Un État historiquement structuré par une double logique institutionnelle

3 Pour bien comprendre la nature et l’ampleur des changements entrepris par la RÉATE, qui modifient la division du travail et les hiérarchies internes à l’État, il est d’abord nécessaire de restituer quelques caractéristiques structurantes de l’organisation territoriale historique de l’État en France. Sous une forme idéale-typique, on peut dire que le système d’administration territorial français, marqué par la centralisation, se singularise par la coexistence de deux logiques institutionnelles robustes, renvoyant chacune à des formes de division du travail et de hiérarchies historiquement constituées à partir du XIX^e siècle et désormais superposées [4].

4 La première logique institutionnelle renvoie au choix historique d’adoption d’une organisation administrative fondée sur une logique d’incarnation territoriale de l’État par des représentants généralistes du gouvernement, les préfets, ayant initialement à connaître de tout et autorité sur l’ensemble des services de l’État dans un ensemble géographique déterminé, le département. Ce type d’organisation permet au pouvoir central de disposer de relais territoriaux très sensibles à ses injonctions ou à ses attentes – l’obéissance étant organisée par le pouvoir discrétionnaire de nomination et la révocabilité ad nutum des préfets. Le modèle préfectoral se caractérise aussi par la modularité de la mise en œuvre des politiques publiques, ces relais territoriaux étant chargés d’apprécier les rapports de force territoriaux et d’adapter l’action de l’État aux contextes locaux – notamment en raison des relations d’interdépendance institutionnellement organisée avec les élites locales [5]. Dans ce modèle, la dimension territoriale domine alors la logique d’organisation sectorielle. Significativement, si des spécialisations sectorielles apparaissent en interne dès le début du XIX^e siècle, sous la forme de divisions et de bureaux en charge d’enjeux spécifiques, bref de « politiques publiques », ceux-ci restent initialement logés dans la préfecture et sous l’autorité directe du préfet qui s’efforce d’assurer une cohérence dans la déclinaison des différentes politiques et un ajustement aux spécificités de chaque département [6]. Cette première logique est cardinale dans le système français.

5 Une seconde logique sectorielle d’organisation s’est graduellement développée, au détriment de la première, tout au long du XIX^e siècle, reposant sur un modèle valorisant la spécialisation par secteur, l’organisation ministérielle, une forme hiérarchique de type légale rationnelle et fondé sur la valorisation croissante d’expertise dédiée. Elle a conduit progressivement à la création d’une multitude de secrétariats d’État, érigés en ministères, progressivement dotés de relais territoriaux propres, d’abord sous la forme d’inspections logées dans les préfectures, puis sous la forme de services extérieurs propres, souvent créés à partir de services relevant historiquement du ministère de l’intérieur [7]. L’animation de chacun de ces réseaux, dotés de leurs propres missions, a été confiée à des corps ministériels, dotés de leurs concours de recrutements, et a donné naissance à des cultures spécifiques. Ces ministères sectoriels ont gagné en autonomie vis-à-vis des préfets, développé leurs réseaux d’implantations physiques en dehors des préfectures, en prenant souvent soin d’adopter des échelles infra ou supra-départementales, manifestant ainsi leur volonté de court-circuiter la hiérarchie préfectorale. Dans la seconde moitié du XX^ème siècle, cette autonomisation croissante des ministères sectoriels et de leurs réseaux territoriaux structurés par une armature corporative a soulevé des problèmes de fragmentation de l’action publique, et a sapé les capacités d’intégration interministérielle des préfets, de plus en plus identifiés aux relais locaux du ministère de l’intérieur.

6 Ces deux logiques institutionnelles ont fait l’objet de combinaisons variables selon les secteurs d’action publique, les périodes et les niveaux territoriaux respectivement privilégiés par le ministère de l’intérieur et les autres ministères. Elles ont généré des tensions croissantes, l’une primant alternativement sur l’autre [8]. La réforme de 1964 a eu ainsi pour objet de restaurer les capacités de coordination des préfets par la création de préfectures de région, qui avaient vocation à harmoniser l’action des différents services de l’État, dans un cadre renouvelé qui leur était commun. Le préfet de région a été ainsi pensé en 1964 comme une invention devant permettre de trouver un équilibre entre la logique territoriale initiale et la logique sectorielle qui s’était développée. Pour autant, la réforme de 1964 est restée timide, le rôle du préfet de région étant davantage inscrit dans une perspective interdépartementale que régionale. En témoigne le dédoublement fonctionnel qui voit chaque préfet de région faire aussi (voire surtout) office de préfet du département chef-lieu. Par ailleurs, la réforme de 1964 n’a pas toujours permis une restauration pleine et entière du pouvoir de coordination interministérielle des préfets. Seuls des aménagements mineurs ont été apportés à ces équilibres, notamment en 1992 (cf. infra), afin de tirer les enseignements des premières lois de décentralisation par un effort accru de déconcentration.

La réforme 2007-2009 bouleverse la division du travail et la hiérarchie

7 Plus de cinquante ans après la réforme majeure de 1964, la réforme de l’administration territoriale de l’État, adoptée entre 2007 et 2010 dans le cadre de la RGPP, a profondément ré-agencé la cartographie des différents réseaux territoriaux de l’État en imposant une nouvelle division du travail grâce à de nouveaux découpages et en réorganisant leurs relations hiérarchiques [9].

