1Afin de limiter le champ d’intervention des autorités publiques et d’encourager l’utilisation des mécanismes de marché dans les marchés de services publics, l’Union européenne a énoncé deux règles importantes dans son Livre vert sur les marchés publics. Ces deux règles sont :

• l’ouverture à la concurrence des marchés de travaux et de services publics ;
• le respect des règles de transparence et d’égalité dans l’attribution des marchés.

2Alors que la première règle est de portée très générale, puisqu’elle vise à appliquer les dispositions de l’article 86 (ex. 90) du traité de l’Union européenne garantissant « la libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux au sein de l’Union européenne », la seconde règle concerne les services pour lesquels il est difficile d’introduire une concurrence directe pour des problèmes de rendements d’échelle croissants ou de certaines formes de non-convexité. Cette seconde règle complète la première puisqu’elle vise à organiser et à réglementer l’attribution de ces marchés en substituant une concurrence indirecte pour le marché à la concurrence plus traditionnelle dans le marché. Notons, par ailleurs, que l’Union européenne préconise la mise en place d’autorités de régulation indépendantes du pouvoir politique afin d’assurer la transparence des processus d’attribution.

3Face à l’application de ces règles, la position française, exposée dans la loi du 29 janvier 1993, dite « loi Sapin [1] », reste ambiguë. En ce qui concerne la première règle, le principe de libre administration des collectivités locales donne aux maires une totale liberté dans le choix du mode de gestion de leurs services publics. Ainsi, un maire peut librement choisir le système de régie directe sans avoir l’obligation de comparer, au préalable, les coûts de la gestion publique avec ceux que la commune aurait supportés si la gestion du service public local était confiée au secteur privé. Ce principe ne favorise, bien entendu, ni l’ouverture à la concurrence, ni la transparence préconisées par la Commission européenne et ce d’autant plus qu’il n’est nullement question de mettre en place une autorité de régulation indépendante du pouvoir politique. En ce qui concerne la seconde règle, le flou est encore plus évident. Il est, en effet, assez curieux de constater que la loi Sapin, dont le but principal est de subordonner la passation des contrats de délégation de service public à une certaine mise en concurrence, compense cette obligation par l’affirmation selon laquelle les offres sont « librement négociées par l’autorité responsable de la personne publique délégante qui, au terme de ces négociations, choisit le délégataire » (art. 38). Ce principe est généralement appelé principe du choix intuitu personae et donne au maire un poids important dans la décision ultime.

4Après avoir analysé les résultats d’une enquête réalisée auprès d’une soixantaine de communes françaises montrant une tendance, de la part des communes, à regrouper la gestion de plusieurs services publics entre les mains d’un seul opérateur, nous présentons un modèle justifiant ce phénomène de regroupement des services publics locaux. Nous concluons en discutant des limites naturelles au problème de favoritisme dans les marchés de services publics.

ANALYSE EMPIRIQUE

5Les données présentées ci-après sont tirées d’une enquête téléphonique menée auprès d’un échantillon de municipalités françaises [2]. Pour chacune des municipalités, nous avons déterminé le nom des exploitants publics ou privés à qui elles ont confié la tâche de fournir leurs services publics locaux. Les services publics considérés sont :

• le marché de l’eau,
• la collecte des déchets ménagers,
• la télévision par câble,
• le chauffage urbain,
• la restauration collective,
• les parcs de stationnement.

