Simplifier pour faciliter la vie… des citoyens, au possible détriment de l’efficacité de l’organisation et des conditions de travail des agents
1 La simplification administrative de l’action publique, dans sa mise en place comme dans ses fonctionnements (Pontier, 2013), est devenue aujourd’hui un objectif en soi, à tel point qu’il faut analyser et évaluer les tentatives de simplification comme des processus (Fixari et Pallez, 2007). Actuellement, la simplification est justifiée par une volonté d’améliorer la vie quotidienne des citoyens/usagers. Elle repose sur un principe énoncé dans une circulaire du 17 juillet 2013 et rappelé par Jean-Marie Bockel lors des discussions au Sénat sur la proposition de résolution tendant à limiter le poids de la réglementation applicable aux collectivités locales et à simplifier certaines normes réglementaires relatives à l’urbanisme, « pour une norme créée, une autre supprimée ou allégée » [3]. Cette simplification, essentiellement quantitative, visant à limiter le nombre de procédures ou de déplacement et à réduire les délais d’attente sans forcément pour autant en améliorer la compréhension, l’acceptation ou même l’appréhension, rencontre souvent l’adhésion des usagers. Ainsi de nombreux contribuables louent la dématérialisation des avis d’imposition, la facilité des prélèvements et les déclarations préremplies. La majorité des usagers de la SNCF, qui « simplifie sa gamme d’offres TGV » [4], apprécie le système de réservations en ligne évitant les passages aux guichets. Les citoyens, dans leurs droits et devoirs ou comme usagers des services publics, sont au centre d’énormes efforts de simplification, tout comme les entreprises, même si, pour ces dernières, les avis sont plus partagés. La simplification des procédures de création d’entreprises initiée par Renaud Dutreil fait l’unanimité (Côme et Rouet, 2005) dans un premier temps, avant que l’auto-entrepreneuriat ne soit contesté par les artisans et devienne l’enjeu de discours politiques divergents sur la nécessité de complexifier ou de simplifier les dispositifs. Le patronat adhère à la réforme du code du travail dont l’objectif annoncé est de le rendre plus simple et plus opérationnel ; cependant, le renforcement de la négociation collective dans les entreprises qui en découlerait suscite des réserves notamment de la part du syndicat des avocats de France qui conteste la simplification, car il faudra « chercher le droit applicable dans des accords disparates » et y voit un « affaiblissement des droits des salariés » [5].
2 Ces exemples montrent la difficulté à concilier les différents points de vue sur le processus de simplification administrative. Les parties prenantes (Freeman 1984), usagers, agents, autorités ont des intérêts divers, antagonistes, contradictoires même s’ils sont souvent complémentaires. La complexité de l’évaluation d’une pratique de simplification est de ce fait constitutive du processus mis en place. La simplification est liée en effet non seulement à l’amélioration, mais aussi à l’appréhension du « plus facile ». Le citoyen le serait « plus facilement » dans un environnement administratif plus simple et l’étudiant pourrait « plus facilement » étudier lorsque les procédures deviennent moins stressantes, des postulats difficiles néanmoins à vérifier.
3 La simplification administrative peut résulter d’une forme d’intention stratégique, visant à faciliter la mise en place d’un contrôle de gestion au sein des organisations publiques, en utilisant l’alibi réel ou construit d’une amélioration de la qualité des services au profit des usagers. L’étudiant au cœur du projet d’établissement de nombreuses universités en France n’illustre-t-il pas cette pratique ? L’harmonisation des maquettes de diplômes, la mutualisation des services, la mise en place d’indicateurs permettant de rendre plus lisibles les intitulés et les contenus des cours doivent permettre d’améliorer sa formation… tout autant que faciliter le contrôle des entités mises en place et la maîtrise de leurs coûts.
4 La simplification peut aussi naître d’un comportement mimétique organisationnel, fondé soit sur l’assimilation des pratiques des entreprises soumises aux lois du marché comme normes d’efficacité, soit sur l’application et la généralisation de méthodes ayant fait leur preuve dans d’autres administrations ou dans d’autres pays, soit même sur un simple effet de mode, de conformisme à des normes ambiantes et mouvantes. Il faut faire simple, il faut limiter le nombre de membres du conseil d’administration, car il sera plus efficace et parce que d’autres l’ont fait.
5 La simplification administrative peut aussi prendre la forme d’un discours, d’une simple politique de communication à court terme dont les effets pervers sont rarement envisagés, mais dont les effets performatifs sont directement ressentis par les agents en front office. Une mesure annoncée par les médias doit pour les usagers être immédiatement opérationnelle alors que pour autant les administrations n’ont pas forcément envisagé sa mise en place.
