1 Les nouvelles technologies de l’information (NTI) sont devenues un moteur essentiel de développement économique et social. Elles seraient, selon plusieurs économistes, la principale cause de l’augmentation de la productivité, particulièrement depuis le milieu des années 1990 [2]. Les organisations publiques ont profité, elles aussi, des gains d’efficience et de productivité que procure l’utilisation des nouvelles technologies de l’information [3]. Avec l’automatisation des traitements et le recours à des services en ligne, il est devenu possible pour les organisations publiques de traiter rapidement un grand nombre de demandes sans pour autant augmenter leurs effectifs, donc de « faire plus avec moins » [4]. Dans un contexte de vieillissement de la population et de resserrement budgétaire, il n’est pas surprenant que plusieurs gouvernements à travers le monde préconisent la migration des clientèles vers les modes de prestation moins dispendieux, comme le Web, ainsi que vers la mise en place d’infrastructures communes [5]. Les gains d’efficience et de productivité sont d’ailleurs parmi les éléments de justification les plus souvent évoqués pour promouvoir le gouvernement électronique [6].
2 La qualité des services est aussi mise de l’avant pour justifier les projets de gouvernement numérique. Avec les nouvelles technologies de l’information, il devient possible non seulement de « faire plus avec moins », mais aussi de « faire mieux » [7]. En effet, grâce à l’internet, le citoyen n’a plus à se déplacer physiquement pour obtenir une information ou un service. De plus, les mécanismes de gestion de la relation clientèle permettent d’organiser les informations et les services selon les besoins et profils des citoyens. Enfin, les nouvelles technologies de l’information rendent possible l’intégration des services (ex : portails nationaux et guichets uniques) et des modes de prestation (ex : internet, téléphone, comptoir et poste) afin de mieux servir les clientèles.
3 Cependant, les nouvelles technologies de l’information, aussi puissantes soient-elles, ne peuvent, à elles seules, optimiser les opérations dans les organisations et améliorer la qualité et l’efficacité de ce qu’elles produisent [8]. Pour profiter pleinement des avantages stratégiques des nouvelles technologies de l’information, l’État, comme l’entreprise privée, doit revoir en profondeur ses pratiques organisationnelles plutôt que d’automatiser les processus existants [9]. Si plusieurs auteurs soulignent l’importance de l’alignement entre les solutions technologiques et les pratiques organisationnelles (ou processus d’affaires), peu d’études explicitent l’apport des nouvelles technologies de l’information et des nouveaux modes d’organisation à l’amélioration du fonctionnement de l’État [10]. Cet article vise à combler cette lacune. Plus précisément, nous tentons de montrer en quoi l’utilisation des nouvelles technologies de l’information et l’adoption d’un mode d’organisation en réseau par les organisations publiques peuvent améliorer l’efficience des processus d’arrière-boutique (back off?ce), la qualité des services offerts (front off?ce) et l’efficacité dans la gestion des politiques et des programmes. Nous soutenons aussi que les organisations publiques, même à l’ère des réseaux et de la gestion horizontale, continuent à reproduire certains traits bureaucratiques qui, par ailleurs, ne les empêchent pas d’être performantes.
L’ENTREPRISE EN RÉSEAU
4 La théorie de M. Castells sur la société en réseaux constitue une base intéressante pour aborder la performance des organisations à partir des dimensions technologiques et organisationnelles [11]. Pour Castells, les gains de productivité dans l’économie de marché des trente dernières années sont l’effet conjoint des nouvelles technologies de l’information, en particulier le déploiement de la micro-informatique et des réseaux informatisés à large bande, et d’un nouveau mode d’organisation qu’il nomme l’entreprise en réseau. Misant sur les nouvelles technologies de l’information, l’entreprise en réseau privilégie un système de production flexible de haut volume qui combine la production de masse et le « sur mesure », les économies d’échelle et la personnalisation de l’offre. Selon M. Castells, l’entreprise en réseau se distingue de l’organisation bureaucratique par la souplesse de ses processus de production (flexibilité du procédé) ainsi que par sa capacité à s’adapter aux demandes fluctuantes du marché (flexibilité du produit). Elle serait devenue la forme organisationnelle la mieux adaptée pour répondre à une diversification croissante de la demande dans un marché de plus en plus imprévisible, contribuant ainsi à la désintégration du modèle bureaucratique fondé sur l’intégration verticale et la gestion hiérarchique et fonctionnelle.
5 Bien que l’entreprise en réseau soit apparue avant le déploiement des réseaux informatisés, son développement est de plus en plus lié aux nouvelles technologies de l’information, notamment depuis l’avènement d’internet. Les nouvelles technologies de l’information offrent la base matérielle nécessaire à l’essor de l’entreprise en réseau en permettant une coopération simultanée et interactive entre les organisations et leurs unités opérationnelles. Elles constituent aussi les fondements matériels de la nouvelle économie dite informationnelle fondée sur un savoir qui est généré, traité et appliqué par ces mêmes technologies. De plus en plus incorporées dans l’exécution du travail, les nouvelles technologies de l’information constituent non seulement des instruments de production efficace, mais aussi une source de connaissances qui permet d’innover et d’apporter rapidement des améliorations dans les processus de travail et dans l’offre des produits ou services.