6Le but de cette étude est de montrer le manque de concurrence et de transparence dans l’attribution de ces marchés. Pour cela, nous regroupons les services publics locaux deux à deux et nous comparons, à chaque fois, le pourcentage où les deux services ont été confiés à un même opérateur avec un seuil représentant le pourcentage « normal » obtenu si l’attribution de ces marchés était concurrentielle. Pour calculer ce seuil, nous avons choisi de tenir compte de la concurrence existant au sein de chaque service. Ainsi, pour la distribution de l’eau, il existe seulement trois entreprises susceptibles d’assurer ce service (Compagnie générale des eaux, Lyonnaise des eaux-Dumez et Saur-Cise) auxquelles il faut ajouter le système de régie. Ces quatre « entreprises » sont également capables d’assurer l’ensemble des autres services, excepté dans le domaine du câble où ni la Saur-Cise, ni le système de régie ne sont pour l’instant présents. C’est donc à partir de ces quatre opérateurs potentiels que l’analyse est menée. Pour les autres marchés, nous avons comptabilisé le nombre d’opérateurs ayant obtenu un marché, en plus des quatre cités plus haut. Ce nombre permet de déterminer le « niveau de concurrence » du secteur. Il est important de remarquer que cette manière de calculer le niveau de concurrence a de fortes chances de biaiser le seuil « normal » vers le haut. Il existe, en effet, certainement plus d’entreprises capables d’assurer la gestion de ces services et qui n’apparaissent pas dans notre enquête par manque de données. Dans le marché de la collecte des ordures ménagères, nous avons comptabilisé une seule entreprise en plus des quatre; dans le marché de la télévision par câble, deux entreprises en plus de la Compagnie générale des eaux et de la Lyonnaise des eaux; dans le marché du chauffage urbain et de la restauration collective, cinq entreprises en plus des quatre précitées ; enfin, pour le marché des parcs de stationnement, nous avons comptabilisé sept entreprises différentes en plus des quatre initiales.

7Avec six services distincts, il y a 6 × 5/2 = 15 couples de services possibles. Nous pouvons, à présent, déterminer les seuils S_i, i = 1 à 15, lorsque l’attribution des marchés est parfaitement concurrentielle et que les opérateurs ont tous la même probabilité d’obtenir un marché. Le seuil S_i est déterminé par la formule : S_i = (nombre total d’entreprises présentes dans le premier service)^–1 × (nombre d’entreprises présentes dans le second service)^–1 × nombres d’entreprises susceptibles de fournir les deux services.

8Le graphique suivant récapitule l’association des différents services entre eux. Il indique le pourcentage « normal » que nous devrions obtenir si l’attribution était concurrentielle et transparente et le pourcentage obtenu d’après l’enquête.

9De manière générale, les pourcentages obtenus sont nettement supérieurs aux seuils calculés dans le cas où l’attribution des marchés est concurrentielle. Cette différence montre bien la tendance des maires à confier la gestion de plusieurs services publics à un même opérateur et met en doute leur volonté d’appliquer des règles d’attribution transparente et juste.

10On remarque que les valeurs obtenues sont généralement plus élevées quand les secteurs de la distribution d’eau et de la restauration collective sont concernés. Ainsi, pour les services de la distribution d’eau et de l’enlèvement des ordures ménagères, le pourcentage observé est de 51 %, alors que le seuil « normal » est seulement de 20 %. Pour les secteurs de la restauration collective et l’enlèvement des ordures ménagères, il est de 37 %, alors que le seuil est seulement de 9 %. Enfin, nous remarquons que, dans toutes les associations de services où apparaît le secteur du câble, l’écart entre le seuil et le pourcentage obtenu est généralement plus faible.

Graphique 1.

Différence entre seuils observés et seuils « normaux »

Graphique 1. Différence entre seuils observés et seuils « normaux » (en %) 60 50 40 30 20 10 0 Eau/Ordures Ea Eau/Restauration Ordures/Chauffage Ordures/Restauration Câble/Restauration Chauffage/Stationnement Eau/Câble Même opérateuru/Chauffage Eau/Stationnement Ordures/Câble Ordures/Stationnement Câble/Chauffage Câble/Stationnement Chauffage/Restauration Restauration/Stationnement Seuil

Différence entre seuils observés et seuils « normaux »