6 Les conséquences de cette tendance à la simplification sont diversement ressenties par les usagers et les agents. Elles ont des répercussions sur les processus de production, les modes d’organisation (organigramme, routine) et peuvent même remettre en cause les finalités du service. La simplification administrative pouvant aboutir à cette conclusion paradoxale, notamment pour les agents et l’organisation, qu’elle est tellement poussée qu’on en arrive à supprimer le service. Cette appréhension, cette peur de l’inconnu, peuvent expliquer en partie les freins au changement rencontrés tout autant que la méconnaissance des spécificités des organisations, l’absence de prise en compte par les décideurs des effets pervers des mesures ou l’insuffisance de consultation des agents de terrain. L’université française fournit de nombreux exemples de certaines dérives ou d’effets pervers de la simplification administrative, dont l’analyse montre bien la nécessité d’en anticiper les effets et d’en évaluer les résultats.
Simplifier comme démarche de management
Analyser au préalable les causes
7Pour simplifier efficacement, il faudrait remonter aux causes en se demandant pourquoi une situation ou une procédure est devenue compliquée, difficile à comprendre. Il faut tenir compte des routines administratives comme des usages et des procédures qui s’inscrivent parfois plus dans une logique de reconnaissance professionnelle que dans une démarche utile et efficace. La suppression de certaines procédures, par exemple, peut aboutir à compliquer voire à diminuer la performance d’un processus administratif tout en améliorant la situation pour le citoyen ou l’usager. Ce type de simplification est dangereux, car il fait souvent l’impasse sur l’histoire et l’utilité de la procédure supprimée. Ainsi l’homogénéisation des fiches de renseignement dans les écoles primaires, en supprimant un certain nombre de rubriques (profession des parents notamment), en rendant impossible l’établissement d’autres (par exemple jours de garde des parents séparés) rend plus ardue la tâche des professeurs dans leurs relations avec les familles, pourtant rendues obligatoires dans la définition de leur service d’enseignement.
8 D’autres simplifications consistent à uniformiser des processus différents, alors même que les situations et les enjeux peuvent être spécifiques. L’histoire récente des universités françaises donne de nombreux exemples de telles démarches : les écoles doctorales créées sont les mêmes, en statut et souvent en fonctionnement, pour toutes les disciplines et spécialités ; et les thèses de doctorat doivent donc suivre les mêmes règles, sans prise en compte des spécificités disciplinaires [6]. Les applications informatiques sont clairement développées avec une volonté de mutualisation et d’uniformisation, ce qui simplifierait la gestion nationalement (et faciliterait le contrôle de gestion par la production d’indicateurs dont la procédure d’élaboration serait maîtrisée) ; une telle démarche est à l’opposé de l’adaptation des logiciels intégrés au sein des entreprises. Ainsi, simplifier en unifiant des processus qui sont identiques quant à leurs objectifs, mais différents quant à leurs contextes aboutit à cumuler les différences, justement, et à produire un dispositif bien plus compliqué que la situation antérieure, en particulier en ce qui concerne la maintenance du processus unique. Simplifier ne consiste donc pas forcément à mettre en place un dispositif simple.
Prendre en en compte les conséquences
9La simplification administrative reste néanmoins un objectif pertinent pour l’exercice de la citoyenneté (Moysan, 2014), mais cela implique une prise en compte de ses conséquences, une évaluation des modifications engendrées et une analyse des effets sur l’administration. Une étude d’impact permet de dépasser le dogme. Il faut aussi tenir compte des organisations elles-mêmes et ne pas considérer l’administration comme une organisation neutre s’adaptant en permanence à de nouvelles règles. Reste qu’une simplification même justifiée devrait pouvoir être évaluée. Mais est-il possible de mettre en évidence des indicateurs aisément évaluables permettant de mesurer l’évolution de la simplification ? Existent-ils des critères mesurant objectivement le résultat d’une action publique « simplifiée » ?
10 Ces questions sont légitimes dans le champ d’une réflexion de management public. Pour autant, la simplification souvent s’explique ou se justifie par elle-même. Il convient dès lors de différencier la simplification, concept ou mythe éventuel, inscrite dans un discours, des actions de simplification, inscrites dans une logique administrative et/ou politique ; mais il faut aussi distinguer l’objectif de simplification largement partagé et revendiqué par les citoyens/usagers, de la communication orchestrée autour des actions de simplification. En effet, toute action permettant de simplifier le travail administratif des agents, en améliorant l’efficacité des administrations, serait ressenti plus favorablement par les usagers qu’une simple mesure de communication. Les mesures prises pour permettre d’accroître la présence policière sur le terrain ont ainsi été accueillies positivement par l’opinion publique. Il s’agit donc pour les pouvoirs publics de ne pas se tromper de cible.
