CAIRN.INFO : Matières à réflexion

1Dès le milieu des années 1980, certaines Régions [1] commencent à se doter d’outils d’observation de la relation formation-emploi afin d’améliorer leur connaissance de domaines dans lesquels elles acquièrent de nouvelles responsabilités : l’éducation, la formation et le développement économique [Desrosières, 2008 a]. Parallèlement, en 1987, le gouvernement entreprend de relancer la prospective formation-emploi. À un niveau macro-économique, il confie au BIPE (Bureau d’information et de prévisions économiques) des outils de prévision développés antérieurement par l’Insee au titre de ses contributions à l’élaboration du plan national. Au niveau sectoriel, il ouvre aux « partenaires » sociaux la possibilité de conclure des contrats d’études prospectives destinés à éclairer l’évolution des qualifications. Enfin, au niveau régional, il incite à la création d’Observatoires régionaux de l’emploi et de la formation (Oref) sur la base des premières expériences lancées par les Régions. S’il y a, de la part du gouvernement, la réaffirmation d’une volonté de prévoir pour agir qui n’est pas sans évoquer la figure de l’État keynésien consubstantiel de la statistique nationale [Fourquet, 1983], elle se fait sur un mode compatible avec l’émergence d’un État décentralisé : cadrer et non pas prescrire. La circulaire du 16 février 1988 assigne aux Oref un objectif commun – élaborer des outils de diagnostic et de prospective partagés par les acteurs régionaux [Bertrand et al., 2003] –, mais laisse le soin à ces derniers de définir la forme institutionnelle et les méthodes de leurs observatoires respectifs. C’est donc dans chaque région française que sont progressivement choisis le type d’informations produites et les manières de les mobiliser dans le cadre des politiques régionales d’emploi et de formation [Pascaud, 1993].

2Dans les deux régions étudiées, débutent des initiatives bien distinctes : en PACA, sous la forme d’une structure installée au conseil régional bien que financée dans le cadre du contrat de Plan État-Région et, en Rhône-Alpes, sous la forme d’une association. L’inscription des Oref dans les spécificités des histoires régionales de la relation formation-emploi est appelée à être d’autant plus profonde que, dans un souci de pragmatisme, la circulaire de 1988 articule leur création aux processus de la « contractualisation pluriannuelle » de l’action publique [Gaudin, 1999] et de « transfert des compétences de la formation initiale et continue aux conseils régionaux » [Brochier et Causse, 1993].
Aussi ces deux observatoires sont-ils ici étudiés dans une perspective socio-historique [Thelen, 2003] de manière à rendre compte des configurations d’acteurs régionaux qui ont pris part à leur mise en place puis à leur développement. Cela nous permettra de définir dans quelle mesure les interactions entre les parties prenantes des domaines de la formation et de l’emploi [2] pèsent sur les modes de production et d’usage des informations mobilisées par ces deux Oref. Il s’agit d’interroger l’évolution du contenu des outils que ces Oref élaborent en lien avec les « mandats » dont ils se dotent et l’autonomie qu’ils acquièrent en vue, éventuellement, d’accéder au statut d’institutions d’expertise [Trépos, 1996]. Nous faisons ici l’hypothèse que l’instrumentation [Lascoumes et Le Galès, 2005] statistique de la relation régionale formation-emploi relève d’une institutionnalisation inscrite dans le moyen-long terme, marquée par des innovations techniques, la construction de nombreux outils et la recomposition de leurs usages. Pour éclairer ces rencontres régionales entre les statistiques de la formation et celles de l’emploi, nous distinguons les productions des observatoires étudiées en fonction de l’angle d’approche de la relation formation-emploi qu’elles privilégient : les secteurs et les métiers, les territoires ou encore les parcours des individus. Au bout du compte, nous avançons que les histoires de ces deux observatoires sont celles de compromis évolutifs entre l’héritage de l’État planificateur des années 1960 et 1970 [Tanguy, 2002] et l’émergence de réseaux territoriaux d’expertise dans le cadre d’un État décentralisé [Desrosières, 1997].
Plus largement, nous considérons que la régulation de l’action publique est la résultante des interactions de trois dimensions structurantes, à savoir les institutions, les idées [3] et les intérêts – soit « les 3 i » [Théret, 2000]. Sous le jeu combiné de ces trois « i », les Oref redéfinissent leurs missions et leurs activités en affrontant périodiquement des obstacles relevant de plusieurs registres : techniques, organisationnels et politiques (notamment du fait de luttes d’institutions [Gaxie, 1997]). D’une région à l’autre, la périodisation varie mais assez peu, ce qui autorise à présenter une histoire de ces observatoires en trois « époques » en les prenant conjointement en compte [4].

Encadré 1

La démarche et les modalités d’investigation
Cette comparaison interrégionale s’appuie sur un travail d’enquête qui s’inscrit dans deux programmes de recherche : « les Politiques de la Mesure » soutenu par l’ANR et coordonné par Jean-Louis Derouet (INRP et université de Lyon 2), en lien avec Romuald Normand (idem) et Martine Mespoulet (université de Nantes) et « Knowledge and Policy » financé par le 6e PCRD de l’Union européenne et coordonné dans sa composante française par Agnès van Zanten (CNRS, Sciences Po Paris).
Les régions Provence-Alpes-Côte d’Azur et Rhône-Alpes ont été choisies pour les raisons suivantes : 1. Après la très spécifique région capitale, il s’agit des deux régions métropolitaines les plus importantes ; 2. Elles ont connu des trajectoires politiques assez proches : de 1986 à 1998, l’une et l’autre ont un président appartenant à Démocratie libérale ; de 1998 à 2004, elles sont toutes deux caractérisées par une majorité relative (UDF-RPR en Rhône-Alpes, PS-PC-Verts en PACA) qui aboutit de facto à une sorte de cohabitation régionale droite-gauche ; enfin, depuis 2004, elles sont l’une et l’autre gouvernées par des coalitions de partis de gauche. Ces trajectoires politiques assez proches présentent l’avantage de mieux faire ressortir les spécificités régionales propres au domaine de la relation formation-emploi ; 3. Sous d’autres angles, ces deux régions avaient déjà été étudiées par les auteurs de l’article, offrant ainsi l’avantage de pouvoir contextualiser l’étude des deux observatoires.
Trois types de sources ont été rassemblés : des entretiens semi-directifs retranscrits d’une durée moyenne de 2 heures, des sources écrites aussi bien officielles qu’internes et, plus ponctuellement, des notes d’observation. Les entretiens ont été réalisés avec des collaborateurs des Oref mais aussi des membres des conseils régionaux, des services déconcentrés de l’État (notamment les rectorats), d’autres organismes produisant de l’expertise concernant la formation et l’emploi en région (tels que les directions régionales de l’Insee, par exemple) et, enfin, avec des syndicats de travailleurs et des organisations patronales. En ce qui concerne les sources écrites, nous tenons à remercier les membres des deux Oref et des services formation et emploi des conseils régionaux de PACA et de Rhône-Alpes qui nous ont donné accès à leurs archives.

1 – Première période : la fondation ou l’empreinte des contextes originels

3Si, dans les deux régions, l’Oref doit interagir avec l’État et la Région, il est chaque fois lancé dans un contexte social et politique bien spécifique, que ses activités contribuent en retour à façonner. Ainsi les productions statistiques des Oref instituent la dimension régionale tout autant qu’elles la reflètent [Desrosières, 1997]. Techniquement, malgré tout, une même manière d’appréhender la relation formation-emploi est privilégiée du fait d’une entrée commune par les secteurs d’activité.

1.1 – Un observatoire régional des métiers : la phase corporatiste (1988-1996) en PACA

4À partir de 1988, l’Oref de Provence-Alpes-Côte d’Azur (Oref PACA) recrute sa première chargée d’études, dont le salaire est financé par l’État et qui s’installe au sein du conseil régional. Ce dernier privilégie les collaborations avec l’Union Patronale régionale (UPR) de manière à mieux connaître les décisions des employeurs en matière d’embauche. Les premiers travaux de cet Oref (« ateliers ») visent à saisir les besoins de tel ou tel secteur en termes de formation de sa main-d’œuvre, en se basant sur les revendications des représentants légitimes de la (ou des) branche(s) professionnelle(s) aux yeux de l’UPR, à savoir les chefs d’entreprise.

5L’Oref PACA est très rapidement renommé Observatoire régional des métiers (ORM) [5]. Le terme « métiers » est précisément choisi pour témoigner d’une modalité particulière d’appréhension de la relation formation-emploi donnant la priorité au point de vue des (très) petites entreprises (plutôt qu’à celui d’acteurs représentant des territoires infra-régionaux, par exemple). Cette approche est ancrée dans une conception politique de la formation qui est rabattue sur l’acquisition de compétences constitutives de « métiers » au sens artisanal du terme, à savoir avant tout au sens de savoir-faire spécifiques acquis. Le conseil régional, mené par une majorité alliant la droite classique au Front national (de 1986 à 1992), promeut alors fortement le développement d’un apprentissage menant aux traditionnels CAP, et ce, alors même que viennent d’être créés les baccalauréats professionnels au niveau national.

