1 – Introduction

1Indépendante de l’Australie depuis 1975, la Papouasie-Nouvelle-Guinée (Papua Niugini en pidgin créole) compte à l’heure présente près de 6,5 millions d’habitants. Cette population se répartit sur un territoire de 463 000 km², comprenant les deux tiers environ de la grande île de Nouvelle-Guinée et les archipels qui en dépendent. Leurs formations sociales constituent de longue date un terrain privilégié pour l’ethnologie et l’anthropologie, qui ont trouvé dans leur singulière complexité une matière inépuisable de recherches. Les économistes s’y sont en revanche assez peu aventurés. Le contraste est de fait saisissant entre la relative rareté des études économiques approfondies portant sur ce pays et le foisonnement de rapports d’expertises émanant d’agences gouvernementales ou, plus fréquemment encore, de firmes transnationales étrangères  [1] attirées par les richesses minières (les réserves aurifères pourraient être, selon certaines estimations locales  [2], les troisièmes du monde), les gisements d’hydrocarbures ou même les ressources forestières, et réalisant d’énormes investissements. Dans cette société paysanne – caractérisée par une population très majoritairement composée d’agriculteurs et d’éleveurs, une économie domestique constituant encore souvent la base de la subsistance, la persistance visible de systèmes « coutumiers » et une autonomie marquée de territoires locaux intégrés en partie seulement dans l’espace englobant d’un « État-nation » –, la question de la terre y représente un enjeu majeur. Elle est en effet à l’origine de conflits récurrents, parfois violents, pour ses propriété et usage entre les transnationales, l’État et la société civile – à laquelle restent attachés des préjugés d’un autre temps  [3]. Ainsi, repérer l’existence d’un régime foncier non fondé sur la propriété privée du sol et de formes de production collectives où converge et se juxtapose un « faisceau de droits » s’appliquant aux individus et gérés par un ensemble d’institutions et de pratiques émanant à la fois de l’État, de collectivités modernes et de communautés « coutumières », est une chose ; en est une autre l’argument tenant ces facteurs pour des obstacles insurmontables au « développement », au sens capitaliste du terme. À l’inverse, si l’absence de « développement » du pays est peu contestable, le phénomène ne saurait s’expliquer uniquement par l’ouverture sur l’extérieur, jamais maîtrisée car toujours fortement contrainte. L’un des traits originaux de la Papouasie-Nouvelle-Guinée actuelle – ô combien paradoxal dans une économie si dépendante et « néo-libéralisée »  [4] – est que les terres coutumières couvrent aujourd’hui plus de 95 % du territoire du pays ! Et les revendications de sa paysannerie, que notre propos entend « dé-exotiser », n’y sont pas pour rien. Aussi tenterons-nous d’éclairer de quelle manière s’articulent facteurs internes (rapports de cette société à l’État) et externes (rapports de l’État aux transnationales) pour bloquer in fine le développement. Après une brève présentation anthropologique et culturelle du pays (1^re partie), nous étudierons les institutions foncières traditionnelles et les rapports à la terre – fréquemment considérés comme « archaïques » – (2^e partie), puis les étapes du processus d’enregistrement des terres à l’époque coloniale et depuis l’indépendance (3^e partie), pour examiner enfin l’étonnante modernité de cette société paysanne et sa capacité de résistance [Scott, 1985 ; Cooper, 1994] face aux formes singulières qu’y ont prises les politiques du néolibéralisme (4^e partie).

2 – Peuple et culture

2Bien que l’origine précise des peuples mélanésiens fasse encore l’objet de débats entre scientifiques de diverses disciplines  [5], les découvertes les plus récentes de l’archéologie et de la linguistique, notamment depuis les années 2000, convergent pour lier le peuplement de la Papouasie-Nouvelle-Guinée à plusieurs vagues de migrations successives, en provenance de l’Asie du Sud-Est méridionale [O’Connor et Chappell, 2003 ; Hope et Haberle, 2005]. La toute première, remontant à plus de 40 000 ans (before present), amena sur le plateau continental du Sahul les lointains ancêtres chasseurs-cueilleurs des populations papoues – que l’on retrouve aujourd’hui dans les Highlands (hautes terres) notamment, jusqu’à des altitudes supérieures à 3 500 mètres –, d’abord sur les côtes nord de la Nouvelle-Guinée, puis vers les îles avoisinantes de Nouvelle-Bretagne et Nouvelle-Irlande, ensuite de Bougainville, enfin de Manus. Ces peuples s’installèrent initialement sur les basses terres, puis progressivement dans les vallées montagneuses des hauts plateaux, là où le climat était le plus propice, pour y cultiver la terre. La pratique de l’agriculture irriguée, pour les ignames, le sagou, le taro ou la canne à sucre entre autres, y est attestée depuis au moins 9 000 ans (soit l’extrême fin de la dernière glaciation), faisant ainsi de la Nouvelle-Guinée l’un des plus anciens foyers agricoles au monde [Denham et al., 2003 ; Bourke, 2009 ; et également : Sullivan, Hughes et Golson, 1987]. C’est d’ailleurs l’essor de l’agriculture intensive qui contribua à concentrer les populations des Highlands. Ce fonds originel papou est toutefois à distinguer des populations austronésiennes, issues quant à elles d’une deuxième large vague migratoire intervenue plus récemment et se fixant sur les basses terres des régions côtières de la grande île et dans les archipels environnants. Cette distinction se retrouve sur le plan linguistique, puisque les langues austronésiennes sont parlées sur presque tout le pourtour côtier, tandis que celles de familles non austronésiennes, plus anciennes, hétérogènes et parfois très compliquées, le sont surtout dans les zones montagneuses de l’intérieur [Schroeder, 1992].

