CAIRN.INFO : Matières à réflexion

1 – Introduction

1Depuis le milieu des années 1970, on assiste à la percée de notions qui soulignent l’existence d’organisations distinctes du secteur privé capitaliste et du secteur public : économie sociale, économie solidaire, entreprise sociale, « non-profit », troisième secteur... En outre, ces dernières années, l’accent est particulièrement mis sur l’émergence des formes hybrides, notamment à travers la multiplication de partenariats public-privé et l’adoption de formes juridiques mixtes telles que, en France, les groupements de coopération sociale ou médico-sociale ou les sociétés coopératives d’intérêt collectif. Ces constats nous invitent à dépasser une représentation de l’économie reposant sur une dichotomie État-marché et à en reconnaître la pluralité et la complexité. Les travaux d’Elinor Ostrom s’inscrivent dans cette perspective et contribuent à la reconnaissance et à la compréhension d’une « éco-diversité » entendue comme une nécessaire pluralité des formes institutionnelles.

2C’est pourquoi, dans cet article, nous proposons de faire dialoguer les analyses sur la production de biens et services quasi collectifs par des organisations de l’économie sociale et solidaire (ESS) avec les travaux d’Ostrom sur les ressources communes, à partir de trois entrées : l’analyse des régimes de propriété, les caractéristiques des biens et services fournis et la production de normes. Nous identifions les convergences et les divergences entre ces approches afin de voir en quoi les travaux d’Ostrom peuvent interpeller l’ESS. Nous centrons notre analyse sur une lecture ostromienne des ressources communes et non sur l’abondante littérature sur les nouveaux « communs » qui élargit cette notion, s’éloignant ainsi des ressources communes étudiées par Ostrom. Cet article est structuré dans ce but de dialogue.

3Dans la première partie, nous soulignons l’importance d’étudier des formes institutionnelles complexes, qui dépassent la dichotomie État-marché pour résoudre les problèmes liés à la gestion tant des ressources communes que des biens et services quasi collectifs. Partant de ce constat, nous montrons comment l’analyse des régimes de propriété des organisations de l’ESS tout comme des ressources communes d’Ostrom interrogent, à leur façon, la définition classique de la propriété et la suprématie supposée de la propriété de type capitaliste.

4Dans la deuxième partie, nous partons de la nécessité d’élargir l’analyse à d’autres types de biens que les seuls biens publics purs et privés [Ostrom, 2010b]. Les ressources communes, comme les biens et services quasi collectifs produits par l’ESS, ne sont ni des biens publics purs ni des biens privés classiques, mais comportent une dimension collective qui, même si elle est distincte selon le type de biens considéré, n’est pas correctement prise en compte dans les décisions individuelles des acteurs. Cependant, la nature de l’intérêt collectif qui est en jeu apparaît différente dans les deux situations.

5Dans la troisième partie, nous analysons le rôle de la production collective de normes pour créer un environnement de confiance dans un contexte d’information imparfaite et de rationalité limitée des agents. La confiance est un enjeu central, tant dans la gestion des ressources communes que dans la production de nombreux biens et services quasi collectifs. Ostrom conclut que laisser les acteurs produire eux-mêmes des règles communes peut engendrer une gestion durable des ressources communes, pour autant que certains principes soient respectés. Ces principes de co-production des règles et d’autogestion font écho aux fondements de l’ESS, ils l’interpellent également du point de vue de sa gouvernance et de son application concrète des principes d’autonomie de gestion et de démocratie interne. En revanche, les travaux de l’ESS soulignent la dimension politique de ce travail institutionnel de production de normes qui ne peut être rabattu sur le seul enjeu de confiance.

2 – Rendre compte et comprendre la diversité des formes institutionnelles : une analyse des régimes de propriété

6Les travaux d’Ostrom sur les ressources communes (nous reviendrons sur cette notion dans le point suivant) appellent à dépasser la conception dichotomique de l’économie, basée sur une synergie État-marché. Ils montrent que de nombreux dispositifs institutionnels distincts des secteurs public et privé traditionnels sont possibles et soutenables. « Certains articles de chercheurs sur la “tragédie des communs” préconisent un contrôle par “l’État” de l’essentiel des ressources naturelles afin d’éviter leur destruction. Pour d’autres, c’est la privatisation de ces ressources qui résoudra le problème. Ce que l’on peut observer dans le monde toutefois, c’est que ni l’État ni le marché ne réussissent uniformément à permettre aux individus une utilisation productive à long terme des ressources naturelles. En outre, les communautés et les individus ont confié à des collectivités qui ne ressemblent ni à l’État ni au marché le soin de gouverner les systèmes de ressources naturelles sur de longues périodes de temps, avec des degrés de réussite divers. » [Ostrom, 2010b, p. 13-14] Ostrom part du principe que, dans les théories traditionnelles, les acteurs sont considérés comme étant pris dans un ensemble de règles contraignantes, influençant leur comportement, sur lequel ils n’auraient aucune prise. Pour elle, les acteurs (locaux) sont en capacité de s’auto-organiser pour « gouverner » des ressources communes en produisant le système de règles qui, adapté au contexte local, permet une exploitation durable de ces ressources. Son approche contribue donc également, de manière fondamentale, à la reconnaissance et à la compréhension d’une « éco-diversité » entendue comme une nécessaire pluralité des formes institutionnelles. En cela, elle rejoint en quelque sorte, le constat de Laville [2006], d’une indispensable reconnaissance d’institutions qui soient en mesure d’assurer une « pluralisation de l’économie » : « La réponse à cette question ne peut être cherchée qu’à partir d’inventions institutionnelles ancrées dans des pratiques sociales ; ce sont celles-ci qui peuvent indiquer les voies de réinscription de l’économie dans les normes démocratiques. La réflexion sur la conciliation entre égalité et liberté qui demeure le point nodal de la démocratie dans une société complexe ne peut progresser que par la prise en compte des réactions émanant de la société… Il s’agit de s’appuyer sur des pratiques pour informer sur leur existence et les analyser, autrement dit à partir du “mouvement économique réel” et non d’un projet de réforme sociale plaquée sur la réalité. » [Laville, 2006, p. 257]

7Il s’agit là d’un premier point de convergence entre Ostrom et les analyses de l’ESS. Celles-ci, depuis plusieurs décennies, soulignent en effet l’existence d’un « troisième secteur » aux côtés de l’État et du secteur privé à but lucratif, questionnant aussi une vision dichotomique de l’économie.