6La définition de ce programme d’action en faveur de l’apprentissage n’est pas sans lien avec le type d’outils auxquels recourt l’Oref PACA pendant cette première période : des enquêtes directes auprès des (petits) employeurs pour connaître leurs besoins à court-moyen terme et concevoir des programmes de formation qui visent à s’y ajuster le plus strictement possible (avant tout des cursus courts d’apprentissage).

7Les deux premières employées de l’observatoire sont respectivement recrutées en tant que chargée d’études du fait d’une expérience professionnelle antérieure au sein d’un organisme de formation professionnelle et en tant que secrétaire générale du fait de fonctions du même type déjà exercées au sein de la Région et de réseaux partisans. Dans ce contexte, quelques élus régionaux suivent de près les activités de l’Oref. Dans une logique teintée de clientélisme, ils sont notamment intéressés par les retombées positives potentielles de ses travaux. Ils perçoivent ces derniers comme une manière de montrer aux chefs d’entreprise locaux qu’ils sont en mesure de leur rendre quelques services bien utiles tels que la constitution rapide de contingents de jeunes apprentis formés en alternance, ayant acquis des compétences et atteint un niveau de diplôme définis par les représentants patronaux des branches professionnelles des secteurs dans lesquels ils postulent à leur entrée sur le marché du travail.

8Des tensions naissent néanmoins rapidement avec ces élus régionaux. À la fin de cette première période, les membres de l’Oref s’opposent aux tentatives d’instrumentalisation de leurs productions à des fins clientélistes. De plus en plus nombreux, ils sont aussi davantage recrutés pour leurs compétences techniques de maîtrise des outils statistiques classiques. Appuyés par les services de l’État (notamment par la DRTEFP), ils vont dénoncer les limites techniques de leur première approche de la relation formation-emploi et lancer un travail de re-légitimation des travaux fondés sur les statistiques officielles.

1.2 – L’Oref RA première manière : une visée planificatrice dans le cadre d’un néo-corporatisme régional (1988-1996)

9Dès sa création, l’Oref de Rhône-Alpes (Oref RA) a cherché à endosser les habits de l’institution d’expertise du type « grand planificateur » en produisant rapidement de larges bilans statistiques sur la relation formation-emploi, dans la lignée des travaux antérieurs du Commissariat au Plan et de l’Insee [Affichard, 1976]. Plusieurs éléments ont rendu possible le développement technique de cette approche industrielle de la relation formation-emploi : les compétences et l’expérience du premier directeur de l’Oref RA (qui vient du service statistique du rectorat de Lyon) ; la situation économique de la région Rhône-Alpes (assez représentative de l’économie nationale) qui favorise l’adaptation régionale des outils de la planification « à la française » de la relation formation-emploi ; et la disponibilité d’une « Banque de données des ressources humaines » (BDRH), croisant qualifications et secteurs, qui assure la faisabilité technique de cette approche.

10Témoigne de cette visée planificatrice la proposition de l’Oref RA, formulée auprès des acteurs sociaux dès le début des années 1980, visant à constituer un langage commun pour faciliter leur dialogue et leur coopération. Au prix de nombreuses interactions avec les représentants des branches, ce langage repose sur une nomenclature de familles professionnelles, qui articule spécialités de formation et spécialités d’emploi. Ce lien analytique conforte une capacité d’innovation, alors d’autant plus reconnue qu’elle est appropriée par les acteurs économiques et sociaux. Cet investissement sur les familles professionnelles est en outre validé au niveau national, par l’Insee et l’ANPE, mais aussi par le Centre d’Étude et de Recherche sur les Qualifications (Céreq) et l’Éducation nationale. Grâce à sa base de données, l’observatoire a rapidement la capacité de produire des bilans sectoriels réguliers en matière de qualifications. Routinisée, cette activité a permis de « maintenir l’Oref dans une logique autonome (avec son propre programme de recherche), tout en répondant à des commandes précises dans un contexte de faible augmentation des moyens » [6].

11Cette capacité technique fait sens au sein d’une configuration régionale qui transpose, en matière de formation professionnelle, le classique tripartisme à la française État, syndicats de salariés et employeurs [Mériaux, 1999]. Cette configuration régionale peut d’autant plus être qualifiée de néo-corporatiste [Schmitter et Lembruch, 1979] [7] que Rhône-Alpes se distingue par un dialogue social ancien et étroit bien que souvent dominé par une organisation patronale, à savoir le Medef [Healy, 2007]. Celui-ci a d’ailleurs abouti à la création de l’Oref RA lui-même, sous une forme associative qui rassemble les deux autorités publiques ainsi que les syndicats de travailleurs et les organisations patronales.

12Cette production de bilans sectoriels et/ou par famille professionnelle permet à l’Oref RA d’être en phase avec les initiatives du conseil régional. Dans le cadre du premier contrat de plan État-Région, l’exécutif régional s’est en effet engagé à développer un apprentissage dit « coopératif », sous contrat de travail dans les lycées professionnels et technologiques ainsi que dans les IUT, grâce à la création de « CFA sans murs » gérés par les branches professionnelles au niveau régional [Brochier et al., 1993]. Cette expérience institutionnelle ainsi que le travail sur les familles professionnelles dénotent, dans la région Rhône-Alpes, de la force de la posture d’expérimentation et d’innovation qu’a précocement revendiquée le conseil régional [Millon, 1992] et qu’ont embrassée, sous son impulsion, nombre d’acteurs régionaux [Jouve et al., 2001].
Si dans les deux régions, une entrée sectorielle dans la relation formation-emploi a été retenue par les observatoires, les acceptions et les usages sociaux en sont sensiblement différents. En Rhône-Alpes, les choix techniques s’inscrivent dans la filiation de la planification qui prévalait au niveau national dans les années 1970, ce qui n’empêche pas que soient réalisées des innovations méthodologiques significatives. En PACA, l’accent est mis sur les « besoins » des petites entreprises, rassemblées dans le cadre de « métiers » et constitutives, aux yeux du conseil régional à tout le moins, de la trame fondamentale du tissu économique qu’il importe de soutenir en mettant la formation des jeunes au service de son renforcement ; les limites techniques de cette conception corporatiste vont précipiter le rapprochement avec les pratiques de Rhône-Alpes.

2 – Deuxième période : convergence vers une régulation néo-corporatiste régionalisée ?

13Depuis 1993, l’instrument privilégié des Régions est le Plan régional de développement de la formation professionnelle des jeunes (PRDFPJ), étendu en 2002 à la formation des adultes (et dès lors simplement appelé Plan régional de développement de la formation professionnelle : PRDF). Son élaboration, animée par la Région, repose sur un écheveau particulièrement complexe de concertations et de négociations. Aussi la construction des règles du jeu régional n’est jamais le produit de la volonté du seul conseil régional mais la résultante de multiples interactions avec les « partenaires » économiques et sociaux (interprofessionnels et de branches), les autres collectivités territoriales, les représentants de l’État et même le niveau européen compte tenu des financements que ce dernier est susceptible d’apporter [Verdier et Vion, 2005]. Par ailleurs, depuis 1987, les Régions, l’État et les branches professionnelles jouissent de la possibilité de conclure des contrats d’objectifs territoriaux dans la perspective de rendre plus cohérente régionalement une offre de formation segmentée entre des dispositifs nombreux et divers : formation professionnelle scolaire, apprentissage, contrats de formation en alternance gérés par les « partenaires » sociaux (notamment les contrats de qualification) et, enfin, stages de formation destinés aux (jeunes) demandeurs d’emploi et financés par le programme régional de formation (PRF). À partir de 1993, en PACA comme en Rhône-Alpes, cette démarche sectorielle des contrats d’objectifs territoriaux est jugée cruciale par l’État et la Région en vue de donner corps au PRDFPJ.