8 Tirant les enseignements de la refonte de l’architecture ministérielle au niveau central et de la création de « grands ministères » intersectoriels imaginée en 2004 et décidée en 2007 [10], la réforme procède à une réduction importante du nombre de directions régionales. Les vingt trois directions régionales préexistantes sont remplacées par huit grandes directions dont les périmètres épousent globalement les nouveaux périmètres ministériels (exception faite des DIRECCTE et des DRJSCS communes à deux ministères) [11]. À l’échelon départemental, un schéma organisationnel très différent et encore plus resserré est adopté. À côté de la préfecture, de l’inspection d’académie, de la direction départementale des finances publiques, et des services chargés de la sécurité intérieure, deux ou trois directions départementales interministérielles (DDI) sont créées dans chaque département (une direction des territoires, une direction de protection des populations et de la cohésion sociale, cette dernière étant scindée en deux dans les départements comptant plus de 400 000 habitants) [12]. Les principaux ministères et leurs directions régionales sont ainsi, en théorie, privés de relais propres à l’échelle départementale, chacune des (deux ou trois) directions départementales interministérielles étant placée sous l’autorité directe du préfet de département. Véritable innovation, les directeurs des nouvelles directions départementales interministérielles sont nommés par le Premier ministre sur proposition du préfet du département dont ils relèvent [13]. La réforme fait donc place à un modèle organisationnel découplé, reposant officiellement sur des principes différents aux niveaux régional et départemental. Toutefois, ce découplage entre le schéma organisationnel régional et départemental souffre trois exceptions : trois services régionaux conservent en effet leurs propres réseaux départementaux, ces implantations départementales des services régionaux étant appelées unités territoriales (UT) : la DREAL conserve ses propres subdivisions de protection de l’environnement au titre des risques industriels, sous la forme d’unités départementales ou interdépartementales ; la DRAC est dotée de relais départementaux par rattachement des services départementaux de l’architecture et du patrimoine ; la direction régionale des entreprises, de la concurrence et de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) qui comprend les unités départementales du travail et de l’emploi [14].

9 À ce réagencement de la cartographie des différents réseaux territoriaux de l’État, s’ajoute une recomposition de leurs relations hiérarchiques, doublement redéfinies au travers de la réaffirmation des prérogatives préfectorales vis-à-vis des services déconcentrés et de l’apparition de pouvoirs d’instruction et d’évocation du préfet de région vis-à-vis des préfets de département. La réforme procède à un renforcement des pouvoirs de direction et de coordination des préfets en général, et des préfets de région en particulier, désormais garants de la cohérence de l’action de l’État : le décret du 16 février 2010 relatif aux pouvoirs des préfets, affirme ainsi que « le préfet de région a autorité sur les préfets de département », exception faite de matières relatives à l’ordre public et au contrôle administratif, au cœur des fonctions régaliennes préfectorales. Chargé d’animer la collégialité constituée par les directeurs régionaux, le recteur et le directeur général de l’agence régionale de santé et par les préfets de département, le préfet de région arbitre la répartition des moyens alloués dans les départements. Les moyens budgétaires, en emplois et en crédit de fonctionnement, des directions départementales interministérielles relèvent des budgets opérationnels de programme (BOP) [15] des directions régionales et sont répartis par le préfet de région après avis du comité de l’administration régionale (CAR) et au vu des demandes préparées par les directeurs départementaux [16]. Le préfet de région est habilité à adresser des instructions aux préfets de département, et voit sa compétence territoriale étendue à l’ensemble des administrations civiles de l’État (y compris les agences), dont l’action s’étend au-delà de la région et présente, en tout ou partie, un caractère interrégional. Il est également le garant du suivi de la performance des administrations de la région. Cette régionalisation se traduit par un élargissement des fonctions des secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR) – désormais chargés d’animer et de coordonner l’organisation et la mise en œuvre des fonctions mutualisées des services de l’État en région et d’animer une plate-forme d’appui interministériel à la gestion des ressources humaines. Cette régionalisation s’accompagne d’une revalorisation indiciaire [17] destinée à en faire des égaux des directeurs régionaux avec lesquels ils sont chargés de dialoguer [18]. Les préfets de région sont également chargés d’élaborer un schéma de mutualisation des moyens [19]. La réforme de l’administration territoriale de l’État entreprise dans le cadre de la RGPP apparaît dès lors comme un objet aussi vaste que complexe. Prise dans sa globalité, elle repose sur des dizaines de circulaires et de décrets et embrasse de multiples dimensions, qu’il s’agisse de la gestion des ressources humaines (elle affecte le déroulement des carrières, les modalités de nomination des directeurs des nouvelles directions départementales interministérielles), de la politique d’achats, de la redéfinition des relations front office/back office, de la mutualisation, ou encore de la gestion immobilière où elle se concrétise par de nouveaux schémas d’implantation physique des différents services élaborés par les préfets, etc.

La RÉATE comme continuation des luttes administratives antérieures

11 La réorganisation de l’État territorial n’émerge pas comme un problème public nouveau avec la RGPP. De 1997 à 2007, elle n’a cessé de faire l’objet de plans de réforme et d’un début de rationalisation dans le cadre d’une série de décrets en 2004. La loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale dite loi ATR, a d’abord durablement inscrit la réorganisation des services de l’État sur l’agenda en affichant le principe de subsidiarité et en défendant l’idée d’une plus grande autonomie des services via la déconcentration. Le diagnostic critique l’organisation héritée de l’histoire administrative française : les services territoriaux de l’État sont jugés trop nombreux, et trop fragmentés. À partir de 1992 et jusqu’en 2002, des formules de coopération se succèdent : création d’un collège de chefs de services, qui se révèle inopérant parce pléthorique en 1992 ; missions interservices (1993), délégations interservices (1999). La circulaire du Premier ministre du 24 octobre 1995 demande aux préfets d’examiner les regroupements et mutualisations possibles entre directions et services d’un même ministère et de renforcer les capacités de gestion et de coordination interministérielles. Globalement, ces formules donnent peu de résultats, faute d’être réellement portées politiquement et parce qu’elles résultent de processus de négociation multi-niveaux. Très complexes, ces négociations entre les nombreux acteurs étatiques impliqués débouchent sur des compromis correspondant aux plus petits dénominateurs communs [23]. L’extension des pouvoirs du préfet vis-à-vis des différents services extérieurs de l’État se heurte, notamment, à l’opposition des ministères qui ne veulent pas perdre le contrôle vertical sur leurs services. Les regroupements entre services buttent sur de multiples problèmes (différences de cultures et d’activité, incompatibilité des statuts et des corps des personnels, problèmes immobiliers, gestion des crédits inégalement déconcentrée, refus des élus locaux de voir disparaître, sur leur territoire, un service de l’État, etc.).