11 Quel usager/citoyen, en effet, refuserait une action publique « simple » à mettre en œuvre si elle s’avère efficace, en correspondance avec ses attentes ? Cependant, il est difficile de vérifier ce que les usagers comprennent ou envisagent comme étant « simple ». Le « simple » est un construit, social, mythique, nécessaire et n’est pas un référentiel historique. Il reste au mieux un idéal impossible, un eldorado administratif. La simplification n’est pas une action correctrice, inscrite dans une démarche de « retour » vers une situation meilleure et participant à un « choc de compétitivité » (cf. Lambert et Boulard, 2013).
Clarifier les objectifs et cibles visées
12La simplification, même intégrée dans une démarche « qualité », n’est pas un objectif en soi, mais un principe pour soi. Le principe de simplification doit être pris en compte en amont d’une décision ou d’une action, et passe par une transparence sur les objectifs et cibles de l’action publique. Simplifier pourrait uniquement consister à limiter les effets pervers de nombreuses décisions (par exemple, dans notre champ d’études, l’aide au logement pour les étudiants, le décret instituant un volume horaire de 1 500 heures de formation en licence, l’absence de sélection à l’entrée des masters, la limitation du nombre d’intitulés de master, etc.).
13 La simplification ne consiste pas à ignorer la complexité du monde et à vouloir que chacun suive les mêmes procédures « simples » ou plutôt « simplifiées », mais bien à faire en sorte que chaque cas particulier puisse avoir une réponse administrative « simple » (réduction des délais, des niveaux hiérarchiques, du circuit de décision), permettant une efficacité de l’action publique et une évaluation des résultats, appropriables par les citoyens comme par l’administration.
Simplifier l’université française : comment et avec quelles conséquences ?
14Thierry Mandon, le 17 juin 2015, jour de son installation en qualité de Secrétaire d’État chargé de l’enseignement supérieur et de la recherche [7], annonce « une soixantaine de mesures » pour la plupart destinées à « simplifier la vie des étudiants » : guichet unique, harmonisation du calendrier d’admission post-bac, dossier social étudiant. Il s’agit de rendre la vie des étudiants plus « simple », en rassemblant les services (en particulier médicaux), notamment en installant un « coffre-fort numérique » abritant tous les documents nécessaires aux administrations qui auront par eux-mêmes à y chercher ce dont elles ont besoin (Floc’h, 2015), appliquant ainsi le principe « dites-le-nous une seule fois ».
15 Il est vrai que l’étudiant doit remplir, en France, de nombreuses fois des formulaires avec les mêmes indications. Par exemple, pour faire valider ses acquis de formation universitaire ; un étudiant doit remplir désormais un dossier spécifique dit dossier « VA 13 » [8] qui n’est pas compatible avec le dossier d’inscription à la formation. On peut s’interroger dès lors sur la pertinence du projet de « coffre-fort numérique » et se demander pourquoi les administrations ne se connectent pas entre elles pour mutualiser les informations plutôt que de passer par un dispositif certes plus simple pour les usagers, mais qui ne change pas, fondamentalement, les procédures administratives. On retrouve dans cette démarche celle du guichet unique mis en place pour les étudiants étrangers, progressivement généralisée au sein des universités à partir du début des années 1990 (Cerisier-ben Guiga et Blanc, 2005) ; or il n’était pas question à l’époque de « simplification », mais de mieux accueillir, la simplification administrative n’était pas un objectif en soi, mais un moyen d’action.
16 Au sein des universités françaises, plusieurs situations administratives résultent d’une volonté affichée de simplification et produisent de nombreux effets pervers, parfois un accroissement des procédures, des délais, un allongement des circuits de décision et une multiplication des erreurs, voire une augmentation des dépenses publiques à l’encontre des effets attendus notamment avec l’intégration de logiques entrepreneuriales au sein de ces établissements (Mériade, 2013). Les exemples des regroupements d’établissements, des stages, de l’année de césure, et du principe « silence vaut accord » sont significatifs de démarches particulières de simplification : la recherche d’un effet de taille, d’homogénéisation des pratiques, d’assouplissement des parcours, d’amélioration de la relation au citoyen. Dans tous les cas cependant, ces démarches posent d’importants problèmes peu anticipés par les parties prenantes internes des établissements.
Simplifier par l’effet de taille : l’exemple des regroupements d’établissements
17 Pour l’enseignement supérieur, la simplification apparaît liée à un postulat sur la positivité de l’effet de taille : regrouper pour éviter les échelons intermédiaires créateurs de routines, de lenteurs, d’erreurs et de prés carrés favorisant les résistances à tout changement. Cette simplification était en germe dans la mise en place des Pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES), créés en 2006 pour faciliter l’accession des universités françaises à l’autonomie en rapprochant les acteurs d’un même territoire. Dans ce cadre les écoles doctorales ont été mutualisées pour atteindre un seuil supposé critique de thèses soutenues et renforcer la « soutenabilité » de ce niveau de formation, tout en permettant une homogénéisation des pratiques, notamment pour les soutenances. Toutefois, cette relative efficacité des PRES pour faire respecter les textes régissant les études doctorales a singulièrement augmenté les procédures tant d’inscription que de suivi. Une logique identique s’applique aux équipes de recherches regroupées, souvent de manière assez autoritaire, pour former des ensembles de plus de deux cents chercheurs, alors que dans beaucoup de domaines de sciences humaines et sociales, notamment, aucune preuve n’a pu être apportée d’une relation de cause à effet entre excellence de la recherche et nombre de chercheurs.
