1La transformation de la gestion urbaine et environnementale a été marquée ces dernières années par le succès du thème du débat public et de la délibération démocratique. Ceci a contribué à renouveler la recherche sur la participation des citoyens aux affaires publiques. Mais ce succès repose sur des ambiguïtés qu’il faut questionner : si les demandes citoyennes sont mieux reçues aujourd’hui par les professionnels, les administrations et les responsables politiques, et si la participation représente parfois un enjeu des politiques urbaines, peut-on parler d’une transformation des conceptions de la démocratie et de l’émergence de nouvelles pratiques ? N’assistons-nous pas, au contraire, à des phénomènes hétérogènes, à l’éclosion d’une multiplicité d’expérimentations et à la constitution d’une panoplie de bricolages institutionnels (conseils de quartier, audiences publiques, jurys citoyens, sondages délibératifs, référendums, démarches de concertation et de consultation, opérations de planification stratégique incluant une contribution directe des citoyens, budgets participatifs, etc.) sans véritable cohérence ? Dans quelle mesure pouvons-nous parler d’un dénominateur commun qui résiderait dans l’élargissement de la représentation politique et dans une nouvelle légitimité donnée à l’idée d’une participation active des citoyens aux affaires publiques, le tout contribuant à reformuler le champ de l’action et de la planification urbaine ?

2L’institutionnalisation du débat public, que nous définissons comme l’intégration d’une norme délibérative dans la gestion publique, converge à plusieurs égards avec l’institutionnalisation de l’action collective. La réappropriation d’un discours participatif par les élites et les institutions passe-t-elle par la canalisation et la domestication de l’action des groupes de citoyens ou des mouvements sociaux ? Dans quelle mesure, les procédures de débat public servent-elles à accroître la présence et à émanciper les groupes sociaux marginalisés et dominés ? Servent-elles au contraire à la défense d’intérêts sectoriels et de privilèges (le fameux « effet Nimby ») ? Comment s’articulent des modes de gouvernance à l’échelle métropolitaine avec des dispositifs spécifiques de gestion urbaine participative à l’échelle du quartier ? La portée effective du débat public en termes de démocratisation des processus de fabrication et de gestion de la ville reste encore largement à explorer.

3Quand Espaces et Sociétés a publié le numéro « Ville et Démocratie » (n° 112, 2003), l’éditorial annonçait que le débat engagé n’était pas clos. Le présent dossier en est le prolongement. Il prend pour axe central la place des citoyens dans l’action collective qui transforme la ville et dans le débat public qui devrait (ce n’est pas toujours le cas) précéder et préparer l’action publique. C’est en ce sens que les chercheurs peuvent reprendre à leur compte (au moins en partie) le vocable « d’action citoyenne », utilisé par les acteurs, lorsque l’analyse porte sur les initiatives venues de la « société civile » (entendue comme « tiers secteur », entre le secteur public et le secteur marchand), plutôt que sur l’action publique. Comment les acteurs des mouvements sociaux contribuent-ils à définir les débats publics ou les mécanismes institutionnels destinés à élargir les processus de participation des citoyens aux affaires urbaines ? Quelle importance leur accordent-ils en vertu de leur engagement passé et de leurs modes d’action actuels ? Quelles sont leurs demandes spécifiques à cet égard ? Est-ce que le débat public transforme les répertoires de l’action collective ? Pouvons-nous dégager des tendances dans l’utilisation que font ces acteurs des procédures délibératives, indépendamment des pays et des villes ? Que deviennent les forums traditionnellement organisés par les mouvements sociaux en marge des institutions étatiques sur le terrain de la société civile ? Dans quelle mesure le fonctionnement administratif local devient-il plus perméable aux mouvements urbains à travers ces évolutions ?

4Notre intention n’est pas de trancher entre les lectures antagoniques qui structurent le champ académique comme le champ politique, et dont les articles ici rassemblés donnent une idée forcément partielle. Nous voudrions au contraire souligner certains enjeux empiriques, théoriques et politiques que les contributions rassemblées dans ce dossier éclairent d’un jour original.