12 Après une décennie d’initiatives de faible portée, la question de la réforme de l’État territorial est reprise en main, dans le nouveau contexte de mai 2002, par une petite équipe de hauts fonctionnaires qui entoure le nouveau ministre de l’intérieur, Nicolas Sarkozy. Si cette réforme ne constitue pas un enjeu valorisable politiquement pour le ministre de l’intérieur, qui privilégie les questions de sécurité, il se laisse convaincre et apporte son soutien à cette équipe dans sa stratégie offensive de réorganisation. Le décret d’attribution du ministre de l’intérieur, signé le 15 mai 2002, prend d’ailleurs soin de préciser, dans son article premier, que celui-ci est chargé « de l’ensemble des questions concernant l’administration territoriale de l’État ». Cette appropriation illustre la concurrence dont est l’objet la politique de réforme de l’État, compétition qui se joue, notamment, depuis les années 1990, entre les trois principaux ministères transversaux, intérieur, budget, fonction publique [24]. L’équipe de réformateurs élabore un diagnostic énumérant les nombreuses menaces auxquelles va devoir faire face le ministère de l’intérieur. La relance de la décentralisation décidée par Jean-Pierre Raffarin, qui s’accompagne de nombreux transferts d’agents, accélère la « paupérisation intellectuelle » de services de l’État, au niveau départemental, déjà confrontés à des problèmes de taille critique dus à leur émiettement. Les perspectives budgétaires, dénuées d’optimisme quant à l’évolution des effectifs déconcentrés, vont conduire les ministères sectoriels à se replier sur leur échelon régional, au risque de marginaliser un peu plus le système préfectoral, d’essence départementale. Le corps préfectoral, qui conserve un souvenir traumatisant des premières lois de décentralisation, redoute aussi un affaiblissement supplémentaire de l’État départemental face à des collectivités locales qui profitent de cet émiettement pour « jouer » les services déconcentrés les uns contre les autres.

13 Si tous ces éléments incitent à entreprendre une réorganisation, ce sont les conséquences de l’adoption en 2001 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) – dont la mise en œuvre n’intervient qu’à partir de janvier 2006 – qui sont perçues par le ministère de l’intérieur comme la menace la plus sérieuse. L’architecture budgétaire de la LOLF, qui repose en effet sur des découpages strictement ministériels, augure un renforcement des logiques sectorielles qui se ferait au détriment des capacités d’intégration interministérielle des préfets. Dans la concurrence entre ministères réformateurs, elle reflète la victoire (forcément temporaire) du ministère du budget et alimente des anticipations négatives du ministère de l’intérieur [25]. Le formatage, par la plupart des administrations déconcentrées, de budgets opérationnels de programme (BOP) placés au niveau régional dans le cadre des expérimentations des instruments de la LOLF, font percevoir le risque de marginalisation des préfets [26]. Face à cette menace, la réforme de 2004 est conçue comme un contre-feu du ministère de l’intérieur qui se réorganise pour faire face aux conséquences de la LOLF. Le ministère de l’intérieur et sa direction de la modernisation de l’administration territoriale (DMAT), créée à cette occasion, élaborent un schéma de réorganisation susceptible de renforcer les capacités de coordination des préfets.

14 À l’issue d’une vaste négociation intra et interministérielle, cette initiative débouche sur l’adoption des décrets du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets et à l’organisation de l’État, du 5 octobre 2004 relatif aux pôles régionaux de l’État et à l’organisation territoriale dans les régions et du 14 octobre 2004 relatif à la délégation de gestion dans les services de l’État. Le premier renforce la position des préfets de région, désormais chargés « d’animer et coordonner l’action des préfets de départements ». Il met en place des instruments de mutualisation destinés à renforcer leurs capacités de coordination et de direction des services et rénove leur rôle unique d’ordonnateur secondaire, que ce soit dans le cadre de l’élaboration du budget (via le dialogue de gestion) ou dans celui du suivi de son exécution (avec l’assistance du SGAR). Ce rôle de pilotage confié aux préfets de région est inscrit dans un document pluriannuel, le projet d’action stratégique de l’État en région (PASER), hiérarchisant des priorités sectorielles et territoriales [27]. Le deuxième décret met en place des pôles régionaux, dont la responsabilité est confiée aux chefs des services des ministères les plus importants, qui deviennent, aux côtés des préfets et du SGAR, membres d’un comité de l’administration régionale, nouvel état major aux effectifs resserrés [28]. Le troisième décret du 14 octobre 2004 prévoit la mise en place de délégations de gestion dans les services de l’État, dispositifs par lesquels des services peuvent confier à d’autres la réalisation, pour leur compte, d’actes juridiques, de prestations ou d’activités, y compris de gestion de crédits. Si ces délégations doivent être « d’une durée limitée éventuellement reconductible », elles constituent en réalité une méthode douce supposée, dans l’esprit de ses concepteurs, préparer les fusions de demain. Les chefs de pôle sont censés animer et coordonner les services du pôle et peuvent être désignés par le préfet de région en tant qu’ordonnateur secondaire délégué pour tout ou partie des crédits relevant de la compétence du pôle, en lieu et place des chefs de services ordonnateurs secondaires délégués habituels.