18 La constitution des Communautés d’universités et d’établissements (COMUE) s’inscrit dans cette volonté de simplifier en regroupant les acteurs d’un même site, négligeant par ailleurs les différences de culture, de mode de gouvernance, de public et de financement. La volonté d’optimiser les répartitions de dépenses sur les sites en en confiant le soin à une entité autonome, démocratiquement élue et responsable de son budget et de l’utilisation qui en est faite, répond à la fois aux préceptes du Nouveau management public (NMP) et au respect de liberté académique et de gestion par les pairs. Pour autant la mise en place des COMUE ne s’est pas faite simplement. Les délais ont systématiquement été dépassés, les statuts définitifs ne sont dans de nombreux établissements toujours pas adoptés. Quelques COMUE ont néanmoins mis en place des mutualisations de services communs, notamment des services communs d’orientation et d’insertion professionnelle, avec, en filigrane, la perspective d’améliorer ces deux nouvelles missions des universités et des universitaires. Les commentaires qui en remontent, par exemple à Bordeaux, soulignent la difficulté, inhérente à ces grands ensembles, de construire une réelle stratégie en matière d’orientation, d’insertion professionnelle, de lien avec les lycées et la persistance des pratiques et routines initiales, ce au détriment des étudiants et usagers de ces services. De plus la mutualisation a renforcé le côté centralisateur de la gouvernance, réduisant d’autant les initiatives des services et surtout leur réactivité face aux demandes des usagers et des partenaires. Telle rencontre avec des employeurs n’a pu avoir lieu, faute d’autorisation préalable du siège. Simplifier n’est donc pas forcément compatible avec big is beautiful !
Simplifier par l’homogénéisation des pratiques : l’exemple des stages
19La simplification peut aussi provenir d’une volonté d’améliorer le fonctionnement d’ensemble d’une mesure, d’homogénéiser les pratiques et d’appliquer les mêmes principes et obligations à des situations que l’on pense proches et de corriger les situations anormales, répondant ainsi à une demande sociale forte. Toutefois ces objectifs louables et très clairement annoncés se heurtent dans leur effectivité à une réalité plus complexe que ce qui en avait été envisagé et à la nécessité d’intégrer la diversité des cas. Le processus d’élaboration et de mise en place des mesures indispensables prend alors plus de temps que nécessaire et surtout que prévu, au risque d’inverser le processus et de rendre la mesure plus complexe. La réglementation sur les stages étudiants et ses conséquences directes sur la quantité proposée d’offres illustre parfaitement cette contradiction.
20 La volonté politique traduite par la loi du 10 juillet 2014 tendant au développement, à l’encadrement des stages et à l’amélioration du statut des stagiaires [9] est claire : son but est d’harmoniser la réglementation des stages (enseignement supérieur, MENSR, 2014) et des périodes de formation en milieu professionnel (enseignement secondaire). Le principe est que tous les acteurs, établissements d’enseignement, entreprises, tuteurs et surtout stagiaires, soient en capacité d’appréhender le droit relatif aux stages. Pour ce faire toutes les dispositions relatives aux stagiaires sont regroupées dans le seul code de l’éducation.
21 L’adoption de cette loi par le Parlement constitue la dernière phase en date d’une forte activité législative et réglementaire en réponse aux nombreux mouvements étudiants dénonçant le sort réservé à certains stagiaires et les abus constatés. Initiée par la loi du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances, qui a notamment posé le principe de la gratification obligatoire des stages étudiants d’une durée supérieure à trois mois consécutifs, cette préoccupation de justice, d’équité et d’efficacité de la formation par la pratique professionnelle partagée par l’ensemble de la classe politique a conduit à l’adoption d’un certain nombre de textes modifiant les règles prévalant dans les entreprises, les services publics et le secteur associatif et par souci de généralisation, induisant de nombreux effets pervers dont l’un des plus significatifs est la difficulté pour les étudiants travailleurs sociaux à trouver des stages, compromettant leur formation et le renouvellement de la profession.
