2.1 – Croissance et commercialisation d’un secteur hétérogène

6On constate depuis la fin des années 1990 une forte croissance du secteur microfinancier et son expansion mondiale. L’organisation nommée « Campagne pour le sommet du microcrédit » estimait que 17 millions de personnes, en 1997, étaient desservies par des IMF, contre 150 millions en 2007 [Daley-Harris, 2007]. Cette expansion semble appelée à se poursuivre compte tenu d’une demande potentielle évaluée, par des parties prenantes du secteur, à plus d’un milliard et demi d’individus [CGAP, 2004 ; Bouuaert, 2008]. Du côté de l’offre, on estime que le nombre d’IMF approche dix mille [Creusot et Poursat, 2009].

7Toutefois, de tels agrégats masquent la profonde hétérogénéité qui caractérise la microfinance [Labie, 2004]. Ainsi, alors que certaines organisations sont la propriété de leurs usagers qui participent à leur gestion, d’autres sont organisées sous une forme hiérarchisée et verticale. On trouve des IMF s’adressant à des publics éminemment précaires et marginalisés, quand d’autres touchent avant tout les segments inférieurs de la classe moyenne. Il existe des institutions qui ne proposent qu’un seul produit de crédit complètement standardisé, alors qu’une portion croissante du secteur diversifie son offre et propose des services d’épargne, d’assurance, de transfert et jusqu’à une vingtaine de types de prêts et même des appuis en formation, conseil, services de santé, etc. Enfin, il existe une disparité énorme entre les taux d’intérêt de la microfinance, qui peuvent aller, dans un même pays, de 12 % à 140 % annuels [3]. Ces structures revêtent aussi des formes d’organisation distinctes, traduisant des approches parfois très éloignées, entre banques publiques, coopératives, ONG de microfinance et sociétés commerciales de microfinance. Bien que ces dernières ne desservent que 17 % des emprunteurs du secteur [Gonzalez et Rosenberg, 2006], ce sont clairement les plus valorisées par les instances internationales, qui privilégient la formation d’une offre marchande tournée vers une demande solvable.

8Les critères d’évaluation dont l’usage s’est généralisé en microfinance visent principalement à consolider sa pérennité financière. À la différence des autres instruments de l’aide au développement, la microfinance a en effet été promue comme un secteur à vocation marchande, devant progressivement s’émanciper des appuis publics. Les ouvrages reflétant le courant dominant pour le secteur, le « Livre rose » du CGAP [4] [CGAP, 1995], comme le guide MicroStart [FENU, 1997], puis le « Livre bleu » des Nations unies [PNUD, FENU, 2005], ou les ouvrages de référence de la Banque mondiale [Helms, 2006], avancent que la seule manière de créer des systèmes financiers inclusifs à grande échelle serait de faire de la microfinance un secteur commercial capable de recouvrer ses coûts, mais aussi de produire des bénéfices pour alimenter sa croissance et attirer des capitaux privés. Cette volonté se traduit par une double tendance : d’une part, la privatisation des prestataires de services financiers et des mécanismes de refinancement ; et, d’autre part, la commercialisation des acteurs et systèmes, c’est-à-dire l’adoption d’un but lucratif et d’un fonctionnement régi par des principes marchands.
L’idée s’est largement ancrée dans le secteur que la gestion par des instances publiques, coopératives et ONG était par nature non optimale et que la professionnalisation [5] des IMF passait par leur attachement au secteur entrepreneurial [Christen, 2001]. On a ainsi assisté à partir des années 1990 à un vaste phénomène de transformation en sociétés lucratives des structures créées sous forme d’ONG. Inspirées de la création en Bolivie de BancoSol à partir de l’ONG PRODEM [Villafani, 2003], ces conversions deviennent incontournables afin d’être agréées pour capter de l’épargne ou gagner la confiance des investisseurs [Ledgerwood et White, 2006].

2.2 – Prégnance grandissante de normes communes d’évaluation financière

9Pour se diffuser, l’approche commerciale s’est largement appuyée sur des standards de gestion visant à favoriser la professionnalisation et la pérennité du secteur [Christen, Lyman et Rosenberg, 2003], mais poussant aussi à la limitation du risque et à la recherche de rentabilité. Cet encadrement s’est appuyé en particulier sur l’importation de normes prudentielles calquées sur les critères de Bâle, définis par la Bank for International Settlements (BIS).