Le débat public dans la ville

5Une première question porte sur la spécificité du débat public lorsqu’il a pour objet et pour cadre l’espace urbain. Même si les dispositifs délibératifs sont loin de concerner seulement les questions urbaines, c’est souvent autour des problèmes d’organisation, d’aménagement, de développement et de planification des villes et des agglomérations que ces démarches ont été entreprises. Cela s’explique par le fait que la démocratie locale est à l’avant-scène des transformations provoquées par la mondialisation, et parce que l’action citoyenne parvient à s’exprimer fortement à cette échelle sur une base régulière. Bien que « l’explosion des formes spatiales » et le ré-étalonnage (rescaling) des échelles d’intervention constituent un nouvel élément dans l’arsenal des stratégies gouvernementales en matière de gouvernance (Brenner, 2004), ces mesures n’ont pas invalidé le rôle des municipalités et des instances locales dans la gestion publique. Au contraire, dans de nombreux pays, les paliers supérieurs de gouvernement n’hésitent pas à leur délester une partie de leurs responsabilités. L’action collective qui prend place à cette échelle est-elle pour autant en mesure de surmonter l’enfermement dans une logique locale qui lui a souvent été reprochée dans le passé (Fainstein et Hirst, 1995) ?

6En dépit des pressions de plus en plus fortes à l’étalement urbain, à une dispersion des activités, à une mobilité accrue des habitants, à une redéfinition de la centralité (Ascher, 1995 ; Devisme, 2005) et au développement des nouvelles technologies de la communication, les villes continuent à être des espaces de référence pertinents, dans les représentations sociales comme dans les mécanismes de régulation politique. Les quartiers continuent de jouer un rôle prépondérant dans les pratiques urbaines et la fourniture des services. Nombre d’activités et d’évènements prennent place à l’intérieur de lieux associés traditionnellement à la ville compacte. Objet central du précédent numéro d’Espaces et Sociétés, la forme urbaine demeure présente en filigrane dans celui-ci, à travers les enjeux de l’action collective qui prend place dans les villes. Les thèmes abordés dans les débats publics et engageant une participation active des associations et des citoyens – en référence au cadre de vie, à la participation à la gouvernance locale, à l’aménagement urbain – concernent les modes de vie, mais aussi des valeurs et des choix qui ne manquent pas de renforcer ou de remettre en cause les conceptions dominantes de la ville.

7Le débat public « dans et sur la ville » semble doté d’une spécificité non négligeable. Il offre en outre l’avantage d’attirer l’attention sur la double dimension, communicationnelle et spatialisée, de l’espace public. Chez Jürgen Habermas, cette notion désigne avant tout un lieu virtuel, celui de la confrontation et du débat entre les citoyens, et la question de ses matérialisations sociales ou géographiques ne se pose que dans un second temps, empirique et dérivé. L’intérêt des études urbaines est de ce point de vue de pouvoir jouer avec la polysémie du terme français d’espace public, en faisant valoir combien la sphère publique abstraite a besoin pour exister de s’incarner dans des dispositifs matériels, situés dans l’espace social et physique. Cette concrétisation, loin de n’intervenir qu’a posteriori, intervient d’emblée dans la dynamique communicationnelle ; elle en conditionne largement la forme tout en en étant souvent un enjeu, comme le montre bien l’article d’Emmanuelle Le Texier sur le « Chicano Park » de San Diego, Californie.

Continuité historique et innovation politique

8Une seconde question concerne la genèse historique des dispositifs étudiés ainsi que leur nouveauté relative au regard du passé. Plusieurs contributions replacent les dynamiques présentes dans la continuité des décennies précédentes tout en soulignant les inflexions, voire les ruptures apportées par l’institutionnalisation de procédures ou de dispositifs qui furent initialement l’objet de revendications collectives. Parallèlement, l’action elle-même se transforme, à la fois sous l’effet de la participation institutionnelle et suite aux mutations plus globales qui affectent nos sociétés. Depuis une dizaine d’années, dans un nombre croissant de pays, les autorités locales ont recours à des dispositifs participatifs qui s’inscrivent dans une tendance générale qu’il est possible d’associer à une transformation de la gouvernance urbaine et au rôle des États dans la régulation économique et sociale (Bacqué, Rey et Sintomer, 2005). Dans de nombreuses villes, cela entraîne peu à peu des changements dans la perception d’institutions qui ont longtemps été vues comme des instances secondaires par les acteurs et les observateurs de la scène politique.