8Ce débat autour de la reconnaissance d’organisations ni publiques ni privées lucratives s’accompagne, ces dernières années, d’une réflexion sur la recomposition des responsabilités entre État, économie sociale et solidaire et entreprises privées lucratives. Les formes de délégation de service public et de partenariat public-privé se multiplient, brouillant les frontières entre les secteurs. À l’échelle d’un territoire, l’implication d’une diversité d’acteurs s’explique principalement au nom d’une meilleure prise en compte de l’hétérogénéité des territoires et de leurs ressources, dans un souci d’amélioration de l’efficacité des politiques publiques [Leloup et al., 2006 ; Benko, 2007]. Dans ce contexte, les formes de partenariat entre acteurs locaux se multiplient, par exemple dans l’aide aux personnes âgées ou l’accueil des jeunes enfants [Laville, Nyssens, 2001a ; Fraisse et al., 2008]. Ce constat de frontières de plus en plus perméables et d’organisations hybrides rejoint également un constat d’Ostrom :

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« Les institutions sont rarement soit privées, soit publiques – “le marché” ou “l’État”. De nombreuses institutions […] sont riches de mélange d’institutions alliant caractères privés et publics qui remettent en cause toute classification en vertu d’une dichotomie stérile. »
[Ostrom, 2010b, p. 28]

10Un second point de convergence entre l’ESS et les travaux d’Ostrom découle directement de cette reconnaissance d’une diversité institutionnelle. Il s’agit de questionner la conception traditionnelle de la propriété d’une entreprise. Comme le souligne Weinstein [2013, p. 3], pour Ostrom, « la question des communs n’est pas séparable des interrogations sur la place de la propriété et des formes de propriété dans l’économie ». Qu’il s’agisse de la propriété des ressources communes ou des organisations de l’ESS, ces formes institutionnelles interpellent, en effet, à plusieurs égards la théorie économique.

11La propriété est généralement définie à partir de la possession conjointe de deux droits formels : les droits de contrôle résiduel et les droits aux bénéfices résiduels [Hansmann, 1996]. Le caractère résiduel renvoie aux droits qui n’ont pas été attribués préalablement dans un contrat. Ainsi, les bénéfices résiduels sont constitués des excédents financiers, y compris la valorisation de l’actif par une éventuelle vente des droits, une fois que l’ensemble des engagements financiers a été honoré. Les droits de contrôle résiduel consistent, quant à eux, en des droits de contrôle qui n’ont pas été attribués, par la loi ou le contrat, à d’autres parties prenantes (et en particulier aux gestionnaires de l’entreprise) et peuvent se limiter au droit d’élire le conseil d’administration et à un ensemble restreint de décisions comme celles de céder l’entreprise à une tierce personne ou de la dissoudre.

12Selon l’école des droits de propriété [Jensen, Meckling, 1976], trois corollaires sont souvent attachés à cette conception économique des droits de propriété. D’abord, comme l’énonce le célèbre théorème de Coase, ces droits doivent être bien définis pour atteindre une situation optimale sous peine de provoquer une « tragédie des communs » [Hardin, 1968]. Ensuite, droit aux bénéfices résiduels et droit au contrôle résiduel doivent être conjoints pour que le système de droits de propriété ait un pouvoir incitatif. Suivant cette conception, si ceux qui ont le contrôle ne disposaient d’aucun droit sur les bénéfices résiduels, ils n’auraient que peu d’incitations à utiliser leur pouvoir de contrôle pour maximiser les bénéfices résiduels [Alchian, Demsetz, 1972]. Enfin, il est supposé que les investisseurs sont généralement les propriétaires de l’entreprise et que l’objectif de l’entreprise est de maximiser les bénéfices résiduels c’est-à-dire le surplus financier net qui sera redistribué aux propriétaires-investisseurs par exemple sous la forme de dividendes ou de la vente de l’actif.

13Les formes institutionnelles étudiées par Ostrom et celles de l’ESS dérogent, de manière fondamentale, à cette représentation. D’une part, les investisseurs ne sont pas les parties prenantes centrales de l’organisation. D’autre part, les régimes de droits de propriété sont beaucoup plus diversifiés que celui avancé par la théorie dominante. Développons ces points successivement.

14D’abord, dans le champ de l’ESS, il est clair, en effet, que ce ne sont pas les investisseurs qui sont les propriétaires des organisations. Dans le cas des associations, diverses catégories de parties prenantes peuvent siéger dans les instances de gouvernance – les bénéficiaires directs de l’activité, les travailleurs, les bénévoles, les pouvoirs publics, les éventuels donateurs ou encore la communauté locale – cependant, ces parties prenantes n’ont pas le droit de s’approprier individuellement les excédents financiers de l’organisation compte tenu de la contrainte de non-redistribution des profits. Dans le cas des coopératives, la double qualité des associés est fondamentale. Si les coopérateurs détiennent une ou plusieurs parts, ils sont là parce qu’ils entretiennent une relation avec la coopérative comme travailleur, usager ou fournisseur.

