2.1 – Une administration bousculée par la concurrence bancaire

7La Poste émet dès 1969 la volonté d’obtenir des prêts et notamment des prêts personnels. Le contexte est celui des réformes Debré (lois de 1966 et 1967) qui ont transformé le monde bancaire et ont permis le décloisonnement des activités bancaires en assouplissant les contraintes réglementaires qui l’encadrent [Bonin, 2000]. Cela a produit une augmentation de la concurrence bancaire et obligé la Poste à s’adapter à de nouvelles tâches commerciales [Join-Lambert, 2001, p. 196]. Ces réformes correspondent au début de la conquête du marché des particuliers par les banques et d’une perte de parts de marché pour la Poste? [5].

8La décision du 10 janvier 1967 rétablit la liberté d’ouverture des guichets de manière à activer la concurrence entre les banques. Ces dernières peuvent à présent multiplier leurs guichets, elles prennent un avantage sur la Poste qui, bien que disposant d’un maillage du territoire inégalé grâce à son réseau de bureaux de poste, ne peut proposer les mêmes produits qu’elles. L’insuffisance des services financiers des PTT se fait alors lourdement sentir dans la lutte pour la bancarisation des Français : quand les autres réseaux d’établissements étendent leur gamme de produits, les PTT souffrent en effet d’une absence de possibilité d’octroyer des prêts personnels et de l’impossibilité, toute bureaucratique, de découvert? [6].

9Devant cet afflux concurrentiel, la mensualisation des salaires – qui entraîne avec elle la fin des salaires versés à la semaine – vient changer la donne pour les services financiers postaux et rendre davantage problématique sa gamme incomplète. En effet, les paiements de salaires hebdomadaires ou à la quinzaine sont supprimés à 90 % après les conventions collectives de 1969, et la conséquence de la mensualisation est en premier lieu la domiciliation des salaires : « Manifestement ce marché fut perdu pour la Poste. Les pressions effectuées par les banques sur les entreprises, l’insuffisance des guichets postaux en zones suburbaines, une publicité bancaire disposant de crédits considérables, une image de marque des chèques postaux certes sérieuse mais tatillonne rendirent le combat inégal? [7]. »

10Peu familiarisée à l’action commerciale, la Poste n’a pas su contrer les démarches offensives des banques. Ces dernières en profitent pour presser leurs clientèles de domicilier leurs ressources afin de devenir à terme leur seul établissement financier (or la Poste ne peut que rarement être, ou rester, le seul établissement financier d’un client du fait, notamment, de son impossibilité à attribuer des prêts? [8]).

11Parmi les services susceptibles d’être envisagés, l’octroi de prêts personnels et de prêts immobiliers sans épargne préalable fait partie des services désormais souhaités :

12

« C’est le produit qui fait le plus défaut dans la gamme offerte par les services financiers de la Poste. Les prêts pourraient être faits soit directement par l’Administration des PTT soit par l’intermédiaire d’un organisme qui pourrait être la Caisse des Dépôts et Consignations. Techniquement, l’octroi de prêts ne poserait pas de problèmes car la Poste possède déjà une expérience en ce domaine grâce aux prêts d’épargne logement. La première priorité concernerait les prêts immobiliers qui pourraient être consentis par la Caisse Nationale d’Épargne.
À tout le moins ces prêts devraient être accordés aux agents des PTT. Il est en effet choquant de s’apercevoir qu’un agent des PTT, titulaire d’un livret de CNE, doit l’abandonner pour obtenir un prêt d’une Caisse d’Épargne ordinaire, ou doit, pour son traitement, délaisser les chèques postaux au bénéfice du réseau bancaire pour obtenir ce prêt d’une banque? [9]. »

13Si Robert Galley, ministre des Postes et Télécommunications de 1969 à 1972 (dans le gouvernement de Jacques Chalban-Delmas) demande de manière insistante une extension dans la possibilité d’octroyer des prêts, on peut émettre l’hypothèse que c’est en réaction à l’obtention en 1971 par les Caisses d’épargne du droit de distribuer des « prêts personnels » sans aucune épargne préalable. Si les Caisses d’épargne l’ont obtenue, pourquoi pas les PTT ? Avec cet élément de contexte, la demande de Robert Galley pour son administration est davantage compréhensible.

