Contrainte budgétaire annuelle

6Chaque année, l’État perçoit des ressources sous forme de taxes, d’impôts et de cotisations ( T_t ) et les emploie soit sous forme de transferts, soit de dépenses courantes ( G_t ) ainsi que pour payer les charges d’intérêt de la dette ( i B_t ) (avec i le taux d’intérêt nominal et B_t la dette publique). Ainsi, à chaque date t, on a l’équilibre comptable suivant :

Contrainte budgétaire intertemporelle

Quelle est la dynamique de la dette ?

7Le rappel ci-dessous s’inspire de Dietsch et Garnier [1989].

8Chaque année, la dette publique s’accroît du montant du déficit budgétaire, c’est-à-dire du déficit primaire et des intérêts payés sur la dette.

d B ( t )
soit dt = G ( t ) ? T ( t ) + i ( t ) B ( t )

9Si on raisonne à la date ( t = 0 ), avec les actualisations nécessaires :

ou encore [2] B_T = B₀ ( 1 + i )^T ?_tt T ( T ? G ) { t = 0 ( 1 + i )^t?T

10« La contrainte budgétaire intertemporelle ( CBI ) de l’État impose donc la condition suivante (« condition de transversalité ») :

? ( T_t ? G_t ) { t = 1 ( 1 + i )^t

11ou encore B₀ = condition [1] qu’Artus [1996] qualifie de « définition de la solvabilité intertemporelle [2] » et qui permet la convergence de la série (3). La valeur actualisée de la dette tend vers 0 à l’infini.

12On peut aussi écrire la CBI en ratio de la dette par rapport au PIB ( b_T PIB_T ) B_T =.

13soit

et donc

a étant le taux de croissance du PIB ( PIB_t+1 = ( 1 + a ) PIB_t ).

Que signifie la condition de transversalité ?

15À un moment dans le futur, l’État, qui a accumulé une dette initiale, doit prévoir de dégager un solde primaire positif, suffisant pour satisfaire l’équation (3). Les intérêts devront être payés à un moment ou à un autre par des impôts et non par une nouvelle émission de dette.

16La condition de transversalité ne signifie nullement que la dette doive revenir à son niveau initial, ni que la part de la dette dans le PIB doive se stabiliser (même si le ratio dette sur PIB croît vite, un taux d’intérêt élevé modère son importance en valeur actualisée). L’objectif est d’éviter l’explosion du ratio de la dette. Ainsi, rien n’empêche le gouvernement de réduire ou d’augmenter de manière temporaire le déficit pour atteindre un sentier de dépenses spécifique.

Pourquoi cette condition de transversalité ?

17Supposons que la dette publique croisse à un taux supérieur au taux d’intérêt, alors il ne serait pas possible d’écrire l’équation (3), à moins d’envisager des prélèvements (T) infinis. Par ailleurs, le ratio de la dette au PIB exploserait. En effet, • Si i > a, alors le ratio dette/ PIB augmente en permanence même si le déficit primaire est nul. On est confronté à un « effet boule de neige ». Il faut donc imposer une condition de soutenabilité, synonyme de dégagement d’un excédent primaire.

18Si la CBI n’est pas satisfaite, à un moment ou à un autre dans le futur, le gouvernement ne pourra honorer ses engagements. En particulier, lorsqu’il devra emprunter afin de le faire, il ne trouvera aucun prêteur. À long terme, le gouvernement doit avoir les moyens de payer pour toutes ses dépenses, les intérêts de la dette et la dette initiale, même si, comme l’indique Good [1995], « la vie infinie du gouvernement implique en général qu’il ne doive jamais rembourser sa dette initiale, mais que la valeur totale de cette dernière tend vers zéro à l’infini ».

19Remarquons, cependant, que même si la condition de transversalité n’est pas très contraignante, il faut garder à l’esprit que « sustainability does not guarantee against bankruptcy » (Good [1995]). Blanchard et al. [1990] explicitent cet argument. « Dire que le ratio dette/ PNB peut s’accroître indéfiniment sans remettre en cause la soutenabilité de la politique budgétaire correspond à un raisonnement d’équilibre partiel dans lequel on considère comme donné le taux d’intérêt. En régime d’équilibre général, une telle politique d’endettement pourra fort bien ne pas être réalisable ». En effet, l’augmentation de la dette conduit à une hausse des taux d’intérêt, alourdissant ainsi la charge du service de la dette et par conséquent la dette en elle-même. Un cercle vicieux naît alors.

20D’après un rapport de la commission des finances du Sénat [1999], « [...] le gonflement de la dette publique, comme celui de toute dette d’ailleurs, expose le débiteur à un risque de taux susceptible de le placer dans une situation critique ». Si le ratio (dette/ PIB ) devient trop important, alors peuvent se poser des problèmes de solvabilité, un déséquilibre sur le marché des titres conduisant à une augmentation des taux d’intérêt (« Cette modification de la structure de la dette publique est manifeste d’une situation où l’État s’est trouvé de plus en plus soumis aux contraintes d’un emprunteur quelconque »).