11Cette étude illustre également les deux facettes que peut prendre le pouvoir discrétionnaire du maire au moment de l’attribution des marchés de services publics. Ainsi, la notion de choix intuitu personae a sûrement joué dans des municipalités comme Toulouse ou Tourcoing, qui ont délégué, respectivement, six et quatre de leurs services au même opérateur privé : la Compagnie générale des eaux. Au contraire, c’est le principe de libre administration qui a certainement joué dans des communes comme Béthune ou Le Havre puisque la quasi-totalité de leurs services est géré en régie et n’a donc pas été mis en concurrence. Trois types d’explication sont généralement avancés pour expliquer le regroupement des services publics entre les mains d’un unique opérateur. La première explication est d’ordre technique et consiste à dire qu’il existe des économies de gamme entre les différents services. On dit qu’il existe des économies de gamme entre deux services lorsqu’il est moins coûteux de produire ces deux services en même temps plutôt que de les produire séparément [1]. Ainsi, la distribution d’eau et l’enlèvement des déchets sont souvent dits « complémentaires » puisqu’ils impliquent tous deux une partie retraitement. Les services de l’eau et du câble sont également souvent associés puisqu’ils nécessitent tous deux de creuser des tranchées pour faire passer les tuyaux et les câbles respectivement. Cependant, les écarts importants, relevés dans notre enquête, entre les seuils observés et les seuils « normaux » entre ces différents services ne permettent pas d’expliquer ce phénomène de regroupement par la présence d’économies de gamme. En effet, dans le cas contraire, le nombre d’entreprises concurrentes aurait été plus faible [1], et donc le seuil « normal » plus élevé, ce qui aurait dû donner un écart minime entre les deux seuils. Notons, toutefois, que les faibles écarts de seuils constatés pour les associations de services impliquant le câble peuvent, quant à eux, s’expliquer par la présence de « déséconomies » de gamme entre ce service et les autres. En effet, le service du câble est un service de haute technologie, demandant des compétences techniques particulières et qui peuvent difficilement être partagées avec des services plus traditionnels comme la restauration ou la collecte des déchets ménagers. La seconde explication est liée aux coûts de transaction : lorsqu’une commune décide de déléguer la gestion d’un service, elle doit arbitrer entre le gain informationnel à mettre en concurrence plusieurs opérateurs potentiels et le coût financier pour organiser un tel processus d’attribution. Lorsque les coûts de transaction liés à l’organisation d’un processus d’attribution concurrentiel sont relativement trop importants, la commune peut alors préférer ne pas organiser d’enchère et favoriser un concurrent qu’elle connaît déjà. Enfin, la troisième explication est liée à l’hypothèse d’un maire malveillant maximisant son propre bien-être et donc disposé à la corruption. En favorisant un opérateur particulier, un maire malveillant pourra, en effet, bénéficier d’avantages personnels octroyés généreusement par l’opérateur en question.

12Dans la section suivante, nous considérons un maire bienveillant maximisant la somme des utilités nettes des agents de sa commune. Cependant, nous supposons que le maire a, en plus, une contrainte légitime de réélection et nous nous interrogeons sur l’influence de cette contrainte sur son comportement lors du processus d’attribution d’un marché.

LE MODÈLE

13Nous considérons une économie locale constituée de trois types d’agents : le maire, les électeurs en nombre n et les opérateurs de service public en nombre m. Le maire maximise le bien-être social, c’est-à-dire la somme des utilités nettes des électeurs et des profits des opérateurs de service public. Nous supposons qu’il peut aussi être concerné par des préoccupations électoralistes, ce qui le conduit à s’intéresser plutôt à l’électeur médian. Chaque électeur, i = 1 à n, utilise la totalité de son revenu Rⁱ pour consommer des deux services publics. L’épargne est supposée absente dans l’économie locale. Nous distinguons deux types de revenus qui nous seront utiles pour la suite de l’exposé : le revenu de l’électeur médian, noté Rⁿ 2 + 1, et le revenu de l’électeur moyen, noté R^M, où n ? Rⁱ R^M = i = 1 n¹. Les deux services publics se distinguent par leur degré de captivité respectif de la clientèle. Alors que le premier est un service public à clientèle fortement captive (parmi les services publics locaux traditionnels, nous pouvons considérer que la distribution d’eau potable et les transports en commun sont deux services publics à clientèle captive), le deuxième l’est un peu moins (pour la télévision par câble, les parcs de stationnement, le chauffage urbain ou la restauration collective, il existe d’assez bons substituts). Cela se traduit par une élasticité-prix du premier service, ?₁, plus faible que celle du second, ?₂. Pour simplifier, nous supposons que la consommation individuelle du premier service est incompressible, q₁ = q ?₁, et par conséquent que son élasticité-prix est nulle ( ?₁ = 0 ) [2].

14La fonction d’utilité d’un consommateur i est supposé croissante et quasi-linéaire en chacun des arguments. Nous la notons :

15L’utilité sociale brute tirée de ces deux services est la somme des utilités des n consommateurs :

16Dans la suite, nous considérons, d’abord, le cas d’un maire organisant une attribution concurrentielle et transparente pour le second service, puis nous analysons le cas où le maire biaise le processus d’attribution afin de manipuler les tarifs de services publics.