6 Si les nouvelles technologies de l’information accroissent la capacité des organisations à innover et à s’adapter, l’entreprise en réseau l’opérationnalise grâce à la participation des travailleurs et autres utilisateurs à l’amélioration des processus de production. Dans l’entreprise en réseau, l’amélioration de la productivité ne passe pas tant par la spécialisation des tâches que par le partage de l’information et des connaissances ainsi que par une plus grande autonomie des unités de production. M. Castells voit dans l’automation du travail des dernières décennies une forme d’autonomisation qui se traduit par un accroissement de l’apport du cerveau humain au processus de travail. Quant aux tâches routinières et répétitives, susceptibles d’être codées en séries programmables, elles auraient tendance à disparaître au profit d’une automation complète, faisant ainsi de la chaîne de montage tayloriste une relique du passé. En revanche, « les emplois de bureau non supprimés sont qualifiés, sous l’effet d’une intégration des tâches dans des postes polyvalents et multifonctionnels capables d’une souplesse et d’une adaptation plus grandes aux besoins changeants d’un secteur toujours plus diversifié » [12].
7 En somme, la performance des organisations dépend de la souplesse des réseaux et de la capacité des unités de travail à innover et s’ajuster en fonction d’une demande de plus en plus diversifiée et imprévisible. Bien que M. Castells cherche à décrire la nouvelle réalité économique des entreprises privées, nous croyons que plusieurs traits organisationnels de l’entreprise en réseau se reflètent dans le fonctionnement de l’État. C’est ce que nous verrons maintenant.
MÉTHODOLOGIE
8 Afin d’étayer de façon empirique l’influence des nouvelles technologies de l’information et des modes d’organisation en réseaux sur le fonctionnement opérationnel et stratégique de l’État, nous avons examiné l’informatisation et la mise en ligne de cinq programmes ou services publics déployés dans la province de Québec (Canada), à savoir : l’impôt sur le revenu des particuliers administrés, le régime québécois d’assurance parentale, le système de gestion de la destination touristique BonjourQuébec.com, le registre foncier en ligne et le régime d’assurance médicaments. Pour réaliser l’étude de ces cas, nous nous sommes appuyés tout d’abord sur l’analyse de documents internes qui nous ont été fournis ainsi que sur la consultation de documents publics présents sur les sites en ligne des organisations responsables des programmes et services à l’étude. Nous avons ensuite mené une trentaine d’entretiens semi-dirigés auprès de gestionnaires et de professionnels impliqués dans le développement ou la mise en opération de ces programmes ou services en ligne afin d’approfondir certains éléments de l’analyse documentaire. Ces personnes ont été rencontrées entre le mois de décembre 2006 et le mois de mai 2007. L’analyse des documents et des entretiens a permis de rédiger cinq études de cas. Le contenu de chacune de ces études a été validé par les personnes rencontrées en entretien. Ces cinq cas ont ensuite été analysés de façon plus particulière en mettant en exergue la contribution des nouvelles technologies de l’information et des nouveaux modes d’organisation à l’efficience des processus d’arrière-boutique (back off?ce), à la qualité des services offerts et à l’efficacité dans la gestion des politiques et des programmes.
EFFICIENCE DES PROCESSUS D’ARRIÈRE-BOUTIQUE
Économie de saisie et diminution des erreurs
9 Concernant les activités de collecte, le fait que les clientèles utilisent de plus en plus de façon autonome les services en ligne permet aux organisations publiques de diminuer les coûts de transaction. Dans le cas du programme d’impôt des particuliers de Revenu Québec, le coût par transaction est passé de 1,61 dollars canadiens pour les déclarations remplies de façon manuelle sans l’aide de logiciel à 0,05 dollars canadiens avec le service en ligne « ImpôtNet » et à 0,54 dollars canadiens avec le système de codes à barres [13]. Une des conséquences de l’informatisation des technologies de collecte est la diminution des effectifs assignés aux tâches de saisie manuelle. Une autre conséquence est la diminution des erreurs de saisie par les employés et des rejets par le système. Lorsque combinés à des systèmes de validation de données, les formulaires en ligne peuvent aussi contribuer à la diminution des erreurs. Le programme d’impôt sur le revenu des particuliers ainsi que le régime d’assurance parentale font appel à de tels systèmes de validation en ligne pour améliorer la qualité de l’information recueillie auprès des clientèles.
Augmentation des volumes de transactions
10 Dans la mesure où les données saisies sont informatisées, il devient possible pour l’État de les traiter de façon automatisée. Un des principaux gains de l’automatisation des traitements est la capacité d’absorber d’importantes augmentations dans les volumes de transactions. Ce gain a été particulièrement profitable pour la Régie de l’assurance maladie du Québec qui, grâce à son système informatisé de communications et de transactions avec les pharmacies, a su répondre à la croissance constante du nombre de demandes de paiement à traiter dans le cadre du régime d’assurance médicaments, passant de 50 millions en 1997 à 122 millions en 2007, sans pour autant augmenter ses effectifs. Ce système a aussi permis de répondre à d’importantes pointes de transactions durant la journée sans surcharger le travail du personnel : « 40 % à 50 % des transactions se font entre 10 h 30 et 11h30 du matin [...] On ne serait pas capable de suivre ces fluctuations avec des humains ». L’utilisation d’un site internet peut, quant à elle, contribuer à augmenter l’achalandage tout en diminuant le recours aux modes de prestation traditionnels. Depuis la création du site touristique officiel du gouvernement du Québec, BonjourQuébec.com, le nombre de visites sur se site est passé de 1 million en 2000 à plus de 12 millions en 2006, alors que le nombre de préposés aux renseignements est demeuré stable.