10Les travaux menés par Susan Strange, puis Goeffrey Underhill sur le système financier montrent que, au-delà de leur dimension technique, ces normes de régulation ont été des vecteurs essentiels de l’évolution du secteur financier international. Ils ont avant tout été poussés par la Banque fédérale américaine pour que le niveau élevé de réserves qu’elle imposait à ses établissements s’applique aussi à la concurrence étrangère [Strange, 1998]. Au sortir de la guerre froide, leur révision avait pour buts essentiels d’emporter l’affiliation à la BIS des pays émergents, sans pour autant devoir associer des étrangers au G10 à leur définition et surtout d’accroître les avantages comparatifs de leurs principaux groupes financiers, aggravant le rationnement du crédit et l’instabilité du refinancement dans les pays en développement [Claessens, Underhill et Zhang, 2008].

11Les standards d’évaluation du risque se sont progressivement imposés aux IMF de plusieurs manières. Les institutions qui se refinancent au niveau international y ont peu à peu été contraintes par les vérifications préalables et le suivi exercés par les fonds d’investissement. Pour les structures qui captent localement de l’épargne, il s’agit surtout des cadres réglementaires nationaux. Ceux-ci ont été définis par les banques centrales, en général indépendamment des gouvernements, avec une assistance technique déterminante d’institutions multi- ou bilatérales [Bédécarrats et Marconi, 2009 ; Bogdani? et Schmitz, 2005], parfois dans le cadre de stratégies nationales de microfinance poussées par les bailleurs internationaux [Duflo et Glisovic-Mezieres, 2008].

12Dans le cadre des accords de Bâle I de 1988, les règles prudentielles restaient relativement simples, en traduisant des ratios de capitalisation et solvabilité préconisés par la BIS, que les États adaptaient éventuellement aux politiques macroéconomiques du pays. Afin d’éviter un rationnement du crédit [6], les banques centrales accompagnaient ces principes de plafond sur les taux d’intérêts et de segmentations imposés des portefeuilles en fonction des activités financées [Trigo, Lee et Rhyne, 2004]. Mais l’introduction progressive de Bâle II, après 2004, a induit l’obligation de constituer des provisions variables pour chaque encours de crédit, en fonction du risque qu’il comporte. Les paramètres retenus pour l’évaluation du risque incluent, entre autres, le montant du passif des clients, les aléas liés à leurs activités, le terme des emprunts, les garanties obtenues en contrepartie, etc. [Artus, 2005]. Chaque agence de régulation nationale produit des directives pour créer une jurisprudence quant à l’interprétation de ces principes.

13Ces normes prudentielles visent à disperser les risques de perte que prennent les institutions afin de protéger les intérêts des investisseurs, des épargnants, ainsi que la stabilité du système financier dans son ensemble. Néanmoins, ils ont mécaniquement poussé les institutions de microfinance à s’adresser en priorité aux investissements moins risqués et offrant des garanties juridiquement plus fiables. Comme cela a été documenté pour le cas bolivien, la règlementation contribue ainsi au recul des cautions solidaires ou alternatives et du financement agricole, auxquels elle attribue automatiquement un indice prudentiel élevé [Bédécarrats et Marconi, 2009 ; Bastiaensen et Marchetti, 2007 ; Cardone, 2004]. Ces critères obligent aussi à constituer des provisions additionnelles en fonction de critères de retard très stricts, qui conviennent mal aux activités agraires, pour lesquelles les aléas naturels ou de marché repoussent souvent les remboursements, sans pour autant mettre en péril l’acquittement du crédit.