9Dans de nombreux pays, depuis les années 1960, l’action collective soutenue par les associations ou les mouvements sociaux a tenté d’intervenir dans l’espace public en ayant recours à la norme délibérative. De ce point de vue, les pouvoirs publics et l’État ont plutôt repris à leur compte les innovations formulées par les mouvements sociaux que l’inverse. C’est ce que montre l’exemple des services de transport adaptés aux handicapés de Tynedale District, au Royaume-Uni (article de Tom Storrie) : les initiateurs du projet n’ont pas attendu que l’État mette à leur disposition de nouvelles ressources, ou les invite à innover, pour proposer des solutions que ni les acteurs privés ni la bureaucratie publique n’étaient en mesure de formuler. En outre, en choisissant d’intervenir dans des lieux de débats publics balisés par l’État, les associations et les mouvements sociaux redéploient sur un nouveau registre leur mode d’action directe traditionnellement défini comme extérieur à l’État. Cette logique remonte au moins aux années 1980, mais elle prend depuis peu une ampleur qu’on ne lui connaissait pas, qui s’explique en bonne partie par l’affaiblissement des institutions publiques en tant qu’instances de régulation et par la nécessité de restaurer leur légitimité.

10Parallèlement, l’action collective prolonge souvent l’esprit des mobilisations qui mettaient en cause les inégalités sociales dans la ville, en s’opposant notamment aux projets et aux politiques de rénovation urbaine ou en dénonçant le déficit des investissements dans les quartiers populaires pour les couches de la population les plus démunies ; cependant, face à des restructurations dont les finalités sont plus difficiles à décoder parce qu’elles relèvent de logiques multiples, l’opposition apparaît plus difficile à mobiliser. Les nombreux « forums hybrides » (Callon, Lascoumes et Barthes, 2001) où il est possible de débattre des choix et des décisions publiques constituent des caisses de résonance pour les revendications mais ils peuvent contribuer à miner la légitimité des opposants les plus radicaux. Enfin, dans les pays du Nord, l’action collective est de moins en moins le fait des couches populaires. D’autres couches sociales, en particulier les classes moyennes, n’hésitent pas à y recourir pour défendre des intérêts particuliers, voire pour s’opposer à des changements qui mettraient en péril leurs (petits) privilèges. Dans ce contexte, il n’est pas étonnant de constater que, si l’espace public donne lieu à une surenchère d’initiatives sociales et collectives, leurs conséquences quant à l’avenir des villes demeurent incertaines.

La ville et les mouvements sociaux, un même objet ?

11Une autre ambition de ce numéro est proprement disciplinaire. En sollicitant les contributions, nous avions insisté sur l’action collective et sur les interactions qui prévalent entre dispositifs participatifs et initiatives « citoyennes ». D’entrée de jeu, nous étions tout autant préoccupés par la qualité de l’aménagement urbain ou les effets de l’action « citoyenne » sur l’avenir des villes et des formes urbaines que par les enjeux, la portée ou les conséquences de la démocratie délibérative pour les mouvements sociaux. Le débat sur la ville n’a jamais été autant médiatisé par des dispositifs formels qu’il ne l’est aujourd’hui et il faut s’interroger sur ce qu’en retirent les acteurs collectifs, en particulier les mouvements sociaux – qui ne doivent pas être confondus avec les associations (articles d’Hélène Bertheleu et Catherine Neveu, et de William Gasparini).