3La formation sociale papouane-néo-guinéenne se caractérise par une grande diversité de communautés, sur les plans social et culturel. Leur éclatement en une multitude de groupes, juxtaposés, parfois de très petite taille (de centaines d’individus près des côtes à quelques milliers dans l’intérieur) et extrêmement différents les uns des autres, rend hasardeuses les généralisations. Illustration : sur un espace géographique réduit coexistent des communautés à filiation patrilinéaire ou matrilinéaire, reposant sur l’agnation ou tolérant les non-agnats, et parlant des langues distinctes pour lesquelles la parenté linguistique reste à être démontrée [Foley, 1986]. On observe cependant fréquemment des organisations socio-économiques relativement peu hiérarchisées – la hiérarchisation du pouvoir marquant davantage les groupes des régions côtières. Cet émiettement ne peut néanmoins faire oublier que beaucoup de ces communautés partagent un fonds culturel commun : des religions très prégnantes fondées sur le culte des ancêtres ; des mythologies (de groupes totémiques), des croyances et expressions artistiques caractéristiques de Nouvelle-Guinée et de Mélanésie (omniprésence de la religion, techniques, anonymat) ; un comportement relativement « conservateur » vis-à-vis du respect de coutumes anciennes cimentant la cohésion sociale ; des rapports interindividuels combinant de manière complexe et variable les relations de parenté et de localisation (extra-familiales)… Un point important à souligner ici est l’autonomie et l’adaptabilité des institutions traditionnelles aux légitimités localement reconnues, amenant dans une certaine mesure à relativiser le pouvoir de l’État et faisant cohabiter différents espaces d’édiction du droit – y compris et surtout pour ce qui concerne les systèmes de tenure, où droits collectifs et individualisés peuvent se voir combinés [Banks et Ballard, 1997]. Cet ensemble de champs sociaux, imbriqués, qui ont produit la richesse et la diversité humaine de ce pays, ne saurait occulter le fait qu’au-delà de leur hétérogénéité, ces communautés traditionnelles sont unies par des traits singuliers qui les distinguent assez nettement des populations asiatiques peuplant le Nord et l’Ouest de la région, jusqu’à l’Indonésie – à travers laquelle passe ce qui ressemble fort à une « frontière culturelle » : archipel indonésien d’un côté, Papua de l’autre.

4L’éparpillement de ces communautés ne signifie pas non plus qu’elles soient restées isolées les unes des autres, ni qu’elles ne soient entrées en contact que sous le prétexte du conflit – si fréquemment souligné dans la littérature. La plupart d’entre elles, y compris celles vivant dans les zones reculées des hautes terres, entretiennent de vastes réseaux d’échanges (rituels, cérémoniels, commerciaux…), qui les mettent en rapport avec des groupes de régions parfois éloignées, jusqu’au littoral – par exemple, pour le commerce du sel. Au sein de certains de ces réseaux, une place privilégiée est occupée par la figure du big man (grand homme). C’est lui qui organise les cycles d’échanges entre chefferies et domine en faste et en générosité. Si l’importance des lignages et le poids de l’hérédité jouent des rôles significatifs dans ces compétitions d’honneur et de prestige, ces facteurs ne sont pas exclusifs, dans la mesure où le big man, dont l’autorité ne dérive ni de la propriété ni de droits formels (au sens moderne du terme), peut être statutairement n’importe lequel d’entre les membres d’une communauté et s’imposer et être reconnu pour ses qualités propres et la persuasion, ou être choisi collectivement pour les services attendus de lui. La difficulté à assimiler un clan ou groupe local donné à une « politique », l’autonomie relative mais réelle des comportements individuels observée au sein de ces communautés, ajoutées à la différenciation linguistique, autant d’éléments qui ont entretenu l’idée que la formation sociale papouane-néo-guinéenne serait toujours placée au bord de la désintégration et plongée dans des logiques récurrentes de conflits internes, alimentant le discours sur l’absence d’émergence de sentiment national.

5La colonisation européenne, dont l’Australie fut l’agent le plus décisif, allait être tardive? [6]. Elle intégra, lentement et partiellement, les autochtones au capitalisme mondial, transformant nombre d’entre eux en petits paysans et les maintenant dans la dépendance de compagnies coloniales de plantation, surtout pour les productions d’huile de palme (Sepik, Nouvelle-Bretagne…) ou de café (Highlands). Néanmoins, près des trois quarts de la force de travail papouane-néo-guinéenne se consacrent encore à l’heure actuelle aux cultures de subsistance, dont les produits sont autoconsommés ou vendus sur de petits marchés locaux – mais très marginalement exportés. L’une des singularités marquantes de cette société paysanne tient à son rapport à la terre et à un attachement persistant aux institutions dont elle s’est dotée pour en défendre la propriété collective – sans qu’il soit pour autant possible d’opposer cette dernière de façon trop dualiste à la propriété privée.

3 – Rapport à la terre, droits coutumiers et propriété communautaire

6En Papouasie-Nouvelle-Guinée, comme dans de nombreuses sociétés du Sud en général et d’Océanie en particulier (tableaux 1 et 2), la terre ne fait qu’exceptionnellement l’objet d’une appropriation privée, telle que l’entend le droit moderne. Dans leur large majorité, les systèmes fonciers traditionnels, dits « coutumiers » ou de « droit coutumier », sont fondés sur une possession de la terre non pas individuelle, mais communautaire, avec indivision et droit de préemption des sols. Il s’agit moins d’une « propriété » foncière au sens strict que d’un accès à l’usage de la terre, lié à la présence d’un groupe (sédentaire ou nomade) et à son exploitation des sols. La terre est donc bien plus qu’une ressource naturelle ; elle constitue, en même temps qu’un moyen de subsistance, le fondement de l’identité et de la cohésion de la communauté. Le milieu physique appartient aux hommes autant que l’inverse. Car la relation très étroite qui unit l’environnement naturel aux vivants est aussi un rapport aux ancêtres – et aux descendants des générations à venir –, légitimant l’accès à la terre. D’elle, ainsi que des arbres et du sous-sol, dépendent la sécurité alimentaire et la reproduction de l’ensemble du corps social. Aussi les terres sont-elles possédées par les communautés familiales et/ou villageoises autochtones, distinctes et identifiées (plutôt que par les individus) qui y vivent et y circulent [Godelier, 1982]. La propriété collective tire sa légitimité de ses productions, qui ne sont pas tant destinées aux marchés qu’à l’autoconsommation – même si la logique qui commande aujourd’hui est éloignée de celle des agricultures paysannes du passé [Aymard, 1983].