14L’application des critères de Bâle entraîne également des coûts de gestion supplémentaires, particulièrement élevés dans le cas de la microfinance. Elle implique de créer une unité spécialisée dans l’évaluation des risques et d’adapter des procédures pour capter l’information adéquate. Cette mise en œuvre pose aussi des problèmes aux autorités de contrôle, qui ne disposent toujours pas de la capacité opérationnelle suffisante pour superviser l’ensemble du réseau d’agences rurales des IMF. De par les coûts induits pour le contrôleur et pour le contrôlé, on estime ainsi que les charges de supervision rapportées au montant des actifs peuvent varier, entre une grande banque et une institution de microfinance, d’un facteur allant de un à trente [Barlet, 2003]. Les critères de Bâle impliquent que les activités financées disposent de niveaux de risque, de degrés d’institutionnalisation et de capacités à produire de l’information qui sont éloignés de la réalité des pays en développement et surtout de celle du public ciblé par la microfinance. À titre de comparaison, lorsqu’ils étaient eux-mêmes en voie d’industrialisation et jusque dans les années 1980, les pays du G10 à l’origine de ces critères appliquaient des politiques financières bien plus souples et volontaristes [Chang, 2002].
Face à la dérive induite au regard de la fonction première de la microfinance, plusieurs acteurs promeuvent l’assouplissement de ces règles. Ainsi, le réseau international de coopératives WOCCU a par exemple, à plusieurs reprises, tenté de ménager des adaptations, en particulier pour les coopératives [Arthur, 2003 ; Grace, 2008]. D’autres acteurs réclament aussi un cadre allégé pour la microfinance [Matarrita, 2004 ; Bastiaensen et Marchetti, 2007]. Afin de garantir une rigueur de gestion sans reproduire les règles formelles importées de l’activité bancaire classique, les alternatives envisagées s’appuient sur les principes qui ont fait la force de la microfinance : s’assurer du degré de compréhension par les opérateurs des activités qu’ils financent, valoriser les méthodes empiriques d’appréhension du risque dans les économies informelles, privilégier l’appréciation des mécanismes de transparence prévoyant une interlocution directe avec les usagers et les parties prenantes locales par rapport aux dispositifs de reporting basés sur l’agrégation massive de données collectées et interprétées de manière automatisée. Concrètement, ces propositions suggèrent d’évaluer non seulement les compétences des cadres dirigeants, mais aussi celles des agents de crédit, des cadres locaux et des représentants des clients s’il y en a. Elles recommandent également d’intégrer dans les calculs prudentiels des garanties « sociales » si elles font preuve de leur efficacité, au lieu de ne considérer que celles ayant une validité juridique. Enfin, ces approches accordent un poids prépondérant à l’analyse de la gouvernance, entendue plus largement que la corporate governance restreinte, elle, aux relations entre actionnaires et dirigeants, et prenant en compte sa capacité à impliquer efficacement l’ensemble des acteurs concernés par le devenir de l’institution. Notons que les remises en cause de la régulation du système financier consécutivement à la crise récente donnent un écho favorable à ce type de propositions.

2.3 – Risques de dérive de la microfinance

15L’influence croissante du modèle commercial en microfinance suscite de nombreuses discussions au sein du secteur. Celles-ci sont longtemps restées policées, jusqu’à ce que le scandale suscité par l’entrée en bourse de l’IMF mexicaine Compartamos en 2007 n’en fasse ressortir des lignes de fracture claires [Ponsot, 2007]. L’action de cette institution créée et consolidée grâce à des fonds publics et l’appui d’ONG, a gagné plus de 20 % dès le premier jour de mise en vente, avec un montant de transaction douze fois supérieur à la valeur initiale. Le succès financier de cette opération pour ses actionnaires (ONG, agences de développement et dirigeants) tient surtout au fait que cette IMF avait atteint un niveau de rentabilité et un rythme de croissance spectaculaires en appliquant à ses clients des taux d’intérêts annuels dépassant les 100 % ! Fortement médiatisée par ses promoteurs, cette ouverture de capital a suscité un scandale au sein du secteur et dans la presse [Epstein et Smith, 2007 ; Malkin, 2008 ; Rosenberg, 2008 ; Adams, 2008 ; The Economist, 2008 ; Business Week, 2007].

16Cet événement a rappelé l’acuité du risque de dérive de la mission des IMF, déjà relevé par de nombreux auteurs qui comparent l’évolution des produits et modes de gestion des institutions qui se sont commercialisées [Christen, 2001 ; Labie et Mees, 2005 ; Dichter et Harper, 2007 ; Copestake, 2007 ; Christen, Lyman et Rosenberg, 2003]. Une telle tendance les amènerait à se tourner vers des segments de clientèle plus rentables, c’est-à-dire essentiellement urbains et moins pauvres, ou à augmenter leur taux d’intérêts. Elle induit même le danger de décapitaliser ou de surendetter les emprunteurs, selon plusieurs études menées dans le Sud de l’Inde où l’évolution des IMF semble particulièrement inquiétante [Guérin et Servet, 2005 ; Fouillet, 2006 ; Servet, 2006 ; Guérin, Roesch et Servet, 2006]. S’appuyant sur ces observations, on trouve des éditorialistes qui redoutent que la course à la rentabilité en microfinance ne la convertisse prochainement en « nouveau subprime » [Harford, 2008]. Bien qu’encore dans le registre de la prospective, les tendances d’évolution du secteur confortent ces craintes, à l’heure où les statistiques montrent que les fonds privés en microfinance commencent à dépasser les engagements publics dans le secteur [Reille et Forster, 2008] et où certains analystes estiment que l’investissement étranger en microfinance est appelé à décupler d’ici 2015 [Krauss et Walter, 2008 ; Bouuaert, 2008 ; Dieckmann, 2007].