22 L’idée d’empêcher les entreprises de recourir à des stagiaires pour répondre à des pics d’activité et de les assimiler à une main-d’œuvre quasi gratuite est certes louable et justifie les mesures prises : interdiction des stages de plus de six mois, gratification minimale obligatoire (sans pour autant augmenter les budgets des services publics accueillant des stagiaires), seuil maximum de 10 % de présence de stagiaire, limitation du nombre de stagiaires suivi par les tuteurs, extension des droits des stagiaires (tickets restaurant, transport, congés, accident de travail, etc.) assimilables dès lors à des salariés et donc inscrits au registre du personnel. Il n’en demeure pas moins que ces contraintes pèsent sur les entreprises jouant le jeu de la formation, ce qui explique la difficulté actuelle qu’ont de nombreux responsables de formation à trouver des lieux de stages pour leurs étudiants. Les stages sont désormais prévus dans le cadre national de formation (arrêté du 22 janvier 2014) qui, en particulier, simplifie les intitulés des licences et des masters, et ce sont potentiellement plus d’un million de stages annuels qu’il faut trouver !
23 Des difficultés demeurent quant au rôle joué par les universités dans la création en nombre de stagiaires. Par exemple le seuil minimal de 200 heures d’enseignement en présence pour autoriser la signature d’une convention de stage constitue une réelle difficulté pour des formations spécifiques notamment en formation continue, limitant les possibilités d’accès au vaste marché de la formation professionnelle pour les universités. Dans les formations en tension, notamment dans le domaine de la gestion, la limitation du nombre de stagiaires suivi par enseignant introduit de fait une capacité d’accueil, compte tenu du fort ratio étudiants/enseignants. Autre perversité de la loi, l’impossibilité concrète de prévoir des stages optionnels et donc d’organiser des stages de réorientation, outil pourtant très efficace mis en place par de nombreux services d’orientation pour prévenir les décrochages. L’université elle-même, en particulier dans ses laboratoires, accueille aussi des stagiaires et la stricte application de la loi pourrait réduire drastiquement ce type de formation (budget insuffisant, encadrement, etc.) et conduire dans les maquettes à une transformation du stage en production de mémoire de recherche. La simplification recherchée ne conduit donc pas à une pratique harmonieuse.
Simplifier par l’assouplissement des parcours : l’exemple de l’année de césure
24La simplification des procédures devrait permettre aux étudiants de réaliser des parcours moins linéaires que la validation en continu des années d’études d’un cycle. En mai 2015, le Président de la République annonce, lors d’une rencontre au Conseil économique, social et environnemental, que les étudiants pourront réaliser une année de césure tout en conservant leur statut d’étudiants. Il faut « simplifier la vie des jeunes » (Gless, 2015). Une circulaire parvient début septembre 2015 dans les établissements universitaires et laisse dubitatifs les acteurs. L’intention est louable et correspond bien, d’ailleurs, aux lignes du Processus de Bologne puisqu’il s’agit de prendre en compte le projet de formation de l’étudiant et de lui faciliter son parcours d’autant plus que la césure, en particulier dans les études de management, est plutôt encouragée. Toutefois s’il s’agit d’un stage en France, d’une part, la réglementation explicitée supra s’applique, et, d’autre part, l’étudiant doit conserver son statut d’étudiant. Lui simplifier la vie n’est pas du tout aisé, car le système administratif d’inscription des étudiants n’a pas évolué de manière à permettre une inscription en dehors des années. La fixation de la date de clôture des inscriptions est toujours un élément déterminant de la procédure. Aussi, un étudiant souhaitant, entre la première année d’un master et la seconde effectuer une césure d’une année n’a d’autre choix que de se réinscrire en première année (alors qu’il l’a peut-être déjà validée), ou bien en deuxième année (alors que dans beaucoup de cas, les deuxièmes années de master sont spécialisées et l’étudiant n’a justement pas forcément choisi sa spécialisation !). Impossible d’inscrire sans indiquer d’année d’étude. Des solutions seront certainement trouvées, en adaptation d’un dispositif existant alors que pour réellement « simplifier la vie » des étudiants, il semble possible, en théorie, d’innover du point de vue des dispositifs administratifs, par exemple en s’inscrivant dans un diplôme, dans un cycle et non plus dans une année d’études et ce d’autant plus que l’harmonisation européenne et l’accent mis sur la formation tout au long de la vie et l’acquisition de compétences tout au long d’un parcours professionnel permettent d’envisager de dépasser le cadre contraint de l’annualité des études.