Simplification de la mise à jour des dossiers et des accès
11 Avec l’informatisation des dossiers et leur mise en réseau, les employés n’ont plus à se déplacer pour consulter des documents, ni à manipuler ceux-ci physiquement. L’impression, la photocopie, le tri, le rangement, la distribution ou l’expédition par la poste deviennent de plus en plus des vestiges du passé. Les techniques de récupération et de mise à jour des données deviennent du coup beaucoup plus performantes. Cette évolution se reflète dans le travail des préposés aux renseignements de Tourisme Québec qui peuvent consulter plus de 14 000 fiches touristiques informatisées et repérer rapidement l’information qu’ils cherchent à partir d’un moteur de recherche. Auparavant, ces mêmes préposés devaient tourner les pages de leurs classeurs à l’aide d’une grille et d’un index. « Souvent, ils y allaient de mémoire ». Ils devaient également changer régulièrement des pages de leur classeur. Aujourd’hui, une telle opération se fait automatiquement. L’informatisation et la mise en réseau des dossiers permettent aussi d’assurer un suivi continu auprès des clientèles, indépendamment des modes de communication (ex : internet, téléphone, poste et comptoir) que celles-ci utilisent. Ainsi, grâce à cette intégration des canaux, les employés qui gèrent les demandes relatives au régime d’assurance parentale ont accès à un dossier de l’assuré qui est toujours à jour, même si celui-ci utilise plus d’un mode de communication.
Des activités à valeur ajoutée
12 La migration des clientèles vers les solutions en ligne et l’automatisation des traitements libèrent le personnel de première ligne de tâches administratives souvent répétitives tout en les conviant à réaliser des tâches plus polyvalentes. Cette polyvalence est notamment présente parmi les 120 agents du régime d’assurance parentale qui sont tous habilités à effectuer différentes tâches : accueil téléphonique, assistance sur le Web et traitement de dossiers. Elle est aussi présente chez les employés de Tourisme Québec qui vont jusqu’à « clavarder » ou discuter en ligne avec les clientèles. Les employés de première ligne peuvent aussi se voir confier des fonctions autres que des activités de renseignement et d’accompagnement. Par exemple, l’informatisation des fiches touristiques et la migration des clientèles vers le site BonjourQuébec.com ont permis à Tourisme Québec d’alléger le travail des préposés aux renseignements et d’amener ceux-ci à offrir la réservation par téléphone de chambres d’hôtel et de forfaits touristiques tout en faisant la promotion des attraits touristiques du Québec.
Délocalisation du travail
13 Comparativement au dossier papier, l’informatisation des dossiers et leur mise en réseau assure une plus grande souplesse dans l’organisation du travail. Comme l’a signalé un des gestionnaires du régime d’assurance parentale, « notre centre d’appels à Rouyn aurait pu être n’importe où au Québec ». Avec les dossiers informatisés intégrés, l’information sur les clientèles peut désormais être accessible en tout temps à partir d’une multitude d’endroits. « Un employé situé à Québec peut faire des activités dans le dossier d’un assuré [...] alors que le prochain utilisateur peut être un agent de Rouyn ». Cette délocalisation du travail peut aussi répondre à des préoccupations de nature politique. C’est ce qui s’est produit lors de l’implantation du Registre foncier. À la suite de pressions exercées par certains politiciens préoccupés par la situation des emplois en région, le gouvernement du Québec a décidé de maintenir les opérations d’inscription au Registre ailleurs qu’à Montréal et à Québec, comme il avait été initialement prévu. Chacune des huit régions administratives du Québec est aujourd’hui pourvue d’un centre d’opérations où y travaillent des employés chargés de valider les inscriptions au Registre. Ainsi, l’expertise dans le traitement des actes notariés demeure dans les régions.
Optimisation des charges de travail
14 En plus de contribuer à la délocalisation des tâches, l’informatisation des dossiers et des réseaux permettent d’ajuster la charge de travail d’employés situés dans différents lieux en fonction de leur disponibilité. Il devient dès lors possible de faire disparaître les « périodes creuses » de travail tout en portant secours aux employés débordés. Le système informatique du Registre foncier traduit bien cette flexibilité dans la distribution de la charge de travail en dirigeant les demandes d’inscription au Registre selon les volumes de travail des centres d’opérations. « Quand les gestionnaires d’un centre d’opérations voient que ça commence à déborder à leur bureau, il y a un appel qui est fait aux autres gestionnaires du Québec [...] On utilise les disponibilités de l’un pour soutenir les difficultés de l’autre ». Le lieu de traitement des inscriptions au Registre n’a plus d’importance. L’affectation de la charge de travail peut aussi se faire de façon automatique grâce à des systèmes informatisés de flux de travaux (workflow). C’est le cas du régime québécois d’assurance parentale où « la machine répartit le travail en fonction de l’achalandage et des disponibilités [...] Il n’y a jamais de temps mort ». Une telle optimisation dans l’utilisation des ressources est difficile à atteindre dans un mode de prestation de service de type comptoir où il est nécessaire d’assurer une présence humaine, y compris lorsqu’il n’y a aucun client.