21• Si i < a, le problème de la soutenabilité ne se pose pas. « Le fait que le PIB croisse à un taux supérieur au taux d’intérêt permet cependant de conclure que le gouvernement n’est plus soumis à aucune contrainte budgétaire et qu’il n’existe aucune borne à la croissance de l’endettement (même rapporté au PIB ) » (Jondeau [1992]). En effet, « l’augmentation spontanée des impôts à pression fiscale inchangée est plus rapide que celle des charges d’intérêt, et il n’est donc pas nécessaire de relever les taux d’imposition ou de faire des économies de dépenses pour financer le service de la dette » (Dietsch et Garnier [1989]). L’impôt ne constitue cependant pas le seul moyen de satisfaire la contrainte budgétaire intertemporelle de l’État. En effet, « l’histoire montre que l’inflation a constitué dans le passé un mode privilégié d’allégement de la dette publique, dispensant ainsi les pouvoirs publics de recourir à des hausses d’impôts » (Dietsch, Garnier [1989]). Ce recours à l’inflation peut alors prendre la forme d’une hausse non anticipée du niveau général des prix ou de la création monétaire [1].

Paiements nets des générations présentes

27Le paiement net de la génération k à la date t ( N_{t, k} ) est égal à la somme actualisée des taxes et impôts qu’elle va verser et des transferts qu’elle va recevoir sur le reste de son cycle de vie. Il est égal à :

28Il faut donc déterminer combien paiera ou recevra un membre de la génération k, en projection. On formule alors la deuxième hypothèse forte de la méthode, qui suppose la constance en projection des profils relatifs de taxes et transferts par âge, les profils absolus croissant au rythme de la productivité (notée g ). Un homme de 40 ans en 2 050 paiera et recevra le même flux i qu’un homme du même âge à la date t, ajusté de la croissance de la productivité. Formellement,

Dépenses publiques non ventilées ( G_t )

29Conserver un solde de dépenses (ou de recettes) du gouvernement non ventilées (noté G_t ), nécessite d’émettre des hypothèses sur son évolution. On suppose que ces dépenses évoluent sous le double effet de la croissance de la population et de la croissance de la productivité ( g ), ce qui revient à faire croître les dépenses par tête au rythme de la productivité, soit :
G_s G_t = ( 1 + g )^s?t g P_s P_t est supposée constant, P_s est la population totale à la date s.

30On obtient alors :

Richesse nette du gouvernement ( W_t )

31On considère, comme la plupart des auteurs, que la richesse nette de l’État est égale à l’opposé de la dette publique financière nette (soit – 3 217,7 milliards en 1996). On ne prend ainsi pas en compte l’intégralité de la richesse du gouvernement et en particulier pas les actifs physiques. Ces derniers sont supposés ne pas avoir de rendement monétaire que l’État pourrait s’approprier. Selon AGK [1994], tenir compte des actifs physiques impliquerait de devoir inclure les services de ces actifs dans les dépenses futures [1]. En résumé, si on incluait l’actif A dans la richesse de l’État, ce dernier pourrait le vendre et devrait alors le relouer par la suite au taux d’intérêt du marché. On aurait alors :

32Si on laisse de côté les actifs physiques, les revenus des entreprises publiques (dividendes et autres revenus distribués des sociétés, revenus des actifs incorporels) doivent par contre être pris en compte, soit en intégrant la valeur des entreprises correspondantes dans la richesse du gouvernement ( W_t ), soit en soustrayant le flux de leurs bénéfices des dépenses futures du gouvernement ( G_t ). On adopte cette deuxième solution, s’alignant ici sur Auerbach, Kotlikoff et Leibfritz [1998].

Paiements nets des générations futures

33Le paiement net total des générations futures s’obtient par solde à partir de la CBI :

34Les principes de la méthode exposés précédemment conduisent à deux remarques :

• le compte des générations futures, obtenu par solde, accumule l’ensemble des erreurs faites sur les autres composantes de la CBI;
• l’hypothèse forte selon laquelle il incombe aux générations futures d’équilibrer la CBI de l’État implique un traitement moins favorable pour ces dernières que pour les générations présentes. Le déséquilibre éventuel résulte en grande partie de cette hypothèse.

Indicateurs de déséquilibre

35Pour évaluer la soutenabilité de la politique fiscale et sociale, la méthode de la CG compare le paiement net des générations futures au paiement net des générations actuelles, et plus précisément à celui de la génération âgée de 0 an. En effet, c’est la seule, parmi les générations actuellement en vie, pour laquelle on peut reconstituer en projection l’ensemble du cycle de vie en émettant l’hypothèse qu’elle va être soumise tout au long de son existence au même régime fiscalo-social [1].

36On utilise la différence ou le ratio entre n₀, le paiement net à la date t de la génération âgée de 0 an et n₁, celui de la génération qui naîtra demain.

37n₁ L’indicateur de déséquilibre sera alors n₁ ? n₀ ou n₀

38Le déséquilibre est caractérisé par n₁ > n₀.

39L’utilisation du ratio pose cependant certains problèmes, en particulier quand un des termes est petit ou même négatif. On le constatera lors de la mise en œuvre de la méthode et on privilégiera la différence.

40Un certain nombre d’autres indicateurs ont été proposés, en particulier le Intertemporal Public Liabilities ( IPL ) par Raffelhüschen [1999]. Pour le calculer, on fait l’hypothèse que toutes les générations actuelles et futures sont soumises au même régime fiscal toute leur vie, exception faite de l’ajustement pour tenir compte de la croissance de la productivité.