15Dans le cas de la gouvernance des ressources communes, Ostrom s’intéresse aux systèmes où ce sont les « appropriateurs », c’est-à-dire ceux qui peuvent prélever des unités de la ressource, qui s’auto-organisent. Les appropriateurs peuvent être « des éleveurs, des pêcheurs, des irrigants, des navetteurs ou quiconque s’approprie des unités de ressources d’un certain type de système de ressources. Dans de nombreux cas, les appropriateurs utilisent ou consomment les unités de ressource qu’ils prélèvent… Les appropriateurs utilisent également les unités de ressource en tant qu’intrants dans les processus de production… Dans d’autres cas, les appropriateurs transfèrent directement la propriété des unités de ressource à d’autres individus, qui deviennent alors les utilisateurs de ces unités de ressources… » [Ostrom, 2010b, p. 45] Ces appropriateurs, parties prenantes centrales dans les structures de gouvernance, n’entretiennent généralement pas un rapport d’investisseur stricto sensu (investir un capital financier dans la ressource dans le but de maximiser le retour financier sur le capital investi), mais sont soit des consommateurs (des pêcheurs qui pêchent pour leur propre consommation) soit des producteurs (des pêcheurs qui vendent leur production, des irrigateurs qui utilisent l’eau pour la culture de leurs champs).

16Ensuite, les régimes de propriété de l’ESS et ceux des ressources communes dérogent également au principe de la possession conjointe des droits de contrôle résiduel et aux bénéfices résiduels.

17Dans une association, personne n’a le droit, stricto sensu, de s’approprier les bénéfices, ce qui conduit certains auteurs à affirmer que « Nonprofit organizations do not have owners » [Glaeser, 2003, p. 1]. Cependant, ces organisations sont bien constituées par un ensemble d’actifs pour lesquels les droits de contrôle résiduel, comme le droit d’élire les membres du conseil d’administration, sont assignés à un ou plusieurs agents [Hart, 1990]. Nous entendons ici la notion d’actif au sens large pour désigner tout flux potentiel de bénéfices ou de services futurs. Les personnes qui ont le contrôle dans l’organisation, suivant le principe « une personne, une voix », ont collectivement la mission de réinvestir les bénéfices résiduels dans l’organisation. Au final, ces bénéfices résiduels, alloués collectivement, reviennent, sous de multiples formes, à ce que Gui [1991] appelle la « catégorie bénéficiaire », bénéficiaires qui varient selon les missions des organisations. Ce peut être les usagers du service, les personnes en insertion, mais aussi les personnes qui contrôlent l’organisation, comme dans le cas des organisations d’intérêt mutuel (ainsi, des clubs sportifs) ou les appropriateurs des ressources communes telles qu’étudiées par Ostrom. Si une redistribution individuelle du surplus financier net est interdite dans les organisations non lucratives, une affectation des bénéfices résiduels a donc bien lieu.

18Dans une coopérative, une partie des bénéfices est destinée aux réserves impartageables, patrimoine collectif de l’organisation, et le capital, quand il est rémunéré, l’est de manière limitée. Les parts sociales sont généralement nominatives. Elles ne peuvent pas être vendues sur le marché boursier et ne sont cessibles que sous certaines conditions, fixées dans les statuts des coopératives. Le principe « une personne, une voix » entraîne que le nombre des parts sociales détenues par un membre n’influence pas son poids dans le contrôle de l’organisation.

19S’inspirant des théoriciens qui définissent la propriété comme faisceau de droits, partitionnables, séparables et aliénables (voir notamment Commons [1893] et Alchian et Demsetz [1973]), Elinor Ostrom et ses collègues [Schlager, Ostrom, 1992 ; Ostrom, 2010a] mettent en avant l’importance de considérer la propriété comme un « faisceau de droits » (« bundle of rights ») : le droit d’accéder à la ressource, le droit de s’approprier les fruits de la ressource, le droit de gérer la ressource, le droit de décider qui a accès et comment ce droit peut être transféré et finalement le droit de vendre ces deux derniers droits. Les deux premiers droits et le dernier s’apparentent au droit au bénéfice résiduel et les autres au droit de contrôle résiduel. Selon Ostrom, les régimes de propriété (« property regimes ») sont pluriels puisque ces droits sont indépendants et peuvent être combinés de manière différenciée. Le tableau, ci-dessous, présente différents régimes possibles de propriété. Bien souvent, dans les cas étudiés, les appropriateurs possèdent l’ensemble des droits à l’exception du droit d’aliénation, ce qui a, la plupart du temps, contribué au succès d’une gestion collective en renforçant la cohésion des communautés locales [Poteete et al., 2010, p. 47]. C’est pourquoi nous pouvons considérer qu’ils sont propriétaires (au sens « proprietors » et non « owners »).

20La position d’Ostrom n’est pas de dégager un régime de propriété spécifique, comme étant le plus efficace a priori, mais « la question pertinente est de comparer les performances relatives des différents régimes institutionnels dans des environnements complexes » [ibid., p. 260 ; notre traduction].

tableau im1

21À cette question, elle répond par des principes dégagés sur la base de centaines d’études de cas spécifiques. Plutôt qu’identifier des règles récurrentes, elle identifie ainsi des principes de conception communs aux institutions durables de ressources communes. Nous les détaillerons dans la quatrième section de cet article.

22Concernant l’analyse des formes de propriété de l’ESS et des communs, le constat d’une diversité institutionnelle s’impose et remet donc en cause tant la dichotomie classique « État-marché » que la définition classique de la propriété. Ces formes témoignent de la pluralité des régimes de propriété, notamment en raison de la séparation possible des différents droits de propriété et des multiples combinaisons qui peuvent en résulter, remettant en cause la suprématie de la propriété privée stricto sensu.