17Malgré la diversité de leurs pratiques et l’existence de dérives prédatrices, les IMF partagent une image assez homogène et valorisante. L’engouement pour la microfinance a été tel qu’on lui attribue parfois des vertus presque miraculeuses. Au tournant des années 2000, lorsque l’aide publique au développement était largement décrédibilisée [Nicolas, 1998 ; Gabas, 2002 ; Naudet, 2005], la microfinance est apparue comme l’un des rares domaines d’intervention qui fonctionnait.

18Cependant, les contradictions de l’imagerie d’Épinal construite autour de la microfinance a pour corollaire d’inciter ceux qui veulent s’en départir à adopter des postures inquisitrices. Certains voient ainsi dans cette activité le vecteur d’une croissance insoutenable [Latouche, 2007], d’autres mettent en garde contre sa fonction de fer de lance du néolibéralisme [Weber, 2002 ; Roesch, Fouillet et al., 2007]. On a même vu apparaître des documentaires télévisés incendiaires sur la Grameen Bank accusant ses opérateurs d’encourager le surendettement, de harceler leurs clients et même d’enlever des enfants [7].
En l’absence de transparence sur la dimension sociale de ces activités, un risque majeur de réputation est attaché à la microfinance, avec une tendance à la surenchère de communication sur les bienfaits de la microfinance qui décrédibilise l’ensemble du secteur en cas de scandale. À ce titre, le cas de Compartamos a eu l’effet d’un coup de semonce, alors qu’une enquête menée par la Deutsche Bank sur la base d’un sondage auprès des principaux gérants de fonds, montre que l’utilité sociale demeure une motivation primordiale de l’investissement en microfinance [Dieckmann, 2007].

3.1 – Multiplication des mécanismes d’évaluation sociale

19L’utilité sociale de la microfinance a longtemps été considérée comme acquise et la priorité du secteur portait avant tout sur la massification des services. Au milieu des années 1990, lorsque l’attention s’est concentrée sur la croissance et la pérennité, on s’est focalisé sur le nombre de clients, la rentabilité, l’autonomie vis-à-vis des subventions, la réduction des impayés, entre autres indicateurs opérationnels et financiers [Littlefield et Rosenberg, 2004]. Jusqu’au milieu des années 2000, les initiatives visant à promouvoir et évaluer la contribution de la microfinance au développement étaient souvent dénigrées par les acteurs influents du secteur, considérant qu’il ne fallait pas « détourner » les IMF de leurs performances financières [Jacquand, 2005].

20Néanmoins, les enjeux que nous avons décrits conduisent aujourd’hui les acteurs de la microfinance à rendre plus visible la dimension sociale de leur activité. La reconnaissance d’un double objectif de résultat financier, mais aussi social de la microfinance est en passe de faire partie du courant dominant [Christen, Rosenberg et Jayadev, 2006]. Ce glissement tend à rendre de bons résultats sociaux convertibles en atouts commerciaux pour les IMF, en améliorant la relation avec leur clientèle, mais aussi avec leurs financeurs et autorités de tutelle. Certains proposent même d’assouplir la règlementation en contrepartie d’une utilité sociale attestée [Lyman, Pickens et Porteous, 2008], ou d’instaurer des mécanismes d’incitation, soit marchands, soit publics pour les institutions qui contribueraient substantiellement à l’intérêt collectif [Cull, Demirguc-Kunt et Morduch, 2007 ; Morduch, 2005]. Conséquemment, on assiste à la multiplication des pratiques d’évaluation. En 2008, le réseau SEEP dénombrait 25 outils d’évaluation sociale en microfinance [Woller, 2008], et il ne s’agit là que des instruments conçus pour être répliqués à grande échelle.

21Jusqu’à la fin des années 1990, les mécanismes d’évaluation dominants étaient ceux des études d’impact, que commanditaient principalement les bailleurs publics soucieux de justifier de l’utilité de leurs engagements. Pour être rigoureuses (« to prove », en anglais), ces recherches sont le plus souvent longues et coûteuses. Elles pâtissent cependant de limites méthodologiques qui relativisent leur portée et sont souvent trop académiques pour être exploitées dans la pratique par des opérateurs. Depuis le début des années 2000, on privilégie des méthodes conduites par les praticiens leur permettant d’améliorer concrètement leurs pratiques (« to improve »). On note néanmoins un retour récent des études d’impact très académiques, inspirées d’une méthode d’épidémiologie [8] [Duflo, Crépon et al., 2008]. Ces approches font écho au regain d’exigence des bailleurs pour attester de l’efficacité de l’aide [Ravallion, 2008] et présentent une image de rigueur scientifique très concordante avec la culture économétrique des élites. Ces études posent pourtant certaines difficultés en raison de leur coût très élevé et de questions éthiques. En effet, il reste discutable de priver de services pendant plusieurs années, et pour des finalités exclusivement expérimentales de comparaisons, des usagers potentiels que l’on a sélectionnés aléatoirement [Fouillet, Guérin et Morvant, 2008].