7Cette gestion coutumière qui exclut la propriété privée et garantit à tous une possession collective des sols ne signifie aucunement qu’un tel accès à la terre soit égalitaire, ni entre les groupes – car cette dernière est le plus souvent partagée inégalement selon les appartenances de lignages ou de clans –, ni entre les individus – avec de fortes différenciations en fonction du genre (les rapports entre hommes et femmes variant eux-mêmes significativement selon les lieux) ou du statut (chef ou non). Les pratiques coutumières sont bien loin d’être exemptes de hiérarchies sociales et de préjugés (quant au traitement des femmes, notamment). C’est donc sans nostalgie naïve ni dithyrambe irréfléchi qu’il convient ici d’appréhender, au sein de la société paysanne considérée, la question des droits coutumiers.

8Au sein des lignages ou des clans, certains membres sont désignés comme responsables des terres, afin de disposer des droits coutumiers autorisant à prendre les décisions relatives à leur utilisation. Les liens de parenté ouvrent en général droit à l’usage des terres, mais, souvent, le fait de participer aux travaux agricoles collectifs (défrichage, entretien de jardins vivriers…) permet de recevoir des parcelles à exploiter. Ainsi, la famille ou l’individu à qui ces terres sont allouées devient gestionnaire temporaire des « propriétés » du lignage – sans pour autant en disposer librement, dans la mesure où il est impossible de les vendre, louer ou même exploiter en dehors du cadre coutumier [Herrera et Tetoe, 2010]. De surcroît, cette affectation ne conduit pas à l’octroi de prescriptions exclusives sur ces terres, car elle détermine aussi des droits pour d’autres communautés, par des règles variant suivant les groupes – et allant du contrôle de territoires à la gestion des ressources qui en dérivent. De là découle un système économique bien particulier, et complexe, où subsistent encore fréquemment aujourd’hui des relations de production très personnalisées, une vision du travail individuel insérée dans des pactes de protection ou d’association et tournée vers l’autoconsommation et la satisfaction des besoins vitaux, un commerce dominé par l’échange de prestige et le troc, une appréhension de la monnaie disjointe des prix du marché, de la thésaurisation et de l’accumulation de capital…

Tableau 1

Répartition des terres selon le type de propriété en Océanie (en pourcentage)

Propriété publique Propriété privée Propriété coutumière Fidji 4 8 88 États fédéraux de Micronésie 35 1 64 Kiribati 50 5 45 Îles Marshall 1 0 99 Nauru 10 0 90 Papouasie-Nouvelle-Guinée 2,5 0,5 97 Samoa 15 4 81 Îles Salomon 8 5 87 Tonga 100 0 0 Tuvalu 5 0 95 Vanuatu 2 0 98

Répartition des terres selon le type de propriété en Océanie (en pourcentage)

9Le droit foncier dérive donc de deux sources principales, reconnues par la Constitution : d’une part, le système de tenure capitaliste occidental, introduit par l’administration coloniale et aujourd’hui géré par l’État moderne, duquel relèvent les terres dites « aliénées », réparties entre les propriétés libres (freehold) et les propriétés louées à bail (leasehold) [World Bank, 1978] ; d’autre part, le régime foncier coutumier – ou « para-coutumier », là où (dans les régions moins pauvres ou plus intéressantes pour les investisseurs) la gestion de ses formes complexes ne fonctionne plus que sous des formes dégradées, car pénétrées par la logique de la propriété privée, impulsée de l’extérieur et de l’intérieur. À l’heure présente, les terres « aliénées », administrées par l’État, spécialement celles réservées à l’exploitation de gisements miniers et d’hydrocarbures ou aux cultures de rente, représentent près de 120 000 parcelles, couvrant une surface de l’ordre de 600 000 hectares, soit… moins de 5 % du territoire national [Lakau, 1991]. En d’autres termes, plus des neuf dixièmes de ce dernier correspondent à des terres coutumières (sachant que près de 80 % de la population vivaient en zone rurale au début des années 2000). On comprend dès lors les convoitises auxquelles les propriétés communautaires indigènes ont été (et continuent d’être) soumises de la part des firmes transnationales pour qu’elles soient privatisées et que des cadastres modernes de l’ensemble des territoires familiaux et villageois puissent être établis. Ainsi, plusieurs milliers de parcelles de terre situées sur des propriétés communautaires et régies par le droit coutumier ont déjà été enregistrées par le Department of Lands, chargé d’établir les systèmes cadastraux? [7].

10Face aux pressions des investisseurs et des bailleurs de fonds internationaux, la position de l’État papouan-néo-guinéen se caractérise par son ambivalence. Les opérations foncières doivent toutes être effectuées, théoriquement, par son intermédiaire, puisqu’il est seul autorisé à acheter et à louer des terres communautaires (non aliénées). La persistance de droits d’usage que le capital étranger ne peut lui-même ignorer pose à l’évidence problème aux autorités, notamment lors de l’attribution de gisements aux firmes transnationales et de la construction d’ouvrages d’infrastructures destinés à encourager les flux d’investissements privés étrangers, ce qui exige à la fois la concession de droits d’exploitation de ressources à des investisseurs privés et l’aliénation (pouvant être illimitée et exclusive) [Anderson, 2006] de terres coutumières par l’État. On observe cependant que la structure foncière particulière du pays, dominée par les formes traditionnellement collectives d’organisation sociale, n’a pas empêché – mais juste freiné – l’essor des secteurs exportateurs des mines, des hydrocarbures et de l’agrobusiness. Il est vrai qu’existent certaines transactions foncières opérant hors de la sphère d’intervention étatique. Mais on a surtout constaté que, si l’État reconnaît partout les droits coutumiers de propriété des groupes communautaires – même là où le sous-sol est riche –, il n’en préserve en pratique l’intégrité que lorsque ces terres n’intéressent pas directement les investisseurs privés ou que n’y sont pas découvertes des ressources naturelles. Ailleurs, il s’empare des sols pour en céder l’usage, y compris au capital étranger, avec ce qui leur est attaché au-dessus et au-dessous : mines d’or, de cuivre ou de nickel, gisements pétroliers, mais également plantations, forêts… L’accès aux richesses naturelles du pays et leur exploitation par les transnationales étrangères se réalisent donc avec le soutien d’un État qui sait articuler ce processus d’appropriation sur les structures ancestrales de propriété collective, sans instaurer de marché foncier « libre ».