3 – Entre bien public et bien privé : la nature de l’intérêt collectif en débat

23Les ressources communes, telles que traitées par Elinor Ostrom, se caractérisent par le fait qu’il est difficile, mais pas impossible d’exclure des bénéficiaires dans leur accès (aux « communs »). Mais elles donnent accès à une ressource qui, elle, est limitée, c’est-à-dire rivale dans sa consommation, comme dans le cas de l’eau, des forêts ou de la pêche dans un océan. Le problème réside dans la surexploitation, chaque individu ayant un intérêt personnel à utiliser la ressource commune de façon à maximiser son usage individuel tout en distribuant les coûts d’exploitation sur la collectivité. Ces situations sont qualifiées, dans les termes d’Ostrom, de « dilemme social » dans la mesure où la maximisation, à court terme, des intérêts individuels, conduit à un résultat sous-optimal pour l’ensemble du groupe et donc pour chacun des participants [Ostrom, 1998].

24Le type de production émanant des organisations de l’ESS, peut être qualifié, quant à lui dans bien des cas, de biens et services « quasi collectifs » : accueil de la petite enfance, insertion par l’activité économique, coopératives dans les circuits courts, finances solidaires… Ces initiatives, outre les bénéfices directs procurés aux usagers, produisent, simultanément, des bénéfices pour l’ensemble de la collectivité (meilleur fonctionnement du marché du travail, cohésion sociale, développement local, santé publique, développement durable…). Ces biens ou services sont donc qualifiés de quasi collectifs, car, si l’usager et sa consommation peuvent être clairement identifiés, les bénéfices collectifs sont eux non rivaux et non exclusifs. La particularité de ces biens tient à ce qu’ils sont individuels tout en engendrant aussi des effets collectifs que les producteurs et les usagers ne prennent pas toujours en compte dans leurs choix de consommation ou de production, ce qui conduit à des situations sous-optimales du point de vue de l’intérêt général [Laville, Nyssens, 2001b].

25Si ressources communes et biens quasi collectifs se rejoignent dans la nécessité d’intégrer via l’action collective des externalités collectives qui ne seraient pas prises en compte dans les décisions individuelles des agents, des différences notoires doivent être, cependant, soulignées.

26Dans le cas des ressources communes, il s’agit de confier la gestion à une catégorie spécifique de parties prenantes plus ou moins homogène, les appropriateurs, le plus souvent, bénéficiaires directs de la ressource (en tant que consommateurs ou producteurs). Un « sous-groupe » pour Ostrom est un groupe potentiellement capable d’action collective, car ses membres ont des droits, des responsabilités, des intérêts similaires par rapport à la ressource [Poteete et al., 2010, p. 92]. Ostrom reconnaît certes une certaine hétérogénéité [Poteete et al., 2010, p. 54] dans ces groupes du point de vue économique (niveau de richesse), ou du point de vue socio-culturel, mais tous entretiennent, généralement, le même type de rapport à la ressource en tant qu’appropriateurs.

27On passe d’une situation où « les individus agissent de manière indépendante à une situation dans laquelle ils agissent de manière coordonnée afin d’obtenir des bénéfices communs » [Ostrom, 2010a, p. 54]. Nous sommes ainsi plutôt dans la configuration d’une organisation d’intérêt mutuel, tout comme dans le cas de coopératives de producteurs ou de consommateurs, qui repose sur une dynamique d’auto-organisation des acteurs, même s’il peut exister une dimension d’intérêt général, dans la mesure où la société a intérêt à ce que la ressource soit gérée de manière durable.

28Cependant, la notion de bénéfice collectif ou d’utilité sociale dans les analyses sur l’ESS dépasse largement une conception de l’intérêt collectif. Cette notion est généralement mobilisée pour définir les objectifs d’organisations de l’ESS à « produire de l’intérêt général ». Cette utilité sociale est multiforme [Gadrey, 2006] : utilité sociale à forte composante économique comme le moindre coût collectif direct de certains services, utilité sociale en termes social (notamment la lutte contre les inégalités) ou environnemental, utilité sociale intrinsèque aux modes d’organisation spécifiques, par exemple, un fonctionnement démocratique. Dans de nombreuses organisations de l’ESS, des acteurs se mettent en mouvement avec la volonté d’agir localement (l’espace public de proximité tel que défini dans le cadre de l’économie solidaire) en faveur d’un bien quasi collectif, c’est-à-dire porteur d’utilité sociale. Les ressorts de l’engagement des personnes tiennent à la recherche de ces bénéfices collectifs. Ces bénéfices ne sont plus un phénomène induit (« une externalité ») par l’activité économique, mais une dimension revendiquée par les promoteurs de celle-ci [Laville, Nyssens, 2001].