22Les IMF privilégient de plus en plus des méthodologies simples et relativement peu coûteuses qui aident à mieux comprendre l’interaction entre la clientèle et les produits et services de la microfinance. Elles s’appuient généralement sur des techniques d’entretiens individuels ou l’animation de groupes de discussion thématiques. Ces études relèvent davantage de l’étude marketing et de l’analyse de la satisfaction de clientèle, en ce qu’elles servent avant tout à faire évoluer l’offre de services et produits pour mieux s’adapter à la demande, attirer plus d’usagers et les retenir, limiter les non-remboursements et éviter le surendettement.

23Une avancée dans des méthodes opérationnelles d’évaluation porte sur l’appréciation du niveau économique des usagers. Sur la base de plusieurs innovations [Henry, Sharma et al., 2003], deux initiatives parallèles ont mis au point, à quelques mois d’écart, des méthodologies similaires dites de proxy means testing. Elles s’appuient sur les enquêtes de consommation des ménages des instituts nationaux de statistique pour dériver une dizaine d’indicateurs observables et statistiquement corrélés avec le niveau de pauvreté. Utilisés avec un échantillon représentatif d’usagers d’une IMF, ces instruments permettent de déterminer le pourcentage des usagers qui sont pauvres et de suivre son évolution. Le premier instrument, intitulé Poverty Assessment Tool (PAT) a été développé par le laboratoire IRIS à la demande de l’agence de coopération des États-Unis (USAID), pour être obligatoirement appliqué à tous les programmes de microfinance qu’elle appuie, se conformant ainsi à un mandat que lui a fixé le Congrès américain de desservir 50 % de personnes extrêmement pauvres. Le deuxième outil, dénommé Progress out of Poverty Index (PPI) a été développé par le CGAP et les fondations Grameen et Ford, pour être utilisé de manière volontaire par les IMF qui le souhaitent. Certains grands réseaux tels qu’ACCION ou FINCA ont développé leurs propres systèmes d’évaluation du niveau de vie des clients, s’appuyant sur des analyses statistiques sophistiquées [Welch, 2002 ; Hatch et Crompton, 2003]. Il existe en outre plusieurs expériences d’IMF ayant développé leur propre outil de mesure de la pauvreté, moins rigoureux sur le plan scientifique mais directement intégré dans leur stratégie de définition des services, telles que par exemple Buusaa Gonofaa en Éthiopie [Buusaa Gonofaa, 2009]. La mesure indicielle de la pauvreté est en passe de devenir une norme pour l’ensemble des IMF, prévue par les standards internationaux de publication de comptes.

24Par ailleurs, on assiste à la généralisation de méthodologies d’audit, conçues pour évaluer dans quelle mesure une institution se donne les moyens de remplir sa mission sociale. Les premiers instruments de ce type à avoir été mis au point sont l’outil SPI (Social Performance Indicators) de Cerise [Cerise, 2005] et l’outil QAT (Quality Audit Tool) du MFC [MFC, 2007]. Ces méthodologies d’audit s’appuient sur une information déjà disponible au sein de l’IMF. Néanmoins, d’autres acteurs tentent de peser pour que de nouveaux aspects soient pris en compte, ce qui implique la collecte de données additionnelles. Ainsi, le fonds d’investissement FMO tente de pousser les IMF à s’enquérir de l’empreinte environnementale des pratiques des clients [Bierens et Van Elteren, 2008]. Le Bureau international du travail promeut une démarche comparable, tournée vers la défense de conditions de travail décentes dans les micro-entreprises financées.

25Sur la base des informations d’audit, les IMF peuvent opérer une sélection et un calibrage d’indicateurs en fonction de leur propre stratégie, afin de déboucher sur des tableaux de bord qui leur permettent d’opérer un suivi continu. C’est le cas de l’IMF cambodgienne AMK dont l’expérience a été largement diffusée [AMK, 2009], ou encore de la Confédération des institutions financières en Afrique de l’Ouest. En Amérique latine, ce type d’adaptations pour le suivi a donné lieu à des méthodologies de type « balanced scorecard » articulant planification stratégique et indicateurs de gestion [Labie, 2005 ; Bierens et Van Elteren, 2008].