11Lorsqu’un tel projet est lancé, les solutions de dédommagement généralement adoptées sont le versement de compensations monétaires aux propriétaires coutumiers de terres (landholders) par les sociétés minières et pétrolières, d’une part, et, d’autre part, le paiement de redevances (royalties) reversées par l’État. Il peut même s’agir, dans certains cas, de distribution d’actions (equities). Si la loi n’impose pas d’identifier préalablement tous les landholders, l’attribution de compensations et de royalties est en revanche juridiquement conditionnée par l’enregistrement des ayants droit identifiés. La jurisprudence en matière foncière a favorisé de facto la mise en concurrence des groupes communautaires cherchant à être reconnus par l’État et par les consortiums de firmes transnationales exploitants comme étant les propriétaires coutumiers, conduisant parfois certains groupes à entrer dans la logique de l’ideology of landownership [Filer, 2006 ; Filer, Burton et Banks, 2008] et à adopter des stratégies rentières [Filer et Imbun, 2009 ; Strathern, 2009]. Même en Papouasie-Nouvelle-Guinée, où les structures sociales traditionnelles sont restées vivaces, la paysannerie dans sa très grande majorité s’est montrée assez réceptive et réactive à ces incitations [Fingleton, 2007]. La monétisation liée aux compensations n’a pas nécessairement conduit à l’effondrement des systèmes ancestraux, car ses effets ont été très complexes, et contradictoires. À l’évidence, les comportements du « chacun pour soi » ont gagné du terrain, amenant de fortes tensions et parfois même l’éclatement de familles ou de clans. Mais, simultanément, les groupes reconnus comme étant landholders – quelquefois transformés en actionnaires ! – en ont retiré non seulement de l’argent, mais également des motifs renouvelés de prestige et d’honneur. Aussi les structures sociales traditionnelles ne se sont-elles pas détruites, mais adaptées.

12Sur les dernières décennies, la répartition des redevances versées par les transnationales respectivement à l’État central, aux gouvernements locaux et aux landowners a eu tendance à évoluer plutôt en faveur de ces derniers? [8]. Si de plus en plus de plaintes relatives à des litiges fonciers sont portées devant les tribunaux par des groupes indigènes, la plupart des demandes concernent désormais le montant des compensations à verser par les investisseurs privés, bien davantage que le principe même de la propriété des terres. Par contre, une revendication forte des communautés paysannes demeure l’indivision de cette propriété – en prévention du risque d’éclatement de groupes (par séparation des frères, notamment). En somme, et en dépit des pressions permanentes et convergentes que les entreprises transnationales étrangères, les États de pays développés et les institutions internationales ont exercées dans le sens de la division et de l’individualisation de la propriété de la terre, les gouvernements papouans-néo-guinéens successifs ne sont pas parvenus à (ou n’ont pas souhaité) remettre en question la propriété collective coutumière. La raison fondamentale de cet état de fait réside dans les résistances populaires livrées par la société paysanne, malgré ces pressions et la multiplication des compensations, contre la privatisation de terres, l’imposition de cadastres modernes et leur gestion par le droit capitaliste. En conséquence, si le système foncier coutumier n’a pas représenté un obstacle vraiment décisif à la poursuite de la stratégie néolibérale d’ouverture du pays au capital étranger et de « mise en valeur » de ses ressources naturelles, le fait est que la propriété éminente de la terre continue toujours d’appartenir aux lignages traditionnels.

4 – Les lois foncières à l’assaut de la propriété collective : éléments historiques

13L’enregistrement de terres coutumières et l’établissement de systèmes de cadastres des propriétés foncières ont toujours constitué une priorité absolue pour l’administration coloniale australienne [James, 1985 ; Crocombe, 1987 ; Williamson, 1997]. Si les terres reculées de l’intérieur ne furent « découvertes » que tardivement, les pressions exercées par les autorités coloniales sur les groupes locaux ont provoqué de fréquents affrontements entre colons et autochtones [Neale, 2005]. Les sociétés coloniales de plantation et de négoce, notamment celles du Sud de l’Australie (mais aussi d’Allemagne), entrèrent en force dans les plaines côtières et les îles environnantes, où des terres que le pouvoir colonial décida de déclarer « vacantes » (car non cultivées régulièrement, ni apparemment occupées par les autochtones) furent accaparées par des compagnies privées pour la culture du coprah. L’ouverture progressive des Highlands offrit l’opportunité à l’administration australienne de conquérir de nouvelles terres. Les parcelles étaient réquisitionnées pour être louées à des colons, recrutant de la main-d’œuvre indigène, notamment pour la culture du café. Cette dernière activité gagna du terrain – et avec elle la monétisation –, jusqu’aux hauts plateaux, y compris parmi les communautés locales. Parfois, dans des cas restés limités, la gestion locale de l’accès au sol et d’un régime foncier dépourvu d’appropriation privative était laissée aux autorités « coutumières », elles-mêmes placées sous le contrôle de l’État colonial (si besoin était, par le truchement de chefs traditionnels associés à l’administration), afin de contraindre des paysans à produire un quota préétabli de cultures de rente pour l’exportation – comme le firent, entre autres, les Hollandais en Indonésie. Mais la plupart du temps, le but recherché était la spoliation foncière et la lutte pour placer la terre sous le contrôle direct des autorités coloniales.

14Dès 1952, la Native Land Commission, instituée par le Native Land Registration Act, avait été chargée d’enregistrer les terres coutumières et de régler les conflits fonciers. Dix ans plus tard, en 1962, une Land Titles Commission prenait le relais, avec le même objectif – les ambitions étant sensiblement revues à la baisse. Parallèlement, un contrôle très strict des opérations foncières était instauré (Land Act) : la vente ou la location de terres effectuées à titre individuel par des indigènes étaient officiellement prohibées en dehors du droit coutumier – ce qui revenait à exiger l’approbation de l’ensemble du groupe dont dépendait l’individu, mais surtout à réserver ces transactions à l’État colonial australien, seule entité juridique à pouvoir disposer en dernier ressort des terres coutumières. Cependant, les résultats peu probants de ces enregistrements systématiques de terres allaient contraindre l’administration à promouvoir de nouvelles formes d’incitation des communautés afin qu’elles formulent elles-mêmes, de leur propre initiative, les demandes d’enregistrement relatives à leurs parcelles. À partir de 1963, le Land Tenure Conversion Act assouplissait le dispositif en permettant à un autochtone d’accéder, s’il en formulait le souhait et le pouvait, à la propriété foncière libre – sous réserve de l’accord de l’ensemble du groupe. L’état de fait colonial était tel qu’en 1965, moins de 500 adjudications avaient été attribuées.