29Dans le cas de ces biens quasi collectifs produits par l’ESS, la gestion quotidienne est souvent confiée à des professionnels, aux côtés d’éventuels bénévoles, sous l’égide d’un conseil d’administration et d’une assemblée générale. À la différence d’Ostrom, ces collectifs sont généralement plus hétérogènes. Ils représentent une diversité de parties prenantes (membres de la société civile, salariés, usagers, pouvoirs publics…) reflétant la dimension d’intérêt général qui caractérise ce type d’organisation (association, société coopérative d’intérêt collectif…). C’est dans ce cadre que la littérature sur l’entreprise sociale d’origine européenne introduit la possibilité de l’implication d’une diversité de parties prenantes dans la structure même de gouvernance de l’organisation [Bacchiega, Borzaga, 2003 ; Petrella, 2008 ; Defourny, Nyssens, 2011]. Des acteurs se retrouvent au sein d’une structure commune à partir d’une volonté partagée de contribuer au développement d’un bien quasi collectif. Il ne s’agit pas pour autant de nier la part d’hétérogénéité des intérêts de ces différentes parties prenantes. Dans ce type de propriété de « nature partenariale », qui alloue les droits de propriété à une diversité de parties prenantes, des coûts importants liés notamment à la prise de décision collective et à l’élaboration d’un compromis entre intérêts partiellement hétérogènes autour d’un objectif commun peuvent être subis [Nyssens, Petrella, 2009]. Il s’agit pour ces acteurs de construire de l’intérêt collectif à partir de leur adhésion à une finalité sociale commune, d’un minimum de confiance réciproque et de leur volonté de coopérer. La question de la construction de l’intérêt collectif résulte d’un compromis entre différentes logiques d’action parfois contradictoires ou en tension.

30Chez Ostrom, les organisations sont donc portées par les appropriateurs de la ressource qui organisent l’action collective afin d’obtenir des bénéfices communs. Dans le cas de l’ESS, la construction d’une finalité sociale dépasse, stricto sensu, les intérêts des bénéficiaires directs, et nécessite, souvent, un dialogue entre une hétérogénéité de parties prenantes donnant, entre autres, une autre position aux acteurs publics au nom de leur contribution à l’intérêt général.

31En effet, une différence importante apparaît ici entre l’ESS et la gouvernance des biens communs puisque l’État ou les collectivités territoriales contribuent, généralement, à la production de biens et services quasi collectifs par l’ESS, à travers différentes formes de financement, de régulation voire, dans certains cas, à travers la présence de représentants des pouvoirs publics dans les instances mêmes de décision des organisations. La participation étatique s’inscrit dans un contexte historique de compromis entre l’État et les associations dans l’offre de ces services qui se traduit par des interactions étroites entre ces deux acteurs.

32Chez Ostrom, le rôle de l’État est de donner une légitimité institutionnelle aux systèmes mis en place par les appropriateurs. Ils doivent être reconnus par l’État. Elle insiste également dans ses travaux sur la nécessité de développer des institutions polycentriques (situation dans laquelle plusieurs centres de décision coexistent, à différentes échelles, et sont, au moins, formellement indépendants tout en contribuant à la fourniture et la production de la ressource commune), l’État pouvant être impliqué dans certains de ces niveaux, notamment supérieurs [Ostrom, 2010a]. Cependant, fondamentalement, le rôle de l’État est de « sécuriser » les accords tels que déployés par les acteurs locaux.

33La question du financement n’est pas centrale dans le cas des ressources en libre accès, même si la question du prix implicite est soulevée lorsque les règles de partage de l’exploitation et celles de l’entretien de la ressource sont discutées. La fixation du prix est plus directement posée dans le cas de la mise à disposition des biens quasi collectifs. Le financement des bénéfices collectifs par la collectivité est de première importance. D’une part, les pouvoirs publics locaux peuvent être des parties prenantes intégrées dans la structure de propriété, lorsqu’ils ont un « intérêt direct » à ce que les services de développement local soient fournis sur leur territoire (par exemple dans une régie de quartier). Leur intégration dans la structure de propriété est alors une manière non seulement de participer au financement de ces bénéfices, mais également à la construction de la finalité sociale et donc, ce faisant, à l’internalisation des externalités. D’autre part, les pouvoirs publics peuvent être des bailleurs de fonds qui restent extérieurs à la structure de propriété. Ils sont généralement plus distants du territoire concerné, mais participent au financement afin de soutenir la production de bénéfices collectifs. Si ces différentes implications peuvent être interprétées comme une façon de reconnaître et de légitimer l’organisation en place – une des conditions importantes pour le succès de l’organisation selon Ostrom – le rôle des pouvoirs publics est crucial dans la construction même de l’intérêt général via la mise en place de normes (les régulations publiques), la contribution au financement, voire la participation directe aux instances de gouvernance de l’organisation.

34En outre, de nombreuses organisations de l’ESS reposent sur une diversité de financements, marchands, publics et volontaires qui permet non seulement d’améliorer la qualité des services fournis par la mobilisation de ressources complémentaires (l’hybridation des ressources du cadre théorique de l’économie solidaire), mais aussi d’éviter les risques d’isomorphisme institutionnel, c’est-à-dire l’uniformisation des pratiques, que ce soit par rapport au secteur privé lucratif ou au secteur public [DiMaggio, Powell, 1983]. En effet, le risque est, d’un côté, de voir les organisations de l’ESS adopter à terme des pratiques du secteur privé lucratif, étant donné les exigences croissantes d’équilibre financier et d’autofinancement auxquelles sont soumises certaines d’entre elles. De l’autre côté, le risque est de les voir adopter, au fur et à mesure de leur institutionnalisation, un mode de fonctionnement proche du secteur public, en particulier lorsque celles-ci sont fortement subventionnées. L’articulation entre ressources marchandes, publiques et volontaires peut donc être vue comme un moyen d’éviter que les organisations de l’ESS ne perdent leur finalité et leur mode d’organisation spécifiques, à savoir le fait qu’elles produisent des biens et services en maintenant l’encastrement des projets dans les réseaux sociaux et communautaires et en poursuivant une finalité de solidarité et de redistribution [Evers, 2001 ; Laville, Nyssens, 2001]. Il en résulte une hybridation des financements plus forte dans le cas de l’ESS que dans les cas de gouvernance de ressources communes.

