3.1.1 – L’échec de l’incitation et l’impossible adaptation aux changements de situation des allocataires

25La question de l’incitation est au cœur de la critique du RMI et de la réforme instituant le RSA. Alors que, dans le dispositif précédent, le montant du RMI était diminué de la totalité du revenu d’activité après une période d’intéressement (ce qui constituait aux yeux de certains analystes un risque de désincitation au retour à l’emploi), le bénéficiaire du RSA est censé conserver 62 % de ses nouvelles ressources jusqu’au moment où son revenu égale le revenu garanti [9].

26Dans l’esprit des réformateurs [10], pour que le mécanisme d’incitation fonctionne parfaitement, il était indispensable que le bénéfice des aides sociales extra-légales (les « droits connexes ») soit supprimé aux allocataires du RSA. En effet, ces aides complémentaires auxquelles des familles accèdent dans certaines conditions, différentes selon les départements ou les municipalités, peuvent augmenter sensiblement les ressources de celles-ci. La reprise d’une activité peut entraîner la perte de ces droits et de ce fait contrecarrer l’amélioration progressive de la situation des ménages par le travail.

27La mise en œuvre du RSA ne s’est pas accompagnée de la suppression de ces aides qui ont perduré et interagi avec la nouvelle réforme. Ainsi, à Paris au moment de notre enquête, la sortie du RSA socle ou du RSA socle majoré ou la suspension de leur versement faisait perdre automatiquement et immédiatement le bénéfice de l’allocation de logement complémentaire (ALCVP), soit 122 euros pour une personne isolée, et 183 pour deux personnes ou plus. En effet, le versement de l’ALCVP par la caisse d’Allocations familiales (CAF) était conditionné chaque mois par le versement du RSA socle. Il en allait de même pour la gratuité des transports (solidarité transport). Ainsi, pour une personne célibataire sans enfants, le revenu minimum garanti était de 467 euros en 2011 et de 411 lorsque la personne touchait l’allocation-logement CAF. C’est ce dernier cas qui est pris ici comme référence. Pour ne plus toucher le RSA socle uniquement avec des revenus d’activité, cette personne doit gagner 411 euros de revenus nets, l’équivalent de deux cinquièmes de temps au SMIC. Elle touchera alors du RSA activité pour un montant de 255 euros, mais perdra les 123 euros d’ALCVP (personne seule) et la gratuité des transports. Elle perdra aussi une partie de son allocation-logement, soit au total pratiquement l’équivalent du montant de son RSA activité.

28Dans ces conditions, la réalisation de la promesse de la réforme devenait particulièrement difficile à assurer. De plus, dans la mesure où le résultat sur le montant final des revenus de la prise en compte des différentes opportunités d’activité n’est pas systématiquement favorable aux bénéficiaires, il devient nécessaire de calculer dans chaque cas si le choix conduit à une amélioration effective de la situation. Dans les faits, c’est la CAF qui calcule le montant de l’allocation, sur la base de la déclaration trimestrielle de ressources (DTR) envoyée par l’allocataire. Ce calcul tient compte de la composition de la famille et de l’ensemble des ressources obtenues par ses membres (y compris les pensions alimentaires, les loyers perçus…), dans lesquels les revenus du travail font l’objet d’un traitement particulier. Il est aussi dépendant des aides qui peuvent leur être apportées par la puissance publique. Ce calcul n’est effectué que tous les trois mois sur la base de la réception des DTR et entraîne une révision a posteriori du montant de l’allocation conduisant souvent à des indus et à des rappels [11].

29Seule la CAF dispose de l’algorithme qui permet, après actualisation de la situation de l’allocataire, de calculer le nouveau montant de RSA. Mais la CAF n’est pas l’organisme qui reçoit l’allocataire [12]. À Paris, ce sont les travailleurs sociaux des espaces insertion qui sont chargés de cette mission et qui sont donc confrontés, au quotidien, aux demandes des allocataires. Ceux-ci souhaitent savoir comment leurs revenus évolueront s’ils reprennent à un moment donné une activité. Les travailleurs sociaux ne sont pas toujours en mesure de répondre à leurs questions : cela supposerait notamment que quelqu’un (ou un système d’information) soit capable d’enregistrer puis de rendre compte en permanence et de manière quasi instantanée de l’ensemble des changements de situation familiale ou professionnelle des allocataires et de leurs interactions avec les systèmes d’aide existant dans chaque département et chaque commune. Les concepteurs du RSA avaient d’ailleurs anticipé la nécessité d’un système de suivi spécial et d’une interconnexion de fichiers jusque-là non mis en relation, allant jusqu’à évoquer l’idée d’une « déclaration automatisée de données mensuelles », seule à même selon eux de suivre de manière fine les trajectoires des allocataires et de permettre à l’allocation de s’adapter aux vicissitudes de celles-ci [13].