15Face aux résistances obstinées de landowners communautaires indigènes, les autorités coloniales décidèrent en 1969 de « sécuriser » leurs droits fonciers sur des terres déjà acquises en adoptant un ensemble de lois, les Land Titles Bills, complétées par les Land Reform Bills de 1971. Cette nouvelle offensive contre la propriété foncière collective, menée par la Land Titles Commission, avait pour objectif la mise en place de « mécanismes de clarification » du régime coutumier et de moyens de contrôle renforcés des transactions foncières. Elle permit surtout à l’administration australienne de réintégrer dans ses prérogatives exclusives toutes les procédures d’enregistrement de terres – ainsi soustraites à la compétence des communautés locales – et, alors que se transformait en profondeur la spécialisation papouane-néo-guinéenne (passant de l’agriculture aux secteurs minier et énergétique), d’établir sur place le système foncier le plus approprié à l’imbrication de la colonie dans les structures productives et commerciales de sa métropole. Aussi les terres devaient-elles être sélectionnées par l’État, avant que celui-ci « invite » (et incite par la fiscalité) leurs propriétaires coutumiers à se signaler et à les faire enregistrer. Les réactions de protestation, vives, obligèrent néanmoins l’administration à suspendre la « réforme » dès 1972 et à repousser à plus tard l’application des lois foncières. Les craintes des contestataires étaient que ces réformes facilitent une tenure individualisée et permettent à une élite, représentant une classe de gros propriétaires privés, d’accaparer les terres au détriment du reste de la société [Bruce, 1988].

16En 1973, le territoire de Papouasie et de Nouvelle-Guinée accéda au statut d’autonomie interne (self-governing) au sein de la fédération australienne. À la suite du retrait précipité des lois foncières, une commission d’enquête sur les questions relatives à la terre (Commission of Inquiry into Land Matters) fut mise en place par les nouvelles autorités. Le rapport qu’elle remit au gouvernement papouan-néo-guinéen (non encore indépendant) préconisait une série de réformes visant à réduire les inégalités de distribution des droits de propriété, à contrôler les propriétés privées en interdisant les ventes de terres réalisées par des étrangers (contre dédommagements divers) dans les régions où elles étaient insuffisamment disponibles et à décentraliser les procédures de règlement de conflits fonciers au niveau des districts. La durée des locations à bail aux étrangers fut limitée à 60 ans. Par ailleurs, le nouveau gouvernement exprima sa volonté d’amorcer une réforme agraire afin de récupérer les terres qui avaient été aliénées par l’administration australienne et les colons. Un dispositif de redistribution des plantations, appelé Plantation Redistributive Scheme, fut établi en 1974. Il comportait deux décisions majeures. La première consistait à nationaliser un certain nombre de plantations – à l’exception de celles à structure fortement capitalistique, comme les cultures de thé ou d’huile de palme, et des élevages. Une seconde mesure offrait aux groupes communautaires qui le souhaitaient la possibilité de racheter des plantations grâce à des aides financières de l’État permettant de n’avancer que 10 % de la valeur des terrains (le reste étant payé par versements étalés selon un échéancier de trois à cinq ans). En 1975 enfin, la propriété foncière coutumière des groupes locaux propriétaires de terres était juridiquement reconnue par la Constitution de l’État indépendant de Papouasie-Nouvelle-Guinée.

17L’expérience de développement « national » fut pourtant de si courte durée que le pays paraît être passé pour ainsi dire directement de la colonisation au néolibéralisme. L’économie papouane-néo-guinéenne indépendante restait prisonnière d’une dépendance extrême vis-à-vis de l’extérieur, spécialement de la principale puissance régionale, l’Australie [Amarshi, Good et Mortimer, 1979]. La dynamique des échanges commerciaux et financiers, inégaux et polarisants, car dépendant d’une structure de propriété du capital où dominent les transnationales étrangères, demeurait commandée tout entière depuis l’extérieur, sans répondre aux besoins de consommation et de développement de la population. Le choix fondamental de l’État d’une politique économique privilégiant la concession aux investisseurs étrangers de droits d’exploitation des ressources naturelles et la promotion de cultures d’exportation ne pouvait se traduire que par un processus d’aliénation toujours plus poussé de terres coutumières [Weiner et Glaskin, 2007] – prolongeant celui de l’enregistrement amorcé à l’époque coloniale. Le Lease-Lease Back Scheme de 1979 autorisait ainsi légalement la mise en location à bail de terres communautaires à la demande de l’État ou de leurs propriétaires. Cette procédure dopa l’expansion de firmes transnationales de l’agrobusiness, qui l’utilisèrent pour faciliter l’implantation et la satellisation de petits propriétaires (smallholders) travaillant pour elles. En 1981, le Land Registration Act poursuivit l’enregistrement et la légalisation de nouveaux détenteurs de titres privés de propriété foncière – les terres ne pouvant toutefois être vendues ou louées qu’à l’État ou à des citoyens nationaux (ou hypothéquées mais non saisies par les banques). Cette tendance se durcit encore au cours de la décennie 1980, grâce aux généreux soutiens financiers de la Banque mondiale, de l’agence d’aide australienne (AusAid) et des États-Unis, aboutissant au Land Administration Improvement Programme de 1984, puis, en 1987, au Land Evaluation and Demarcation Project. Parallèlement, des expériences pilotes d’enregistrement de terres étaient tentées dans plusieurs régions, comme au Sepik avec l’East Sepik Land Act [Power, 1991 ; Kavanamur, 1997].