26Lorsque les critiques se sont faites plus vives, après l’entrée en bourse de Compartamos, des initiatives ont émergé pour privilégier l’établissement de codes de conduite afin d’encadrer les pratiques des prestataires de services de microfinance. Ce mouvement a été rendu visible par une déclaration solennelle très médiatisée [9] appelant à l’instauration de principes éthiques à l’échelle du secteur. Cette impulsion a entraîné la constitution d’un groupe de travail animé par le CGAP et ACCION, lequel a établi six principes de base pour la protection du consommateur : prévention du surendettement, transparence des prix et conditions, pratiques de recouvrement appropriées, déontologie du comportement du personnel, mécanismes de réparation des préjudices, confidentialité des renseignements concernant les clients [Lapenu et Bédécarrats, 2009].

27À partir de 2005, les agences de notation spécialisées en microfinance ont également commencé à développer des méthodologies d’évaluation extrafinancière pour compléter les procédures d’évaluation financière qu’elles avaient déjà mises en place. Il est de plus en plus courant que des exercices de notation sociale soient commandités en accompagnement des ratings financiers et un fonds subventionné a été créé avec l’appui du gouvernement luxembourgeois et du CGAP afin de promouvoir cette pratique.

28Concernant l’investissement étranger en microfinance, il existe plusieurs cadres généraux qui sont envisagés pour orienter les pratiques de reddition de compte (« reporting » en anglais) en performances sociales. Il s’agit par exemple du cadre Environnemental Social et de Gouvernance (ESG) mis en place par l’ONU pour l’Investissement Socialement Responsable (ISR), ou encore la Global Reporting Initiative qui a vocation à fournir un canevas à l’ensemble des secteurs d’activité économique pour une publication de résultats à la fois financiers, sociaux et environnementaux [10]. En complément de ces indications, qui restent très générales et imprécises, le CGAP, avec les Fondations Argidius et Ford, ont impulsé en 2005 la création de la Social Performance Task Force (SPTF), un groupe de travail international visant à assurer la cohérence entre les différentes initiatives relevant des performances sociales. En 2006, la SPTF a produit un cadre commun pour l’évaluation sociale en microfinance, dont se réclame la majorité des acteurs exerçant cette activité. Entre 2006 et 2008, la SPTF a servi de cadre d’échange pour les agences de notation internationales spécialisées en microfinance qui ont mis en place des systèmes d’évaluation sociale compatibles les uns avec les autres. En 2008, la SPTF a produit une liste d’indicateurs, standardisés à l’échelle internationale, qui sont intégrés dans les formats de publication de la plateforme Mix Market, la principale plateforme de reporting de la microfinance.
Ce processus de reddition de comptes a été à la fois plus précoce et plus poussé dans les pays où la microfinance a été remise en question par les gouvernements, comme la Bolivie, le Bénin, l’Équateur ou le Nicaragua. À chaque fois, les réseaux d’institutions locales se consolident pour négocier des accords qui préservent certains principes légaux ou politiques, en contrepartie d’une transparence accrue sur l’utilité sociale de la microfinance. Dans ces circonstances, les associations professionnelles d’IMF ont réagi en mettant en place des systèmes de reporting adaptés aux préoccupations locales, afin de rendre des comptes sur leur contribution au bien public et conserver leur autonomie par rapport au contrôle de l’État [ForoLacFr, Redcamif et Mision, 2008 ; Consortium Alafia, 2008].
Transposant ces mécanismes au niveau des flux d’investissement étrangers, le CGAP a récemment entrepris d’inclure des indicateurs de performances sociales dans les directives de transparence des fonds d’investissements spécialisés en microfinance. Celles-ci refléteront à la fois l’agrégation de données clés de performances sociales des IMF financées, ainsi que des éléments relevant de la pratique des fonds eux-mêmes.

3.2 – Des normes qui reflètent des conceptions distinctes de la microfinance

29Comme le suggère Gadrey [2004], l’utilité sociale n’est pas tant une notion technique qu’une convention sociopolitique faisant l’objet de controverses. Il est par conséquent illusoire de rechercher une définition scientifique exempte d’ambiguïtés et une approche rigoureuse doit avant tout chercher à comprendre les cadres cognitifs, les discours et les attentes qui s’allient ou se confrontent pour fixer ces accords. De la sorte, on doit considérer les méthodes d’évaluation mises au point pour appréhender l’utilité sociale de la microfinance comme des conventions résultant d’interactions et reflétant la vision et les intérêts des acteurs qui les ont portées.