35Même si ces deux approches traitent de la difficulté de fournir des biens et/ou services ayant une dimension collective, la nature de l’intérêt collectif diffère donc clairement entre les deux approches. Ainsi, l’intérêt collectif dans le cas des ressources communes constitue surtout l’intérêt d’un groupe, ce qui relève plus de l’intérêt mutuel, même si la gestion durable d’une ressource comporte une dimension d’intérêt général. À l’inverse, l’intérêt collectif dans le cas de la production de biens ou services quasi collectifs concerne la société dans son ensemble et relève ainsi plutôt de l’intérêt général. Cette dimension d’intérêt général conduit à donner une place plus importante à l’État dans la production de ces biens et services ainsi qu’à une plus forte hybridation de financements marchands et non marchands.

4 – Co-produire des règles dans un environnement de confiance : la dimension institutionnelle des organisations

36Les questions de la confiance et de l’information imparfaite s’avèrent centrales dans les travaux d’Ostrom tout comme dans les travaux sur l’ESS.

37Face aux postulats de l’information et de la rationalité parfaites du modèle néoclassique, Ostrom souligne que, dans la réalité, les acteurs sont au contraire, bien souvent, dans des situations d’information profondément imparfaite caractérisées par une grande incertitude [Kiser, Ostrom, 2000, p. 61]. Si la théorie économique aborde la question de la confiance dans les situations d’information imparfaite, outre le fait qu’elles soient réduites à de l’incertitude probabilisée, elle ne dit pas grand-chose sur les formes institutionnelles favorisant cette confiance. Face à ces angles morts, le questionnement essentiel d’Ostrom est celui de l’analyse du mode de gouvernance des ressources communes et donc des règles, c’est-à-dire du cadre institutionnel, qui permettent une exploitation durable de ces ressources. Sur la base de l’analyse de centaines de cas de gestion de communs à travers le monde, Elinor Ostrom montre que des appropriateurs ont la capacité de créer des arrangements institutionnels locaux durables, qui tiennent compte des éléments du contexte et qui permettent de gérer efficacement les ressources communes, en évitant leur surexploitation. Elle en dégage des principes généraux pour une gestion durable des ressources communes. Pour qu’un accord soit efficace, durable et suscite confiance et réciprocité entre les membres, plusieurs principes généraux doivent être collectivement définis et appliqués par les membres eux-mêmes en tenant compte des conditions locales et de la préservation de la ressource à long terme [Ostrom, 2010a, p. 114].

1 – « Des limites clairement définies »

38La définition des droits d’utilisation de la ressource commune et de ses frontières est une étape indispensable et importante pour développer la confiance et la réciprocité entre les membres. Il est nécessaire de savoir qui va coopérer et qui ne le fera pas. Seuls ceux qui ont accepté les règles définies collectivement ont accès à l’utilisation de la ressource, les autres en sont exclus.

2 – « La concordance entre les règles d’appropriation et de fourniture et les conditions locales »

39Ces règles doivent tenir compte des conditions locales ainsi que de la préservation de la ressource à long terme. Il est indispensable que les règles d’attribution des bénéfices soient considérées comme justes par tous les membres du groupe, afin de les inciter à continuer à respecter les règles. Les avantages doivent donc être proportionnels aux coûts assumés.

3 – « Des dispositifs de choix collectifs »

40« La plupart des individus concernés par les règles opérationnelles » peuvent participer à leurs modifications. Ces espaces permettent de comprendre les règles et d’en débattre.

4 – « La surveillance »

41L’application des règles doit également être surveillée. Ce sont donc les utilisateurs qui choisissent parmi eux qui va surveiller la ressource et l’usage qui en est fait. Ces « surveillants » doivent ensuite « rendre des comptes aux utilisateurs ».

5 – « Des sanctions graduelles »

42De la même façon, un système de sanctions graduelles doit être collectivement défini et appliqué par les membres eux-mêmes. Ceux-ci désignent les personnes à qui confier le rôle de faire appliquer les sanctions, voire de retirer les droits d’accès à la ressource à quelqu’un.

6 – « Des mécanismes de résolution des conflits »

43Il est important de prévoir des espaces de résolution des conflits, qui soient simples, rapides et peu coûteux.

7 – « Une reconnaissance minimale des droits d’organisation »

44Ostrom souligne la nécessité que l’État reconnaisse à l’organisation en place le droit de gérer la ressource commune et octroie un minimum de légitimité aux règles définies par le groupe. Ce faisant, les utilisateurs de la ressource seront plus enclins à mettre en application les règles. En revanche, si l’État considère que c’est à lui seul de définir des règles de façon autoritaire, l’organisation des utilisateurs risque d’être fragilisée et peu soutenable à long terme.

8 – « Des entreprises imbriquées »

45Dans le cas de la gestion de ressources communes importantes, comme l’eau, il faut parfois envisager différents systèmes d’approvisionnement, pour les agriculteurs, mais aussi pour les habitants d’un village ou d’une ville par exemple ou sur différents territoires. On peut donc mettre en place une organisation ou plusieurs organisations au niveau local qui sont reliées entre elles ou à une organisation de plus grande taille.

46Ostrom montre donc qu’il est important de mettre en place un système hiérarchisé de règles qui comprend les règles opérationnelles qui déterminent les conditions d’accès et d’usage d’une ressource, des règles « de choix collectifs » c’est-à-dire qui permettent de faire face aux conflits et aux dysfonctionnements et des règles de « choix constitutionnels », qui encadrent les choix collectifs, par exemple en déterminant qui peut modifier ces règles [Weinstein, 2013, p. 7]. Ces principes traitent donc des droits d’accès, d’appropriation et des droits de contrôle. Rien n’est dit cependant sur le droit d’aliénation, pourtant si important aux yeux de l’école des droits de propriété.