41sous l’hypothèse que

42L’IPL, sorte de dette globale, mesure le montant des engagements financiers de l’État à long terme ( long term liabilities ), engagements qui ne transparaissent pas dans le déficit budgétaire annuel de l’État, en particulier dans le domaine des retraites. Lorsque l’IPL est nul, la politique fiscale est « soutenable » dans le sens où la contrainte budgétaire intertemporelle du gouvernement est respectée. Si l’IPL est positif, le gouvernement devra augmenter les taxes, ou réduire les prestations, dans le futur. Le choix de cet indicateur permet d’éviter une des principales critiques formulée à l’encontre de la CG. En effet, les générations futures ne sont plus supposées, dans ce cas, assurer l’égalité de la contrainte budgétaire intertemporelle, convention qui crée mécaniquement le déséquilibre. Ces deux indicateurs, issus de la CBI, reposent ainsi sur un point de vue différent. L’utilisation de la différence ( n₁ ? n₀ ) suppose l’équilibre, alors que l’emploi de l’IPL signifie qu’on ne résorbe pas un éventuel déséquilibre, sans présupposer ainsi des générations qui devront s’acquitter de la dette.

43On peut trouver un certain nombre d’autres indicateurs dans la littérature : le taux de taxes net sur l’ensemble du cycle de vie ( lifetime net tax rate ), égal au ratio pour une génération entre la valeur actualisée des paiements nets sur la période de vie restante divisée par la valeur actualisée des revenus nets correspondants, ou encore, le pourcentage de réduction des dépenses de l’État qu’il faudrait opérer pour équilibrer la CBI.

Données utilisées

45La construction des profils de taxes et de transferts par âge requiert une quantité importante de données. Le premier choix que l’on peut faire concerne l’utilisation d’une (à l’image d’Accardo [1998]) ou d’une multiplicité de sources (comme l’ont fait Doré et Levy [1998] [1] ). Pour des raisons de simplification, mais aussi car finalement les profils obtenus sont satisfaisants, notre choix s’est porté sur l’enquête Budget des familles ( BDF ) de 1995.

46Le choix des transferts, taxes et impôts retenus résulte d’un croisement entre les agrégats disponibles dans la Comptabilité nationale et les données de BDF 95. Ont été retenues :

• six grandes catégories de taxes et d’impôts : cotisations sociales sur les revenus d’activité, impôt sur le bénéfice des sociétés, impôt sur le revenu, autres impôts sur le revenu et le patrimoine, taxe sur la valeur ajoutée ( TVA ), taxe intérieure sur les produits pétroliers ( TIPP );
• six catégories de transferts : prestations retraite, indemnités chômage, prestations familiales, santé, éducation, revenus sociaux ( RMI,...).

Construction des profils

47Lorsque les transferts considérés sont individualisables (pensions de retraite, indemnité de chômage), les profils sont calculés directement. Dans le cas contraire (cotisations sociales, impôts, taxe d’habitation, TVA,...), les profils sont calculés au prorata des ressources individualisées.

48Il faut bien garder à l’esprit que les profils s’entendent comme moyens sur l’ensemble de la population et non pas seulement sur la population bénéficiaire. Les agrégats reconstitués à partir de l’enquête sont inférieurs à ceux donnés dans la Comptabilité nationale. Il faut donc, une fois les profils estimés, les recaler de manière uniforme sur ces données pour obtenir des profils moyens. Les profils moyens selon l’âge et le sexe sont détaillés dans l’annexe.

Des comptes par génération sensibles à l’hypothèse d’individualisation des taxes et des transferts au niveau du ménage

59Les paiements nets moyens de TVA et de TIPP des femmes sont égalisés à ceux des hommes et les profils d’impôt sur le revenu, de cotisations sociales et d’impôts sur le patrimoine sont fixés à 80 %. L’écart entre les paiements nets des hommes et des femmes est réduit par rapport au scénario de ventilation au prorata des ressources individualisées. Le déséquilibre n’est lui que légèrement modifié à la hausse sous l’effet combiné des évolutions démographiques différenciées entre hommes et femmes et des paiements plus faibles de ces dernières (cf. tableau 3). Les comptes par génération basés sur les profils modifiés (colonnes 2 à 4, tableau 3) sont proches de ceux présentés dans l’étude d’Accardo (colonnes 5 à 7, tableau 3). Le déséquilibre que l’on calcule est néanmoins plus élevé.

Tableau 3.

Comptes générationnels par âge et sexe Modification de l’hypothèse d’individualisation des taxes et des transferts au niveau du ménage

Tableau 3. Comptes générationnels par âge et sexe Modification de l’hypothèse d’individualisation des taxes et des transferts au niveau du ménage (en milliers de francs 1996) Hypothèse : profils modifiés semblables à ceux Scénario central d’Accardo [1998] d’Accardo [1998] Âge en 1996 Hommes Femmes Ensemble Hommes Femmes Ensemble 0–4 394 378 386 386 346 5–9 562 521 542 575 512 10–14 766 701 734 578 689 15–19 1 033 955 995 1 004 893 20–24 1 289 1 222 1 256 1 244 1 106 25–29 1 299 1 285 1 292 1 351 1 208 30–34 1 079 1 165 1 122 1 196 1 113 35–39 772 978 876 928 961 40–44 407 740 574 586 732 45–49 – 45 403 178 158 408 50–54 – 601 – 27 – 315 – 428 – 16 55–59 – 1 117 – 409 – 758 – 956 – 344 60–64 – 1 358 – 618 – 970 – 1 227 – 488 65–69 – 1 228 – 633 – 904 – 1 229 – 503 70–74 – 1 026 – 583 – 772 – 1 102 – 456 75–79 – 816 – 512 – 634 – 884 – 386 80–84 – 582 – 399 – 463 – 635 – 330 85–89 – 416 – 296 – 332 – 425 – 296 90–94 – 310 – 213 – 236 – 309 – 269 95–100 – 233 – 145 – 161 – 230 – 208 Ensemble 308 277 Génération âgée de 0 an ( a ) 339 297 Génération future ( b ) 1 263 950 Ratio ( b ) / ( a ) 3,73 3,2 Différence ( b ) ? ( a ) 924 653 IPL 388 % du PIB Source : calculs de l’auteur.