30Certaines méthodes d’évaluation de la microfinance ont été conçues à la demande des emprunteurs et épargnants des IMF, en particulier lorsque celles-ci opèrent sous forme coopérative et doivent des comptes à leurs sociétaires. Dans ce cas, les principes mis en avant portent beaucoup moins sur des considérations de pauvreté que de proximité, d’adaptation et de qualité des services, ou encore de participation. La nature des indicateurs et les mécanismes mis en œuvre ont été souvent bien différents quand ils ont résulté de l’interaction entre l’IMF et ses refinanceurs : fonds d’investissements étrangers, agences de coopération, ou organismes nationaux de refinancement. Dans ces cas, la nature des principes et indicateurs sociaux dépend à la fois du mandat du pourvoyeur de liquidité et du degré de dépendance de l’IMF par rapport à cette source. Après l’injonction du Congrès américain de justifier son rôle en matière de réduction de la pauvreté, l’USAID a mis en place un dispositif de mesure de l’extrême pauvreté (voir la section précédente). Nombre de partenaires de cette agence questionnent cette démarche et la pertinence du seuil utilisé, concevant leur utilité sociale plutôt en termes de développement rural, d’inclusion financière ou encore de renforcement du capital social. Néanmoins, l’importance des fonds concessionnels alloués par la coopération nord-américaine les incite à se rallier à ses critères.

31Pour leur part, les fonds d’investissements privés se sont longtemps contentés du strict minimum, mais la multiplication des critiques médiatisées du microcrédit poussent les investisseurs dont ils sont dépositaires à s’interroger et à demander davantage de transparence sur l’utilité sociale présumée qui constitue une motivation importante de leurs placements. Dans ce contexte, le rationnement du crédit bancaire accentue la dépendance des IMF par rapport aux fonds d’investissement étrangers et renforce la capacité de ces derniers à imposer des principes de protection des consommateurs ou des indicateurs de transparence.

32La notion de « performances sociales » a été définie par la Social Performance Task Force comme « la traduction effective dans la pratique de la mission sociale d’une institution de microfinance en lien avec des valeurs sociales communément acceptées » [Lapenu et Bédécarrats, 2008]. Cette formulation a été voulue la plus neutre possible, afin d’englober diverses approches relatives à la mise en œuvre par une organisation de ses objectifs sociaux, au-delà des seules études d’impact. Nous proposons de caractériser leur contenu en fonction d’une matrice composée de deux axes. En abscisse, nous reproduirons les différents stades qui composent une séquence d’action, adoptant une division en étapes largement popularisée par les travaux de la SPTF [Hashemi, 2007] et qui font écho à la distinction faite pour l’économie solidaire entre « l’évaluation des effets d’une activité socio-économique de celle des processus et conditions par lesquels ils sont produits » [Fraisse, 2006, p. 107]. Celle-ci pose en amont la question de la mission et des objectifs sociaux d’une institution, avant d’interroger leur cohérence avec les actions et processus mis en œuvre. On distingue ensuite les évolutions observables dans les conditions de vie des usagers et dans l’environnement, qualifiées d’impact si l’on peut prouver le lien de causalité avec l’intervention de l’IMF.
Sur l’axe des ordonnées, on prend en compte les dimensions sociales sur lesquelles peut porter l’action de la microfinance. Nous distinguerons ici deux champs fondamentaux : celui de la « responsabilité sociale » des agents économiques, qui s’applique aussi bien à la microfinance qu’à tout autre secteur d’activité économique et consiste à prévenir les dommages potentiels que l’activité peut avoir sur les usagers, la collectivité et l’environnement. D’autre part, nous discernerons les critères de « performances sociales » propres à la microfinance et à son « double objectif de résultat » [Christen, Rosenberg et Jayadev, 2006], qui relèvent du mandat spécifique de développement, consistant à servir un nombre croissant de personnes pauvres et exclues, d’améliorer la qualité et l’adaptation des services financiers et de renforcer les capacités de ses usagers. Le tableau ci-dessous représente la matrice en question, en spécifiant les éléments de normes qui se situent à l’intersection de ces axes.

Matrice d’analyse des objets de contrôle social de l’activité microfinancière

Matrice d’analyse des objets de contrôle social de l’activité microfinancière

33Partant de la matrice élaborée ci-dessus, il est possible de positionner les normes sociales évoquées plus haut en fonction du stade de l’activité et de la dimension sur laquelle ils portent, pour composer le tableau suivant.