18Ces évolutions annonçaient l’offensive décisive des plans d’ajustement structurel (PAS), qui arrivaient. La politique néolibérale d’ouverture aux investissements étrangers adoptée par le gouvernement papouan-néo-guinéen voyait de fait ses effets freinés par l’ampleur des terres échappant au droit capitaliste et relevant de systèmes ancestraux de propriété communautaire. Beaucoup y ont vu le facteur le plus déterminant de blocage de l’essor du secteur privé? [9]. Dans un contexte de déséquilibres externes (balance des paiements, endettement) et internes (déficits budgétaires), le gouvernement du Premier ministre Sir Rabbie L. Namaliu engageait le pays dans un premier PAS, en 1989, sous l’égide du FMI et de la Banque mondiale. Ici comme ailleurs dans le Sud, les mesures mises en œuvre consistèrent à privatiser le maximum d’entreprises nationales, à réduire les dépenses publiques, à geler les salaires et à flexibiliser le marché du travail, à resserrer la politique monétaire et à dévaluer la monnaie nationale (kina), à démanteler les barrières douanières, à libéraliser le commerce extérieur et à rendre « attractif » le territoire économique national… Dans le cas de la Papouasie-Nouvelle-Guinée toutefois, et au-delà de la « stabilisation » macro-économique de court terme, la clé de voûte du programme reposait sur son socle foncier : l’établissement d’un cadre législatif moderne relatif à l’enregistrement et à la division des terres étaient recommandés, avec insistance. Conditionnant les aides des organisations internationales, le Land Mobilisation Programme (LMP) était donc lancé, pour cinq ans, dès 1989. En 1993, ce programme était prolongé pour trois ans, et appuyé par l’Australie à travers l’ACLMP (Australian Contribution to the Land Mobilisation Project) [Iatau et Williamson, 1997].

19En 1995, un nouveau PAS était imposé, cette fois par le gouvernement de Sir Julius Chan, qui le dissimulait sous l’appellation de « plan de réforme structurelle » – espérant peut-être laisser croire qu’il se soustrayait aux diktats du FMI. La réalité du programme était pourtant celle d’une accentuation de la soumission économique du pays. Au cœur des mesures prises, au nombre desquelles l’adoption d’un taux de change flottant, la poursuite des privatisations, une attaque contre les services publics (santé, éducation) et de nouvelles baisses des salaires, figurait, encore et toujours, la réactivation du processus d’enregistrement des terres et ce que les autorités appelaient la « réforme foncière » – c’est-à-dire la privatisation des sols. En juin de la même année étaient divulgués les grands axes du Customary Land and Registration Bill. Ce dernier – condition sine qua non des prêts – prévoyait la finalisation d’un nouveau cadre légal relatif à l’enregistrement des terres et son application dans deux provinces (East Sepik et East New Britain) [Larmour, 2003]. Les législations foncières soulevèrent une vague de protestations sans précédent dans le pays, obligeant le ministère des terres à mettre fin aux travaux engagés et contraignant le FMI et la Banque mondiale à accepter un retrait temporaire de ce point du PAS.

20Pour tenter d’apaiser les esprits, un Land Group Incorporation Act, à peine plus participatif, fut consenti. Le répit fut cependant de courte durée ; dès 1996, la mise en œuvre du Land Mobilisation Programme reprenait, sur une échelle étendue. À ce schéma d’ensemble est venue s’ajouter une série de lois spécifiques, par secteur d’activité, visant à faciliter l’exploitation des ressources naturelles grâce à l’accès aux terres pour les firmes transnationales. Parmi ces lois, le Mining Act (1992) et l’Oil and Gas Act (1998) revêtent une importance toute particulière. En fixant les modalités d’accès, pour les compagnies étrangères, aux ressources naturelles via l’accès au foncier, sont également fixées les limites d’exercice par les groupes propriétaires de leurs droits d’usage (art. 113 Oil & Gas Act). Ainsi, l’accès à toute parcelle de terre sur laquelle une licence (de prospection, d’exploitation…) a été vendue est désormais restreint. Le troisième PAS, décidé en 1999 après le choc exogène de la crise asiatique (1997-1998), allait replacer au cœur du dispositif de « réformes » un volet foncier, lourdement soutenu par le FMI, la Banque mondiale, l’Australie et les États-Unis (via l’USAID, en particulier), rejoints par la Banque asiatique de développement et le Japon. En 2001, un groupe d’experts était chargé par le gouvernement de Sir Mekere Morauta de rédiger un projet de loi sur la privatisation des terres coutumières. Mais l’ampleur des soulèvements populaires les fit une nouvelle fois reculer.

Tableau 2

Part des terres coutumières enregistrées en Océanie (en pourcentage du total des terres)

Fidji + 90 États fédéraux de Micronésie + 50 Kiribati + 50 Îles Marshall - 10 Nauru + 90 Papouasie-Nouvelle-Guinée - 5 Samoa + 20 Îles Salomon 0,2 Tonga 0 Tuvalu 100 Vanuatu n.d.

Part des terres coutumières enregistrées en Océanie (en pourcentage du total des terres)

Notes :+ x = plus de x % ; - y = moins de y % ; n.d. = donnée non disponible.

5 – Situation sociale, résistances paysannes et mobilisations populaires

21Les indicateurs sociaux de la Papouasie-Nouvelle-Guinée – qui dispose, rappelons-le, des troisièmes réserves aurifères de la planète – sont parmi les plus médiocres au monde, tout spécialement dans les domaines de la santé et de l’éducation. Selon les données du PNUD? [10], 38 % des enfants étaient scolarisés au début des années 2000. Le taux d’alphabétisation restait de 63,9 %, contre 47 % trente ans plus tôt. Si la diversité linguistique qui caractérise le pays (en plus du Tok Pisin ou anglais pidgin et du Hiri Motu répandu en régions papoues) ne facilite guère la tâche, les budgets éducatifs demeurent très insuffisants et l’application de la stratégie néolibérale a fait perdre du terrain à l’éducation publique face aux écoles privées, notamment confessionnelles et internationales, en plein essor. En matière de santé aussi, les indicateurs sont pauvres. Le taux de mortalité infantile frôlait 80 ‰ en 2000, tandis que l’espérance de vie à la naissance était encore inférieure à 60 ans. On comptait à peine sept médecins pour 1 000 habitants. Les taux de vaccination demeurent assez nettement inférieurs à ce qu’ils sont en Océanie.