Gestion transparente de la performance
15 Si les réseaux et les dossiers informatisés sont respectivement l’ossature et la chair du travail flexible, les systèmes d’information de gestion en sont l’intelligence. Grâce aux informations de gestion, l’historique des transactions devient plus accessible et les conduites des employés et des clientèles plus transparentes. Un des effets de cette transparence consiste à mieux cibler les ajustements à apporter dans l’organisation du travail. Dans le cas du Registre foncier, le système d’information de gestion en place favorise une évaluation continue de la performance en fournissant des données précises sur les volumes d’affaires. Il est désormais possible de savoir « qui consomme quoi, à quel moment, quelles sont les difficultés particulières dans le traitement des processus d’affaires ». Ainsi, les gestionnaires peuvent anticiper les périodes de pointe à partir de l’historique des transactions et organiser les ressources en conséquence. Une autre façon de gérer de façon efficiente les périodes de pointe consiste à diriger le traitement des dossiers en fonction de la performance respective des employés. Le système d’information de gestion du Registre foncier permet à « chaque directeur de centre d’opérations de connaître les temps de production de ses employés par nature d’actes [...] Quand tu es en période de pointe, tu renvoies les gens dans leur créneau de force pour débourrer le système ».
QUALITÉ DE L’OFFRE DE SERVICES
Accès rapide et étendu
16 L’un des principaux avantages des services en ligne sur les services offerts au comptoir est d’éviter aux clientèles d’avoir à se déplacer. Les notaires et autres professionnels du droit foncier du Québec en savent quelque chose : avant la mise en ligne du Registre foncier, ils pouvaient se déplacer vers les bureaux de publicité des droits fonciers jusqu’à trois fois pour une même transaction immobilière ; depuis la mise en ligne de ce Registre, ils n’ont plus à le faire pour examiner des titres ou des plans de cadastre et pour inscrire de nouveaux contrats dans le Registre. « Publier en Gaspésie aujourd’hui, c’est aussi simple que de le faire pour un immeuble à côté de son bureau ». De plus, le Registre est accessible en dehors des heures d’ouverture des bureaux. Certains services en ligne, comme le régime québécois d’assurance parentale, vont jusqu’à offrir aux usagers la possibilité de connaître l’état d’avancement d’une demande en traitement et de visualiser le contenu de leur dossier. Le Web permet aussi d’offrir un éventail étendu d’informations et de services au même endroit. Pour les personnes intéressées à visiter le Québec, BonjourQuébec.com constitue le guichet le plus complet sur l’offre touristique de cette province. On peut y réaliser le cycle complet d’une démarche touristique, de la recherche d’informations à la réservation d’une chambre ou à l’achat d’un forfait. C’est le principe du guichet unique.
Personnalisation de masse
17 Une autre façon de faciliter l’accès à l’information par les clientèles consiste à leur présenter de l’information pertinente en fonction de leur statut ou de leur préférence. À cet égard, le particulier ou l’entreprise qui utilise un des formulaires numériques disponibles sur le site de Revenu Québec ne voit que les sections des formulaires qui se rapportent à son statut. Une fois l’utilisateur authentifié, les formulaires peuvent être pré-remplis. L’information sur le Web peut aussi s’adapter aux caractéristiques linguistiques et géographiques des internautes. C’est ce que propose Tourisme Québec en créant des microsites par marché géographique. « À la page d’ouverture de Bonjour Québec.com, l’internaute est invité à identifier son pays d’origine. Cela le conduit à une page d’accueil où il a accès à des promotions spécifiques à son pays ».
Réduction de la durée des traitements
18 En dépit de l’accroissement des volumes de transactions, la durée moyenne des traitements tend à diminuer avec l’utilisation des nouvelles technologies de l’information. Diminuer la durée de traitement d’une demande permet d’accélérer l’inscription d’un citoyen à un programme d’aide et l’obtention d’un premier versement. Dans le cas du Régime québécois d’assurance parentale, on s’engage à traiter une demande et à rendre une décision en moins de sept jours ouvrables. Les nouvelles technologies de l’information peuvent aussi contribuer à diminuer les délais d’attente d’un remboursement par l’État. C’est le cas du remboursement d’impôt des particuliers où le délai moyen de remboursement est deux fois plus court par la voie numérique que par la poste. Le remboursement par l’État peut même se faire en direct et, ainsi, alléger la charge financière des citoyens. Cela apparaît particulièrement approprié pour les personnes à faible revenu qui bénéficient du régime d’assurance médicaments. Sans le système de communication interactive entre la Régie de l’assurance maladie et les pharmacies du Québec, les assurés auraient été obligés d’assumer la totalité des coûts des médicaments parfois dispendieux, le temps que le régime en rembourse une partie ou la totalité. Avec ce système, les assurés n’ont qu’à payer leur cote part, le reste étant payé par la Régie d’assurance maladie. Ainsi, on évite que des assurés se privent de médicaments essentiels en raison d’une incapacité de payer au moment de l’achat.