12Cette préoccupation répondait à un constat : comme le souligne Marie-Hélène Bacqué dans ce dossier, un fossé assez profond sépare les études sur les mouvements sociaux et l’action collective d’un côté, les études urbaines (notamment celles qui portent sur la participation) de l’autre. Alors que les travaux de Manuel Castells se situaient à l’intersection des deux champs dans les années 1970, les paradigmes aujourd’hui dominants dans l’étude de l’action collective, en particulier les approches inspirées par la théorie de la mobilisation des ressources, ont rarement nourri des études empiriques portant sur les mouvements urbains et leur articulation avec les dispositifs délibératifs de type institutionnel. À l’inverse, les études urbaines se sont peu préoccupées des évolutions méthodologiques et théoriques des recherches sur l’action collective. Les chercheurs qui ont maintenu l’ambition de réfléchir sur les modalités de constitution et d’action des mouvements sociaux sont rares (Hamel, Lustiger-Thaler et Mayer, 2000). Dans quelle mesure les études sur la ville et sur les dispositifs délibératifs qui s’y déploient de façon croissante seraient-elles amenées à modifier leurs analyses pour tenir compte des nouveaux développements de la recherche sur l’action collective ? Réciproquement, en quoi cet objet spécifique que constitue l’urbain interroge-t-il les catégories d’analyse des chercheurs travaillant sur l’action collective ? En quoi une focale placée sur les dispositifs délibératifs est-elle susceptible de modifier certaines perspectives (par exemple celles qui se centrent trop exclusivement sur l’agir rationnel en finalité au détriment de l’agir rationnel en valeur, pour reprendre une catégorie classique de Max Weber) ? Le présent dossier constitue une première tentative pour répondre à ces questions. Tous les articles mettent l’accent sur l’action collective, même si celle-ci a été traitée dans la plupart des cas à partir du prisme de l’action publique et des mécanismes destinés à favoriser des interventions plus directes de la société civile.

Unité de l’objet et multiplicité des modèles

13Une quatrième question touche à la nature même de l’objet étudié : si les acteurs tendent généralement à considérer les différentes modalités de débat public dans la ville comme relevant d’une même catégorie, la recherche doit procéder avec précaution à la construction de ses objets et ne pas présupposer trop rapidement leur homogénéité. Ce dossier témoigne de la diversité des cas de figure qu’emprunte la participation des citoyens à la vie urbaine. Mis en regard les uns avec les autres, ils montrent en particulier qu’il n’y a pas un type de débat public mais plusieurs, à la fois en termes procéduraux et en fonction des dynamiques sociales qui les portent. Au bout du compte, qu’y a-t-il de commun entre des approches presque essentiellement top-down, où la marge de manœuvre de la société civile est des plus limitées (comme dans les cas de Tours et de Bordeaux, analysés respectivement par Catherine Neveu et Hélène Bertheleu, et par Sandrine Rui et Agnès Villechaise-Dupont, ou dans ceux de Kingersheim et Schiltigheim étudiés par William Gasparini), des dynamiques bottom-up où l’institutionnalisation de la participation constitue le résultat d’une mobilisation collective préalable (comme dans le Tynedale District étudié par Tom Storrie, ou dans le « Chicano Park » étudié par Emmanuelle Le Texier), et ces réalités intermédiaires, les plus nombreuses, où dynamiques d’action « citoyenne » et initiatives venues des autorités publiques se conjuguent pour donner des dispositifs de « compromis », au reste largement évolutifs ? Peut-on analyser avec les mêmes notions les expériences délibératives où l’État local est omniprésent et celles, comme le Royaume-Uni, où les financements proviennent d’abord d’acteurs privés et où la participation peut tout autant être tournée vers une coopération avec les entreprises qu’avec les autorités locales ? Au-delà des convergences nominales sur les termes de délibération ou de participation (dont le degré reste d’ailleurs à évaluer précisément), les divers cas présentés ici peuvent-ils être compris comme relevant d’une même dynamique, alors que les enjeux sociaux ou économiques qui les traversent sont à ce point contrastés ? S’ils permettent de poser ces questions, les articles rassemblés ne permettent sans doute pas d’y répondre. Il faudrait multiplier les enquêtes comparatives et entreprendre une cartographie idéal-typique des formes de discussions publiques et d’actions collectives urbaines (Bacqué et coll., 2005), afin de mieux comparer des expériences qui sont à chaque fois uniques tout en ayant un certain « air de famille ».

La participation, vecteur d’émancipation ou d’instrumentalisation ?

14Les contributions de ce numéro permettent de mieux cerner les défis qui se rattachent à l’institutionnalisation du débat public dans et sur la ville. La voie de la « démocratisation de la démocratie » demeure manifestement semée d’embûches. D’une part, les choix collectifs, les préférences, la culture urbaine locale ne passent pas seulement par le débat public. Même si cela n’invalide pas l’importance des débats publics sur la ville et le rôle de la démocratie délibérative dans la transformation des modes de gouvernance, les décisions privées, en dépit des réglementations d’urbanisme et d’aménagement qui limitent ou orientent les investissements, continuent et continueront à fabriquer dans une large mesure la trame et les composantes de l’espace urbain.