Comptes générationnels par âge et sexe Modification de l’hypothèse d’individualisation des taxes et des transferts au niveau du ménage

60Les fortes variations par sexe liées au profil de ventilation retenu incitent à ne plus faire de distinction par la suite. Il serait de toute manière difficile d’induire des éléments sur la redistribution entre sexes en raison de la non prise en compte de la distribution des revenus et des prestations intra ménages. De plus, cette comparaison entre hommes et femmes traduit à la fois des éléments démographiques (espérance de vie plus longue entraînant une hausse de la durée de versement des prestations) mais aussi économiques (moindres salaires, participation au marché du travail plus faible). Une distinction intragénérationnelle selon le revenu serait certainement plus instructive, d’autant qu’elle serait plus appropriée pour l’évaluation de politiques économiques [1].

61Ces questions autour de l’individualisation des impôts et des transferts sont d’autant plus importantes en France qu’une grande partie des agrégats ventilés ne sont pas individualisables. Par exemple, l’impôt sur le revenu est calculé au niveau du foyer fiscal, alors qu’il est prélevé directement à la source dans la plupart des pays européens.

Assimiler le paiement des intérêts de la dette à des dépenses de consommation courantes de l’État multiplierait le déséquilibre intergénérationnel par deux

62Les résultats du tableau 3 ont été obtenus en se basant sur des hypothèses aussi proches que possible de celles retenues par Accardo dans un souci de comparaison. L’objectif était, avant de se lancer dans une discussion des écarts entre les résultats, d’avoir un point de départ similaire.

63Intégrer les intérêts de la dette dans les dépenses de consommation courante de l’État (Accardo [1998]) apparaît comme un double compte. Les intérêts sont en effet égaux à la dette en valeur actualisée et cette dernière est prise en compte dans la richesse du gouvernement. Cela revient à faire un choix entre compter ce que je dois au départ ou compter ce qu’il me reste à payer en valeur actualisée. Laisser de côté les intérêts de la dette (égaux à 285 milliards de francs) divise le déséquilibre par deux, les comptes des générations actuelles restant les mêmes (cf. tableau 4).

64Un coût important, qui devait être supporté par les générations futures, est en effet supprimé. Cette variante sur le traitement des intérêts de la dette conduit à un résultat identique dans l’étude de Doré et Levy [2000]. Le paiement des générations futures est deux fois moins élevé si on ne tient pas compte du service de la dette que si les intérêts sont intégrés dans les dépenses de consommation courante de l’État. Ce traitement différent des intérêts de la dette par Accardo [1998] et par Doré et Levy [2000] explique une grande part de l’écart entre les résultats de leurs études.

Conserver un solde de dépenses non ventilées accentuerait le déséquilibre

65Les études basées sur la méthodologie de la comptabilité générationnelle se démarquent entre autres souvent par la ventilation de certaines dépenses, en particulier les dépenses d’éducation, mais aussi les dépenses d’infrastructures de santé par exemple. Ceci n’est pas neutre sur le déséquilibre intergénérationnel et l’impact dépend de la nature de la dépense non ventilée. Une catégorie d’âge précise est-elle ciblée ou la répartition est-elle uniforme ?

Tableau 4.

Comptes générationnels par âge Le remboursement des intérêts de la dette est considéré comme une dépense de consommation courante de l’État

Tableau 4. Comptes générationnels par âge Le remboursement des intérêts de la dette est considéré comme une dépense de consommation courante de l’État (en milliers de francs 1996) Variante : le remboursement Scénario de référence des intérèts de la dette (col. 4, tableau 3) n’est pas considéré comme une dépense de consommation de l’État Génération âgée de 0 an en 1996 (a)................................................ 339 339 Génération future (b).................................... 1 263 794 (qui naîtra en 1997) Ratio (b)/(a).................................................. 3,73 2,35 Différence (b)-(a).......................................... 924 455 IPL.................................................................. 388 % du PIB 190 % du PIB Source : calculs de l’auteur.

Comptes générationnels par âge Le remboursement des intérêts de la dette est considéré comme une dépense de consommation courante de l’État

66Supposons, par exemple, que 400 milliards de transferts, laissés jusqu’alors dans le solde G_t (Poste Reste de la consommation finale des Administrations publiques) (cf. tableau 1) sont désormais ventilés.

67L’influence de la ventilation d’un agrégat de manière uniforme semble avoir un impact beaucoup moins important sur le déséquilibre que pour Accardo. La baisse de n₀ n’est pas beaucoup plus importante que celle de n₁ (cf. tableau 5). Cette différence résulte des projections démographiques [1] mais aussi, peut-être, du mode de calcul (mais nous ne disposons pas de moyen de vérification). Par ailleurs, il semble logique que la ventilation du transfert profitant à tout le monde de manière uniforme, le déséquilibre ne soit pas affecté de manière importante (voir annexe 2 [2] ).