Simplifier la relation au citoyen : l’exemple du « silence vaut acceptation »
25Un autre exemple récent illustre les complications induites par une volonté de simplification. La loi du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens rompt partiellement avec un usage très ancien, « silence vaut refus », toujours d’actualité dans certains services de l’État (plutôt régaliens), en posant le principe selon lequel « le silence gardé pendant deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision d’acceptation », principe résumé par la formule « silence vaut acceptation » (Joannes, 2013). Plus de deux cents sollicitations des citoyens sont déposées et une vingtaine concerne directement des décisions relevant des établissements d’enseignement supérieur (Conseil d’État, 2014)
26 Ce principe est délicat à mettre en œuvre (Derosier, 2014). En effet, il a fallu pouvoir enregistrer les dates de réception des demandes, y compris par voie électronique, et acter cette date en envoyant un accusé de réception, pratique innovante s’il en est. Le délai de deux mois a rendu impossible la pratique des listes d’attentes pour l’admission des étudiants dans certaines filières et certains étudiants refusés ont eu une indication de candidater à une prochaine session, car la fin des listes d’attentes a conduit à mettre en place des sessions successives. Dans certains cas, la mesure ne profite pas réellement aux étudiants : par exemple, pour les demandes d’admission en thèse, les candidats envoient un projet qui, dans beaucoup d’équipes de recherche, fait le tour de tous les superviseurs possibles, pendant une période fréquemment supérieure à deux mois. Avec le principe « silence vaut acceptation », des réponses négatives ont été transmises alors même que les projets n’avaient pas pu être considérés par tous les potentiels directeurs de thèse, un « principe de précaution » est ainsi appliqué pour éviter d’avoir à accepter des candidats dont le dossier n’a pas pu, faute de temps et/ou de dispositif adapté, être évalué. La mise en pratique de ce principe simple et radical a, très rapidement, suscité des blocages et dès 2014, un décret prévoit des « exceptions » (n° 2014-1274 du 23 octobre 2014).
27 Ce changement du « silence vaut refus » au « silence vaut acceptation » s’applique également, depuis la fin de l’année 2015 aux candidatures étudiantes étrangères pour les filières de formation « non sélectives », et aboutit à une situation assez semblable à celle des candidats à une entrée en thèse [10]. En effet, en dehors de l’Union européenne et de quelques pays ayant des accords bilatéraux spécifiques, les candidats étrangers doivent obtenir un visa pour envisager leur intégration dans une formation universitaire en France. Pour cette démarche s’applique le principe de « silence vaut refus » après un délai de quatre mois. L’application du principe « silence vaut acceptation » avec un délai de deux mois complique évidemment tout le dispositif puisque ces principes opposés, avec des délais et des interlocuteurs différents, induisent des procédures peu compatibles.
28 Le principe « silence vaut acceptation », progrès évident qui modifie l’équilibre des relations entre le citoyen et l’administration, a donc compliqué, à court terme, les process administratifs, car les services n’ont pas modifié leurs procédures antérieures (ce qui était impossible étant donné le délai d’application) et soit en ont mis en place de nouvelles, soit ont tenté d’adapter les anciennes, ce qui s’avère très difficile. De plus, comme pour les autres exemples exposés, les tutelles imposent des dispositions sans avoir réellement envisagé les évolutions en termes de tâches et de procédures pour les agents.
29 Des entretiens réalisés avec l’ensemble des personnels de deux équipes administratives, dans deux universités différentes [11], ainsi qu’avec les membres d’un Comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), ne mettent pas en évidence de véritables résistances aux changements, mais plutôt de difficultés de compréhension du bien-fondé des mesures prises, en particulier dans le cas du « silence vaut acceptation » pour les étrangers ou pour les doctorants, ou encore d’une simplification trop restrictive ne permettant pas d’intégrer par exemple dans les fiches de prévention les renseignements demandés par le service de médecine préventive et réduisant de fait la portée informative de ces fiches (à l’instar des fiches remplies par les parents d’élèves). Les agents, globalement, ressentent négativement une situation qui ne semble améliorer ni la prise en compte des étudiants ni l’utilité pour eux des informations produites et stockées.
Nécessité d’une anticipation et d’une démarche bottom-up
30La simplification est donc bien ambiguë, autant pour le citoyen/usager que pour les agents, car l’application des mesures ne prend pas toujours en compte la singularité d’administrations ayant besoin de temps et d’objectifs précis pour évoluer. En particulier, la simplification mimétique peut compliquer les logiques administratives et s’avérer contre-productive. En effet, la simplification peut relever d’une volonté de copier des pratiques ayant donné ou donnant satisfaction dans un autre système, sans toutefois en saisir les éléments contingents, ni comprendre les difficultés de transposition. Le mimétisme l’emporte alors sur la réflexion. Un exemple intéressant, largement débattu en France, est la volonté d’introduire dans les universités une évaluation des enseignants-chercheurs. La traduction de cette démarche, en suivi de carrière, est toujours à l’état d’expérimentation par le Conseil national des universités, ce qui souligne les dérives d’une simplification trop manichéenne et dépourvue d’objectifs clairement annoncés.
31 Les simplifications en France peuvent avoir pour conséquences une baisse des dépenses publiques. Pour autant, il est rare que cet objectif soit annoncé d’emblée et il semble même assez peu fréquent qu’une simplification aboutisse, au moins à court ou moyen terme, à une diminution des dépenses. Les exemples traités dans la partie précédente le montrent bien : des procédures sont ajoutées, des complications induisent de nouvelles concertations, de nouvelles structures, etc. Il apparaît clairement qu’un défaut de pilotage et d’anticipation peut amener à des situations gérées en urgence (SVA) ou bien à des complications imprévues (simplification par uniformisation) et, en définitive à augmenter la charge administrative dans un contexte de contrainte budgétaire. Même si les administrations peuvent ainsi être amenées à innover, ce qui est positif, le défaut de pilotage en amont réduit les possibilités de mise en place d’une évaluation en aval.