Allègement administratif
19 Dans un mode de prestation traditionnel, les démarches des citoyens pour se procurer les documents officiels requis lors de l’inscription à un programme s’avèrent souvent longues et ardues. Les échanges informatiques entre les organisations peuvent alléger ces démarches administratives. Par exemple, les échanges et appariements de fichiers entre le ministère de l’emploi et de la sécurité sociale et le directeur de l’état civil évitent aux demandeurs d’assurance parentale de se procurer le certificat de naissance de leur enfant et de l’envoyer lors de la demande. Les systèmes informatiques peuvent aussi prendre en charge les nombreuses règles qui régissent le fonctionnement de certains programmes et faire en sorte que la complexité administrative ne repose plus sur les épaules des fonctionnaires et encore moins sur celles des usagers. Seul le résultat des calculs et des vérifications nécessaires à la décision administrative leur est transmis. Il en est ainsi du système de communication interactive mis en place par la Régie de l’assurance maladie qui prend en charge les nombreux calculs relatifs au paiement des pharmaciens et à la contribution financière des assurés dans le cadre du régime d’assurance médicaments. Le pharmacien peut alors « se concentrer sur son rôle de pharmacien et s’occuper des conseils pharmaceutiques ».
EFFICACITÉ DE LA GESTION DES POLITIQUES ET DES PROGRAMMES
Gestion en temps réel de programmes publics complexes
20 Qu’il s’agisse de fiscalité, d’assurance santé ou d’assurance parentale, les programmes publics se sont complexifiés depuis leur création, notamment par le nombre accru de règles et par une modulation de celles-ci au regard des caractéristiques des usagers. « Équité rime avec complexité. Si vous voulez un régime qui tienne compte de la richesse des gens, c’est nécessairement complexe ». On s’imagine difficilement comment des organisations qui offrent des services publics à une large clientèle pourraient le faire aujourd’hui, sans l’aide d’infrastructures technologiques performantes, à moins d’y ajouter d’importantes ressources humaines. L’informatisation des systèmes et leur mise en réseau se sont imposées dans le cas du régime d’assurance médicaments où le législateur a exigé dès le départ une gestion en temps réel du programme. Grâce au système de communication interactive, la Régie de l’assurance maladie peut, au moment même où l’assuré achète ses médicaments à la pharmacie, autoriser les réclamations des pharmaciens en les confrontant à des fichiers de validation et à des règles de facturation, transmettre l’information sur le montant qu’elle paiera au pharmacien ainsi que sur la contribution financière immédiate de l’assuré, sur le montant cumulé de ses contributions pour la période en cours et sur ce qu’il lui reste à payer avant d’atteindre le plafond. Tout se fait en quelques secondes.
Interdépendance des programmes publics et des systèmes
21 En plus de se complexifier, la gestion des programmes publics tend à être de plus en plus interdépendante. Des organisations, comme Revenu Québec et la Régie d’assurance maladie du Québec, échangent de l’information avec plusieurs autres organisations afin de les soutenir dans l’administration de leurs programmes. Par exemple, le programme d’impôt des particuliers, en particulier le revenu des particuliers, est à la base de l’admissibilité de plusieurs programmes publics ainsi que des calculs pour fixer les montants à octroyer ou à exiger à des administrés. L’informatisation et la mise en réseau des données favorisent aussi des relations d’affaires avec de nouveaux partenaires. C’est ainsi que des organismes publics et des entreprises privées se sont intéressés aux données informatisées du Registre foncier en y voyant une valeur ajoutée à leur système. « Si autour de toi, les organisations s’informatisent, ta donnée devient plus intéressante [...] Avec l’informatisation des données du Registre, on élargit nos partenaires et nos clients ».
Amendements des programmes et adaptabilité des systèmes
22 Dans le cadre de plusieurs programmes publics, les règles sont souvent appelées à changer sur une base régulière, ajoutant un autre élément de complexité dans la gestion des programmes. C’est le cas du programme d’impôt sur le revenu des particuliers dont le ministère des finances du Québec modifie chaque année les paramètres lors du « discours sur le budget » ainsi qu’en cours d’année à la suite d’annonces dans ses bulletins d’information. Les modifications fiscales requièrent une mise à jour rapide des systèmes d’information que seules les nouvelles technologies de l’information permettent de faire. La flexibilité des systèmes informatiques s’avère aussi essentielle pour le régime d’assurance médicaments qui voient plusieurs de ses paramètres changer régulièrement, comme les ententes de rémunération avec les professionnels de la santé et la liste des médicaments assurés et leur prix de vente. Les changements peuvent être d’autant plus nombreux qu’ils sont la conséquence d’amendements apportés dans d’autres programmes. Par exemple, dans un contexte où la politique fiscale du Québec est harmonisée avec celle du Canada, des changements à la politique canadienne oblige Revenu Québec à apporter des amendements dans ses programmes et, par conséquent, dans ses systèmes.