68Les modifications sont beaucoup plus sensibles lors de la ventilation d’un agrégat ciblé sur une population précise, telles les dépenses d’éducation. Elles ont été jusqu’à présent considérées comme des transferts en direction des 1-26 ans. Ne plus les ventiler, c’est-à-dire les conserver dans le solde G_t, supposerait alors de les considérer :

• soit comme un investissement de l’État. AGK (1994) les laisse par exemple de côté en supposant un coût - bénéfice nul [1];
• soit comme une dépense courante du gouvernement;
• une autre possibilité consisterait à ventiler les dépenses d’éducation sur les adultes en faisant l’hypothèse qu’en l’absence de ces transferts, ils en supporteraient le coût. Stijns [1997] émet la possibilité qu’elles profitent « à l’ensemble de la société présente et future à travers leur effet sur la productivité générale de l’économie », (p. 12). La ventilation se ferait alors de manière uniforme sur l’ensemble des individus [2].

Tableau 5.

Comptes générationnels par âge Différentes hypothèses de ventilation des dépenses de l’État

Tableau 5. Comptes générationnels par âge Différentes hypothèses de ventilation des dépenses de l’État (en milliers de francs 1996) Non- Scénario de Ventilation de... ventilation référence des Âge en 1996 (col. 3 400 milliards l’ensemble dépenses tableau 4) du solde Gt du solde Gt d’éducation 0–4 386 91 – 210 811 5–9 542 259 – 31 919 10–14 734 461 183 1 039 15–19 995 734 468 1 169 20–24 1 256 1 007 753 1 294 25–29 1 292 1 053 809 1 293 30–34 1 122 897 668 1 122 35–39 876 666 451 876 40–44 574 379 180 574 45–49 178 – 1 – 183 178 50–54 – 315 – 477 – 643 – 315 55–59 – 758 – 901 – 1 047 – 758 60–64 – 970 – 1 095 – 1 222 – 970 65–69 – 904 – 1 009 – 1 116 – 904 70–74 – 772 – 857 – 944 – 772 75–79 – 634 – 702 – 771 – 634 80–84 – 463 – 512 – 563 – 463 85–89 – 332 – 369 – 407 – 332 90–94 – 236 – 264 – 292 – 236 95–100 – 161 – 180 – 200 – 161 Génération âgée de 0 an en 1996 (a)............................ 339 42 – 260 756 Génération future (b) (qui naîtra en 1997)....................... 794 489 177 1 314 Ratio (b)/(a)....................................... 2,35 11,6 1,74 Différence (b)-(a)............................... 455 446 437 558 IPL...................................................... 190 % du PIB 188 % du PIB 187 % du PIB 229 % du PIB Source : calculs de l’auteur.

Comptes générationnels par âge Différentes hypothèses de ventilation des dépenses de l’État

69Si on ne ventile plus les dépenses d’éducation, les paiements nets moyens de toutes les générations concernées par l’éducation (c’est-à-dire jusqu’à 29 ans) augmentent puisqu’elles reçoivent moins de transferts (cf. tableau 5). La hausse est d’autant plus importante que les individus sont jeunes, en raison de la prédominance de ces transferts à ces âges-là et de l’effet de l’actualisation.

70Cet exemple met par ailleurs en évidence la sensibilité du ratio comme indicateur de déséquilibre et sa non-robustesse au choix des ventilations. Il est en effet mécaniquement très élevé (11,6) lorsqu’on ventile 400 milliards de dépenses des administrations publiques, en raison de la faiblesse des comptes des nouveau-nés. On ne l’utilisera plus par la suite au profit de la différence ( n₁ ? n₀ ).

71La ventilation de l’ensemble du solde G_t de manière uniforme (cf. tableau 5) correspond logiquement à la volonté de ne pas introduire de biais dans les résultats [1]. On est ici en accord avec Ter Rele [1997] qui explique que « what is relevant is the inter-generational redistribution of all benefits and burdens and not only those distributed by means of transfer payments » (p. 18), et avec Raffelhüschen [1999] : « [...] the present study [...] uses a broad concept of government transfers that assigns net government purchases not transferred to individuals in-cash as an in-kind transfer reducing agents’lifetime fiscal burden. The generational accounts hence do not only measure who pays for general government spending, like expenditure for military, but also who possibly benefits from it. » La ventilation du solde G_t de manière uniforme diminue légèrement le déséquilibre intergénérationnel, en raison des évolutions démographiques mais dans des proportions moindres qu’auparavant, dans le cas de la ventilation des dépenses d’éducation. De la même manière que, précédemment, la ventilation de ce transfert agrégé profite en effet à tout le monde de manière uniforme.

Considérer les dépenses d’investissement comme des dépenses de consommation courantes multiplierait le déséquilibre intergénérationnel par deux

72Les études basées sur la CG se différencient aussi à propos du traitement des dépenses en capital de l’État. Elles sont laissées de côté dans l’étude d’Accardo, qui explique que, ne considérant que la richesse financière de l’État, il retient « un déficit budgétaire courant hors dépenses d’investissement ». Doré et Levy [1998,2000], quant à eux, retiennent un déficit budgétaire courant incluant les dépenses en capital tout en n’intégrant pas les actifs physiques dans la richesse totale de l’État. Quelle solution adopter ?

73Le traitement des investissements en capital de l’État fait souvent l’objet de critiques car ils peuvent être considérés de trois manières :

• soit on suppose qu’ils ne « rapportent » pas aux administrations publiques et on les considère alors comme de la consommation courante, payée l’année de l’achat, en supposant qu’il est indifférent de considérer la valeur l’année d’achat ou le flux actualisé de services [1]. On néglige ainsi sciemment le rendement social qui pourrait bénéficier à l’État (en tenir compte nécessiterait cependant un raisonnement dans le cadre d’un modèle d’équilibre général calculable). Les bénéfices fournis par ces investissements aux générations futures ne sont pas non plus pris en compte, orientant ainsi défavorablement leur position puisqu’elles doivent en supporter le coût;
• soit on suppose que ces dépenses en capital bénéficient aux générations actuelles et on les ventile comme des transferts ;
• soit on suppose que ces dépenses ont un rendement positif, que l’État peut s’« approprier » et les flux de revenus futurs s’annulent alors avec le prix de l’achat, sous l’hypothèse supplémentaire que le taux de rendement des investissements pour l’État est égal au taux d’actualisation. On laisse alors de côté le compte de capital.