14L’avantage des Caisses d’épargne sur les PTT n’est cependant pas invoqué par la Poste, d’autres raisons sont mises en avant pour que les PTT distribuent du crédit : notamment celle de la fermeture des comptes courants entraînant une baisse considérable de la collecte. En effet, la désaffection d’une partie de sa clientèle mais aussi de ses propres agents est constatée quand ils arrivent au moment de leur vie où ils souhaitent obtenir un prêt et se trouvent contraints de se tourner vers un organisme extérieur. Elle passe par une fermeture ou une mise en sommeil des comptes, comportement des usagers remarqué dès 1971 [10] dans la mesure où la domiciliation du salaire ou du traitement du fonctionnaire est souvent demandée.

15Une enquête effectuée par la Poste en 1977 sur les clôtures de compte indique que la raison principale de clôture est, à 45 %, celle du « double emploi avec un compte bancaire ». La note d’information du 18 septembre 1977 concernant les motifs de clôture des comptes de chèques postaux conclut : « Alors qu’il y a 5 ans l’enquête […] n’avait fait que confirmer certaines hypothèses de l’époque et notamment le déplacement des clients mécontents vers le secteur bancaire, on découvre grâce aux réponses de cette année une attitude tout à fait nouvelle de la clientèle : le regroupement sur un seul compte courant de la source de la monnaie scripturale d’un individu et même d’un ménage? [11]. » L’enquête de 1980 indique que la raison de clôture qui arrive en tête est toujours, avec 39,94 %, celle du « double emploi avec un compte bancaire (dont 29,07 % prêt bancaire et 33,41 % proximité d’une banque)? [12] ».

16Robert Galley et ses successeurs cherchent alors à instituer, pour les titulaires de comptes courants postaux ou de livrets de Caisse nationale d’Épargne, un système de prêts personnels, mais aucun des projets défendus ne se concrétise? [13].

2.2 – La sauvegarde du réseau postal

17Le désavantage lié à leur gamme fait baisser l’activité financière des PTT, ce qui a une autre conséquence mise en avant à partir de 1982 par la Direction générale des Postes du ministère Louis Mexandeau, celle d’une baisse de l’activité des bureaux de poste :

18

« Il convient, en effet, de remarquer que la clientèle qui domicilie ses ressources et notamment ses salaires dans un organisme teneur de comptes à vue entend bénéficier, en raison des garanties qu’elle offre par cette domiciliation, de toutes les prestations courantes auxquelles elle est en droit de prétendre, c’est-à-dire non seulement de celles relevant de l’épargne mais également de celles ressortissant à l’emprunt (prêts personnels et prêts immobiliers). Ignorer cette donnée fondamentale sur laquelle repose le comportement de la clientèle conduit inexorablement à la disparition du réseau qui n’offre pas cette étendue de prestations. […] C’est dire que toute récession de cette branche d’activité entraînera nécessairement un resserrement du réseau, notamment à la campagne, avec toutes les conséquences sociales que cela comporte? [14]. »

19Comme le montre cet extrait, tout se tient : la concurrence bancaire menace les guichets des bureaux de poste, puisque du fait de l’insuffisance de la gamme de produits financiers dont dispose la Poste, la perte de clientèle est inexorable et la couverture du territoire menacée.

20Le Conseil économique et social revient en 1984 sur l’évolution de la clientèle postale ; il est éloquent sur le changement de profil des clients :

21

« Pour l’usager de la Poste, naguère considéré comme ‘satisfait, ignorant et soumis’ (Rapport de juin 1969 au ministre des Postes), le paysage de l’échange des messages et des capitaux s’est transformé. Devenu ‘client’, ses besoins se sont affirmés et développés. Pressé désormais de choisir entre des moyens de communication et des services financiers très diversifiés, il peut présenter des exigences de rapidité de transmission, de qualité de service et d’accueil, que l’Administration n’a pas exactement prévu. La Poste lui paraît aujourd’hui routinière, tatillonne, fataliste, avec ses méthodes, ses produits et ses bureaux traditionnels, trop lentement adaptés aux besoins? [15]. »