14Ce nouveau contexte institutionnel valorise doublement les missions des Oref. Compte tenu de la relative faiblesse des syndicats de travailleurs et des organisations patronales au niveau régional [Jobert, 2002], la mise à disposition d’un savoir partagé, sous la forme de diagnostics sectoriels de la relation formation-emploi, s’impose en effet comme une ressource incontournable pour outiller un dialogue social en devenir. En outre, les règles constitutives de ces observatoires s’efforcent de refléter ou d’anticiper une régulation conjointe (entre pouvoirs publics et « partenaires » sociaux) en matière de formation et d’emploi. Ceci étant, dans les deux régions, les PRDF élaborés au milieu des années 1990 prônent le basculement d’une logique jusqu’alors prééminente de l’offre de formation vers le primat de la demande. Le cadre sectoriel ne peut dès lors suffire : l’hétérogénéité des espaces régionaux et l’affirmation d’identités territoriales autour de projets de développement économique, notamment avec l’apparition de nouveaux acteurs tels que les structures intercommunales ou encore les pays, suscitent le renforcement d’une expertise sur les « territoires » de la formation et de l’emploi. En outre, la nécessité, qui émerge avec la mise en place des PRDF, de réguler ensemble des dispositifs de formation jusqu’alors étroitement cloisonnés (tels que les dispositifs de formation professionnelle initiale sous statut scolaire ou en apprentissage) permet progressivement d’identifier des problématiques en termes de parcours individuels de formation, d’insertion et de mobilité professionnelle.
Pour schématiser, tout PRDF se situe finalement par rapport à trois lignes de force possibles : les branches, les territoires et les individus. Chacune est une manière d’exprimer un type de demande (respectivement adossé à des objectifs notamment formulés en termes de métiers, de bassins et de parcours) à l’égard des offres de formation. Dans les faits, chaque référentiel régional exprime un certain dosage de ces trois modalités de structuration de l’action publique.

2.1 – L’Oref PACA deuxième période : soutenir des régulations sectorielles et territoriales et affirmer son autonomie (1996-2004)

15À compter de 1997, cet observatoire bénéficie de nouvelles fondations institutionnelles, sous la forme d’une association dotée d’un conseil d’administration dans lequel siègent des représentants de l’Etat, de la Région et des « partenaires » sociaux, engagés par ailleurs dans l’élaboration et la mise en œuvre du PRDF. Dès lors, il va s’efforcer de devenir une composante reconnue de l’expertise régionale sur l’emploi et la formation. Pour son nouveau directeur (issu du Céreq), cette quête de légitimité est la meilleure des protections vis-à-vis des aléas des alternances politiques et de la révision régulière des contrats qui lient l’État et la Région. Alors que les organisations patronales avaient été jusqu’alors prééminentes, un rééquilibrage intervient avec la mise en place d’une alternance patronats-syndicats à la présidence du conseil d’administration.

16Malgré les professions de foi relatives aux vertus de la coopération, l’observatoire reste cependant confronté à des incertitudes institutionnelles que l’on retrouve alors dans de nombreuses régions :

  • Les engagements de l’État sont affectés par une instabilité engendrée par les nouveaux transferts de compétences à la Région et la dualité de sa représentation à l’échelle régionale (Travail / Éducation nationale, elle-même dédoublée en deux rectorats) ;
  • Le projet de « re-fondation sociale » promu par le Medef à la fin des années 1990 tend les rapports avec la CGPME et surtout avec certains syndicats de travailleurs ;
  • Le conseil régional a la tentation de faire de l’observatoire son propre instrument, du fait notamment de ses difficultés récurrentes à accroître et faire reconnaître ses capacités d’expertise internes (notamment au regard de celles des membres des services études des rectorats et des DR Insee).
Dans un tel contexte, l’observatoire de PACA conforte sa légitimité institutionnelle en mobilisant trois lignes de force : s’adosser à une expertise scientifique disponible localement, recourir systématiquement au partenariat et développer ses capacités d’éclairage de la relation formation-emploi en PACA. Elles sont toutes trois mises au service de l’élaboration d’un référentiel d’action commun aux différents acteurs. L’enjeu n’est pas des moindres puisqu’à la fin des années 1990, comme le note un membre de cet observatoire, « contrairement à certains Oref de la même génération, celui-ci n’est pas doté d’un appareil ‘base de données statistiques’ important » [Vial, 2008].

2.1.1 – S’appuyer sur l’expertise nationale et académique

17Installé à Marseille depuis l’automne 1992, le Céreq (Centre d’étude et de recherche sur les qualifications), établissement public national en charge de l’analyse de la relation formation-emploi, joue auprès de l’observatoire un rôle croissant que l’on pourrait qualifier de « mentor ». Il est lié à l’implication de la direction du Céreq dans l’élaboration du premier PRDF de PACA au milieu des années 1990, alors que les capacités d’expertise de l’Oref première manière se révèlent insuffisantes vis-à-vis des exigences techniques qui résultent des nouvelles responsabilités de la Région. Cet épisode favorise un renforcement sensible de l’observatoire, tant institutionnellement que techniquement. Le nouveau cours est symbolisé par l’arrivée, à la tête de l’Oref, d’un chargé d’études du Céreq. Les liens maintenus avec sa « maison-mère » vont susciter périodiquement des transferts d’expérience et des soutiens techniques. C’est particulièrement crucial dans une phase où il s’agit d’étendre significativement le champ couvert par les activités de l’observatoire.

18En outre, un conseil scientifique se met en place. Il réunit des experts de la relation formation-emploi, notamment des universitaires et des chercheurs issus des laboratoires d’Aix-Marseille. Il a notamment pour fonction de servir de médiateur entre les demandes formulées par les acteurs politiques et sociaux et les canons de la recherche sociologique et économique. Son président, ancien directeur du laboratoire d’accueil du centre régional associé au Céreq, exprime le but de cette médiation dans les termes suivants : « Contre toute apparence et toute tentation de se rassurer, les chiffres ne parlent pas d’eux-mêmes. Ce qui fait leur valeur, ce sont les questions que l’on pose et les hypothèses que l’on avance, une fois ces questions posées. C’est ce travail – dit de problématisation – qui, seul, permet de ‘faire parler’ les chiffres, intelligemment et utilement » [8]. Mis en place en 1997, ce conseil scientifique joue un rôle central dans la définition et la légitimation des activités de l’Oref PACA. Il apporte à sa direction une ressource essentielle pour réguler plus facilement ses relations avec ses commanditaires institutionnels, celle de la connaissance légitime.

2.1.2 – Les Partenariats techniques comme règle de travail

19Parce qu’il prétend couvrir la plus grande part de l’espace régional, cet observatoire développe des coopérations afin d’arriver à ses fins. En effet, le meilleur moyen trouvé pour lever les réticences de certains acteurs locaux à voir se déployer les capacités techniques de l’Oref PACA dans des champs d’études d’où il est absent, est précisément d’associer au travail à réaliser les instances et les experts qui s’y intéressent déjà. En outre, embrasser large, dans un laps de temps maîtrisé, nécessite des associations sous forme de co-traitance, de sous-traitance ou encore de délégation. C’est ainsi que le recours aux partenariats s’impose aux différentes étapes des activités de l’Oref :

  • La construction d’une base de données nécessite une concertation pérenne avec les principaux producteurs de sources statistiques tels que l’Insee, les rectorats et les composantes du service public de l’emploi en région.
  • En ce qui concerne la production des études et des dossiers, les partenaires de l’Oref sont associés en amont au choix des thèmes à traiter et à l’usage des sources. Il est pour cela fait recours à des montages techniques associant d’autres contributeurs, publics – le centre régional associé au Céreq – ou privés – des cabinets de consultants.
  • Au stade des publications : la co-rédaction et la co-publication des résultats sont fréquentes sur les différents supports de communication.

2.1.3 – La légitimation par « l’industrialisation » des capacités diagnostiques

20L’Oref PACA met sur pied un dispositif – qui se veut exhaustif – de couverture de la relation formation-emploi selon quatre dimensions principales : les branches d’activité, les qualifications, les territoires et les dispositifs d’offre de formation. Cette volonté d’exhaustivité répond au souci d’aller au-devant de la demande d’informations des acteurs et, plus encore, de contribuer à la construire. Il s’agit ainsi de faire de sa prééminence technique une sorte d’évidence institutionnelle, à même de lui apporter une autonomie croissante dans l’élaboration de son plan de travail et ainsi, une capacité à investir du temps dans une diversification de ses activités destinée à conforter ultérieurement sa légitimité.

21Avec l’aide constante du conseil scientifique, la conquête de cette reconnaissance se construit dans un processus qui allie une constante prudence – ne prétendre à aucun monopole, à un double positionnement comme prestataire reconnu sur le « marché » du diagnostic statistique et comme forum de débats sur les « bonnes pratiques » en matière d’étude de la relation formation-emploi. Deux manières d’appréhender cette relation s’avèrent emblématiques de cette trajectoire institutionnelle, l’une est stratégique depuis l’origine – les secteurs –, l’autre est émergente – les territoires de la région.