15D’autre part, si un recours accru au débat public et la multiplication de mécanismes participatifs peuvent constituer des avancées sur le chemin de la démocratisation, ces mécanismes peuvent aussi être utilisés par des élites ou par des élus à des fins limitées. Les études ici rassemblées en témoignent. Pour partie, la différence des perspectives s’explique par celle des objets, certains processus étant plus dynamiques que d’autres, certains dispositifs provenant d’une action par en haut alors que d’autres résultent de l’institutionnalisation progressive de mobilisations collectives, etc. Cependant, il serait à coup sûr possible de lire différemment chacun des cas analysés.

16Trois grandes thèses s’affrontent sur l’interprétation de la démocratie délibérative et/ou participative dans le monde scientifique ; elles ont d’ailleurs leur traduction dans le monde politique. 1) La première insiste surtout sur les limites du phénomène, sur les effets de légitimation de structures de pouvoir asymétriques qu’il induit, sur les collusions entre élites et la cooptation clientéliste qui le traverse, sur les distorsions que provoquent les inégalités sociales jusque dans les démarches participatives. C’est en ce sens que William Gasparini analyse la mise en place de dispositifs délibératifs dans le domaine du sport dans deux municipalités alsaciennes. 2) D’autres approches, à l’inverse, mettent l’accent sur la dynamique positive de la participation, qui ferait émerger de nouveaux besoins, permettrait des transformations sociales positives et favoriserait au bout du compte un meilleur équilibre entre action publique étatique et action « citoyenne ». C’est en ce sens qu’il faut notamment lire la contribution de Tom Storrie sur la reconnaissance institutionnelle de l’action d’une association d’aide aux personnes handicapées dans le Tynedale District. 3) Une troisième perspective, intermédiaire, insiste quant à elle sur les ambivalences des processus : bien souvent, ceux-ci doivent se couler dans les cadres étriqués de structures politiques et administratives traditionnelles qui ne sont aménagées qu’à la marge ; cependant, il est fréquent que les dynamiques enclenchées ne soient pas faciles à cantonner, en particulier lorsqu’elles sont le produit (ou qu’elles impliquent) des mobilisations collectives. Au bout du compte, les dispositifs délibératifs ouvriraient ainsi un nouveau terrain pour l’action démocratique, dont les conséquences ne seraient jouées d’avance ni dans un sens, ni dans l’autre. Son émergence devrait en tout état de cause être prise au sérieux. Avec des nuances, c’est dans une telle perspective que se situe la majorité des contributions de ce dossier.

17Au-delà de cette controverse, un développement semble attesté à peu près partout, celui de l’émergence d’une norme délibérative qui s’ancre progressivement dans la réalité institutionnelle. Cette norme a été thématisée dans la philosophie politique par le concept de « démocratie délibérative ». Si ce modèle partage avec le libéralisme et le républicanisme un certain nombre de principes démocratiques, il s’en distingue car il met l’accent sur la rationalité communicationnelle et non sur la volonté commune (comme le républicanisme) ou sur les préférences individuelles (comme le libéralisme). « Le modèle délibératif s’appuie davantage sur la rationalité des discours et des négociations que sur la moralité de la volonté de la nation, ou sur les motifs rationnels des citoyens orientés vers le succès, agissant dans leur propre intérêt. La recherche coopérative de solutions communes remplace ici le processus d’autocompréhension collective de la nation ou l’agrégation des préférences individuelles des citoyens. » (Habermas, 2003, p. 47)

18L’importance grandissante d’un « impératif délibératif » (Blondiaux, Sintomer, 2002) ou d’une « idéologie délibérative » (Manin, 2002, p. 41) dans la gestion publique ne fait pas de doute. Elle constitue le terrain commun sur lequel émergent de nouvelles cultures politiques (Beck, 1986 ; Hajer, Wagenaar, 2003). Sandrine Rui et Agnès Villechaise-Dupont mettent en évidence une participation distanciée, ou désillusionnée : des acteurs se font un devoir de répondre à l’offre de participation, tout en étant convaincus de son inutilité. De même, les contributions de Marie-Hélène Bacqué, ou de Catherine Neveu et Hélène Bertheleu, montrent combien les différents univers normatifs invoqués par les acteurs évoquent unanimement la délibération et la participation, tout en s’opposant profondément sur l’interprétation qu’il convient d’en donner et la façon de les articuler avec d’autres normes.