74Entre ces positions extrêmes peut être proposé un certain nombre de variantes, différant par le degré de dépenses jugées « productives » et « improductives », l’importance de cette question étant renforcée par le montant élevé des dépenses en capital.

75Assimiler les dépenses en capital (d’un montant de 247 milliards de francs en 1996) à des dépenses de consommation courante multiplierait le déséquilibre par deux, les comptes des générations actuelles restant les mêmes (cf. tableau 6). Les scénarios qui suivent sont réalisés en laissant de côté le compte de capital. Il faut cependant garder à l’esprit la critique importante d’Haveman [1994] qui juge que « these conventions have another undesirable feature : they prevent the accounts from reflecting any changes in the long-vs. short-run character of the portfolio of public investment activities. For example, a shift in the composition of public exhaustive expenditures from short-lived activities (like traffic control) to long-lived capital investment (like education) would have no effect on the generational accounting tabulations ».

Tableau 6.

Comptes générationnels par âge Les dépenses d’investissement sont considérées comme des dépenses courantes

Tableau 6. Comptes générationnels par âge Les dépenses d’investissement sont considérées comme des dépenses courantes (en milliers de francs 1996) Variante : les dépenses en capital sont considé-Scénario de référence rées comme des dépen(col. 4 tableau 5) ses de consommation courante Génération âgée de 0 an en 1996 (a)........... – 260 – 260 Génération future (b).................................... (qui naîtra en 1997) 177 583 Différence (b)-(a).......................................... 437 843 IPL.................................................................. 187 % du PIB 358 % du PIB Source : calculs de l’auteur.

Comptes générationnels par âge Les dépenses d’investissement sont considérées comme des dépenses courantes

76D’autres variantes consisteraient à ventiler une partie de ces dépenses en capital sur les générations actuellement en vie, les considérant alors comme des transferts. Doré et Levy [1998,2000] retiennent cette hypothèse pour les dépenses d’éducation et les dépenses de santé.

Assimiler la richesse de l’État à la seule dette publique majorerait le déséquilibre intergénérationnel

77La richesse W_t de l’État peut poser un problème de concept et de mesure. Afin de contourner le problème, on étudie la sensibilité du déséquilibre à des variations de son montant. On suppose donc désormais que la richesse du gouvernement est égale à la différence entre la valeur de l’ensemble des actifs (financiers et non financiers) et la dette publique, soit 682 milliards de francs ( INSEE [1997b]).

Tableau 7.

Comptes générationnels par âge Les actifs physiques de l’État sont intégrés dans sa richesse

Tableau 7. Comptes générationnels par âge Les actifs physiques de l’État sont intégrés dans sa richesse (en milliers de francs 1996) Variante : la richesse de Scénario de référence l’État inclut les actifs (col. 4 tableau 5) physiques Génération âgée de 0 an en 1996 (a)........... – 260 – 260 Génération future (b).................................... (qui naîtra en 1997) 177 60 Différence (b)-(a).......................................... 437 320 IPL.................................................................. 187 % du PIB 137 % du PIB Source : calculs de l’auteur.

Comptes générationnels par âge Les actifs physiques de l’État sont intégrés dans sa richesse

78Le déséquilibre diminue d’un peu plus de 25 % (cf. tableau 7), baisse plus importante que dans l’étude d’Accardo (environ 10 %). Cette différence s’explique certainement par la manière de calculer les comptes des générations futures.

Ne pas supposer la constance des profils relatifs par âge en projection modifie le déséquilibre intergénérationnel

79Une des hypothèses fortes de la comptabilité générationnelle concerne la constance des profils au cours du temps. Le paiement net de la génération née en ( t + 1 ) est égal à celui de la génération née en t, ajusté de la croissance de la productivité. Un homme de 40 ans, par exemple, paiera toujours x % de cotisations sociales de plus qu’un homme de 60 ans, quelle que soit la date. Cette hypothèse de constance des profils par âge soulève deux problèmes liés. Le premier, récurrent, concerne la confusion entre âge et génération. En effet, on suppose que le profil par âge estimé en coupe va s’appliquer en longitudinal. Ceci n’est pas le cas en général. Bodier [1999] met en évidence ces effets d’âge et de génération sur la structure de la consommation et son évolution. Elle en conclut que « jusqu’à présent, les études sur la consommation suggèrent que celle-ci diminue avec l’âge. La déformation de la structure de la population au profit des catégories de niveau élevé, mais a priori sous-consommatrices, fait donc peser de fortes incertitudes sur le niveau de la consommation des ménages au cours des décennies à venir. Toutefois, ces études comparent des générations différentes à une même date ».

80La deuxième difficulté concerne le raisonnement à structure de l’économie fixée. Comme l’explique Sturrock [1995], « Fixed relative age profiles define the structure of the economy. For instance, they imply that, by age and sex, there is never any change in rates of participation in the labor force, relative earnings, the average work week, the ratios of assets to income, health needs and so forth ». On peut aussi citer Kessler et Masson [1995] qui indiquent qu’« il faut encore s’interroger sur la nature, la force et la permanence des effets de l’âge que l’on mettrait ainsi en évidence, pour pouvoir dégager les conséquences socio-économiques du vieillissement des populations, soit de la part relative croissante prise par les effectifs des personnes âgées ».