30Un tel système d’information, quoique régulièrement évoqué [14], n’existe pas. Même s’il existait – ce qui risquerait d’entraîner une activité gestionnaire intense –, il ne permettrait de toute façon pas de mettre fin aux défauts de conception du modèle d’incitation que nous avons rappelés ci-dessus. Cette double limite conduit à ce que les agents des espaces insertion en contact avec les allocataires sont particulièrement sollicités et se retrouvent dans des positions parfois inconfortables. Lorsqu’ils sont interrogés par les allocataires, ils font preuve d’une grande prudence. Ne disposant pas du logiciel et ne connaissant ni les modalités précises de l’activité reprise ni les détails des ressources du ménage, ils sont conduits à privilégier la régularité et la prévisibilité du montant final des revenus du bénéficiaire pour ne pas déstabiliser les allocataires.

3.1.2 – Une prestation inadaptée à la nouvelle réalité du marché du travail

31La réalisation de la promesse se heurte à un deuxième obstacle : le RSA a été conçu sur un modèle du marché du travail et du retour à l’emploi qui est désormais minoritaire. Les cas types calculés et publiés au moment de l’instauration du dispositif mettent en général en évidence, selon des configurations familiales variées, la manière dont les revenus d’activité et le RSA s’additionnent. Comme si l’allocataire, reprenant un emploi, accédait progressivement au temps plein en augmentant régulièrement son temps de travail, voyant ainsi son revenu augmenter tout aussi régulièrement. Ces cas types ne présentent jamais de situations d’interruption d’activité, donnant ainsi l’impression que s’organise un continuum entre les moments où les allocataires du RSA socle reprennent un bout d’activité et cumulent socle et activité puis augmentent leur activité pour finalement ne plus toucher que du RSA activité.

32Dans la réalité, une partie importante des retours à l’emploi passe par des emplois de très courte durée (en nombre d’heures de travail) et pour des périodes souvent courtes qui sont entrecoupées de périodes plus ou moins longues d’interruption d’activité. Nous avons vu beaucoup de cas de personnes reprenant des CDD à temps plein pour trois mois ou des missions d’intérim pour quelques semaines puis qui revenaient durablement au chômage. Ce type de trajectoire génère des « pics » de revenus qui font sortir la personne du RSA et déclenchent, après enregistrement par la CAF de la DTR précisant ces quantités de travail et de revenus, des interruptions d’allocation et souvent des indus.

33Ceci explique également la prudence redoublée des travailleurs sociaux qui, plus que tout, redoutent l’effet des indus sur le moral des allocataires. La crainte d’une période d’instabilité des revenus du ménage, aggravée par ce qui est considéré comme des modalités de calcul particulièrement complexes, conduit les travailleurs sociaux à n’encourager que les changements suffisamment importants pour apporter des revenus d’activité supplémentaires qui assurent la sortie du RSA socle (des revenus du ménage supérieurs au revenu minimum garanti) et donc des droits et devoirs du RSA [15].

34La principale promesse n’est donc pas tenue : l’allocataire du RSA n’obtient pas systématiquement des revenus plus élevés lorsque sa quotité de travail augmente et les évolutions des revenus supplémentaires n’épousent pas parfaitement et immédiatement les changements intervenant dans sa situation familiale et professionnelle. Y parvenir supposerait, outre la suppression des droits connexes, le déploiement d’un système d’information susceptible de prendre en compte, en temps réel, l’ensemble des changements intervenant dans la situation de l’allocataire.

3.2.1 – L’orientation prioritaire vers Pôle emploi est-elle raisonnable ?