47Une conclusion centrale des travaux d’Elinor Ostrom au regard de la théorie économique concerne donc la mise en évidence de l’importance de laisser les acteurs discuter entre eux pour élaborer en commun leurs propres règles de fonctionnement [Holland, Senne, 2010]. Ostrom ne s’arrête donc pas à l’analyse des régimes de propriété, mais analyse le travail institutionnel des appropriateurs. Cette analyse renvoie à la capacité instituante des organisations, c’est-à-dire à leur capacité de produire collectivement des règles de décision et de fonctionnement. L’implication des acteurs dans les arrangements institutionnels qu’ils ont créés est primordiale, en particulier dans les dispositifs de surveillance et de contrôle de la bonne application des règles définies, afin d’éviter les comportements opportunistes.

48La confiance s’avère, également, un enjeu central dans la production de nombreux biens quasi collectifs. En effet, la nature de l’information est fondamentalement imparfaite, le produit étant marqué « par l’incertitude des relations de services » [Gadrey, 1996, p. 97] et ouvrant la porte à des comportements opportunistes.

49Il est d’abord difficile d’évaluer la qualité des services quasi collectifs compte tenu de leur complexité. D’abord, nombre de ces services poursuivent des objectifs multidimensionnels, comme, par exemple, les services d’accueil des jeunes enfants dans un quartier urbain défavorisé qui visent un objectif d’insertion sociale et professionnelle des parents, mais aussi de socialisation des enfants, de santé publique (en participant à la prévention de la maltraitance ou de la malnutrition par exemple) et de cohésion sociale en créant ou renforçant le lien social dans ce quartier. Évaluer les performances d’un tel service sur le seul taux de réinsertion dans l’emploi des mères négligerait une part importante des bénéfices collectifs produits par ce service. Ensuite, la composante relationnelle est, bien souvent, essentielle dans la dynamique de construction du service impliquant tant les prestataires que les usagers dans la définition et dans la mise en place du service rendu. Cette co-construction entre le prestataire et l’usager rend donc l’évaluation de ces services difficile [Laville, 2005]. Enfin, ces services sont source d’effets qui apparaissent à court, à moyen et à long terme. Dans l’exemple cité ci-dessus, au-delà de l’effet à court terme qui permet aux mères de suivre une formation ou d’être disponibles sur le marché du travail, les effets en matière de santé publique ou de prévention de l’échec scolaire ne sont visibles qu’à moyen ou long terme et sont plus difficilement évaluables. L’existence de ces différents horizons temporels complique les processus d’évaluation.

50Si la nature imparfaite de l’information peut expliquer en partie l’existence des associations [Hansmann, 1980], tout le monde s’accorde néanmoins aujourd’hui sur le fait que la contrainte de non-redistribution des profits ne suffit plus pour protéger les usagers [Nyssens, 2008]. Dans ce contexte, il est donc important de se pencher sur les modalités qui permettent de créer une relation de confiance.

51L’implication des usagers dans la propriété des organisations est une manière de pallier le caractère imparfait de l’information entre les prestataires et les usagers quant à la qualité du service et de créer une relation de confiance entre eux. Le même argument peut valoir pour les pouvoirs publics lorsque ceux-ci financent et ont du mal à évaluer le service. Quant à l’intégration des salariés dans la propriété, elle permet de réduire l’asymétrie d’information entre les employeurs et les salariés en suscitant de la confiance et en améliorant leur motivation et leur engagement dans le travail. Elle permet une plus grande démocratie interne et diminue ainsi les coûts de contrôle des salariés [Bacchiega, Borzaga, 2003].

52Cependant, si le rôle de ces organisations est reconnu dans la fourniture de biens et services quasi collectifs, Ostrom attire notre attention sur l’importance de la création de normes pour assurer la durabilité de l’action collective. Les principes déployés par Ostrom font écho aux fondements de l’association et plus généralement de l’ESS, en tant qu’initiative impulsée par des citoyens qui se regroupent autour d’une même finalité sociale et qui créent une structure autonome dans ses décisions et démocratique. Ils interpellent, en effet, l’ESS du point de vue de sa gouvernance et de son application concrète des principes d’autonomie de gestion et de démocratie interne. Reconnaître la capacité des acteurs de construire et de déployer des arrangements institutionnels est bien une dimension essentielle pour produire un accord durable entre les parties prenantes concernées.

53Ces constats questionnent le positionnement des associations et de l’ESS face à l’environnement institutionnel qui, pour la plupart des biens et services quasi collectifs, est très prégnant voire contraignant pour de nombreuses organisations de l’ESS. Que devient dès lors la capacité des acteurs associatifs et de l’ESS à produire leurs propres règles et normes de fonctionnement, voire, à travers ces règles, à contribuer au changement institutionnel en participant à la recomposition des modalités de l’action publique ?

54Si Ostrom souligne l’importance de l’élaboration de normes dans le cadre de la gestion de l’incertitude et de la production de la confiance, les analyses de l’ESS mettent en exergue que ce travail institutionnel renvoie à la dimension politique de l’ESS. Il s’agit de reconnaître l’encastrement politique des organisations défini comme l’ensemble des interactions entre pouvoirs publics et ESS se traduisant par des effets mutuels dont l’intensité et les modalités varient considérablement dans le temps [Laville et al., 2006]. Si l’ESS ne peut être appréhendée sans intégrer l’analyse de la régulation publique dont elle fait l’objet et des pressions isomorphiques auxquelles elle doit faire face, en même temps les formes qu’elle prend ne peuvent être déterminées par la seule régulation publique. Les organisations de l’ESS participent à la co-construction des normes et en l’occurrence des politiques publiques. Il s’agit bien de reconnaître le « travail institutionnel » des acteurs, au niveau méso-économique, qualifié par Lawrence et Suddaby [2006] d’entrepreneuriat institutionnel. Ostrom conclut que laisser les acteurs produire eux-mêmes des règles communes peut engendrer une gestion durable des ressources communes pour autant que certains principes soient respectés. En revanche, ses travaux disent très peu de choses quant au rôle de ces arrangements institutionnels locaux au niveau de la transformation sociale et politique de nos économies, contrairement à certaines approches de l’ESS et de l’économie solidaire en particulier.