81Par ailleurs, pour les plus âgés, le calcul des profils sur une année donnée peut induire un biais de sélection résultant des écarts d’espérance de vie. Les individus avec un revenu élevé ont en effet aussi, en moyenne, l’espérance de vie la plus longue.

82La question de la constance se pose pour tous les profils de transferts et impôts par âge.

• Retraites

84Le profil moyen de retraite par âge, calculé sur la population totale, intègre à la fois un effet « montant de retraite avec l’âge » et un effet « taux de retraités par âge » (cf. graphique 1).

85La combinaison de ces deux courbes conduit au profil présenté en annexe (cf. graphique 2, annexe 1).

86La hausse des taux d’activité féminins va ainsi entraîner une modification du profil moyen de pension de retraite par sexe, sous l’effet d’une augmentation des droits mais aussi du taux de retraitées par âge. Ces modifications combinées aux évolutions démographiques auront un impact sur les comptes intergénérationnels. Par ailleurs, les retraites sont indexées sur la productivité en projection alors que les pensions du secteur privé sont indexées sur les prix depuis 1987. La variante sur le mode d’indexation mettra en évidence l’impact sur le déséquilibre (voir infra ). Enfin, les retraites dépendent de chroniques de revenus passés et sont donc amenées à évoluer.

Graphique 1.

Pension annuelle moyenne et taux de retraités par âge et sexe

Graphique 1. Pension annuelle moyenne et taux de retraités par âge et sexe a) Pension annuelle moyenne (en 1997) 120 100 80 60 40 Hommes Femmes 20 0 60-64 65-69 70-74 75-84 85 et + Sources : EIR, 1997, DREES et Enquête Emploi, 1997. Note : la pension annuelle est exprimée en milliers de francs.

Pension annuelle moyenne et taux de retraités par âge et sexe

• Dépenses de santé

87Les travaux d’Accardo [1998] et de Doré et Levy [1998,2000] se basent sur l’enquête Santé 1980 (Mizrahi, Mizrahi [1986] et Caussat, Glaude [1993]). Comparons le déséquilibre intergénérationnel lorsqu’on utilise des données plus récentes en matière de dépenses de santé, à savoir l’Enquête Santé 1992 [1] (Mizrahi et Mizrahi [1995]) (cf. graphique 9).

Tableau 8.

Comptes générationnels par âge Les profils de dépenses de santé sont issus de l’Enquête Santé 1992 (et non 1980)

Tableau 8. Comptes générationnels par âge Les profils de dépenses de santé sont issus de l’Enquête Santé 1992 (et non 1980) (en milliers de francs 1996) Scénario de référence Profils de dépenses de Âge en 1996 (col. 4 tableau 5) santé issus de l’ES 92 0–4 – 210 – 189 5–9 – 317 – 17 10–14 183 189 15–19 468 463 20–24 753 727 25–29 809 761 30–34 668 599 35–39 451 367 40–44 180 81 45–49 – 183 – 296 50–54 – 643 – 776 55–59 – 1 047 – 1 202 60–64 – 1 222 – 1 388 65–69 – 1 116 – 1 280 70–74 – 944 – 1 091 75–79 – 771 – 888 80–84 – 563 – 635 85–89 – 407 – 455 90–94 – 292 – 326 95–100 – 200 – 224 Génération âgée de 0 an en 1996 (a)................................................ – 260 – 238 Génération future (b).................................... (qui naîtra en 1997) 177 302 Différence (b)-(a).......................................... 437 540 IPL.................................................................. 187 % du PIB 230 % du PIB Source : calculs de l’auteur.

Comptes générationnels par âge Les profils de dépenses de santé sont issus de l’Enquête Santé 1992 (et non 1980)

88Le déséquilibre intergénérationnel est accentué de manière significative, d’environ 25 %, (cf. tableau 8). En effet, l’écart relatif entre les dépenses des jeunes et des plus âgés, plus élevé d’après l’enquête Santé 1992 que dans l’enquête Santé 1980, combiné aux évolutions démographiques, renchérit le coût à venir des dépenses de santé. Les comptes de l’ensemble des générations augmentent, tout particulièrement pour celles aux âges médians, susceptibles de bénéficier plus longtemps de dépenses de santé plus élevées.

89Par ailleurs, les agrégats de dépenses de santé dans nos projections, comme l’ensemble des transferts et taxes, évoluent au rythme de la productivité et des évolutions démographiques et ne sont pas contraints par des projections macro-économiques exogènes qui les maintiendraient sur un sentier de croissance défini ex ante. Doré et Levy [2000] définissent ce sentier ex ante : « Dans le moyen terme, les dépenses de santé totales en proportion du PIB subiront une réduction modérée, puis, au-delà de 2002, les dépenses de santé par tête évolueront proportionnellement à la productivité. » Ce choix est conforme à la volonté de construire des comptes générationnels plus « réalistes ».

90Pour terminer, on peut aussi contester l’hypothèse de constance des profils par âge en projection pour deux autres raisons :

• les profils estimés en coupe reflètent la situation économique une année donnée (croissance ou récession). Les agrégats observés sont ainsi affectés par des effets de cycle (préretraites, indemnités chômage, cotisations sociales,...);
• les profils peuvent être sujets à un certain nombre d’erreurs de mesure, question abordée par Accardo qui conclut finalement que « l’effet des erreurs de mesure (sur le déséquilibre) est très modéré ».