22L’articulation réseau postal/obtention du prêt revêt un enjeu pour les PTT mais également pour les autres banques. Ainsi, l’association française des banques (AFB), association professionnelle qui représente les banques commerciales et définit une position commune par rapport aux pouvoirs publics, estime que la Poste bénéficie d’avantages anormaux et craint qu’elle soit autorisée à consentir des prêts. Pour sa part, le Conseil économique et social estime que le maintien des bureaux de poste en milieu rural (indispensable tant du point de vue social qu’économique) implique la croissance des services financiers postaux. Son avis est que la Poste doit tendre vers le développement d’une logique de réseau, « ce qui implique que la poste puisse, dans des conditions analogues à celles des autres réseaux d’épargne, proposer aussi certains types de prêts? [16] ». Le ministère de l’Économie et des Finances, et plus spécifiquement le Trésor, jouent de nouveau les arbitres et, en 1984, penchent plutôt pour l’AFB en refusant d’octroyer une possibilité d’attribution de prêts aux PTT. Ils occupent une place importante dans le résultat des luttes qui visent à la régulation du marché bancaire.

23Les problèmes de gamme de la Poste se ressentent d’autant plus que la concurrence se densifie. Plusieurs demandes (possibilité de découverts, octroi de crédits, adhésion à un système de cartes de paiement) sont ainsi formulées pour contrer la concurrence bancaire, mais différents motifs sont invoqués par le Trésor pour refuser l’attribution du crédit.

3.1 – Les raisons du refus invoquées par le ministère de l’Économie et des Finances

26La distribution du crédit a toujours été très encadrée [Chatriot, 2006] et le Trésor a joué un rôle considérable dans l’évolution de la politique du crédit en France : soutien vis-à-vis de la bancarisation, intervention pour lutter contre l’inflation, prévention de l’endettement des ménages… Pour justifier son refus, le ministère de l’Économie et des Finances en appelle à plusieurs raisons qui sont levées les unes après les autres par l’administration postale. Tout d’abord, il invoque l’incompétence du personnel postal, non formé (3.1.1), ainsi que le caractère non nécessaire (pour les consommateurs comme pour le Trésor) de ces nouveaux services impliquant des risques (3.1.2), l’inopportunité à venir déséquilibrer le secteur bancaire déjà très concurrentiel (3.1.3), puis l’incompatibilité des prêts avec la mission de service public dévolue aux services financiers postaux (2.2).

3.2 – Le statut des PTT comme frein à l’obtention du crédit

42L’argument du statut puis celui des missions de service public ont été régulièrement avancés par le Trésor pour refuser d’accorder aux PTT puis à la Poste une extension de son activité de crédit. Or, même après que l’administration eut changé de statut, l’activité de crédit postal n’a pas été rendue possible ce qui rend a posteriori l’argument du statut public d’autant plus fallacieux.

4.1 – Une évolution progressive en 1982 puis l’attente de la Banque postale jusqu’en 2006

56Alors que le Trésor se montre hostile à l’extension des prêts, à l’adhésion au GIE? [45] Carte bleue – il considère que la carte bleue « n’est qu’une forme particulièrement expéditive de crédit »? [46] – et à la mise en place d’un système de découverts personnalisés – fixé en 1979 à 500 F? [47] – le ministre de l’Économie et des Finances accorde en 1982 à la Poste une extension partielle de sa gamme de produits financiers? [48]. L’ambiguïté de la carte bleue, à la fois carte de paiement et de crédit, tient dans les interrogations morales et culturelles récurrentes qui entourent le crédit [Lazarus, 2010].

57Le découvert n’est-il pas en ce sens déjà un premier pas (détourné peut-être) vers l’obtention du droit d’accorder des prêts ? La Poste estime que non :

58

« La facilité exceptionnelle de gestion de compte se distingue d’une opération de crédit par son objectif, ses conditions d’octroi et l’absence de risques encourus par le Trésor public. Son objectif est de supprimer, pour les titulaires de comptes courants postaux, les conséquences des aléas susceptibles d’intervenir dans l’exécution des opérations d’imputation des ressources aux comptes et notamment de salaires (aléas dans le fonctionnement des ordinateurs utilisés pour liquider la paie des entreprises, dans l’acheminement des ordres, dans la gestion des centres de chèques postaux). […] Cette mesure a été réclamée par le Comité des usagers des PTT? [49]. »

59Outre la possibilité de découvert nommé « facilité exceptionnelle de gestion de compte » en 1982, la Poste reçoit également l’autorisation d’offrir la carte bleue à ses clients? [50], et elle adhère au GIE Carte bleue en juin 1983? [51] (avant le Crédit agricole et le Crédit mutuel)? [52].