19La délibération et les mécanismes institutionnels qui permettent de l’opérationnaliser soulèvent des inquiétudes spécifiques, la norme délibérative pouvant par exemple engendrer ou entretenir certaines inégalités (Manin, op. cit.). En tout état de cause, à la faveur des expérimentations empiriques, la norme délibérative se transforme peu à peu en processus organisationnel et en principe institutionnel. En dépit des ambiguïtés et des ambivalences qui accompagnent sa mise en œuvre, le principe est soumis à de multiples épreuves en fonction des contextes, des enjeux, des rapports de force entre les acteurs. Si on peut parler d’apprentissage et de capacité d’adaptation des acteurs, on doit aussi tenir compte des changements structurels dans les fondements traditionnels du pouvoir politique. La capacité des États à répondre aux demandes sociales et à représenter l’ensemble des intérêts publics et privés s’est grandement érodée (Pierre, 2000, p. 1).

Individus et collectifs

20Enfin, la question des destinataires des politiques publiques participatives, ou des types d’acteurs des mobilisations collectives en faveur de la constitution de lieux de débat public dans la ville, constitue à l’évidence un fort point de clivage – aussi bien entre les acteurs qu’entre les chercheurs qui tentent d’analyser leurs pratiques. Les cas discutés dans ce dossier ne comprennent pas d’expérience reposant sur l’association « néocorporatiste » de secteurs sociaux (femmes, indigènes, jeunes, etc.) ou sur l’implication de l’ensemble des citoyens (recours au référendum local). Par contre, tous ou presque, impliquent une certaine tension entre les citoyens individuels (qu’ils soient volontaires ou tirés au sort) et les citoyens organisés en association. Pour partie, l’accent mis sur les individus ou sur les collectifs renvoie à des cultures politiques nationales contrastées, la valorisation des organisations communautaires et des associations étant notamment plus fréquente au Royaume-Uni que dans une France marquée par une méfiance « républicaine » envers les corps intermédiaires. Cependant, il n’y a aucune homogénéité nationale sur ce plan, comme le montrent les exemples français étudiés où les associations jouent le plus souvent un rôle, qui peut être secondaire à Tours, ou déterminant dans les communes alsaciennes.

21Les scènes sur lesquelles se déroule le débat public relancent souvent la compétition entre les acteurs collectifs, les obligeant à revoir les positions et les alliances. Les acteurs des associations et des mouvements sociaux apprennent à composer avec des processus de modernisation réflexifs qui forcent les acteurs à se repositionner plus fréquemment (articles de William Gasparini et d’Emmanuelle Le Texier). À cet égard, les associations peuvent se révéler des acteurs stratégiques en matière de changement social, soit qu’elles prennent des initiatives (articles de Tom Storrie et de M.-H. Bacqué), soit qu’elles renforcent des innovations institutionnelles introduites par les pouvoirs publics, comme à Santos, Porto Alegre et Curitiba. L’article de Klaus Frey et Fábio Duarte vient compléter l’analyse plus globale de Leonardo Avritzer (2005) sur les budgets participatifs au Brésil. La mise en place de dispositifs participatifs ouverts aux « simples » citoyens impose en tout cas aux associations une redéfinition de leur légitimité à s’exprimer : porte-parole de la majorité silencieuse ou avant-garde d’une minorité active, garant d’une orientation vers l’intérêt général ou expression d’intérêts collectifs mais particuliers ?

22Il apparaît clairement que la façon dont les associations sont valorisées varie fortement d’un contexte à l’autre, mais aussi d’un analyste à l’autre. Alors que Tom Storrie interprète l’implication associative comme une source forte d’innovation démocratique, le fait que les citoyens non organisés soient laissés de côté et que le dispositif délibératif repose uniquement sur les associations contribue fortement au fait que William Gasparini réduise celui-ci à une « complicité objective », reproduisant les structures de domination. Sur ce point comme sur d’autres, la rigueur de l’analyse scientifique n’empêche ni des dissensus fortement marqués, ni des points de passage entre les représentations contradictoires des acteurs et celles, tout aussi antagonistes, des divers courants des sciences sociales.