32 Le manque d’anticipation est un problème essentiel, qui touche même les mesures les plus évidentes en termes de simplification. Sans anticipation, le risque est de compliquer des situations déjà difficiles, à l’inverse donc de l’objectif recherché. La question du délai est également centrale. Dans beaucoup de cas, une réponse rapide simplifie réellement la vie des citoyens, mais, pour autant, une réponse trop rapide induit une impression de traitement bâclé. Le délai doit être apprécié par rapport aux usagers et aux agents.
33 Dans le cadre d’une démarche bottom up, la prise en compte des ressentis des usagers et de leur appréciation doit donc être reliée à un effort d’explicitation et de transparence des procédures et des structures organisationnelles, ce qui peut être induit par une démarche de certification « qualité », par exemple. Il est en effet essentiel que l’usager ou l’agent chargé de la mise en place de la simplification puisse en comprendre l’intérêt, les éléments mis en œuvre et s’approprier la démarche et surtout ses résultats. Les outils existent, mais restent, pour les exemples analysés dans ce texte, peu mobilisés. Les procédures de normalisation restent souvent limitées dans les universités aux services en lien direct avec les entreprises, pour lesquelles ces procédures sont habituelles, en particulier les services de formation continue ou les services de valorisation de la recherche. De même, les démarches d’élaboration de projets de service, reposant sur une large consultation des équipes et des cadres et utilisées pour limiter les freins au changement dans les rectorats (Côme, Feije, Kijowski, 2013), sont ignorées par les universités. Les entretiens réalisés pour cette étude ont permis de mettre en évidence de nombreux exemples où des propositions issues de la base et reprises par la hiérarchie ont pu simplifier le travail des agents et améliorer l’efficacité des services. Ainsi la création du « ticket-prévention » pour signaler les problèmes relevant de l’hygiène, de la sécurité et des conditions de travail et surtout pour mieux en assurer le suivi a été initiée par les membres d’un CHSCT voulant simplifier les procédures légales du cahier de sécurité sur les sites et surtout améliorer la réactivité des services techniques. Dans le même domaine, des tickets de demande d’intervention du service technique ont pu également être mis en place et l’efficacité du service évaluée notamment par l’évolution du délai d’intervention.
34 Il ne faut cependant pas désespérer : l’exemple peut aussi venir d’en haut. Ainsi, une démarche de consultation des « acteurs individuels, non institutionnels » a été lancée par Thierry Mandon en janvier 2016 [12], afin de récolter des avis sur des propositions relatives, notamment, aux formations et aux COMUES. Il s’agit en particulier de pouvoir autoriser des dérogations au principe « silence vaut acceptation » à d’autres formations universitaires ou encore de prendre en compte les spécificités des formations continues ou en apprentissage. Cette démarche, réalisée après la publication des textes réglementaires, constitue une reconnaissance implicite du déficit de consultation préalable avec le risque, par exemple pour les stages où le « silence vaut acceptation », de compliquer in fine les situations en adoptant des régimes dérogatoires au lieu de réviser les réglementations.
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36 Il est donc bien difficile de concilier simplification et efficacité. Quelles que soient les différentes formes prises par la simplification administrative, qu’elle consiste en une suppression de pratiques ou de processus, en une homogénéisation ou en une uniformisation des procédures ou en une rupture induisant de nouvelles pratiques sans remise en cause des existantes, la diversité des parties prenantes, la multiplicité de leurs intérêts, les contradictions entre les discours et les pratiques, l’absence d’indicateurs pertinents et reconnus de mise en place ou d’effectivité des mesures rendent difficile, voire impossible, dans le temps de la décision politique conditionnée par le cycle électoral, d’évaluer ses éventuels effets positifs. Les développements précédents montrent bien la nécessité d’anticiper le plus possible les effets de ces démarches sur les différentes parties prenantes, en ne négligeant pas les agents eux-mêmes et les porteurs des activités.
37 L’approche « processus » (Brandenburg et Wojtyna, 2003) peut permettre d’éviter qu’un déficit d’anticipation ne mette en cause la réalisation de l’objectif de la simplification. En effet, après la réalisation d’une cartographie des processus d’une administration, cette approche intègre la simplification en termes d’objectifs. Pour les agents, il s’agit en particulier de développer leur capacité à comprendre les attentes des usagers, de supprimer les tâches redondantes et d’équilibrer la charge de travail au sein des équipes. De nombreuses expérimentations de cette méthodologie, au départ mise en place dans le cadre des certifications « qualité », ont été menées avec succès dans le cadre d’organisations publiques. Dans le cas des universités, très généralement, aucune cartographie des processus n’est réalisée, ou alors de manière informelle. La simplification des procédures ne s’appuie donc pas sur une démarche globale.