Contrôle administratif
23 La capacité d’adaptation des systèmes informatisés permet à l’État de resserrer les contrôles à l’égard de clientèles qui chercheraient à contourner certaines règles. La Régie de l’assurance maladie a su d’ailleurs en tirer profit pour contrer deux stratégies de contournement privilégiées par des assurés afin de diminuer leurs contributions financières au régime d’assurance médicaments, soit le renouvellement hâtif [14] et la prescription de voyage [15]. Des ajustements ont été apportés au régime puis intégrés au système informatique afin de faire cesser de telles pratiques. Le croisement des banques de données ou couplage des fichiers contribue aussi à resserrer les contrôles administratifs. En ce qui concerne le régime d’assurance parentale, « la comparaison de fichiers [...] vient conforter qu’on a un bon dossier, un vrai client, une vraie naissance, que les déclarations faites sont les bonnes [...] S’il y a des écarts entre la déclaration et nos banques, un agent va alors en prendre charge ». Quant à la Régie de l’assurance maladie, elle exerce un contrôle sur les professionnels qui la facturent en détectant les profils de conduite déviants desdits professionnels à partir de leurs demandes de paiement informatisées. Elle peut aussi, toujours à partir des demandes de paiement, surveiller les profils de consommation des assurés et, dans le cas d’une consommation anormale, lui assigner un pharmacien chez qui il devra dorénavant se procurer ses médicaments assurés.
Évaluation des impacts des programmes
24 L’analyse des données de transactions informatisées ne servent pas uniquement à des fins de contrôle administratif. Elles peuvent aussi servir à évaluer l’impact des programmes sur les clientèles. Grâce aux nombreuses données administratives et cliniques qu’elle détient sur l’utilisation des ressources en santé, la Régie de l’assurance maladie dispose de la capacité d’évaluer les impacts de ses programmes et d’exercer une gestion stratégique en revoyant certains paramètres au regard des impacts. Par exemple, le régime d’assurance médicaments, depuis son instauration le 1er janvier 1997, a fait l’objet de nombreux travaux de suivi et d’évaluation afin de « déceler les effets non souhaités, pouvant porter préjudice aux personnes, et à effectuer des ajustements au régime au fur et à mesure de sa mise en application » [16]. Pour réaliser la dimension plus stratégique de son mandat, la Régie de l’assurance maladie a fait l’acquisition d’une « infrastructure technologique permettant de gérer la première base de données relationnelles au gouvernement du Québec » [17]. Par cette acquisition, la Régie peut, comme le suggère la loi, conseiller le ou la ministre de la santé et des services sociaux sur l’évolution des programmes et sur des mesures à prendre pour les améliorer.
DISCUSSION
25 L’utilisation des nouvelles technologies de l’information par des organisations publiques du Québec montre que l’État peut prendre les traits d’une entreprise en réseau telle que définie par M. Castells. En effet, la poursuite de l’efficience, de la qualité et de l’efficacité par l’État se fonde de plus en plus sur un savoir qui est généré, traité et mise en application par les nouvelles technologies de l’information. Celles-ci constituent non seulement des instruments de production, mais aussi une source de connaissances qui, grâce à leurs capacités de collecte, de traitement et de communication de l’information, permettent aux organisations publiques de repérer des éléments de fonctionnement à améliorer. Comme nous venons de le voir, les nouvelles technologies de l’information rendent davantage transparents les processus de travail (exemple : performance des employés au regard des tâches à réaliser), l’offre de services (besoins et préférences des clientèles et fluctuation des demandes dans le temps et dans l’espace) et la mise en œuvre des politiques et des programmes (détection des fraudes et impacts des politiques et des programmes sur les clientèles). Ainsi, elles s’avèrent être des outils de suivi et d’évaluation qui viennent appuyer la planification d’activités opérationnelles et stratégiques de l’État.
26 En plus de constituer un outil de transparence et de réflexivité organisationnelle, les nouvelles technologies de l’information offrent aux organisations publiques la souplesse permettant d’apporter rapidement les modifications nécessaires dans leurs processus de travail (orienter les charges de travail vers les unités de production disponibles ou vers les employés les plus compétents), dans leur offre de service (ajuster ou personnaliser l’offre des services en fonction des préférences des clientèles ou de leur statut) et dans la gestion de leurs politiques et de leurs programmes (intégrer les modifications législatives ou réglementaires dans les systèmes d’information qui assurent la gestion des programmes ou resserrer les contrôles administratifs envers les clientèles). Cette souplesse organisationnelle, autre trait de l’entreprise en réseau, apparaît stratégique dans un contexte d’interdépendances administratives où les modifications réglementaires peuvent être nombreuses. Les nouvelles technologies de l’information offrent aussi aux organisations publiques la capacité de s’adapter à des volumes de transactions qui fluctuent dans le temps ainsi qu’à une diversification croissante de la demande. Enfin, la souplesse organisationnelle que procurent les nouvelles technologies de l’information peut se traduire par une capacité à délocaliser de façon efficiente le travail et à répondre à des préoccupations politiques, telles que la création ou le maintien des emplois en région, ou à des préoccupations professionnelles et familiales, comme la possibilité de travailler à partir de son domicile ou d’un autre bureau.