22Un préalable au déploiement de cette ambition est d’ordre technique, il consiste à se doter de bases de données fiables et les plus complètes possible, alors que d’autres observatoires en sont déjà à actualiser les données, à « élargir le champ d’observation et expérimenter de nouvelles démarches méthodologiques » [Vial, 2008]. En 2001, grâce à des usages innovants de logiciels de gestion, l’Oref a comblé ce retard et, dès lors, avec une équipe sensiblement renforcée – quatre personnes en 1997, une dizaine au début des années 2000 – met ses réalisations techniques à la hauteur de ses ambitions institutionnelles. En matière sectorielle, est élaborée une maquette type destinée, d’après les présentations officielles de l’observatoire, à équiper le « dialogue entre les représentants des branches professionnelles, les OPCA, les commissions paritaires emploi-formation et les pouvoirs publics », en tenant lieu de « référent pour la mise en place d’observatoires prospectifs des métiers et des qualifications, nationaux ou régionaux ». Ainsi, plutôt que de construire un monopole, l’Oref PACA propose une assistance technique aux branches qui souhaitent monter leurs propres observatoires régionaux. Ce partenariat technique vise à préserver l’homogénéité des nombreuses prospectives sectorielles. Dans une sorte de paradoxe, la multiplication des dispositifs de branches favorise le rôle d’instance coordinatrice que l’Oref prétend tenir.

23Depuis l’arrivée d’un directeur issu du Céreq, les membres de l’observatoire n’ont par ailleurs pas cessé d’adresser des critiques à la grille de lecture de « l’adéquation formation emploi ». Elles portent à la fois sur la dimension qualitative de cette logique, qui vise le rapprochement « adéquat » entre contenu de formation et contenu du travail, et sur sa dimension quantitative qui prône une stricte maîtrise des flux de formés selon les demandes de main-d’œuvre des entreprises. Mais la construction d’une alternative crédible s’avère ardue. Alors que s’approfondit la décentralisation des politiques de formation, construire une « problématique territoriale » [Vial, 2008] s’affirme alors, aux yeux des responsables de l’observatoire, comme une voie prometteuse : il importerait de prendre en compte les spécificités structurelles de chaque territoire en considérant notamment que « l’attachement au territoire » (ibid.) va fortement influer sur les aires de mobilité des individus. Par delà la défense de cette dernière hypothèse, s’impose la nécessité technique et institutionnelle de disposer de diagnostics territoriaux (pour chacune des 22 zones d’emploi de la région) afin d’aller au devant des demandes des acteurs locaux.

24La systématisation de la « couverture informationnelle » de l’Oref engendre des tensions, notamment avec les acteurs sociaux disposant de capacités d’expertises reconnues. C’est ainsi que dans un secteur aussi important pour cette région que le BTP, l’essentiel de l’expertise préalable à la conclusion d’un accord tripartite de branche (État, Région, fédérations patronales) en 2004 est finalement élaboré sous l’égide des organisations professionnelles alors que l’Oref postulait, avec l’appui du conseil régional, à la réalisation de ce dossier [Mériaux et Verdier, 2009].
C’est en sortant de la seule activité d’observation ou du simple enregistrement des « besoins » des entreprises en qualification que l’Oref PACA améliore néanmoins ses rapports avec la direction régionale de l’Insee. Longtemps limités par une indéniable distance culturelle et technique, ces rapports se caractérisent désormais par la complémentarité des positionnements construite grâce à la réussite d’opérations emblématiques, elles-mêmes rendues possibles par la qualité technique des partenariats, notamment en matière d’analyse de la mobilité professionnelle. Ainsi cette conquête progressive d’une légitimité institutionnelle de l’Oref PACA s’est nourrie de l’extension constante de ses capacités d’intervention, en alliant la monographie territoriale construite au plus près des spécificités locales à la mobilisation des zonages de l’emploi et de la formation issus des statistiques nationales, soit un compromis entre l’industrialisation de l’activité et le travail en réseau [Desrosières, 1997].

2.2 – L’Oref RA deuxième période : les désillusions de la régulation des intérêts par les « idées » (1996-2000)

25Progressivement, la configuration organisationnelle de l’Oref RA s’oriente vers une structuration en réseau :

  • au fil des innovations méthodologiques qu’il promeut, l’Oref RA se place dans la perspective exigeante de constituer, progressivement, une communauté épistémique (en étant en relation avec d’autres Oref et les directions de la statistique des différents ministères intéressés par la relation formation-emploi), à savoir une communauté produisant une approche pragmatique de la relation formation-emploi qui échappe à l’adéquationnisme.
  • en phase avec une configuration spécifique d’acteurs politiques et sociaux engagés dans une régulation de type néo-corporatiste, cette communauté épistémique favorise la constitution d’une communauté de pratiques (diagnostiques et prospectives).

2.2.1 – Conforter son autonomie par l’innovation méthodologique

26Sous l’impulsion de son directeur, l’Oref RA exploite, en coopération avec le centre régional associé au Céreq, une extension de l’enquête Génération 98 du Céreq rendue représentative de l’insertion des jeunes en Rhône-Alpes. Contre l’avis de branches plus intéressées par des données de court et moyen termes, l’Oref RA s’est par ailleurs lancé dans la mise en place d’un outil de prospective, centré sur l’étude des impacts des transformations démographiques entre 2000 et 2020. Très macro-économique, ce travail acquiert sa légitimité grâce au soutien du service d’études de la DRTEFP (le SEPES), de l’Insee et de la Direction de l’évaluation et de la prospective (DEP) du ministère de l’Éducation nationale. Cette réussite technique, très liée en outre à la personne du directeur, présente l’inconvénient d’induire auprès des acteurs sociaux l’idée que l’observatoire régional est d’abord une instance d’études, éloignée de leurs préoccupations du moment.

2.2.2 – Les idées découplées de la régulation des intérêts ?

27Pourtant, à partir du milieu des années 1990, l’Oref RA se lance dans l’accompagnement de la mise en place des contrats d’objectifs État-Région-Branches professionnelles centrés sur l’offre de formation. En Rhône-Alpes, cette procédure s’appuie sur la réalisation préalable de Contrats d’études prospectives (CEP) de branches. Grâce à l’Oref RA, chargé de coordonner et d’animer ces activités prospectives, la Région Rhône-Alpes commandite des diagnostics prospectifs comme en atteste la production de nombreux CEP sectoriels – 14 sur la période des deux contrats de plan [Amnyos et Geste, 2004]. Cette démarche prospective a permis de mobiliser les acteurs sociaux et les pouvoirs publics autour d’une vision élargie des enjeux régionaux liés à l’emploi et à la formation (ibid.). Il reste que l’exercice prospectif peine à engendrer une vision opérationnelle par l’entremise des contrats d’objectifs. Avant 2000 et la révision des procédures, un seul contrat d’objectif est signé. De surcroît, il n’a donné lieu à aucun plan d’action. Les raisons de ces désillusions convergent :

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  • D’un point de vue cognitif, dans la plupart des CEP (excepté métallurgie, textile et agriculture), le diagnostic économique se limite à une analyse du tissu productif (nombre d’entreprises, taille, localisation) et des effectifs salariés, tandis que l’approche des marchés, pourtant cruciale pour la prospective de l’emploi et des qualifications, reste assez elliptique.
  • Nombre de branches sont encore très faiblement structurées et équipées. De ce fait, l’État et la Région n’ont pas, face à eux, des interlocuteurs autonomes vis-à-vis de la représentation nationale.
  • Compte tenu de l’organisation de la Région, la coupure entre la logique économique portée par les aides aux entreprises, d’un côté, et la logique formation-emploi des CEP et des contrats d’objectifs, de l’autre, n’est pas réellement dépassée.
Néanmoins deux éléments qui ressortent de l’évaluation menée sur ces démarches contractuelles vont compter pour la suite de la trajectoire de l’Oref RA :

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  • La vertu du territoire : les Cep les plus probants s’avèrent aussi les plus territoriaux, tel celui de Courchevel. Il en ressort que le niveau local facilite une appréhension transversale des approches économiques et formation-emploi. Cette conclusion entre en résonance avec la décision de la Région de mettre sur pied des Comités territoriaux emploi formation (CTEF).
  • La qualité du dialogue social : pour de nombreuses parties prenantes des Cep, cette contractualisation a permis de dépasser la « concertation prétexte ». Cet apprentissage collectif a créé les conditions pour la mise en place du Groupement d’intérêt public (GIP) destiné à fédérer l’ensemble des réseaux de l’orientation (le Prao), dans lequel est venu s’insérer l’observatoire.
Cette tension entre désillusions et vertus de cette deuxième approche de l’Oref RA souligne l’écart, déjà pointé par Alain Desrosières, entre la logique sectorielle de l’État-providence keynésien et l’architecture en réseau de l’État polycentrique qualifié de « néo-libéral » [Desrosières, 2003].