15 Ces trois décrets, résultats d’un an et demi de négociations interministérielles, ne sont envisagés par l’équipe du ministère de l’intérieur que comme une étape, certes nécessaire mais non suffisante, dans une bataille administrative au long cours. Faute de pouvoir aller plus loin vis-à-vis des autres ministères, mais aussi parce qu’il lui faut donner des gages à un corps préfectoral redoutant une « sous-préfectoralisation » des préfets de départements, l’équipe de l’intérieur poursuit une stratégie de recomposition « par le bas » fondée sur un développement progressif des mutualisations, via des instruments rénovés (les délégations interservices) ou nouveaux (pôles, etc.). Dans ce sens, une série de circulaires en date du 14 mai 2004, du 28 juillet 2005 et du 2 janvier 2006 prévoit l’élaboration de propositions de réorganisation puis leur mise en œuvre à partir de 2006 [29]. Plusieurs schémas de fusions sont ainsi expérimentés dans plusieurs départements à partir de janvier 2006. Le ministère de l’intérieur expérimente un nouveau schéma d’organisation très resserré dans le département du Lot, construit autour d’un préfet doté d’un état-major renforcé, et procède à une régionalisation des budgets opérationnels de programme administration territoriale dans deux régions de manière expérimentale. De son côté, le ministère de l’équipement prend l’initiative d’expérimenter la fusion des directions départementales de l’équipement et de l’agriculture dans huit départements, et se lance dans un processus de fusion des corps, alors envisagé comme une étape vers une fusion des deux ministères.

16 Si ces décrets et circulaires sont très en retrait de ce que souhaitaient certains membres de l’équipe en charge de ce dossier au ministère de l’intérieur, ces textes indiquent clairement les objectifs poursuivis dans le cadre d’une stratégie de réforme incrémentale. Ils sont envisagés comme de premiers pas, des solutions nécessairement temporaires, dans l’attente de l’ouverture d’une nouvelle séquence décisionnelle devant débuter avec les élections présidentielles de 2007.

La RGPP comme extension du domaine et des formes des luttes antérieures

17 L’élection présidentielle de 2007 ouvre à cet égard une fenêtre d’opportunité pour poursuivre et amplifier le processus de réorganisation de l’État territorial engagé depuis 2002. Bien que le nouveau Président de la République n’éprouve pas d’intérêt particulier pour la réforme de l’État territorial, il a pour particularité d’avoir récemment exercé les fonctions de ministre de l’économie, des finances et de l’industrie (2004-2005), mais aussi de ministre de l’intérieur (2002-2004 puis 2005-2007). Son entourage proche est largement constitué de hauts fonctionnaires ayant fait carrière dans l’un et/ou l’autre de ces deux ministères, qui sont à la recherche d’économies budgétaires et porteurs de propositions de réforme nourries de leurs expériences professionnelles respectives. En ce sens, le programme de réformes lancé au lendemain des élections présidentielles de 2007 peut largement s’analyser comme le fruit des réflexions et projets organisationnels muris par ces hauts fonctionnaires durant la mandature précédente au sein de ces deux ministères. Dans le cadre de la préparation des élections présidentielles, un groupe de travail s’est réuni entre 2005 et 2007 autour de Claude Guéant. Les réflexions de ce groupe de travail ont été largement nourries de diagnostics et de propositions, développés durant la mandature précédente, dans une série de rapports de commissions de réforme ou d’audit de modernisation.

18 Parmi eux, le rapport Camdessus suggère déjà de « resserrer les structures gouvernementales », de généraliser et de renforcer le rôle des secrétaires généraux de ministères [30] et de faire de la réforme de l’État un axe essentiel de la politique gouvernementale pour réduire drastiquement les dépenses publiques. Le système des silos, qui repose sur une multiplicité de ministères fait l’objet de vives critiques et est considéré comme la source d’« un emballement pathologique du travail de coordination », propre à la France, entraînant une « dilution des enjeux des décisions et des responsabilités des décideurs » [31]. Le rapport Pébereau préconise lui aussi de « [m] ettre en place sous l’autorité du Premier ministre un dispositif de réexamen de l’ensemble des dépenses de l’État afin de les avoir très largement réorientées d’ici trois ans » [32]. « Il conviendrait également d’examiner la pertinence du maillage territorial des services de l’État et de la sécurité sociale, qui interviennent souvent simultanément aux niveaux régional et départemental, voire également aux niveaux infra-départemental et supra-régional. L’État devrait sans doute concentrer l’essentiel de ses moyens au niveau régional. Il pourrait s’engager dans cette voie de manière progressive, en commençant par les régions de petite taille, ainsi que par les ministères dont le maillage territorial est le plus dense (directions régionales et départementales de la jeunesse et des sports ; de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ; de la protection judiciaire de la jeunesse...). La présence à l’échelon infra-départemental devrait également très certainement être réduite (sous-préfecture, subdivisions de l’équipement...) » [33].