60À partir de 1982 et de cette première extension de gamme non négligeable, la situation des prêts évolue progressivement à la Poste. Ne pouvant obtenir l’octroi de prêts personnels pour sa clientèle, le ministre des PTT, Louis Mexandeau? [53], demande dans les années 1980 au ministre de l’Économie et des Finances de lui accorder la possibilité d’offrir des prêts personnels aux agents des Postes et Télécommunications. Ce projet voit le jour en janvier 1986 avec la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC). Le ministère de l’Économie cède d’ailleurs sur ce point car l’accord de 1986 « faisait suite aux offensives des P et T sur ce terrain, et notamment au projet d’accord avec Sofinco? [54] ». Si le projet avec la Caisse des Dépôts et Consignations ne se réalisait pas, un autre avec Sofinco était envisagé. Cela montre assez bien comment les interactions – et le rapport de forces – entre deux ministères (chacun cherchant à conforter sa position) ont joué sur l’obtention du crédit.

61En 1991, la Poste change de statut et devient une entreprise publique. Cette évolution annonce celle de la Banque postale. Le choix de la filialisation, passant notamment par la création d’une banque, est émis en 1996 par le conseil de la concurrence? [55]. Cet avis n’est cependant pas suivi et, en 1997, l’idée de banque postale n’est pas encore d’actualité car le Gouvernement refuse de remettre « en cause l’unicité de la Poste, qui est nécessaire au bon accomplissement de ses missions de service public »? [56]. Le rapport Larcher de 1997-1998 considère également l’hypothèse d’une banque postale et la qualifie de « solution épouvantail »? [57] car extrême et non justifiée selon lui. Mais, par la loi du 20 mai 2005, le gouvernement Raffarin, réalise des réformes de structures et dans ce cadre procède à la création de la Banque postale à compter du 1^er janvier 2006.

4.2 – Banalisation des livrets A et transformation en société anonyme contre obtention du crédit à la consommation

62La libéralisation du marché européen vient placer la Poste dans un environnement pleinement concurrentiel. Or une entreprise publique ne peut pas céder des parts de son capital, elle n’est pas libre de l’augmenter alors qu’une société anonyme peut l’accroître grâce à des investisseurs, privés ou publics, et peut payer des acquisitions par échange de titres. La Banque postale n’a cependant pas foncièrement modifié la gamme postale de produits financiers : en avril 2006, un tract FO indique ainsi que « la force de vente attendait plus de reconnaissance, plus de moyens pour fournir un travail de qualité et beaucoup plus de services. Or les prêts conso, les prêts voiture, et le rachat des prêts immo de la concurrence ne sont toujours pas d’actualité? [58]. » La question de la transformation en société anonyme et de la distribution de crédits à la consommation est alors posée.

63En août 2008, Jean-Paul Bailly, le président de la Poste française, a ainsi proposé au Gouvernement, en vue de l’échéance européenne de 2011, de transformer l’entreprise publique en société anonyme pour qu’une augmentation de son capital puisse répondre à ses besoins de développement. Le président de la République, Nicolas Sarkozy, a alors mis en place une commission présidée par François Ailleret qui s’est prononcée en décembre 2008, après trois mois de travaux, pour la transformation en société anonyme détenue à 100 % par des investisseurs publics. Le Président de la République a décidé de suivre le rapport. L’ouverture de capital s’est donc faite, mais la Poste est restée publique en raison de la confiance témoignée par les Français au moment de la crise économique de 2008.

64La Poste, en tant qu’organisme public, évite, dans une crise de confiance généralisée, que tous les épargnants retirent simultanément leurs économies des banques françaises provoquant ou accentuant ainsi une faillite bancaire. Ainsi, quand la loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008 généralisant la distribution du Livret A à l’ensemble des réseaux bancaires a précipité la banalisation de la Banque postale, le président de La Poste, Jean-Paul Bailly y a vu une occasion idéale de demander un changement de statut. En effet, suite à la banalisation de son livret A au 1^er janvier 2009, la Poste s’attendait à devoir subir d’importantes pertes liées à des fermetures et des transferts massifs de livrets A vers les banques concurrentes qu’un changement de statut permettant plus de souplesse aurait permis de limiter. Or, compte tenu de la crise financière, la « décollecte » attendue n’a pas été constatée? [59]. La concurrence et la désaffection redoutée par la Poste n’ont pas véritablement eu lieu puisque, la défiance envers les banques étant à son comble en France entre fin 2008 et début 2009, les épargnants ont préféré laisser, voire sont venus confier, leurs économies à une banque publique, une banque d’État qui leur garantissait de pouvoir récupérer leurs dépôts.