3 – Troisième période : une perspective commune – accompagner les acteurs – des choix organisationnels très différents (2003- )

30Depuis 2003-2004, les deux observatoires connaissent des transformations qui s’inscrivent dans une forte dépendance de sentier vis-à-vis de leurs trajectoires antérieures. Néanmoins des traits communs peuvent être repérés. Ils reflètent des changements du contexte économique et social qui dépassent largement les frontières des deux régions. Ils tendent à recomposer les dispositifs d’expertise autour : 1. de problématiques centrées sur les parcours de formation et d’emploi ; 2. de pratiques d’accompagnement des acteurs de la relation formation-emploi dans la définition de leurs projets afin de rendre plus opérationnelle l’activité d’expertise. Au regard de leurs programmes d’activités 2008 et 2009, les missions des deux Oref s’affichent finalement assez proches.

Encadré 2. Les missions des deux observatoires (définition 2008)

La fonction d’étude et d’aide à la décision de l’Oref PACA s’organise en différentes missions :
« Collecte statistique : organisation d’une base de données régionale emploi-formation fondée sur des conventions de coopération avec les services et organismes producteurs ; études : réalisation d’études, commandes d’études à des prestataires extérieurs, aide à l’élaboration de cahiers des charges auprès des administrations et des partenaires ; diagnostic et évaluation : construction et mise à disposition de dossiers diagnostiques et d’outils d’évaluation ; animation : participation aux échanges entre administrations et aux concertations avec les « partenaires » sociaux, animation technique du partenariat, accompagnement des résultats auprès des décideurs ; publication : diffusion des études conduites en région sur les champs emploi-formation, et égalité des chances ».
L’Oref RA a, quant à lui, officiellement pour mission : d’« anticiper les conséquences de mutations économiques et des évolutions des emplois et qualifications dans les secteurs d’activité ; poursuivre la structuration des systèmes d’information sur l’emploi et la formation en vue du pilotage régional de l’offre de formation dans le cadre du PRDF ; apporter aux territoires des outils et méthodes d’analyse de la relation formation-emploi ; contribuer à une connaissance partagée des parcours formation-insertion-mobilité professionnelle ». Il organise pour cela ses actions autour « des axes suivants : mener une animation technique (…) ; jouer un rôle d’ensemblier (…) ; apporter un appui technique (…) ; assurer la diffusion des travaux (…) ».

3.1 – L’Oref PACA troisième période : légitimité technique et accompagnement des acteurs

31D’un point de vue analytique, cet observatoire met l’accent sur les transformations de la relation formation-emploi sous l’effet de quatre processus : l’accès aux qualifications, l’insertion dans l’emploi, l’évolution des métiers et des secteurs d’activité, le développement local. Il en déduit des enjeux clés pour la réflexion des acteurs régionaux de l’emploi et de la formation : en 2008, la précarité, les qualifications intermédiaires, les mobilités professionnelles puis, en 2009, les parcours et les transitions sur le marché du travail ainsi qu’une posture procédurale consistant à renforcer, crise oblige, une double capacité d’anticipation des mutations de la société régionale et de réactivité aux problèmes sociaux les plus aigus. En outre, dans ces différents domaines thématiques, l’Oref PACA s’affirme comme le gardien des bonnes procédures destinées à définir les questionnements pertinents pour l’action publique régionale : il tend à devenir l’espace légitime où sont débattus l’ensemble de projets d’études et d’enquêtes relatifs à la relation formation-emploi. Enfin, il confirme un tournant stratégique engagé les années antérieures, par petites touches successives. Il s’agit de définir des protocoles d’accompagnement des acteurs dans leurs différents espaces d’action : territoriaux, sectoriels et propres à un ou des groupes professionnels. En résumé, l’Oref PACA construit son positionnement actuel et à venir en termes de « plate-forme de services experts », avec la participation et, si possible, l’implication des acteurs institutionnels.

3.1.1 – L’émergence des parcours comme thème prioritaire

32Hormis sur l’insertion des jeunes, rares ont été les travaux publiés par l’Oref PACA sur les questions de mobilité professionnelle. D’ailleurs, le plus significatif date de novembre 2007 et a été publié, sous le titre « Mobilités professionnelles : fréquentes mais pas toujours payantes », dans la lettre mensuelle de la direction régionale de l’INSEE Sud INSEE l’essentiel. Les circonstances de cette publication rendent compte du positionnement institutionnel de l’Oref PACA : au titre de son rôle d’ensemblier et d’animateur, se légitimer par le partenariat technique et surtout ne pas se placer dans une position de prescripteur. Sur le fond, tout en abordant la question des mobilités, ce travail affine une entrée classique pour l’Oref PACA, celle par les pratiques des entreprises croisées avec les CSP. Dans cette perspective, l’analyse des transitions individuelles fonctionne comme un révélateur des caractéristiques dynamiques des secteurs et des professions croisées avec l’âge et le genre des individus.

33Les parcours en tant que tels tiennent une place croissante dans l’activité de l’Oref PACA et ce, dès 2009, sous la forme de l’exploitation d’une extension régionale de l’enquête Génération 2004 du Céreq. Une série de questions concernant la conception des sources statistiques régionales alors nécessaires restent néanmoins ouvertes : par qui et avec quelle légitimité ?

3.1.2 – Définir des problèmes pour l’action régionale sur la base de « bonnes études »

34Les deux cas qui suivent sont emblématiques de ce positionnement de l’Oref PACA. L’un concerne une catégorie de main-d’œuvre où prédomine la précarité, l’autre un secteur où prévaut l’enjeu des qualifications intermédiaires.

35L’étude sur les saisonniers du tourisme a été commanditée par la DRTEFP, deux DDTEFP (directions départementales) et l’Oref PACA, puis réalisée par un cabinet de consultants et, enfin, publiée sous la forme d’une synthèse rédigée par une chargée d’études de l’observatoire [Boyer, 2005]. Dans l’optique de lier études et action publique, les conclusions du rapport sont centrées sur la formulation de recommandations comme, à titre d’exemple : « Les pouvoirs publics, aidés par les représentants professionnels, pourraient, quant à eux, promouvoir la mutualisation de certaines actions, notamment pour les petits établissements, afin de favoriser une meilleure formalisation des parcours professionnels » [ibid.].
L’étude sur la métallurgie vise à connecter analyse et définition de plans d’action. Sous-traitée à la branche elle-même et à un cabinet de consultants, sa réalisation est étroitement encadrée par un comité technique – animé par l’Oref PACA– qui définit les objectifs et la démarche d’enquête puisque c’est en son sein qu’ont été rédigés des « Guides d’entretiens qui ont permis de définir quels seraient les grands axes de questionnement ». Cette démarche qualitative repart des données issues de trois sources régionales [9]. Les constats font ressortir une forte disjonction entre d’un côté : « Le profil idéal de la personne qui demain serait immédiatement recrutée par les entreprises de la métallurgie : (…) une personne motivée, compétente sur-le-champ de la fabrication mécanique (…) » et, de l’autre, le fait que « les personnes compétentes en fabrication mécanique et expérimentées sont rares car recherchées par tous ; les diplômés ne sont plus en nombre suffisant pour couvrir les besoins ; (…) la motivation ne semble pas être au rendez-vous pour un secteur qui ne semble pas vraiment attirer les jeunes [10]. » L’ensemble des recommandations vise à outiller la mise en œuvre d’un référentiel d’action collective censé prévenir le risque d’indisponibilité des ressources humaines pertinentes pour le développement des entreprises ; citons, entre autres, « Réaliser des diagnostics ‘compétences’ propres à chaque entreprise », afin de l’engager dans une démarche formative pour, in fine, « créer un vivier spécifique ‘métallurgie’ géré par les entreprises » notamment par la mise en place de Groupements d’employeurs pour l’insertion et la qualification (GEIQ) ou de Cellules locales embauche-formation (CLEF) [11].

3.1.3 – Conquérir des « missions » pour stabiliser une réputation

36Depuis le début de la décennie, l’Oref PACA est par ailleurs reconnu régionalement comme un expert dans l’observation de catégories cibles de l’action publique : les personnes handicapées avec l’AGEFIPH (association qui se veut au service des personnes handicapées et des entreprises), les jeunes avec la direction régionale de la Jeunesse et des Sports (DRJS), etc.

37On notera que ces nouvelles activités s’inscrivent le plus souvent dans des partenariats dont la visibilité institutionnelle est mise en exergue dans tous les supports de publication et de communication de l’Oref PACA. Faire avec les autres et pour les autres est une sorte de doctrine implicite qui anime les travaux de l’observatoire dans un champ qui est devenu un axe de développement à part entière et qui a d’ailleurs justifié ces dernières années une rapide croissance des effectifs (16 personnes aujourd’hui).