38 La simplification administrative, même intégrée comme posture, principe de mise en forme de l’action publique avec une évaluation pragmatique du jeu des possibles, doit s’appuyer sur une relation entre l’administration et les citoyens/usagers fondée sur la confiance et non sur une défiance systématique et s’établir également à l’intérieur des administrations, entre agents et entre services. La question alors ne serait plus de simplifier les procédures pour les usagers, mais de faire en sorte que ces usagers soient associés à l’élaboration des procédures dont la possible complexité, si elle répond à leurs besoins ou les rassure sur la prise en compte de leur demande, ne sera plus pour eux problématique.
39 Ainsi, la simplification de la vie des citoyens, objectif louable autant que sérieux et solide pour l’avenir des démocraties, induit une évolution des administrations, dans leurs organisations comme dans leurs managements. Est-il possible, devant la difficulté du projet, d’envisager que des simplifications vont induire ces évolutions organisationnelles ? Difficile, bien évidemment, de répondre à cette question qui relève d’un débat désormais classique. Cependant, il conviendrait, à court terme, de considérer les démarches de simplifications dans un cadre de management public induisant un pilotage, associant les parties prenantes, et une évaluation, rendue alors légitime. Une démarche qui peut tout à fait s’accommoder d’une logique de réduction des coûts, en particulier, et qui a aussi le mérite de considérer les acteurs administratifs, eux aussi, comme des citoyens.
Notes
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[1]
Thierry Côme est Directeur du service d’orientation et d’insertion professionnelle, secrétaire du CHSCT, membre du Centre de recherche sur la décentralisation territoriale et membre associé au laboratoire de recherche en management LAREQUOI, UVSQ. Élu au Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche et au Conseil national des universités.
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[2]
Gilles Rouet est titulaire de la Chaire Jean Monnet ad personam « Identités et Cultures en Europe » et professeur en relations internationales, Université Matej Bel, Banska Bystrica, Slovaquie. Directeur de l’Institut supérieur de management et membre du laboratoire de recherche en management LAREQUOI, UVSQ.
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[3]
Cf. <www.senat.fr>, compte rendu analytique officiel du 13 janvier 2016.
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[4]
Le Parisien, 17 juin 2015.
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[5]
L’Expansion, décembre 2015-janvier 2016.
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[6]
Pour la durée de la thèse, et alors que le Processus de Bologne prévoit une durée entre 3 et 6 ans, la France a réglementé en indiquant un nombre d’années minimal (3) identique au maximal (3), et prévoit ensuite des procédures de dérogations (la durée médiane des thèses en sciences humaines et sociales étant plus proche de 4,5 ans que de 3 ans). Après des mois de critiques et dans le contexte de la préparation d’un nouvel arrêté sur le doctorat, le secrétaire d’État Thierry Mandon indique, le 18 décembre 2015, qu’il n’a « jamais compris qu’on veuille limiter artificiellement la durée des thèses. Il est illusoire de penser que si les thèses se font, en moyenne en 5 ans en sciences humaines, elles peuvent tout d’un coup se faire en 3 ans. […]. De même, en ce qui concerne le nombre de thèses dirigées simultanément par une même personne, il faut tenir compte des spécificités disciplinaires » (Le Snesup, 2016, p. 4). Comme dans d’autres cas (Silence Vaut Acceptation en particulier), après une simplification normative, soit les règles sont modifiées (abandonnant alors la simplification), soit des dérogations sont installées (compliquant alors la simplification).
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[7]
Quittant alors ses fonctions de Secrétaire d’État à la réforme de l’État et à la simplification qu’il occupait depuis le 3 juin 2014.
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[8]
Décret n° 2013-756 du 19 août 2013.
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[9]
Loi n° 2014-788, JORF du 11 juillet 2014.
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[10]
Ce qui donne d’ailleurs une portée universelle aux textes en vigueur pour l’université française.
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[11]
Étude réalisée auprès de l’équipe de 5 gestionnaires de scolarité de l’Institut Supérieur de Management de l’Université de Versailles St-Quentin-en-Yvelines (1 300 étudiants, 14 parcours de master, 2 licences) et de l’ensemble des 5 gestionnaires de scolarité de la faculté de STAPS de l’Université de Reims Champagne-Ardenne (1 200 étudiants, 3 licences, 1 licence professionnelle, 2 DU, 2 masters), entretiens réalisés en novembre 2015, ainsi que les membres élus du CHSCT de l’Université de Reims sur la procédure de mise en place de fiches simplifiées de prévention, entretiens réalisés en janvier 2016.
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