91Le dernier scénario envisagé, basé sur les profils de dépenses de santé issus de l’enquête Santé 1992 et dont les résultats sont présentés dans le tableau 8 (col. 3), correspond désormais à notre compte central, par rapport auquel nous mettrons en place deux variantes dans le domaine des retraites.

Le déséquilibre résulterait des évolutions démographiques

92Afin d’évaluer l’ampleur de l’impact du vieillissement sur le déséquilibre intergénérationnel mis en évidence précédemment, on fait une variante à structure démographique de 1996 inchangée.

93Sous l’hypothèse d’une constance de la population à son niveau et à sa structure de 1996, le déséquilibre disparaît totalement (cf. tableau 9) et la situation est même inversée au profit des générations futures.

94Sans adopter cette position extrême, il est possible de tester l’impact des trois composantes des projections démographiques : fécondité, espérance de vie et immigration [1].

La mesure du déséquilibre est très sensible au choix du taux de croissance de la productivité et du taux d’actualisation

95Aucun consensus n’existe sur les valeurs des taux d’actualisation et de croissance de la productivité à retenir. Le choix de ces deux paramètres est toujours sujet à discussion et le débat est en général tranché par des analyses de sensibilité qui retiennent des valeurs des taux entre deux bornes. En ce qui concerne le taux d’actualisation, la borne inférieure correspond au rendement des obligations d’État, la borne supérieure au rendement d’un actif risqué (pour tenir compte des incertitudes sur les flux futurs de recettes et de dépenses) [2].

Tableau 9.

Comptes générationnels par âge La structure et le niveau de la population sont ceux de 1996

Tableau 9. Comptes générationnels par âge La structure et le niveau de la population sont ceux de 1996 (en milliers de francs 1996) La structure et le niveau Âge en 1996 Scénario de référence de la population sont (col. 3, tableau 8) ceux de 1996 0–4 – 189 76 5–9 – 17 262 10–14 189 491 15–19 463 815 20–24 727 1 017 25–29 761 1 048 30–34 599 881 35–39 367 676 40–44 81 409 45–49 – 296 34 50–54 – 776 – 561 55–59 – 1 202 – 985 60–64 – 1 388 – 1 104 65–69 – 1 280 – 980 70–74 – 1 091 – 799 75–79 – 888 – 893 80–84 – 635 – 607 85–89 – 455 – 397 90–94 – 326 – 282 95–100 – 224 – 202 Génération âgée de 0 an en 1996 (a)................................................ – 238 17 Génération future (b).................................... (qui naîtra en 1997) 302 – 166 Différence (b)-(a).......................................... 540 – 183 IPL.................................................................. 230 % du PIB 0 Source : calculs de l’auteur.

Comptes générationnels par âge La structure et le niveau de la population sont ceux de 1996

96Pour un taux de croissance de la productivité donné, un taux d’actualisation plus élevé a tendance à diminuer le déséquilibre puisqu’il donne un poids plus faible aux paiements futurs (la diminution ne sera pas monotone, les flux des futures générations et de celles des nouveau-nés diminueront toutes les deux avec un taux d’actualisation plus élevé) (cf. tableau 10).

97Les effets de l’augmentation de la productivité sont ambigus, diminuant le fardeau relatif des futures générations pour un taux d’actualisation suffisamment élevé et l’accroissant pour des taux faibles. Comme l’expose clairement Accardo [1998], la valeur du déséquilibre dépend de la différence ( r - g ) et non pas des valeurs absolues. En effet, si l’on se reporte aux équations de base de la CG, on constate l’omniprésence du rapport ( 1 + g ) / ( 1 + r ) [1] dans les flux. Quels sont les éléments d’explication de cette non-linéarité ? Une croissance plus forte accroît la valeur actualisée des transferts et des taxes. Néanmoins, en raison de la distribution de la consommation sur cycle de vie, quand le taux d’actualisation est suffisamment élevé, l’accroissement de la valeur actualisée des taxes (payées plus tôt dans la vie) compense l’accroissement de la valeur actualisée des transferts. Pour des taux d’actualisation suffisamment faibles, l’accroissement des transferts conjugué à une consommation du gouvernement plus importante (qui évolue au rythme de croissance de l’économie) impliquent un fardeau plus élevé pour les générations futures (cf. tableau 10).

Tableau 10.

Comptes générationnels par âge Sensibilité au choix du taux d’actualisation et au taux de croissance de la productivité

Tableau 10. Comptes générationnels par âge Sensibilité au choix du taux d’actualisation et au taux de croissance de la productivité (en milliers de francs 1996) Génération âgée Génération future r g de 0 an en 1996 (b) (qui naîtra en Différence (b)-(a) IPL (en % du PIB ) (a) 1997) 0,75 – 309 354 663 427 2 1 – 360 354 714 554 0,75 – 232 274 506 193 3 1 – 238 302 540 230 2 – 362 354 716 560 0,75 – 244 153 397 109 4 1 – 237 184 421 124 2 – 240 304 543 184 0,75 – 276 49 325 70 5 1 – 267 73 340 78 2 – 237 187 424 126 0,75 – 303 – 24 279 50 6 1 – 297 – 8 289 54 2 – 266 77 343 79 0,75 – 320 – 70 250 28 10 1 – 322 – 75 247 28 2 – 327 – 86 241 31 Source : calculs de l’auteur. Note de lecture : on repère en gras le compte central.

Comptes générationnels par âge Sensibilité au choix du taux d’actualisation et au taux de croissance de la productivité