22En ce qui concerne l’alimentation, malgré l’observation de carences nutritionnelles parfois graves, les cas de malnutrition chronique restent relativement rares. L’une des raisons pouvant expliquer ce phénomène réside dans l’accès de la grande majorité de la population aux terres communautaires, des formes d’organisation collective des cultures de subsistance, ainsi que la persistance d’un dispositif de solidarité traditionnel consistant en des distributions de produits agricoles. Le fonctionnement de ce système de soutien communautaire (appelé wantok) assure une redistribution des revenus – toute relative, et pour l’essentiel en zone rurale –, réduisant dans une certaine mesure les inégalités au sein des classes populaires, amortissant les effets dévastateurs des politiques néolibérales et limitant la multiplication des cas les plus criants de déchéance sociale. À l’évidence, toutefois, ces réseaux de solidarité voient leur efficacité nettement s’atténuer en zone urbaine où les liens sociaux traditionnels tendent à se distendre ou à se rompre. Depuis quelques années, la pauvreté a ainsi augmenté en ville : près de 70 % de la population y vivrait aujourd’hui sous le seuil de pauvreté. Les services publics de soin, peu développés, tendent à reculer face aux établissements privés, encouragés par l’État et les organisations internationales, mais inaccessibles aux plus pauvres. On comprend dès lors à la fois l’impact tout à fait destructeur que produit l’extension de rapports fonciers capitalistes sur la survie de ces liens de solidarité ancestraux et institutionnalisés, et les motifs qui poussent certaines couches de la société à se révolter – dans la mesure où les expériences de soulèvements populaires observés dans la période récente n’ont pas concerné uniquement la paysannerie, entendue lato sensu, mais aussi mobilisé des organisations d’ouvriers de l’industrie minière ou de fonctionnaires (syndicats enseignants notamment) comme également des associations d’étudiants ou des mouvements de femmes, voire certaines composantes (paupérisées) de l’armée [cf. Imbun, 2000 par exemple]. Depuis quelques années, de plus en plus d’auteurs ont d’ailleurs choisi – à juste titre, selon nous – de mener l’étude de la société papouane-néo-guinéenne contemporaine, particulièrement complexe et évoluant rapidement, en termes de « classes »? [11].

23Nous l’avons dit, la stratégie néolibérale imposée par le capital mondialement dominant est venue buter contre – sans être pour autant interrompue par – l’absence de généralisation de la propriété privée des terres en Papouasie-Nouvelle-Guinée où c’est le volet foncier des PAS, recommandant l’enregistrement et appelant à la division des terres collectives, qui a toujours suscité le mécontentement populaire le plus vif. Avant l’ère néolibérale, des résistances à la pénétration des transnationales minières s’étaient déjà manifestées, dont la plus virulente fut celle menée par la population de l’île de Bougainville face au conglomérat Conzinc Rio Tinto of Australia, obligeant à fermer la mine géante d’or et de cuivre de Panguna en mai 1989 – et aggravant un conflit sécessionniste larvé qui devait se transformer en guerre ouverte opposant les forces armées papouanes-néo-guinéennes à la Bougainville Revolutionary Army? [12]. Bien qu’il reste très particulier, du fait qu’il retentissait sur un mouvement séparatiste, et aussi parce que l’agression subie par les populations locales atteignit un niveau de violence inégalé dans le pays, le conflit de Bougainville ouvrit en un sens une brèche dans laquelle se sont depuis lors engagés nombre de groupes communautaires désireux de faire valoir leurs droits auprès de l’État et des firmes transnationales.

24La résistance aux projets gouvernementaux successifs de « réforme » du statut des terres coutumières, dictée par les intérêts du capital étranger et appuyée par les élites locales – y compris militaires –, se situe au cœur de la plupart des mobilisations populaires organisées ces dernières années. Car les manifestations des groupes communautaires n’ont cessé de se multiplier, de s’amplifier, de se structurer et de se radicaliser, sur la plus grande partie du territoire. La crainte des protestataires est qu’une éventuelle division des terres collectives ne conduise à un affaiblissement du contrôle des autorités communautaires sur leurs propres sols et à une perte des valeurs traditionnelles, comme aussi à l’accentuation des inégalités et à l’apparition de nouveaux paysans sans terre. Parmi de multiples exemples, mentionnons le cas de groupes de la Nouvelle-Bretagne rejetant farouchement les divers programmes, promus par la Banque mondiale et par la Banque asiatique de développement, d’extension des plantations de palmiers à huile à hauts rendements? [13]. Leur production, l’huile de noix de palme, dont la Papouasie-Nouvelle-Guinée est devenue aujourd’hui l’un des leaders mondiaux (derrière la Malaisie, l’Indonésie, le Nigeria, la Thaïlande et la Colombie), est destinée à l’exportation et à l’approvisionnement de transnationales des secteurs de l’agroalimentaire et, de plus en plus, de la chimie de synthèse, notamment celles de raffinage de biocarburants. Autres exemples : en avril-mai 2007, dans la province de l’Enga, au centre du pays, une forte mobilisation de communautés villageoises pour la défense des droits coutumiers conduisit à la fermeture de la mine de Porgera – l’une des plus importantes du monde pour l’or et le cuivre – ; rappelant que celle de Panguna n’a toujours pas rouvert depuis que Rio Tinto (actionnaire majoritaire de la Bougainville Copper Ltd) avait été contraint de la fermer en 1989. À partir de 1999 éclata un violent conflit à Ok Tedi, dans les Star Mountains de la Western Province, près de la frontière indonésienne, mettant aux prises la compagnie Ok Tedi Mining Ltd (majoritairement détenue par la transnationale BHP Billiton, numéro un des firmes minières dans le monde et première capitalisation boursière d’Australie) et les communautés locales scandalisées par les ravages occasionnés à l’environnement par l’exploitation de cette mine à ciel ouvert [Herrera et Tetoe, 2011].