19 Un rapport au Conseil d’analyse économique prolonge ces réflexions en suggérant de s’inspirer de la méthode de revue générale des programmes canadienne pour passer l’ensemble des politiques publiques au crible afin de parvenir à une réduction significative des dépenses publiques [34]. Sur la base d’exemples étrangers, ce rapport insiste particulièrement sur l’absolue nécessité, pour qu’une revue des programmes obtienne des résultats probants, d’ériger celle-ci au rang d’objectif gouvernemental majeur et d’obtenir l’impulsion des plus hauts responsables politiques, seule une volonté politique particulièrement forte et assumée par les plus hautes autorités permettant de surmonter les oppositions d’intérêt des bénéficiaires du statu quo [35].

20 Ces grandes orientations inspirent directement les décisions prises au lendemain des élections présidentielles. L’analyse des dysfonctionnements antérieurs du système des arbitrages interministériels, liés à une remontée trop fréquente à l’arbitrage du Premier ministre d’un trop grand nombre de sujets, conduit à la constitution d’un petit nombre de grands ministères, ayant vocation à internaliser les arbitrages, en s’appuyant sur un nombre réduit de huit secrétaires généraux. La révision générale des politiques publiques est érigée au rang de priorité présidentielle majeure. Elle présente l’avantage d’offrir un cadre formel solennel, élaboré, systématique, marqué par une série de rendez-vous programmés sur plusieurs années, propice à l’adoption de décisions difficiles. Le président de la République préside le conseil de modernisation des politiques publiques. Si l’implication directe des acteurs politiques (qu’il s’agisse du Président de la République, du Premier ministre ou des ministres eux-mêmes) est faible dans l’élaboration des diagnostics ou les choix précis et le nombre de discours qu’ils prononcent sur ces sujets très limités [36], en revanche les hauts fonctionnaires qui pilotent la RGPP et arbitrent en leur nom (secrétaire général de l’Élysée, secrétaire général du gouvernement, conseillers du Président et du Premier ministre) jouissent d’une autorité politique suffisante pour parvenir à des décisions allant (au moins initialement ou sporadiquement par la suite) à l’encontre de puissants groupes d’intérêts ministériels et de corps internes à l’administration. Le Comité de suivi de la RGPP constitue à cet effet un puissant outil d’arbitrage.

21 Au regard des grandes orientations censées inspirer la RGPP, la réforme de l’État territorial semble jouir d’un statut assez particulier. Ou, pour le formuler autrement, l’investigation sociologique d’un dispositif de réforme analysé à partir d’un exemple concret, témoigne des écarts qui existent entre la représentation de la réforme et la réalité du processus. Dans l’image légitimatrice que ses porteurs lui donnent, la RGPP est présentée comme une démarche de réflexion menée sans totem ni tabou, détachée des enjeux organisationnels contingents, poursuivie dans un souci exclusif d’amélioration de la performance, et conduite par des équipes mixtes d’audit, composées de consultants privés et de fonctionnaires issus des corps d’inspections, utilisant tous une grille de questions identiques. Sur la base des entretiens menés et des matériaux rassemblés, le dossier relatif à l’évolution de l’État territorial ne correspond pas à ce schéma général. L’expertise y semble moins « extérieure » à l’État que la représentation idéalisée ne le souligne. La tabula rasa annoncée y semble plus rhétorique que réelle, faisant voir, au contraire, le poids des multiples institutions et l’intervention de ceux qui les défendent. Enfin, le dispositif de négociation et de décision, initialement dominé par un acteur (le ministère de l’intérieur), est l’objet d’un reformatage qui modifie les équilibres initiaux et en accentue la dimension « négociée ».

22 Contrairement à d’autres volets de la RGPP dans lesquels ils ont peut-être pu jouer un rôle non négligeable, la place des consultants dans le design de la RÉATE semble initialement assez marginale. Ils ne jouent aucun rôle dans le diagnostic ou l’élaboration des préconisations et semblent cantonnés dans un rôle d’accompagnement de la mise en œuvre. Dérogeant aux règles générales énoncées dans le cadre de la RGPP, le pilotage de ce dossier n’est pas confié à une équipe mixte d’audit. Les premières réflexions sont d’abord conduites par un groupe de travail transversal réunissant les secrétaires généraux des ministères, le directeur du budget, de la fonction publique et le directeur général de la modernisation de l’État, sous la houlette du secrétaire général du gouvernement à l’été 2007. Des interrogations très ouvertes sont lancées à cette occasion telles que : « a-t-on encore besoin d’une administration territoriale de type préfectoral ou peut-on se contenter d’une déclinaison sectorielle des politiques publiques uniforme impliquant une généralisation de solutions type agences ? ». Mais le choix est fait de confirmer la pertinence du modèle d’administration territoriale et de privilégier un changement dans la continuité. Pour élaborer ce changement, et entrer rapidement dans une phase opérationnelle, deux groupes d’audit sont constitués. Le premier groupe dit « intérieur », qui s’inscrit dans une logique ministérielle standard [37], est placé sous la responsabilité d’un inspecteur général des finances ayant été antérieurement détaché dans le corps préfectoral. Le second groupe transversal, dit groupe « État local », qui renvoie à la dimension interministérielle, est directement placé sous la responsabilité de la préfète Bernadette Malgorn, secrétaire générale du ministère de l’intérieur.