38L’analyse des pratiques d’orientation et d’accompagnement des allocataires du RSA conduit rapidement à la question de savoir qui est le mieux placé, des services du département ou de Pôle emploi, pour accompagner les allocataires du RSA, du moins cette partie des allocataires qui ne sont ni totalement autonomes et disponibles pour l’emploi ni radicalement éloignés de celui-ci [Eydoux, Tuchszirer, 2010]. Ce qui recouvre plusieurs questions : Pôle emploi, désigné par la loi comme le référent principal est-il en mesure d’accompagner efficacement l’ensemble des allocataires du RSA ? Est-il la structure la plus appropriée pour le faire ? Affirmer son rôle prioritaire, n’est-ce pas faire fi de la radicale hétérogénéité du public ?

39À Paris, une préorientation est assurée de manière automatique par un système que les acteurs en charge du dispositif appellent « la moulinette ». Dans ce logiciel ont été intégrés des paramètres de sélection qui permettent d’opérer un tri parmi les personnes selon leur trajectoire antérieure : il organise l’affectation automatique des allocataires à partir d’un certain nombre de critères d’orientation déterminés et inscrits dans la convention d’orientation qui lie le conseil général, l’État, la CAF, Pôle emploi et le centre d’action sociale de la Ville de Paris. Si la personne est inscrite à Pôle emploi et que le recueil des données socioprofessionnelles (DSP) réalisé au moment de l’instruction grâce à l’applicatif @RSA ne met en évidence aucun frein à l’emploi, elle est orientée, après l’ouverture de ses droits au RSA, vers Pôle emploi pour y être suivie dans le cadre d’un parcours professionnel (Pôle emploi devient le référent unique). Sinon, que la personne soit ou non inscrite à Pôle emploi, si elle se trouve dans l’un des cas limitativement énumérés par la convention (critères d’âge ou difficultés sociales ou de santé) ou si elle présente au moins deux éléments également énumérés par la convention, elle doit être adressée, après l’ouverture de ses droits à l’allocation, à l’espace insertion ou la structure équivalente pour une évaluation approfondie de sa situation au terme de laquelle elle sera orientée vers le service d’accompagnement approprié. Dans ces deux derniers cas, la personne est préorientée vers un parcours social.

40À la suite de l’évaluation, réalisée à Paris par les travailleurs sociaux et les conseillers emploi de l’espace insertion, l’allocataire est finalement orienté pour être accompagné, soit vers Pôle emploi, si sa situation sociale ne le rend pas indisponible pour ses recherches d’emploi, soit il reste à l’espace insertion, si ses freins sociaux n’empêchent pas la recherche d’emploi et si un suivi conjoint peut accélérer le retour à l’emploi ; enfin, il peut être orienté vers une autre structure dans le cadre d’un parcours social.

41Les travailleurs sociaux sont critiques à l’égard de ce processus qui est désormais complètement informatisé, mais qui a été longtemps réglé et contrôlé manuellement. Ils considèrent en effet que les critères présidant à l’orientation sont beaucoup trop lâches et organisent l’envoi d’un trop grand nombre d’allocataires vers Pôle emploi [19]. Ils remettent en cause la capacité des critères et des questions à repérer les personnes en difficulté qui auraient besoin d’un accès à des droits sociaux que seuls les travailleurs sociaux peuvent proposer et d’un accompagnement spécifique [20]. Ils soutiennent – notamment parce que certains allocataires reviennent vers eux après quelques mois pour leur raconter leur expérience – que Pôle emploi ne dispose pas – surtout en pleine période de fusion et de crise – des moyens d’accorder l’attention qu’ils méritent aux bénéficiaires du RSA [21], qu’eux-mêmes trouvent, au moins pour une partie d’entre eux, plus fragiles que les autres demandeurs d’emploi. Or Pôle emploi revendique le fait de s’occuper de la même manière de tous les demandeurs d’emploi inscrits sans distinguer entre les différentes catégories, donc sans accorder une importance particulière aux allocataires du RSA [22].