65Après un projet de loi examiné le 15 décembre 2009 par l’Assemblée nationale, l’entreprise publique est devenue une société anonyme à capitaux publics le 1^er mars 2010 (date d’entrée en application du changement de statut). Comme le présente Jean-Paul Bailly à ses salariés : « Ce changement de statut n’est pas une fin en soi. C’est un moyen supplémentaire au service de notre développement. Les 2,7 milliards d’euros apportés par l’État et la Caisse des dépôts nous permettront de continuer à investir pour améliorer nos services? [60]. » L’ouverture de capital de La Poste s’est faite auprès de la Caisse des Dépôts et Consignations et de l’État, mais permet de distendre le rapport à ce dernier de l’entreprise.

4.3 – Changement de statut et accès au crédit à la consommation

66Afin de suivre les transformations en vigueur dans les autres postes d’Europe, la Poste française a souhaité changer le statut de son organisation. Une vaste libéralisation des postes européennes, comme de la plupart des services publics européens, s’est en effet opérée ces vingt dernières années. Elle légitime en partie la volonté postale de se transformer en société anonyme mais a également suscité des craintes auprès des syndicats et des agents qui ont tenté de résister à ce processus [Vezinat, 2010].

67On peut supposer que la perspective de ce changement de statut a facilité l’obtention du crédit à la consommation. Entre 2006 et 2010, la Poste a été progressivement autorisée à distribuer d’autres crédits que le crédit immobilier. Une offre de prêts à la consommation destinée aux collaborateurs de la Poste et à ceux de la Banque postale est disponible depuis le 6 octobre 2006. Elle accorde depuis fin mars 2007 des microcrédits sociaux. Le 16 avril 2007, La Banque postale et la MATMUT ont conclu un accord de partenariat portant sur la distribution de crédits immobiliers sous le label MATMUT/La Banque postale? [61]. En novembre 2007 l’État a autorisé l’élargissement de son offre au crédit à la consommation. Le 16 janvier 2008, une directive européenne relative au crédit à la consommation a été adoptée par les députés européens. Le texte garantit les mêmes droits et normes en matière d’information sur ce type de produits. La Banque postale peut ainsi proposer des contrats d’assurance auto et habitation à ses clients en partenariat avec Groupama, ce choix a été retenu lors du Conseil de Surveillance de la Banque postale le 11 mars 2009.

68Le crédit à la consommation est conçu, quant à lui, en partenariat avec la Société générale : la filiale qui en est issue, La Banque postale financement, détenue à 65 % par La Banque postale et à 35 % par la Société générale a été agréée par le CECEI? [62] le 30 avril 2009? [63]. Pour se démarquer de ses concurrentes et préserver son image de service public, les premières offres de crédit à la consommation sont proposées le 1^er avril 2010 en insistant sur son approche différente et la prévention du surendettement, approche très à propos au moment où Christine Lagarde, ministre de l’Économie, de l’Industrie et de l’Emploi, veut renforcer l’efficacité des procédures de surendettement et légifère sur le crédit à la consommation en ce sens (projet de loi adopté au Sénat en juin 2009). Le slogan de la publicité « La Banque postale réinvente le crédit à la consommation » insiste notamment sur cette image d’une « banque à part » : « […] Un crédit clair et simple qui s’accorde ou se refuse mais toujours dans l’intérêt de chacun. Un crédit qui a compris qu’il ne doit jamais devenir un mode de vie […]. » Au moment où l’obtention par la Poste de la possibilité de distribuer des prêts à la consommation la rapproche des banques, son positionnement spécifique par rapport à ses concurrentes est une nouvelle fois ravivé au travers de la publicité qui est faite autour de ce nouveau produit. Seul l’avenir cependant nous dira si la spécificité postale par rapport aux autres établissements bancaires proposant des crédits à la consommation, revolving et autres, est réelle ou seulement un effet d’affichage.