Un pilotage de la réforme confié au ministère de l’intérieur puis transféré au Premier ministre

23 Ce traitement dérogatoire peut s’analyser comme une des conséquences de la très forte densité préfectorale dans l’entourage présidentiel et aux sommets de l’État, elle-même en partie liée au passé récent de ministre de l’intérieur du chef de l’État. Le secrétaire général de l’Elysée, préfet, a été très impliqué dans la réforme de 2002-2004, lorsqu’il dirigeait le cabinet du ministre de l’intérieur, et est personnellement attaché à la rénovation du modèle préfectoral. Si les directeurs de cabinet du Président de la République et du ministre de l’intérieur appartiennent, eux aussi, au corps préfectoral, le directeur de cabinet du Premier ministre, a, lui, opté pour le conseil d’État à sa sortie de l’ÉNA. Mais il a aussi choisi d’être détaché dans le corps préfectoral (préfet du Loir-et-Cher, de la Vendée et de la région Alsace), manifestant ainsi un attachement à une fonction que son père et son grand père avaient exercée avant lui. La lettre de mission transmise au ministre de l’intérieur le 30 juillet 2007 témoigne bien de cette volonté de l’entourage du chef de l’État de remettre sur le métier la réforme de l’État territorial et de poursuivre le renforcement des prérogatives préfectorales engagé depuis 2002.

24 C’est donc au ministère de l’intérieur que revient initialement la responsabilité de mettre en œuvre les grandes orientations relatives à la réforme de l’État territorial. La ministre de l’intérieur fait significativement inscrire des précisions relatives à la mise en œuvre de ces orientations dans le relevé de décisions du premier Conseil de modernisation des politiques publiques, en date du 12 décembre 2007, reflétant alors les conceptions de l’intérieur quant à la mise en œuvre de ces principes : renforcement du niveau régional, autorité du préfet de région sur le préfet de département (exception faite des domaines relevant de l’ordre et de l’utilité publics), création de huit directions régionales, création d’un programme interministériel d’administration territoriale et de directions départementales interministérielles. À cette date, conformément aux orientations fixées dans la lettre de mission confiée à la ministre de l’intérieur – laquelle prévoyait de « donner aux préfets de région et de département pleine compétence pour répartir les effectifs dans les différents services de l’État » – le schéma organisationnel qui prévaut initialement est très intégré autour de la préfecture s’agissant du niveau départemental. L’affectation des personnels déconcentrés ne souffre a priori pas d’exception : les agents déconcentrés des ministères doivent être affectés soit dans une direction régionale localisée au chef lieu de région soit dans une direction départementale interministérielle.

25 Dès novembre 2007, le pilotage de ce dossier par le ministère de l’intérieur et les orientations qu’il poursuit font l’objet d’une vive contestation émanant des ministères sectoriels et, parmi eux, du MEEDDAT qui demande et obtient du Premier ministre que les orientations précises relatives à la mise en œuvre soient extraites du relevé de décisions du premier CMPP du 12 décembre 2007. Alors que plusieurs ministères avaient déjà manifesté leur défiance vis-à-vis de l’intérieur, suspecté de visées hégémoniques, notamment en raison du soutien de l’entourage présidentiel, des groupes internes au MEEDDAT (syndicats, corps des ponts) se mobilisent. Dans ce contexte de dialogue interne déjà tendu en raison des fusions relatives aux périmètres des grands ministères, des bruits relatifs à une éventuelle intégration de l’ensemble des personnels en poste à l’échelon départemental dans le cadre national des préfectures se diffusent.

26 Conscients des risques de blocage du processus liés aux conceptions trop divergentes de la réforme qui s’expriment de part et d’autre, et soucieux d’avancer plus en douceur, les entourages du président de la République et du Premier ministre décident de jouer l’apaisement. Le relevé de décisions qui accompagnait les principes arrêtés à l’occasion du premier Conseil de modernisation des politiques publiques est mis sous le boisseau. Bien que le décret d’attribution du ministère de l’intérieur n’ait pas été modifié, le portage politique direct de ce dossier est distrait de ce ministère. Il est confié à un conseiller référendaire à la cour des comptes, fin connaisseur de l’administration territoriale en sa qualité d’ancien SGAR, nommé pour l’occasion directeur de projet rattaché aux services du Premier ministre. Pour faire bonne mesure vis-à-vis du ministère de l’intérieur qui vient de perdre le pilotage de la réforme et éviter de donner un signal trop positif à ses opposants, l’entourage présidentiel convainc le Président de prononcer le discours de Cahors le 8 avril 2008, au cours duquel il marque son attachement aux grandes orientations défendues par l’intérieur. La création de la mission interministérielle pour la réforme de l’administration territoriale de l’État (Mirate) n’est officialisée que le 19 mars 2008, en même temps que sont annoncés des compromis interministériels auxquels est déjà parvenu son directeur [38]. La Mirate est chargée d’instruire le dossier, de construire les conditions d’acceptabilité de la réforme, d’élaborer des compromis, pour permettre au processus de réforme de repartir et de déboucher sur des décisions. La stratégie suivie pour débloquer la situation consiste d’abord à travailler sur le découpage du périmètre précis des huit directions régionales – dossier le moins conflictuel dès lors que les contours des directions régionales épousent globalement les périmètres ministériels – avant d’aborder dans un second temps les dossiers les plus conflictuels relatifs au niveau départemental. L’hypothèse d’un budget opérationnel de programme régional unique rassemblant l’ensemble des effectifs et des moyens des services départementaux, de même que la création d’une fonction spécifique de secrétaire général pour l’administration territoriale chargés d’en assurer la gestion (distincte de celle du SGAR) – option défendue par l’intérieur, mais qui fait office de chiffon rouge vis-à-vis de certains ministères comme le ministère de l’écologie, de l’aménagement et du développement durable – sont explicitement abandonnées. De même, pour couper court aux rumeurs d’une intégration des personnels affectés au niveau départemental dans les préfectures, la Mirate précise que chaque agent conservera son statut d’origine et le lien qui l’unit avec le ministère dont il relève. S’engage dès lors, sous l’égide de la Mirate, un processus de négociation interministériel incrémental, ponctué par une série de circulaires et de décrets, étalé sur deux ans : circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2008 relative à l’organisation de l’administration départementale de l’État, circulaire du 31 décembre 2008 relative à l’administration départementale de l’État, circulaire du 27 février 2009 relative aux modalités d’affectation et à la gestion des ressources humaines, décret n° 2009-587 du 25 mai 2009 relatif aux missions des secrétaires généraux pour les affaires régionales, décret n° 2009-1484 relatif aux directions départementales interministérielles, décret n° 2010-146 du 16 février 2010 modifiant le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’État dans les régions et départements, etc.