5 – Conclusion

55Bien que les points de départ soient différents, notre analyse confirme l’intérêt heuristique de poursuivre le dialogue entre les analyses de l’ESS et celles de la gouvernance des ressources communes. Notre analyse nous conduit en effet à identifier des points communs et des divergences du point de vue de l’analyse des régimes de propriété, de la nature des biens et services ni publics ni privés et de la production de normes, suscitant des interpellations croisées.

56Ces approches ont en commun d’analyser les formes de gouvernance de biens et services à dimension collective qui se distinguent des formes publiques et privées lucratives. Ces approches contribuent à la reconnaissance d’une nécessaire pluralité des formes institutionnelles [Ostrom, 2005] remettant en cause la dichotomie classique « État-marché » et ce faisant, promouvant une approche de la propriété en termes de faisceaux de droits pouvant être combinés de multiples façons. Ces analyses montrent donc la grande diversité des régimes de propriété qui contribuent à la construction d’un intérêt commun. Dans ces régimes de propriété, le droit d’aliénation, rarement octroyé dans le cas des services étudiés, ou le droit aux bénéfices résiduels sont soumis à des règles spécifiques reflétant en quelque sorte le patrimoine fondamentalement collectif sous-jacent à ces régimes et remettant en cause la suprématie de la propriété capitaliste telle qu’énoncée par l’école des droits de propriété.

57En effet, l’objectif de ces structures de gouvernance est de fournir des biens et/ou services ayant une dimension collective. Cependant, la nature de l’intérêt collectif diffère clairement entre les deux approches. Si l’intérêt collectif d’un groupe qui gère des ressources communes se rapproche plus de l’intérêt mutuel, l’intérêt collectif dans le cas de la production de biens ou services quasi collectifs comporte, quant à lui, une dimension d’intérêt général plus affirmée. Cette dimension d’intérêt général conduit à donner une place plus importante à l’État, dont le rôle ne peut être limité à « sécuriser » les arrangements institutionnels locaux, tel qu’envisagé par Ostrom, mais en reconnaissant son rôle essentiel en tant que régulateur, et en participant au financement dans la production de ces biens et services. C’est là une des divergences majeures entre les travaux d’Ostrom et ceux sur l’ESS, Ostrom restant in fine ambiguë sur la question du rôle de l’État.

58Enfin, d’un point de vue institutionnel, les deux approches insistent également sur la nécessité pour les parties prenantes de produire collectivement, de façon transparente et négociée, des règles de décision, de fonctionnement et d’allocation du surplus éventuel. Ces analyses ne se limitent donc pas à une analyse des régimes de propriété. Ostrom insiste particulièrement sur l’implication des acteurs dans les arrangements institutionnels qu’ils ont créés, en particulier dans les dispositifs de surveillance et de contrôle de la bonne application des règles définies, afin d’éviter les comportements opportunistes et créer un climat de confiance. Cet élément peut expliquer l’échec de nombreuses initiatives, impulsées « d’en haut » par des pouvoirs publics, à susciter l’adhésion et la mobilisation des acteurs locaux. La création d’espaces publics de proximité capables de construire les arrangements institutionnels est bien une des conditions essentielles pour produire un accord durable entre les parties prenantes concernées, ce qui peut interpeller les organisations de l’ESS qui sont souvent imbriquées dans des systèmes de contraintes avec les pouvoirs publics. Ostrom analyse avec finesse l’ensemble des règles nécessaires – à déployer par les acteurs eux-mêmes – à la durabilité des systèmes de gouvernance. Cependant, selon les analyses de l’ESS, au-delà de leur fonction de production de règles efficaces et de relations de confiance, ces arrangements institutionnels locaux ont une dimension publique participant à la construction des régulations. Reconnaître la dimension institutionnelle de l’ESS, c’est aussi analyser sa participation au déploiement de normes et de régulations tant au niveau de l’organisation qu’au-delà et ainsi affirmer sa dimension politique qui reste un angle mort dans les travaux d’Ostrom. En effet, ces normes et régulations façonnent les équilibres fondamentaux de nos sociétés, et notamment la place du marché, de l’État et de la société civile. Légitimer la dimension institutionnelle, c’est reconnaître leurs contributions à façonner une société plus durable. Il y a là un enjeu majeur à l’heure actuelle, en particulier autour de la question de la dimension politique de la gestion tant des ressources communes que des biens quasi collectifs.

Notes

  • [1]
    Cette recherche a bénéficié d’une subvention « if not for profit, what » émanant du programme « Pôle d’attraction interuniversitaire », de la politique scientifique fédérale belge.
Français

Cet article vise à faire dialoguer les analyses sur la production de biens et services quasi collectifs par des organisations de l’économie sociale et solidaire (ESS) avec les travaux d’Ostrom sur les ressources communes, à partir de trois entrées : l’analyse des régimes de propriété comme faisceau de droits, la nature collective des biens et services fournis et la production collective de normes. Nous identifions les convergences et les divergences entre ces approches suscitant des interpellations croisées.

Mots clés

  • régimes de propriété
  • bien quasi collectif
  • ressource commune
  • arrangement institutionnel

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Mis en ligne sur Cairn.info le 10/04/2015
https://doi.org/10.3917/rfse.015.0117
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