42Les nouveaux bénéficiaires du RSA qui ne sont pas orientés vers le parcours professionnel et qui ne sont pas déjà en cours de prise en charge sociale sont évalués par les services de l’EI. C’est à ce moment que les travailleurs sociaux – et les conseillers emploi de Pôle Emploi affectés à l’EI – peuvent exercer tout leur rôle. Pendant la période de diagnostic, les capacités et les besoins de l’allocataire sont précisément identifiés, selon une procédure bien définie au cours de laquelle les interventions successives du travailleur social et du conseiller emploi sont prévues. Cette séquence de quelques mois se termine par la décision soit de conserver l’allocataire au sein de la structure – il bénéficiera alors d’un suivi conjoint pendant une année – soit de l’envoyer vers Pôle Emploi, soit encore de le diriger vers l’une des institutions participant au service social. Pour les 2 500 allocataires qui accèdent au suivi conjoint, s’ouvre une période de temps pendant laquelle diverses actions seront proposées pour amener la personne à retrouver suffisamment de confiance en elle pour un jour revenir à l’emploi.

43Le fait d’être accompagné ou suivi par Pôle emploi (Pôle emploi est le référent unique) n’implique pour l’allocataire du RSA aucune intervention particulière, supplémentaire, dérogatoire au droit commun. L’offre de service complémentaire de Pôle emploi ne vise pas à organiser un accompagnement renforcé des allocataires dont il est le référent unique, mais consiste principalement à mettre à la disposition des espaces insertion ainsi que des autres structures départementales et des agences Pôle emploi du département, des conseillers de Pôle emploi dédiés au RSA, qui participent à l’évaluation-diagnostic des nouveaux allocataires [23] et au suivi conjoint des nouveaux bénéficiaires du RSA. Le département de Paris finance ainsi cinquante-deux postes d’agents de Pôle emploi à temps plein. La mission insertion de Pôle emploi est chargée d’assurer l’interface entre la direction régionale déléguée de Pôle emploi Paris, le réseau parisien des agences Pôle emploi, la DASES et les différentes structures du département intervenant sur le dispositif RSA ; elle est cofinancée par Pôle emploi et le conseil général.

44Les travailleurs sociaux et les conseillers emploi de l’EI considèrent que l’idéal serait que tout nouveau bénéficiaire du RSA puisse bénéficier de la séquence diagnostic-orientation, infiniment plus appropriée que la moulinette pour décider du type d’accompagnement nécessaire. Le dispositif automatique alimenté par des données déclaratives est en effet jugé incapable de détecter les problèmes des allocataires.

3.2.2 – Contrôler les ratés de l’orientation : un idéal coûteux à mettre en place

45Le très grand nombre d’allocataires fait obstacle à ce qu’un traitement personnalisé soit proposé à chacun et à ce que chaque allocataire bénéficie d’un entretien-diagnostic. Les travailleurs sociaux souhaitent que le mécanisme de préorientation automatique (la moulinette) réalisée à partir des déclarations des nouveaux bénéficiaires, soit réglé pour n’envoyer vers Pôle emploi que les seules personnes capables de rechercher activement un emploi. Cet objectif peut être atteint uniquement si les agents chargés de recevoir les allocataires pour la première inscription consacrent un soin extrême au remplissage du questionnaire avec l’allocataire et sont capables de déceler, derrière leurs réponses, d’éventuelles difficultés non exprimées, puis de l’indiquer dans les cases du questionnaire (éventuellement en « mentant », c’est-à-dire en ne donnant pas exactement la « bonne réponse » à certaines questions). Cela suppose de mettre aux postes chargés de l’instruction des agents capables de déceler les éventuelles difficultés, sociales et professionnelles. Telle était, à l’époque de nos observations, l’ambition de la responsable de l’EI de l’un des arrondissements visités. Transformer la première inscription en quasi-entretien avec un travailleur social permettrait selon elle de déceler les difficultés, d’ouvrir des droits et de n’orienter vers Pôle emploi que des personnes véritablement prêtes à reprendre un emploi.

46La question du réglage de l’orientation initiale (automatique) rencontre également l’intérêt des agents de Pôle emploi qui constatent que la procédure leur envoie des personnes qui sont incapables de se maintenir à Pôle emploi parce que les prescriptions disponibles ne sont pas adaptées [24]. L’exemple de Paris permet de comprendre en creux comment, dans d’autres départements moins riches, l’orientation systématique vers Pôle emploi peut engendrer des effets contraires à ceux qui étaient attendus du dispositif : les allocataires découragés ou incapables de reprendre immédiatement un emploi, de se présenter à un rendez-vous ou une formation, de se rendre aux ateliers organisés par les conseillers, peuvent cesser d’actualiser leur situation et ne plus être accompagnés du tout, voire se faire radier.