3.1.4 – Accompagner pour prévenir et transmettre

38En lien direct avec une réflexion sur la gouvernance territoriale de l’emploi et de la formation, l’Oref PACA s’efforce de développer des démarches qualitatives qui viennent équiper une offre de services destinée à accompagner les acteurs publics et privés dans la définition et la mise en œuvre de leurs interventions. En termes de compétences professionnelles, il s’agit d’une inflexion significative pour les chargés d’études qui recouraient très peu aux méthodes qualitatives. Cette orientation s’accompagne d’un développement sensible des liens avec les activités de recherche, bien au-delà de l’intégration, en place depuis onze ans, d’universitaires et de chercheurs dans son conseil scientifique.

39Le travail préparatoire au premier schéma régional des formations sanitaires et sociales (nouvelle responsabilité des Régions depuis 2004) expérimente une démarche – plutôt qu’une méthode – qui témoignerait d’une acception de la relation formation-emploi clairement dégagée de l’adéquationnisme. Du diagnostic préalable, élaboré à la jonction « d’un état des lieux statistique et d’échanges entre partenaires afin de parvenir à une compréhension partagée des phénomènes en cause », il est ressorti la mise au point d’un « outil de travail collaboratif ». La pédagogie sous-jacente est de conduire les acteurs à prendre en compte des dimensions constitutives de l’activité de travail, telles que la demande de soins et de services sociaux, notamment en interaction avec les transformations des modes de vie familiaux. Il en est déduit une conclusion de portée beaucoup plus générale sur le « métier de l’observation » : « Le métier de l’observation doit s’enrichir de celui de médiateur entre experts de l’analyse et décideurs finaux des programmes de formation quels qu’ils soient, afin d’aider au renforcement de la mutualisation des réseaux d’acteurs de la formation et de l’emploi sur le territoire » [Vial, 2007, 4]. La connaissance ainsi produite n’est plus seulement un adjuvant de la régulation, elle en devient l’étai privilégié.

3.2 – L’Oref RA troisième manière : animateur « invisible » de réseaux d’action publique

40À première vue, les changements sont radicaux : « L’Oref RA a pour ainsi dire disparu. Il n’existe même plus ! Les experts du PRDF sont les « partenaires » sociaux ou encore les acteurs de terrain. Les personnes de l’Oref RA sont des passeurs et des organisateurs » [12]. En effet l’Oref RA devient en 2004 une composante technique au sein d’une nouvelle structure, le pôle Rhône-Alpes de l’orientation (Prao), un GIP, créé conjointement par les acteurs du tripartisme régional, la Région – motrice dans cette affaire – l’État et les « partenaires » sociaux, lesquels ont obtenu d’être parties prenantes fondatrices, au même titre que les pouvoirs publics. Cet accord manifeste une volonté partagée de fédérer l’ensemble des nombreuses structures, publiques ou paritaires, qui concourent à l’orientation scolaire et professionnelle : il s’agit de contrecarrer la forte tendance à voir se développer une logique d’anarchie organisée (March et Olsen) qui rend l’action publique peu lisible ; la Région en fait un instrument de légitimation de sa propre action.

41Ce pôle, qui fédère lui-même 21 « réseaux et services d’orientation », témoigne d’une option majeure de la politique de la Région qui consiste à soutenir la construction des parcours individuels par une « orientation tout au long de la vie » [CESR, 2004] pour contribuer, à terme, à la sécurisation des trajectoires. D’après la présentation officielle du Prao, cette réorganisation vise à fournir des services opérationnels aux acteurs de la relation formation-emploi : une « information pertinente et lisible » pour les professionnels de l’orientation, à « apporter un appui aux décideurs », notamment dans le cadre de la mise en œuvre du nouveau PRDF – c’est à ce titre qu’intervient l’Oref RA – à développer sur l’ensemble du territoire l’accès à la validation des acquis de l’expérience (VAE) et à s’ouvrir progressivement au grand public. En fait, la dissolution institutionnelle de l’Oref RA ne s’accompagne ni d’une disparition de ses activités, ni d’une réduction de ses capacités d’intervention. Il s’agit de fournir un service d’aide à l’utilisation des dossiers statistiques.
Désormais, l’Oref RA développe ses travaux dans la perspective d’outiller les savoir-faire des acteurs. La présentation des bases de données, qu’elles soient territoriales, sectorielles ou tournées vers l’insertion, met toujours en valeur l’utilisation raisonnée qui peut en être faite par les protagonistes de l’orientation. Toute la question est de savoir quel type d’articulation entre connaissance et action produit ce recouvrement entre des fonctions d’information des acteurs de l’insertion et une mission d’expertise en amont de la décision publique.

3.2.1 – Une instrumentation territoriale pour éclairer les choix individuels et collectifs

42La création du Prao témoigne d’une inflexion de la politique régionale en matière d’emploi et de formation. Sans négliger l’entrée par les branches professionnelles, le référentiel d’action publique régional met désormais davantage l’accent sur la construction des parcours professionnels des individus. En lien avec un processus de refondation du PRDF de Rhône-Alpes qui, parmi trois orientations clés, met l’accent sur « la territorialisation pour une efficacité et une cohérence renforcée de l’action régionale » et souligne que la « pertinence des interventions repose sur la qualité de l’analyse des questions à traiter » et pas seulement la classique « mobilisation des acteurs », le Prao-Oref RA a développé une approche des territoires très fine, à finalité opérationnelle : au niveau des 27 zones territoriales (comme de chacun des départements et de la région), la base de données se structure autour de questions concrètes qui visent à permettre à l’utilisateur de forger son propre diagnostic [13].

43Par ce croisement secteurs-territoires-professions, il s’agit d’éclairer les perspectives qui s’offrent aux individus. Ce dispositif s’adresse d’abord aux acteurs collectifs locaux avec des résultats formulés, par exemple, en ces termes pour un territoire donné : « Le potentiel de formation est inférieur aux besoins en emploi car tension sur les recrutements et indice de débouché élevé / Le potentiel de formation semble équilibré par rapport à l’emploi (analyse à affiner par formation) » [14]. Mais cette focalisation croissante du référentiel régional sur l’accompagnement des personnes lors de leurs transitions sur le marché du travail appelle à court-moyen terme de nouvelles innovations méthodologiques et statistiques dans la mesure où les sources d’information adéquates n’existent pas au niveau régional.

3.2.2 – L’autonomisation croissante de la fonction études

44La mission Oref du Prao prolonge ses travaux antérieurs pour tester une lecture alternative à l’adéquationnisme. Sans rejeter a priori l’idée d’adéquation, elle la met à l’épreuve des faits par un appareillage statistique sophistiqué reposant sur l’enquête Emploi. Une première étude, publiée en 2005, analyse les liens entre le diplôme des jeunes et la profession exercée cinq ans plus tard. En résumé, il en ressort qu’un tiers des jeunes exerce dans le champ professionnel « ciblé » a priori par la spécialité de formation, un tiers dans une activité « connexe », et un tiers dans un tout autre champ professionnel [15]. Fin 2007, une nouvelle étude mesure l’importance de la mobilité professionnelle (chaque année, 13 % des actifs, tant au niveau national qu’en Rhône-Alpes, changent de « métier » avec des variations sensibles selon l’âge, le diplôme et le sexe) et propose, pour 84 familles professionnelles, une typologie des changements de métiers fondée sur trois grandes catégories de variables – des taux de mobilité, des types de parcours professionnels et la part des promotions dans la mobilité professionnelle [Longin, 2007]. Pour les auteurs, ces résultats confortent la conclusion déjà avancée en 2005 : « La relation formation-emploi a profondément évolué au cours de ces 20 dernières années pour des raisons économiques et de société. Le concept classique d’adéquation entre formation et emploi n’est plus d’actualité, sauf dans les métiers dont l’accès est réglementé (les médecins, par exemple) ou soumis à un concours (les enseignants, par exemple). Un nouveau schéma de relation formation-emploi semble se dessiner : la ‘transférabilité des compétences’ » [16]. Ces résultats s’ancrent dans la trajectoire cognitive de l’Oref RA, telle que l’a incarnée son directeur fondateur, en poste de 1991 à 2007 : d’une part, il s’agit de travaux nationaux qui visent donc une validité générale ; d’autre part, ils ont été réalisés dans le cadre d’un réseau d’expertise associant des acteurs nationaux et régionaux.

45La reconnaissance nationale de la qualité de ces études a pour revers un sous-investissement dans les outils au plus près des réflexions des acteurs en Rhône-Alpes de la relation formation-emploi. En témoigne cette affirmation d’un membre du Prao selon lequel « désormais, l’Oref RA est moins précurseur car il reproduit régulièrement les mêmes données (à partir des infos des Assedic, etc.) » [17], au point d’affaiblir son lien avec la formulation de diagnostics préalables aux négociations de l’action régionale.