34Une telle localisation permet de dégager trois enseignements utiles pour analyser les normes sociales en microfinance. Tout d’abord, la répartition montre que les mécanismes de contrôle social de l’activité financière portent sur des aspects diversifiés et potentiellement complémentaires. Néanmoins, on relève aussi des espaces de chevauchement indiquant des aspects sur lesquels les standards promus sont potentiellement concurrents s’ils ne sont pas harmonisés. Enfin et surtout, ces normes répondent à des conceptions différentes de ce qu’est la microfinance et mettre en avant certains critères plutôt que d’autres reflète un parti pris.
Les acteurs qui ne promeuvent que des aspects de responsabilité sont généralement les tenants d’une vision où l’on conçoit la microfinance comme un commerce comme un autre. Cette position tend à faire de « l’inclusion financière » la seule externalité positive des IMF. Les acteurs qui mettent en avant les aspects relatifs à la performance sociale véhiculent pour leur part l’idée que ce secteur a une vocation particulière de développement. Ceci étant, il existe des divergences parmi ces derniers. Certains, surtout anglo-saxons, focalisent leur attention sur la pauvreté, arguant que la microfinance n’a de sens que si elle améliore la situation des plus démunis. D’autres valorisent plutôt le ciblage d’exclus bancaires moins vulnérables, mettant en avant qu’ils sont plus solvables, bénéficient de meilleures opportunités d’investissement et disposent d’un potentiel supérieur d’entraînement sur les économies locales.

3.3 – Des modes d’application correspondant à différents modèles de régulation

35Au sujet de l’économie solidaire en France, Engels et al. [2006] suggèrent que la notion d’utilité sociale a été mise en avant par des structures privées afin de remettre en cause le monopole de l’État en matière d’intérêt général. Il semble que de nombreux acteurs de la microfinance mobilisent également ce concept, ou celui de performances sociales, pour des modes de contrôle qui n’incluent pas les pouvoirs publics. On remarque toutefois que les dispositifs d’évaluation sociale sont différenciés ; selon qu’il s’agisse d’évaluations ou de principes de fonctionnement, leur mise en œuvre peut être interne, externe ou mixte.

Modes d’application des évaluations sociales

Modes d’application des évaluations sociales

36Les applications totalement internes correspondent aux configurations dans lesquelles une institution met en place ses propres critères sociaux. Elles donnent lieu à des mécanismes conçus pour s’adapter aux nécessités et aux contraintes particulières de l’organisation en question. Elles s’avèrent particulièrement utiles pour s’articuler à la prise de décision et aux mécanismes de mise en œuvre, tels que le montrent les exemples déjà mentionnés de Buusaa Gonofaa ou d’AMK. Toutefois, ces modalités de mise en œuvre « sur mesure » n’apportent pas nécessairement les garanties de contrôle ou d’étalonnage, généralement requises pour assurer leur comparabilité ou leur fiabilité aux yeux d’acteurs extérieurs.

37À l’opposé, des modes de contrôle extérieur ont été mis en œuvre pour s’assurer que les normes sont appliquées de manière rigoureuse et homogène. C’est le cas en particulier des mécanismes de contrôle étatique qui existent dans certains pays, comme l’Afrique du Sud, pour assurer une protection réglementaire des usagers de la microfinance. C’est aussi la vocation des agences de notation. Toutefois, ces mécanismes d’évaluation externe s’avèrent souvent détachés des préoccupations ou contraintes des institutions, ils ont un effet limité sur leur stratégie et sont souvent perçus comme un vecteur d’imposition répondant à des agendas inadaptés à la microfinance [Labie, 2006 ; Bouquet, 2006].

38Pour parvenir à une approche intermédiaire, des mécanismes mixtes se multiplient, qui mêlent auto-évaluation, contrôle par les pairs et vérifications externes ponctuelles. Il s’agit d’une tendance impulsée en premier lieu par les associations professionnelles de microfinance dans certains pays où les relations avec les gouvernements étaient tendues, comme la Bolivie, l’Équateur ou le Bénin. Dans ces cas, déjà mentionnés plus haut, les IMF ont individuellement participé à la conception et l’application de systèmes d’évaluation ou de contrôle des pratiques. Néanmoins, le rôle de médiation joué par les associations professionnelles, dans un contexte où les IMF sont fondamentalement concurrentes, et la posture vigilante de l’État, protègent des dérives et assurent une certaine cohérence des vérifications. Ces systèmes sont aujourd’hui reproduits par des fonds d’investissements dit sociaux [11], qui incluent des données extrafinancières pour l’instruction de leurs dossiers de financement et qui les vérifient lors de leurs visites de contrôle.
La multiplication de mécanismes divers d’évaluation sociale semble répondre à un besoin pressant d’une régulation plus équilibrée de la microfinance. Toutefois, on peut rappeler avec Eme [2003] que la notion d’utilité sociale reste attachée à des contextes sociaux et normatifs mouvants. On ne saurait donc attribuer à ce concept une définition substantielle par un procédé technique. Sa légitimité doit nécessairement passer par un processus argumenté, délibératif et avant tout relationnel. Dans cette perspective, il demeure préoccupant que les usagers des services et les pouvoirs publics soient si peu associés à la définition des normes sociales en cours d’émergence en microfinance.