47Pour éviter de « perdre » ces personnes, pour savoir à tout instant qui est le référent unique de chaque allocataire, pour retrouver des allocataires du RSA que l’on pensait suivis par Pôle emploi, mais qui ont cessé d’actualiser leur situation, c’est un véritable circuit parallèle permettant de suivre en temps quasi réel les allocataires qui est nécessaire. Et c’est ce qui explique le développement spectaculaire de nouveaux fichiers, l’intense échange de données informatisées, comportant – en attendant le grand soir de l’interconnexion généralisée des fichiers – l’envoi de disquettes ou de CD entre Pôle emploi et la DASES, la DASES et la CNAF, la CNAF et Pôle emploi, disquettes et CD qui à l’époque de notre étude étaient souvent incompatibles et qui, dans l’idéal, devraient permettre qu’aucun allocataire ne soit « perdu ».

48Un des objectifs de la DASES est de veiller, en croisant ses données avec celles de la CAF, de Pôle emploi et des structures participant au Plan départemental d’insertion (PDI), à « rattraper » le bénéficiaire du RSA qui se serait trouvé désinscrit de Pôle emploi. Le risque principal, perdre des allocataires en chemin, est ainsi évité, ce qui n’est pas le cas de certains départements [25]. À Paris, les allocataires désinscrits reviennent automatiquement dans le circuit dans la mesure où la convention prévoit que « Pôle emploi fournit dans les deux mois la liste des bénéficiaires RSA ayant fait l’objet d’une cessation d’inscription. À partir de cette liste, du dossier unique du demandeur d’emploi (DUDE) et des informations transmises par la CAF, les services du Département convoquent le cas échéant les personnes relevant encore du champ droits et obligations. » Les informations venant de Pôle emploi sont rentrées dans le fichier général de gestion des allocataires, intitulé Coordin [26].

49Le département de Paris réussit donc à éviter la perte des allocataires, mais au prix d’une intense bureaucratisation et d’une interconnexion des fichiers issus des différentes institutions de plus en plus problématique, et sans parvenir, malgré tous les efforts déployés, à permettre aux allocataires mal orientés de retrouver dans des délais raisonnables un accompagnement approprié. Les données de gestion qui permettent de reconstituer les trajectoires des bénéficiaires mettent en évidence que, lorsque les allocataires n’actualisent plus leur situation ou sont radiés de Pôle emploi, il faut 9 ou 10 mois pour qu’ils soient à nouveau convoqués pour un nouvel entretien. Par ailleurs, les allocataires qui ont été orientés directement vers le service social départemental et des structures qui n’assurent qu’un suivi strictement social, alors même qu’ils auraient été capables d’être suivis par Pôle emploi et auraient tiré profit des actions proposées par celui-ci perdent également un temps précieux.

50Au terme de cette observation, deux enseignements peuvent être tirés. D’une part, la stricte séparation du parcours professionnel et du parcours social est remise en cause par l’ensemble des travailleurs sociaux et des conseillers emploi que nous avons rencontrés [27] (qu’ils exercent leur mission au sein des agences Pôle emploi ou au sein des espaces insertion). Par ailleurs, l’orientation prioritaire vers Pôle emploi organisée de manière automatique par un logiciel est considérée comme peu satisfaisante. Les orientations inadéquates sont lourdes de conséquences pour les allocataires. Elles ne pourraient être évitées que si le tout premier entretien était réalisé par un binôme travailleur social-conseiller emploi ou par un agent très qualifié disposant vis-à-vis du questionnaire d’une importante marge de manœuvre. Un tel système serait coûteux. Il ne rendrait pas inutile la mise en œuvre d’un suivi informatique rigoureux et l’interconnexion de nombreux fichiers. Mais il garantirait une orientation plus réaliste vers la structure d’accompagnement la plus adaptée. Il remet au premier plan la « prudence » des travailleurs sociaux et des conseillers (au sens aristotélicien du terme, cette prudence qui permet de peser et de réaliser finalement les bons choix) qui ne pourraient se faire remplacer par une machine qu’au prix d’une bureaucratisation de plus en plus intense du dispositif.