27 Le modèle de l’entreprise en réseau se reflète également dans le rehaussement et la polyvalence des tâches accomplies par les employés de première ligne. L’ajout des modes de prestation informatique amène ces employés à acquérir diverses compétences qui débordent la simple communication de renseignements généraux. La consultation et la saisie de l’information par les clientèles et l’automatisation des traitements, en libérant les employés de tâches souvent routinières, permettent d’orienter leur travail vers des tâches à valeur ajoutée. Quant aux tâches peu qualifiées, elles ont tendance à disparaître sous l’effet de leur automation complète ou partielle. C’est ce qui est arrivé aux tâches d’entrée de données qui se sont vues graduellement remplacer par les formulaires informatiques et autres outils de saisies intelligents mis à la disposition des clientèles.
28 Cependant, le concept de l’entreprise en réseau demande à être nuancé dans un contexte d’administration publique. Si l’entreprise en réseau participe à la désintégration du modèle bureaucratique dans le secteur privé, il semble en être autrement dans le secteur public. À l’instar de J. E. Fountains [18], nous croyons que l’organisation bureaucratique demeure à bien des égards une forme administrative toujours bien ancrée au sein de l’État. Les organisations publiques examinées dans la présente étude continuent à fonctionner comme des hiérarchies autonomes, même si elles échangent de plus en plus de données avec divers partenaires et que leurs unités de production se montrent de plus en plus souples et interdépendantes. L’entreprise en réseau tend ici à se superposer aux bureaucraties plutôt qu’à les faire disparaître. Le gouvernement numérique accentue même certains traits bureaucratiques dont la standardisation et formalisation des processus de travail. Quant aux lois et aux règles formelles sur lesquelles se fondent l’autorité bureaucratique, elles sont toujours au cœur de l’administration des programmes publics. Elles peuvent se complexifier en raison d’une modulation plus fine des paramètres des programmes et des services selon le statut et le revenu des usagers. S’il y a allègement réglementaire, il n’est qu’apparent. Étant prise en charge par les nouvelles technologies de l’information, la complexité des programmes n’est plus nécessairement un poids pour les employés et les clientèles qui, le plus souvent, ne voient que le résultat des calculs et des vérifications d’une procédure administrative de plus en plus automatisée.
29 Malgré une complexité administrative croissante et en dépit de l’absence des forces du marché, les organisations publiques n’en sont pas moins soumises à des pressions économique (dette publique), politique (privatisation et impartition des services et des infrastructures) et démographique (vieillissement de la population) qui les incitent à être toujours plus performantes. Les nouvelles technologies de l’information jouent une fois de plus un rôle stratégique en permettant à l’État de répondre aux exigences bureaucratiques et aux impératifs politiques inhérents à l’administration publique tout en tirant profit de certains avantages de l’entreprise en réseau. Grâce aux nouvelles technologies de l’information et au recours à des modes de gestion plus horizontaux, l’organisation publique peut être performante dans un univers hautement réglementé et politisé.
30 Avec le déploiement des services en ligne, les organisations publiques sont appelées à travailler en réseau et à collaborer avec une diversité d’organisations au sein d’infrastructures et de services de plus en plus intégrés. La mise en commun des ressources et des expertises est d’ailleurs devenue le leitmotiv du gouvernement numérique. Comme nous l’avons vu, les nouvelles technologies de l’information offrent la base matérielle pour une coopération simultanée entre les organisations publiques et leurs unités opérationnelles. Cependant, elles ne peuvent seules instaurer les conditions nécessaires à une telle collaboration. Le plus souvent, une révision des conditions institutionnelles (comme l’imputabilité des dirigeants, la reconnaissance et la rémunération des gestionnaires, le financement des organismes publics, la protection des renseignements personnels) s’impose si l’on veut faciliter le fonctionnement en réseau au sein de l’État. Un fonctionnement en réseau suppose aussi un changement de culture, notamment dans les styles de gestion que préconisent les dirigeants d’organisation publique. Ceux-ci doivent être prêts à desserrer le contrôle qu’ils exercent sur les ressources stratégiques de leur organisation en vue d’une mise en commun ou d’un transfert d’une partie de ces ressources vers d’autres organisations. La collaboration volontaire ne peut être décrétée par une autorité quelconque. Elle repose sur la confiance qui, elle, s’acquiert avec le temps et s’installe graduellement au fur et à mesure que les organisations publiques et leurs membres apprennent à travailler ensemble, d’abord à l’intérieur de leurs propres frontières, puis avec d’autres organisations.