3.2.3 – L’affaiblissement d’un actif historique : l’expertise au service de la régulation de l’action publique contractuelle

46Devenu une structure d’expertise au sein d’un GIP, l’observatoire joue avant tout un rôle de facilitateur de l’action publique [Salais, 1998] régionale : il intervient dans l’organisation des réunions des instances du PRDF (Comité de pilotage et de synthèse du PRDF, Groupe domaines publics et parcours de formation et d’insertion, Groupe domaine secteurs économiques et Groupe domaine logiques de territoires) [18]. De même, s’il continue à animer l’élaboration des contrats d’études prospectives (CEP) – de branches notamment, il met en forme les projets de contrats d’objectifs dans le but, prôné par l’évaluation de ces procédures menée en 2005 [Amnyos et Geste, 2005], de renforcer le lien entre connaissance et action. La procédure de mise en débat est tout aussi importante que l’objet même des régulations : « Il s’agit de donner le rythme, d’impulser une dynamique de négociation en créant les conditions de rencontres régulières et fructueuses entre les partenaires [19]. »

47Dès lors la régulation de la confrontation des intérêts repose explicitement sur une régulation par l’expertise. Celle-ci trace le cadre adéquat pour traiter, par étapes, les problèmes de moyen terme que révèlent les diagnostics des experts, d’où la présence active et continue de la « mission » Oref RA, du diagnostic à l’évaluation des contrats d’action publique, dans le champ emploi-formation. Le challenge n’est pas mince puisque, à ce jour, en regard des 16 Cep, seuls 7 contrats d’objectifs de branches ont été signés. Il existe toujours un certain décalage entre la capacité à susciter le débat et les difficultés à mener la contractualisation jusqu’à son terme, c’est-à-dire la détermination d’un plan d’action opérationnel. Cette démarche qui prétend articuler la formation, l’emploi et le développement économique se heurte notamment à de sérieux freins institutionnels : au sein du seul conseil régional, un tel projet nécessite la coordination entre 5 directions et donc de 5 directeurs.

48Peut-être faut-il voir là l’une des causes de l’échec partiel de la réforme des contrats d’objectifs, mise en œuvre à compter du début de la décennie. Pour l’instant, la volonté de la Région de mettre en place un contrat unique signé par les acteurs du développement économique, de l’emploi et de la formation se heurte également au refus des organisations patronales de co-signer des engagements en matière économique avec les syndicats de travailleurs. Dès lors l’Oref laisse le champ libre à d’autres initiatives institutionnelles telles l’Observatoire des mutations économiques, installé en novembre 2004 par le préfet de Région, le président du conseil régional et le délégué interministériel aux mutations économiques (MIME). S’il n’est pour l’instant pas très opérationnel, ce partenariat fait néanmoins ressortir que les démarches de l’Oref RA ne sont pas nécessairement les plus adéquates pour répondre aux enjeux cognitifs de la crise. L’intitulé même de ce nouvel observatoire souligne bien la volonté de ses fondateurs d’adapter les sources d’information et de diagnostic aux périmètres de plus en plus mouvants des problèmes et initiatives économiques, tels que les pôles de compétitivité. Or ces périmètres mouvants coïncident de moins en moins avec l’entrée par la branche sur la base de laquelle l’Oref RA a fondé une bonne part de son expertise et de sa légitimité.

4 – Conclusion

49Après deux décennies d’activité dans le cadre d’une décentralisation de la formation qui s’est sensiblement accrue, l’évolution de l’activité des deux Oref est profonde. Ils sont progressivement passés de la figure du dossier statistique descriptif, rassemblant sur un même espace social (à savoir une branche, un groupe professionnel ou un territoire) des informations issues de producteurs différenciés et peu coordonnés, à la figure du diagnostic, dégageant des enjeux stratégiques et ouvrant sur des préconisations pour l’action publique. Pour l’essentiel, ces exercices mobilisent des sources statistiques standardisées fournies par l’Insee et les services statistiques ministériels en région. Le métier distinctif de l’observatoire est précisément de donner un sens particulier aux informations ainsi mises en perspective pour éclairer ou révéler des enjeux régionaux et territoriaux.

50Aujourd’hui une étape nouvelle semble s’ouvrir. Les deux Oref étudiés ne se contentent plus d’élaborer des dossiers. Ils leur adjoignent une prestation de services de manière à permettre aux utilisateurs de s’approprier ces « produits » statistiques pour qu’ils fassent sens au regard des projets politiques des acteurs locaux. Cette articulation entre, d’un côté, les spécificités des espaces de projet et, de l’autre, les valeurs générales dont sont porteuses des statistiques standardisées se construit moyennant un compromis entre un dialogue ancré dans la proximité et des possibilités de comparaison de portée générale. Il s’agit de lier la mobilisation de la statistique d’État et le conseil particulier.

51Pour une part, c’est dans l’efficacité de cette prestation multidimensionnelle que se joue l’accession de ces observatoires à une légitimité institutionnelle durable. Cette évolution se réalise moyennant plusieurs ouvertures :

  • La première est paradigmatique et consiste à échapper, autrement que par la dénonciation, à l’emprise du modèle de la planification adéquationniste [Affichard, 1983] que tend à perpétuer l’ancrage classique de ces observatoires, à savoir l’espace sectoriel (comment répondre aux besoins des entreprises qui les composent ?) ; deux entrées sont mobilisées : par les territoires et par les parcours individuels ; elles visent peu ou prou à élaborer une démarche fondée sur la prévention des risques de l’emploi, liés dans un cas aux mutations économiques, dans l’autre aux ruptures dans les trajectoires individuelles ;
  • La deuxième est d’ordre technologique : elle mobilise l’implication de l’utilisateur dans le fonctionnement de la base de données afin qu’il construise un diagnostic qui repose en partie sur ses propres constats forgées à l’expérience ;
  • La troisième enfin est d’ordre procédural : il n’y a pas de prescription a priori ou d’alignement sur une connaissance extérieure qui déterminerait les orientations légitimes mais l’appel à une délibération collective tant sur le bien-fondé des projets d’études ou d’enquêtes que sur leurs conclusions [20].
L’incertitude est grande quant aux impacts qu’auront à terme ces démarches : les forums sont-ils assez ouverts à la diversité des acteurs ? Le pluralisme ne reste-t-il pas assez confiné entre d’un côté, les « partenaires » sociaux de branche et, de l’autre, des acteurs publics souvent assez crispés sur leurs prérogatives, faute d’une confiance suffisante sur leurs champs de compétence respectifs ? Le poids du néo-corporatisme reste grand, ancré qu’il est dans les approches paritaires associées aux branches. En outre, rapprocher les enjeux propres à la relation formation-emploi des préoccupations issues du développement économique obligera à affronter de plain-pied de redoutables problèmes techniques, autrement dit la conciliation entre la statistique standardisée et, de l’autre, une statistique ad hoc appelée par des entités aux paramètres spécifiques, comme ceux d’un pôle de compétitivité ou d’un projet de développement porté par une communauté de communes [Desrosières, 2008c]. Comment y faire face autrement que par la constitution d’une offre de services statistiques suffisamment flexible pour se situer dans des temporalités compatibles avec les projets territoriaux ou locaux ? Quelle pourrait être l’articulation entre ces offreurs et les statisticiens officiels ? Enfin, une seule et même instance pourra-t-elle durablement porter les réponses à ces diverses questions ?
Malgré ces caractéristiques communes, les chemins empruntés par les deux observatoires sont sensiblement différents. Dans le cas de l’Oref PACA, l’enjeu a d’abord été de se dégager de l’emprise du modèle corporatiste initial, liée à une conjoncture politique particulière. La seconde étape a permis de construire une capacité d’information standardisée sur la relation formation-emploi et donc de se libérer, au moins partiellement, de l’emprise de la demande, en déclinant une capacité diagnostique par territoires, branches et catégories socio-professionnelles. Si cet observatoire n’est désormais qu’assez peu impliqué dans la régulation de l’action régionale, il l’influence néanmoins. L’extériorité de son offre d’expertise met l’observatoire en position légitime pour organiser les forums de débat sur l’ensemble des projets régionaux d’études et d’enquêtes sur l’emploi et la formation. Cette capacité à accompagner méthodologiquement les acteurs dans leur réflexion préalable aux décisions est une ressource majeure dans une logique d’accès au statut d’institution d’expertise à la légitimité consolidée. De ce point de vue, l’inscription de longue date de l’Oref RA dans la régulation de l’action publique régionale semblait en faire un acteur technique incontournable pour tout exercice partenarial. Il semble aujourd’hui fragilisé par un écart croissant entre, d’un côté, une simple fonction d’information en tant que service du pôle régional de l’orientation et, de l’autre, des études innovantes, mais dont l’écho se propage plus au niveau national que régional. Le fait qu’il soit désormais question pour le Prao de s’adresser au « grand public » (individus et employeurs) va-t-il dans le sens d’un renforcement de cette institutionnalisation de l’observatoire ?