25Face aux soulèvements populaires, l’attitude adoptée par l’État est empreinte d’ambiguïté. Elle alterne entre proclamation démagogique de bonnes intentions et négation (contre toute évidence) d’une quelconque volonté de réforme du système de tenure coutumière, d’une part, et, d’autre part, réaffirmation d’une stratégie d’attractivité du territoire national pour le capital étranger, âpreté des négociations sur les compensations monétaires et dédommagements, et… répression pure et simple des manifestants. Beaucoup d’intellectuels considèrent, quant à eux, que les inquiétudes exprimées par les groupes communautaires sont sans fondement, puisque le bloc de constitutionnalité établirait un cadre de protection légale des propriétaires de terres, ou que la poursuite de la procédure d’enregistrement des terres est nécessaire, en raison des contraintes que le système traditionnel ferait peser sur les perspectives de développement [Curtin et David, 2006]. Quant aux bailleurs de fonds, ils encouragent ouvertement, depuis les recommandations de la Banque mondiale formulées en ce sens dans les années 1960, toutes les initiatives en faveur d’un nouveau régime foncier, à la manière du Land Mobilisation Programme ou de projets plus spécifiques. Il est difficile aux uns et aux autres de comprendre que ces résistances sont bien davantage que des crispations sur un passé archaïque auxquelles on voudrait les réduire. Elles expriment la défense du droit fondamental d’accès à la terre et de son usage collectif pour le bien-être de communautés agressées depuis trois décennies par le néolibéralisme, et traduisent, de surcroît, une révolte tout à fait légitime contre les « crimes écologiques » causés par l’exploitation intensive des ressources naturelles par les transnationales.

26L’important est de saisir que ces résistances paysannes ont également su s’articuler sur des revendications plus globales d’autres composantes de la société papouane-néo-guinéenne – travailleurs des secteurs privés, fonctionnaires, petit peuple des villes, étudiants, militants d’associations écologistes, féministes ou religieuses progressistes –, confrontées elles aussi à la rigueur des PAS et à la privatisation de patrimoines communs. L’un des points culminants de ces luttes anti-néolibérales, fort diverses mais convergentes, eut lieu en 2000-2001, années au cours desquelles des vagues de protestations sans précédent touchèrent le pays. L’un de ces mouvements de révolte vint même de l’armée, notamment de troupes basées à Port Moresby, qui manifestèrent contre une décision prise sur recommandation d’experts du Commonwealth – mais dérivant directement des PAS – de réduire les budgets et les effectifs militaires. Les soldats contestataires en vinrent à réclamer explicitement l’expulsion de tous les conseillers militaires australiens déployés sur le territoire national, des mercenaires étrangers sous contrat avec le gouvernement ou employés des transnationales pour sécuriser les sites stratégiques, mais aussi des experts travaillent pour le FMI et la Banque mondiale… Leurs manifestations allaient être ralliées dans les rues de la capitale par des centaines de personnes. Quelques mois plus tard, en juin 2001, toujours à Port Moresby, une marche de plusieurs jours était organisée à l’initiative d’associations estudiantines contre la politique néolibérale du gouvernement, aux cris de « Rausim IMF, World Bank, Australia! » (Dehors FMI, Banque mondiale, Australie !). Alors que les cortèges de manifestants, grossis par des milliers de syndicalistes, représentants de communautés villageoises, activistes d’associations progressistes…, se dirigeaient vers les bâtiments du Parlement protégés par l’armée, une partie des soldats présents se solidarisa du mouvement? [14]. Ces événements, qui se terminèrent en répression policière, obligèrent toutefois le gouvernement à suspendre son train de privatisations des services publics (poste et Telikom, transports, banques…) et à renoncer à sa « réforme » du statut des terres coutumières.

6 – Conclusion

27Il est grand temps d’actualiser la perception que le reste du monde peut avoir, lorsqu’il en a connaissance, des luttes populaires en Papouasie-Nouvelle-Guinée, sous maints aspects plus modernes et plus radicales qu’en bien d’autres endroits du globe. Elles sont pourtant interprétées par les médias dominants comme l’expression de peurs face à des changements socio-économiques jugés inéluctables : l’ouverture des marchés aux investisseurs étrangers, les privatisations et, surtout, la poursuite de la division de la propriété des terres coutumières. Pour le mainstream économique, l’aliénabilité privative aux prix du marché de la propriété de cette « marchandise » que serait le sol agraire est même tenue pour la seule gestion rationnelle et le mode d’usage optimal de ce moyen de production, aux niveaux individuel comme social. On entendrait alors généraliser aux peuples du Sud les méthodes de la modernité occidentale passant par la dépossession des paysans – soit celles de l’expansion mondiale du capitalisme. Nous avons compris qu’en Papouasie-Nouvelle-Guinée, l’encadrement de la paysannerie par un système foncier fort complexe, combinant affirmation des droits de l’État et persistance de pratiques coutumières imbriquées au sein d’une économie périphérique dominée, a pu servir le projet d’un capitalisme sauvage, maintenu dans la dépendance et accentuant les inégalités. Néanmoins, du point de vue d’une majorité de la formation sociale, il s’agit bel et bien de résister à la violence du néolibéralisme imposé depuis trois décennies et à la mise en coupe réglée des ressources naturelles du pays. Ce qui est ici défendu, c’est la légitimité du principe de propriété collective des sols et de libre accès à la terre pour les communautés paysannes ; ce qui est démontré, c’est l’existence d’autres règles possibles du droit d’usage de la terre? [15] ; ce qui est suggéré, c’est l’acceptation du maintien d’une agriculture paysanne non capitaliste. Ces résistances trouvent moins d’écho dans les médias occidentaux que les discours sur le climat d’insécurité qui y régnerait – entretenus par les classes dominantes et certaines fractions des classes moyennes qui ont su tirer profit du néolibéralisme [Booth, 1995 ; Gewertz et Errington, 1999]. Des préjugés de toutes sortes oblitèrent la réalité des liens de dépendance qui perdurent à l’égard de l’Australie et occultent les luttes d’un peuple qui entend être maître de son devenir collectif. L’analyse de l’économie et de la société papouanes-néo-guinéennes que nous avons proposée ici a souligné les puissantes contraintes qui pèsent sur elles. Dans un pays où le PIB (15 milliards de dollars) dépasse à peine la moitié du chiffre d’affaires annuel de l’une des transnationales géantes opérant sur son sol (en l’occurrence, plus de 25 milliards pour Rio Tinto), les marges de manœuvre du gouvernement restent extrêmement limitées, mais elles ne sont pas inexistantes. La question d’une alternative au néolibéralisme est posée, en même temps que celle des possibilités de cristallisation d’une « alliance de classes » autour de la paysannerie, pour tenter de dégager les modalités d’une stratégie de développement moderne bénéficiant enfin au peuple papouan-néo-guinéen.