31 Jusqu’à la fin des années 1990, les principales collaborations entre les organisations publiques se sont surtout limitées à l’échange d’information et au couplage de fichiers. Les enjeux du gouvernement numérique portaient alors sur l’automation des tâches et l’interopérabilité entre les données et les systèmes. Avec l’avènement des portails gouvernementaux, des guichets uniques et des centres de services partagés, les technologies occupent toujours une place prépondérante. Cependant, les principaux défis du gouvernement numérique ne sont plus d’ordre technologique, mais d’ordre organisationnel. Alors que la majorité des pouvoirs centraux voient dans ces nouvelles formes d’organisation en réseau des gains évidents au plan de l’efficience des processus d’affaires, de la qualité des services et de l’harmonisation des politiques et des programmes, les dirigeants d’organisation publique les perçoivent souvent comme une menace à leur autonomie de gestion. Pour concilier ces deux groupes d’acteurs, il est devenu impératif d’aller au-delà d’une vision gouvernementale essentiellement optimiste et d’analyser de façon rigoureuse non seulement les gains réels des nouvelles formes d’organisation en réseau, mais aussi les résistances qu’elles suscitent. Une fois ces résistances comprises, il deviendra plus aisé de les gérer de manière à susciter une collaboration volontaire de l’ensemble des partenaires gouvernementaux à l’amélioration du fonctionnement d’un État de plus en plus en réseau.
Notes
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[1]
Université du Québec, École nationale d’administration publique, 555 boulevard Charest Est, Québec (Québec) Canada G1K 9E5, Christian. Boudreau@ enap. ca
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[2]
Pour une recension récente de travaux d’économistes traitant de cette question, voir Atkinson (Robert) et McKay (Andrew), Digital Prosperity. Understanding the Economic Benefits of the Information Technology Revolution, The Information Technology & Innovation Foundation, Washington (DC), 2007.
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[3]
Voir, entre autres, Danziger (John N.) et Andersen (Kim V.), « The Impacts of Information Technology on Public Administration : an Analysis of Empirical Research from the "Golden Age" of Transformation », International Journal of Public Administration, 25, 5, 2002, p. 591–627.
-
[4]
Kaneda (T.), « Informatization Experience of Japanese City Governments During the 1980s : The Period When the Widespread use of Personal Computers Forced City Governments to Change their Information Processing », Informatization and the Public Sector, 3, 2, 1994, p.149-161 ; Clarke (Roger), « Computer Matching by Government Agencies : The Failure of Cost-Benefit Analysis as a Control Mechanism », Information Infrastructure and Policy, 4, 1, 1995, p. 29-65.
-
[5]
West (Darrell), Digital Government : Technology and Public Sector Performance, Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 2005.
-
[6]
Yang (Kaifeng) et Rho (Seung-Yong.), « E-Government for Better Performance : Promises, Realities, and Challenges », International Journal of Public administration, 30, 2007, p. 1197–1217.
-
[7]
Dans la dernière étude d’étalonnage des Nations-Unies (2008), on insiste sur le fait que la qualité des services (faire mieux) est intimement liée à la performance des organisations publiques (faire plus avec mois) : Nations-Unies, United Nations e-Government Survey 2008. From E-Government to Connected Governance, Department of Economic and Social Affairs, Division for Public Administration and Development Management, 2008. Voir aussi : Kakabadse (Andrew), Kakabadse (Nada K.) et Kouzim (Alexander), « Reinventing the Democratic Governance Project through Information Technology ? A Growing Agenda for Debate », Public Administration Review, 63, 1, 2003, p. 44-60.
-
[8]
Fountains (Jane E.), Building the Virtual State. Information Technology and Institutional Change, Washington D. C., Brookings Institution Press, 2001.
-
[9]
Dedrick (Jason), Gurbaxani (Vijay) et Kraemer (Kenneth L.), « Information Technology and Economic Performance : A Critical Review of the Empirical Evidence », ACM Computing Surveys, 35, 1, 2003, p. 1-28.
-
[10]
Yang (Kaifeng) et Rho (Seung-Yong), « E-Government for Better Performance : Promises, Realities, and Challenges », op. cit.
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[11]
Les propos théoriques rapportés ici sont puisés principalement dans le tome I de la fameuse trilogie de Manuel Castells sur l’ère de l’information, intitulé La société en réseaux (1998), dans lequel il montre notamment les avantages liés aux nouvelles technologies de l’information et aux modes d’organisation en réseau.
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[12]
Castells (Mannel), La société en réseaux, Paris, Fayard, 1998.
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[13]
Le système de codes à barres s’adresse aux contribuables qui utilisent des logiciels d’impôt certifiés et qui préfèrent envoyer leur déclaration de revenus par la poste plutôt que par Internet. Ces logiciels génèrent des codes à barre qui contiennent l’ensemble des renseignements saisis par les préparateurs d’impôt ou les particuliers. Les codes à barres sont ensuite numérisés par Revenu Québec.
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[14]
Les assurés qui effectuaient plusieurs renouvellements dans le même mois et aucun le mois suivant économisaient un mois sur deux de franchise et de coassurance.
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[15]
Les assurés qui réclamaient de leur médecin des ordonnances pour une durée de traitement équivalente à leur séjour à l’extérieur du Québec contribuaient financièrement le premier mois, mais ils n’avaient plus à défrayer le coût de la franchise et de la coassurance les mois suivants.
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[16]
Ministère de la santé et des services sociaux, Évaluation du régime général d’assurance médicaments, 1999, p. 3.
-
[17]
RAMQ, Rapport annuel 1996-1997, p. 4-5.
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[18]
Fountains (Jane E.), Building the Virtual State. Information Technology and Institutional Change, op. cit.