Notes

  • [1]
    Dans la suite de ce texte, « Région » renvoie à la collectivité territoriale, tandis que « région » a trait à l’espace régional, indépendamment des attaches institutionnelles.
  • [2]
    À savoir entre les très nombreux « intérêts » organisés que sont les services déconcentrés de l’État (les directions régionales du Travail, de l’Emploi et de la Formation professionnelle : DRTEFP et leurs services d’études : les SEPES, les rectorats ou encore les directions régionales de l’Insee), les collectivités locales (Régions, mais aussi conseils généraux et même parfois municipaux), les organisations patronales (branches, ainsi que syndicats patronaux locaux et régionaux), les syndicats de travailleurs, etc.
  • [3]
    Comme invitent à le faire Bruno Palier et Yves Surel, nous considérons ici que la dynamique des « idées » peut recouvrir cinq dimensions : les diagnostics des problèmes, les valeurs et les objectifs affichés, les normes d’action proposées, les instruments et, enfin, les images ou modèles de référence [Palier et Surel, 2005].
  • [4]
    Comme évoqué ci-dessus, la première période concerne la mise en place de ces deux observatoires dans le cadre des contrats de Plan. Elle s’achève au milieu des années 1990 avec la prise en compte des exigences techniques et politiques définies dans les Plans régionaux de développement de la formation professionnelle des jeunes (PRDFPJ) dont les Régions ont désormais la responsabilité. S’ouvre ainsi une deuxième période au cours de laquelle s’affirme la dimension sectorielle de l’action publique régionale étudiée dans une logique de dialogue social. La technicité des Oref se constitue alors en grande partie autour de cette modalité d’entrée dans la relation formation-emploi, l’observatoire de Rhône-Alpes disposant d’une forte antériorité en la matière. À compter de 2003-2004, les limites de ce modèle apparaissent de plus en plus clairement aux yeux des membres des Oref. Elles conduisent ces acteurs de l’expertise régionale, en lien plus ou moins étroit avec les acteurs politiques et sociaux, à redéfinir leur positionnement institutionnel, leurs usages de la statistique standardisée et, plus largement, les processus de production d’une connaissance considérée comme pertinente en région.
  • [5]
    En Rhône-Alpes, l’Oref est simplement intitulé OREFRA avant de devenir le service d’études du Pôle Rhône-Alpes de l’Orientation (Prao, cf. infra). Néanmoins, dans un souci de clarté, nous n’employons ici les appellations officielles successives ni de l’Oref PACA, ni de l’Oref RA.
  • [6]
    Entretien avec le directeur de l’Oref RA de l’époque (26 mars 2008).
  • [7]
    Objet d’interprétations diversifiées, la régulation de type néo-corporatiste est généralement associée à la capacité de l’autorité politique de négocier ou, plus exactement, de susciter la négociation d’accords durables des « partenaires » sociaux sur le rapport salarial – de la formation des qualifications à la protection salariale – qui lui facilitent la conduite de la politique économique et sociale ; en contrepartie, les représentants des parties prenantes – salariés et chefs d’entreprise – bénéficient d’une reconnaissance institutionnelle de leur représentativité.
  • [8]
    Intervention du président du conseil scientifique de l’Oref PACA lors de l’assemblée générale du 14 mars 2003.
  • [9]
    1. « Repérage et analyse des tensions du marché de l’emploi – 1er semestre 2003 » de l’ANPE PACA, 2. Les résultats de deux enquêtes menées en 2003 et 2004 par le Service emploi de l’UIMM Provence 3. Le livret – mécanique, travail des métaux de la collection Outils d’analyse – Panorama des métiers en PACA publié par l’Observatoire régional des métiers en 2003.
  • [10]
    Ibid.
  • [11]
    Ibid.
  • [12]
    Entretien avec le directeur actuel de l’Oref RA (26 mars 2008).
  • [13]
    Ces questions sont formulées comme suit : « 1. Quel est le panorama actuel des emplois de votre bassin, par secteur d’activité et par domaine de métier ? 2. Quelles sont les activités structurantes ? 3. Quelle est l’évolution des emplois ? 4. Quels sont les domaines de métier en difficulté de recrutement ? 5. Les flux de sorties de formations : scolaires, apprentis, formations continues jeunes ou adultes ? 6. Les flux de formations sont-ils adaptés aux besoins d’emplois du bassin ? 7. Quelles opportunités d’emplois possibles pour le projet de formation de la personne ? » (site du Prao : www.prao.org).
  • [14]
    Cf. site du Prao : www.prao.org.
  • [15]
    Cf. « Liens formations-métiers, regards croisés », Les Dossiers de la Direction de l’évaluation et de la prospective, n° 158, ministère de l’Éducation nationale, Paris, 2005.
  • [16]
    Cf. « Les liens entre diplômes et métiers. Une nouvelle lecture de la relation formation-emploi », ministère de l’Éducation nationale, préfecture de la région Rhône-Alpes, conseil régional de la région Rhône-Alpes et « partenaires » sociaux, septembre 2004.
  • [17]
    Entretien avec un chargé d’études de l’Oref RA (18 avril 2008).
  • [18]
    Cf. « Les instances du PRDF », www.prao.org.
  • [19]
    Entretien avec un représentant de l’État au conseil d’administration du Prao (12 novembre 2008).
  • [20]
    De facto ces évolutions esquissent une réponse locale à une question générale « soulevée par la diversité et la complexité technique de ces outils [statistiques] et de leurs usages sociaux [qui] est d’imaginer et d’organiser des espaces publics où leurs significations et leurs impacts politiques pourraient être débattus » [Desrosières, 2008b].
Français

Résumé

Depuis 1982, en France, la décentralisation de la formation professionnelle de l’État aux Régions est en cours. Ce processus s’accompagne de transformations des modes de production, puis de mobilisation dans l’action publique, des connaissances concernant les liens entre formation et emploi. Ces transformations sont ici analysées dans une perspective socio-historique basée sur une comparaison entre deux régions (PACA et RA). Cette comparaison souligne une évolution profonde de l’activité des deux observatoires de l’emploi et de la formation étudiés. Ils sont progressivement passés de la figure du dossier statistique descriptif rassemblant (à l’échelle d’une branche, d’un groupe professionnel ou encore d’un territoire) des informations issues de producteurs différenciés et peu coordonnés, à la figure du diagnostic dégageant des enjeux stratégiques et ouvrant sur des préconisations pour l’action publique.

Mots-clés

  • décentralisation
  • formation professionnelle
  • action publique
  • régulation
  1. 1 - Première période : la fondation ou l’empreinte des contextes originels
    1. 1.1 - Un observatoire régional des métiers : la phase corporatiste (1988-1996) en PACA
    2. 1.2 - L’Oref RA première manière : une visée planificatrice dans le cadre d’un néo-corporatisme régional (1988-1996)
  2. 2 - Deuxième période : convergence vers une régulation néo-corporatiste régionalisée ?
    1. 2.1 - L’Oref PACA deuxième période : soutenir des régulations sectorielles et territoriales et affirmer son autonomie (1996-2004)
      1. 2.1.1 - S’appuyer sur l’expertise nationale et académique
      2. 2.1.2 - Les Partenariats techniques comme règle de travail
      3. 2.1.3 - La légitimation par « l’industrialisation » des capacités diagnostiques
    2. 2.2 - L’Oref RA deuxième période : les désillusions de la régulation des intérêts par les « idées » (1996-2000)
      1. 2.2.1 - Conforter son autonomie par l’innovation méthodologique
      2. 2.2.2 - Les idées découplées de la régulation des intérêts ?
  3. 3 - Troisième période : une perspective commune – accompagner les acteurs – des choix organisationnels très différents (2003- )
    1. 3.1 - L’Oref PACA troisième période : légitimité technique et accompagnement des acteurs
      1. 3.1.1 - L’émergence des parcours comme thème prioritaire
      2. 3.1.2 - Définir des problèmes pour l’action régionale sur la base de « bonnes études »
      3. 3.1.3 - Conquérir des « missions » pour stabiliser une réputation
      4. 3.1.4 - Accompagner pour prévenir et transmettre
    2. 3.2 - L’Oref RA troisième manière : animateur « invisible » de réseaux d’action publique
      1. 3.2.1 - Une instrumentation territoriale pour éclairer les choix individuels et collectifs
      2. 3.2.2 - L’autonomisation croissante de la fonction études
      3. 3.2.3 - L’affaiblissement d’un actif historique : l’expertise au service de la régulation de l’action publique contractuelle
  4. 4 - Conclusion

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Mis en ligne sur Cairn.info le 19/05/2010
https://doi.org/10.3917/rfse.005.0141
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