27 Pour mettre en place la nouvelle organisation territoriale de l’État, la Mirate adopte une démarche à la fois très soucieuse de concertation (multipliant les groupes de travail) et déconcentrée (élaboration de macro-organigrammes, désignations de préfigurateurs, préfigurations, validation par la Mirate, suivi de généralisation) [39] avant de solliciter l’arbitrage direct du cabinet du Premier ministre et le cas échéant du Président de la République. Elle reprend à son compte la plupart des orientations défendues par l’intérieur [40] sous une forme atténuée et, par conséquent, plus acceptable par les autres ministères, particulièrement sur les enjeux proprement budgétaires. Au total, les acteurs en charge de l’interministériel (Mirate, cabinet du Premier ministre et du Président de la République) s’efforcent de gérer les équilibres politiques entre ministères et de leur imposer successivement des arbitrages qui ne leur convenaient pas, afin qu’aucun ne puisse remettre en question la légitimité de la réforme, toujours suspectée d’être dictée par des intérêts corporatistes latents. Les difficultés auxquelles s’est heurtée la réforme tendent ainsi à montrer qu’aucun ministère, même en charge de fonctions transversales comme l’intérieur ou le budget, n’est considéré par les autres comme légitime pour piloter une réforme affectant des intérêts respectifs considérés comme majeurs. La réussite de la conduite du processus suppose ainsi de ne jamais pouvoir être considéré comme à la fois juge et partie, le profil des personnalités en charge de la réforme devant offrir des gages d’indépendance suffisants par rapport aux intérêts ministériels mais aussi par rapport aux corps concernés. Au total, si sa création a permis de débloquer le processus de réforme et d’aboutir à des compromis, sa création n’a pas été sans conséquence sur l’économie du dispositif adopté.

Les grandes rationalités au cœur du processus de réorganisation : une vue synthétique

29 Acteur initiateur de la réforme, le ministère de l’intérieur est porteur d’un schéma organisationnel très intégré, fondé sur l’horizontalité. Il s’efforce de réactiver la logique institutionnelle territoriale et de ressusciter le modèle préfectoral, fortement menacés par la mise en œuvre de la LOLF. Les premières réflexions du ministère de l’intérieur s’inscrivent en effet dans une perspective réactive et visent, à travers la RÉATE, à contrecarrer les effets jugés néfastes de la rationalité en tuyaux d’orgue portée par le ministère du budget et consacrée par la LOLF, qui repose sur des programmes strictement ministériels. Par contraste, le ministère de l’intérieur s’efforce de promouvoir la déconcentration et de la présenter comme la condition de réalisation des économies budgétaires. Il plaide en faveur de la mise en place d’une enveloppe budgétaire unique, un programme de soutien rassemblant l’ensemble des moyens de fonctionnement des services déconcentrés de l’État. Ce programme interministériel d’administration territoriale de l’État (PIATE) aurait été institué sous la forme d’un budget opérationnel de programme régional ayant vocation à regrouper les crédits de fonctionnement de l’ensemble des services déconcentrés de l’État, y compris en personnel, sous l’autorité du préfet de région [44]. Réactive, la rationalité qui anime le ministère de l’intérieur et ses préfets, est également mimétique. Les préfets entendent en effet s’inspirer du schéma en vigueur dans les collectivités – qui sont très intégrées – pour réorganiser l’État. Le schéma organisationnel des départements et régions repose en effet généralement sur quatre ou cinq directeurs généraux adjoints (DGA) placés sous l’autorité directe du directeur général des services (DGS). La réflexion du ministère de l’intérieur se nourrit des expériences de décentralisation, qui ont vu les services de l’État émiettés et affaiblis confrontés à des collectivités plus puissantes. Déjà présente lors de la constitution des pôles régionaux en 2004, cette rationalité renvoie à une volonté de doter l’État territorial d’un schéma aussi intégré que celui des collectivités pour le (re)mettre en capacité de peser face à elles.

