère cette définition.

37Les économistes se sont longtemps désintéressés de la définition de la qualité des biens. Focalisant l’analyse sur la formation des valeurs d’échange, le modèle d’équilibre général comme les réflexions de Smith ou Ricardo sont ainsi fondés sur ce que Benetti et Cartelier appellent « l’hypothèse de nomenclature », à savoir « la possibilité de définir ex ante la liste des biens soumis à l’échange », une liste « constituée de biens élémentaires à la qualité supposée homogène et parfaitement connue de tous les échangistes » [Aglietta et Orléan, 2002, p. 20].

38La qualité des biens fut ainsi considérée comme un fait de nature, objectif et connu de tous jusqu’à ce qu’Arrow et Akerlof remettent en question l’hypothèse d’information parfaite en introduisant de l’incertitude qualitative dans les échanges. Mais dans la situation de l’aléa moral comme dans celle de la sélection adverse, ce n’est pas tant la définition de la qualité du bien qui est en cause que la capacité des agents économiques à l’appréhender. C’est également le cas dans la typologie des biens élaborée par Nelson en 1970, puis Darby et Karni en 1973, qui différencient les biens d’expérience, de recherche et de croyance sur la base de la difficulté que rencontrent les consommateurs à trouver des informations sur la qualité les biens [Lupton, 2002]. Dans tous ces cadres théoriques, les biens ont une qualité naturelle, objective, mais qui est en partie camouflée aux consommateurs. Par exemple, les lemons d’Akerlof sont objectivement des voitures « pourries », mais les acheteurs ne peuvent pas s’en apercevoir lors de la visite chez le vendeur.

39Une limite majeure de ces approches est qu’il n’y a, « a priori, aucune raison pour que tous les acheteurs hiérarchisent de la même façon les caractéristiques du bien », « rien n’est dit sur la façon dont la qualité est constituée » [Eymard-Duvernay, 1989, p. 337]. Concrètement, pour ce qui nous intéresse ici, rien dans ces théories ne nous permet de déterminer ce qui constitue la bonne et la mauvaise qualité entre les produits OGM et non OGM.

3.4 – La définition de la qualité comme bien commun

40S’interroger sur la qualification des produits OGM revient à considérer que la qualité des biens n’est pas « naturelle », contenue intrinsèquement dans les biens, mais qu’elle est socialement définie ou construite. Cette démarche s’inscrit dans ce que Lagrange et Valceschini [2007] ont défini comme un des « trois grands fronts de recherche » actuels en économie de la qualité dans le secteur agroalimentaire. Elle intègre des travaux de sociologie comme ceux de Michel Callon ou d’économie, comme ceux issus de l’économie des conventions et notamment de François Eymard-Duvernay [1989].

41Selon Coestier et Marette [2004, p. 23], « s’intéresser à la qualification des produits, c’est analyser le processus de détermination de la qualité d’un produit ». La qualification d’un produit peut conduire à la reconnaissance d’une qualité « stabilisée » [Callon et al., 2000], mais peut également faire l’objet d’un désaccord persistant entre les différents acteurs économiques et sociaux, comme pour les OGM. Selon Eymard-Duvernay, « un même produit peut [en effet] donner lieu à des interprétations différentes de sa qualité, c’est-à-dire à une pluralité de qualifications, ce qui induit des disputes structurelles sur les bonnes façons d’organiser une activité économique. La coordination suppose un accord préalable sur ce qu’est la qualité des biens » [Musselin et al., 2002, p. 268]. Les OGM, biens controversés, peuvent ainsi faire l’objet d’instabilité dans la définition de leur qualité. Instabilité temporelle comme en témoigne l’évolution fréquente du cadre réglementaire européen, ou géographique comme le prouve la diversité des réglementations existant dans le monde.

42Ce sont les formes, les différentes natures de ces accords sur la qualité des OGM que nous aborderons pour terminer.