30 S’ils partagent assez largement les conceptions défendues par le ministère de l’intérieur sur les orientations à promouvoir, les acteurs interministériels placés auprès du Premier ministre ou du Président de la République (membres de cabinets et de secrétariats généraux de l’Élysée et de Matignon) s’en écartent cependant sur deux points importants, notamment parce qu’ils cherchent à renforcer les prérogatives de l’exécutif et, pour certains d’entre eux, les fonctions de pilotage du chef du gouvernement. Ils plaident en faveur d’un renforcement de la régionalisation plus marqué que ne le souhaite le ministère de l’intérieur et pour l’établissement d’une relation hiérarchique plus assumée des préfets de région vis-à-vis des préfets de département [45]. Dans cette perspective, les acteurs interministériels de l’exécutif proposent de mettre fin au dédoublement fonctionnel des préfets de région hérité de 1964, qui voit ces derniers assumer simultanément les fonctions de préfet du département chef-lieu de la région. Favorables à une dissociation des fonctions régionales et départementales, à la création de postes de préfets de département dans les chefs lieux de région, et au recentrage des préfets de région sur un rôle exclusif de pilotage et d’arbitrage, leur proposition tendrait à transformer assez radicalement la place et le rôle du ministère de l’intérieur dans la configuration gouvernementale. Les acteurs interministériels sont, dans leur majorité [46], favorables à un schéma qui tendrait à retirer au ministère de l’intérieur ses fonctions interministérielles et à les transférer aux services du Premier ministre. Ils plaident en faveur d’un rattachement de la gestion des préfets de région aux services du Premier ministre, assorti d’une diversification de leur recrutement, d’une néo-contractualisation (avec une lettre de mission leur fixant des objectifs pluriannuels), d’un allongement de leurs fonctions sur un poste territorial (une durée de trois ans), en soulignant le surcroît de légitimité que ces derniers en retireraient. La prise en charge des fonctions interministérielles par des préfets de région rattachés à Matignon aurait pour conséquence de cantonner le ministère de l’intérieur et les préfets de département dans des attributions restreintes limitées aux questions intéressant la sécurité publique. Cette double perspective heurte aussi bien le ministère de l’intérieur et ses titulaires que la majorité des membres du corps préfectoral (qui ne peut guère espérer se hisser à des fonctions de préfets de région).

31 Autres acteurs transversaux, les budgétaires ont, d’un côté, cherché à promouvoir leurs propres conceptions, et de l’autre, adopté une position fluctuante dans la négociation consistant tantôt à soutenir la position du ministère de l’intérieur tantôt à le contrer et à se rallier à la position de ministères sectoriels. D’un point de vue défensif, le ministère du budget cherche à neutraliser les velléités de remise en cause de la LOLF portées par l’intérieur et à préserver l’architecture ministérielle des programmes, s’alliant pour ce faire avec de grands ministères sectoriels. D’un point de vue offensif, la principale rationalité organisationnelle défendue par les budgétaires repose sur l’idée de constituer de grandes entités – grands ministères à l’échelon central, grandes directions régionales ou départementales – dont ils souhaitent confier les grandes enveloppes budgétaires correspondantes à des gestionnaires. Plusieurs logiques sous-jacentes justifient cette position. Il s’agit d’obliger ou, a minima, d’inciter les représentants des ministères à délaisser les jeux de surenchère traditionnels, à adopter une logique d’internalisation de la fonction d’arbitrage et, in fine, à déléguer la responsabilité d’effectuer des diminutions de crédits. Reposant sur l’idée de circonscrire les jeux non coopératifs [47], la constitution de grandes enveloppes renforce en effet l’autonomie des gestionnaires locaux, les force à internaliser les contraintes budgétaires et facilite le jeu des redéploiements budgétaires. Défendue par les budgétaires parce qu’elle faciliterait à l’avenir la réalisation de coupes budgétaires, la constitution de grandes enveloppes offre accessoirement, à leurs yeux, le mérite de permettre des mutualisations, des gains de surfaces immobilières et la réalisation d’économies d’emplois sur les fonctions supports [48].

32 Pour leur part, les ministères sectoriels adoptent, pour l’essentiel, une posture défensive et s’efforcent de contrer les propositions de l’intérieur à la fois sur le plan organisationnel, budgétaire et statutaire, et de conserver leur autonomie. Cette lutte pour la préservation de leur autonomie s’est traduite par des stratégies de repli sur l’échelon régional, étant entendu que le schéma le plus intégré prévaudrait au niveau départemental. Les ministères sectoriels ont également cherché à maintenir leur hiérarchie ministérielle jusqu’au niveau départemental en demandant et en obtenant, pour certains, à l’issue du deuxième conseil de modernisation de politiques publiques, le maintien d’unités territoriales propres (UT), rattachées à leurs directions régionales et échappant à l’autorité directe des préfets de département. Enfin, cette lutte pour l’autonomie a conduit certains grands ministères à accélérer leur alliance stratégique pour tenter, par la fusion, de conserver une masse critique, une armature corporative puissante et une expertise afin de mieux résister au corps préfectoral. L’accélération de la fusion des directions départementales de l’équipement et de l’agriculture, la fusion des corps d’ingénieur du génie rural et des eaux et forêts et du corps des ponts, la constitution de services mutualisés entre le ministère de l’agriculture et le ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer (MEEDEM) traduisant cette logique de résistance.

Quelles transformations de l’État territorial ? La thèse de l’hybridation du modèle français

33 Le processus de négociation interministérielle mené sous l’égide de la Mirate a ainsi abouti à la fabrication d’une forme organisationnelle nouvelle, remettant partiellement en cause les arrangements institutionnels hérités et fruit de compromis entre les différentes rationalités portées par chacun des grands acteurs institutionnels identifiés. La thèse défendue dans cet article est que cette forme organisationnelle constitue un hybride qui transforme à la fois le modèle préfectoral et le modèle ministériel. Au total, les deux logiques institutionnelles structurant l’État administratif en France ont été transformées et hybridées en 2007-2010. Nous suggérons que la RÉATE peut ainsi s’analyser comme un processus de « conversion institutionnelle » [49], défini par la politiste américaine Kathleen Thelen comme la redirection d’institutions existantes préservées mais auxquelles on assigne de nouveaux buts ou de nouvelles fonctions. En première analyse, en effet, le maintien de tous les niveaux déconcentrés de l’État et le renforcement des pouvoirs des préfets semble renforcer les deux logiques institutionnelles historiques (ministérielle et préfectorale) mais un examen plus attentif révèle qu’elles ont été très largement redirigées et hybridées, chaque logique institutionnelle historique étant désormais fécondée par l’autre.