Attribution concurrentielle et transparente du marché de service public

17Lorsque le maire décide de faire jouer les règles de concurrence au moment de l’attribution du second marché, il organise une procédure d’attribution à laquelle participent les m opérateurs potentiels. Cette procédure peut prendre la forme d’une enchère ou suivre une méthode de sélection administrative. Pour éliminer le problème lié aux coûts de transaction, nous supposons que cette procédure n’est pas coûteuse. Cette procédure ne porte que sur un critère unique d’efficacité : le coût marginal. Deux cas sont envisagés selon que l’opérateur responsable du premier service est ou n’est pas le plus efficace pour gérer le second service.

L’opérateur 1 est le plus efficace

18Lorsque l’opérateur du service à demande inélastique a le coût marginal le plus faible pour le second service, il obtient la gestion du second service. Le maire cherche ensuite à fixer les tarifs qui maximisent la somme des utilités de ses électeurs sous la contrainte que le profit de l’opérateur soit nul :

Puisque les pentes de la contrainte budgétaire de l’opérateur et des courbes d’iso bien-être du régulateur sont égales, on en déduit que le régulateur peut choisir n’importe quel couple de prix ( p₁, p₂ ) satisfaisant la contrainte d’équilibre budgétaire de l’opérateur.

L’opérateur 1 n’est pas le plus efficace

19Si nous appelons k l’opérateur le plus efficace, c’est-à-dire si k est tel que c₂^k = min [ c₂^j ], avec k ? i, alors k remporte l’enchère et devient responsable de la gestion du bien 2. Une fois attribuée la gestion du service, l’objectif du maire est de choisir les prix des services publics ( p₁, p₂ ), qui maximisent le bien-être social sous la contrainte que le budget de chaque opérateur soit équilibré :

En l’absence de coûts fixes, la solution consiste à tarifer chaque service à son coût marginal. Le prix de chaque service est donc :

Manipulation du processus électoral à travers le choix des tarifs de service public

20Nous supposons que le programme du maire comporte une contrainte supplémentaire représentant son objectif privé : être réélu. Cette contrainte consiste à s’assurer le soutien d’une majorité de la population en augmentant strictement son niveau d’utilité au-dessus de l’utilité qui serait obtenue avec la tarification de premier rang. À population donnée, nous montrons que le seul moyen d’y parvenir est de pratiquer un système de subventions croisées, c’est-à-dire de diminuer le prix du service à demande inélastique en compensant la perte réalisée par une augmentation du prix du service à demande élastique. Cette pratique implique forcément que la gestion des deux services soit confiée à un seul et même opérateur. Cela ne peut arriver que si l’opérateur du premier service a le coût marginal le plus faible dans l’attribution du second marché, ou si l’attribution est biaisée en faveur de cet opérateur.

21Dans les deux cas, le programme du maire a la même forme. Il maximise la somme des utilités de ses électeurs sous une contrainte de profit nul pour l’opérateur et une contrainte liée à sa réélection. Lorsque les deux services sont confiés à la même entreprise (indice supérieur des coûts marginaux égal à 1), le programme s’écrit :

La résolution de ce programme nous permet d’écrire la proposition suivante :

22

PROPOSITION. Si Rⁿ 2 < R ( Rⁿ 2 > R^M ), un maire soucieux de sa réé+ 1^M + 1 lection est obligé de distordre les prix des services publics de telle façon que le tarif du service inélastique (élastique) soit subventionné par le tarif du service élastique (inélastique).

23ⁱ Démonstration. En remplaçant n n ( R ? p₁ q₁ ? ), la première ? i = 1 q₂ⁱ par ? i = 1 p₂ contrainte du programme de maximisation peut être écrite de la manière suivante :

Dans le cas où l’opérateur 1 est le plus efficace pour la gestion du bien 2, la contrainte de réélection est équivalente à :

Comme nous avons supposé que la fonction d’utilité du consommateur est quasi linéaire en chacun de ses arguments, la différence d’utilité peut s’écrire de la manière suivante :

En remplaçant p₁ dans cette contrainte, nous obtenons :

Dans le cas où l’opérateur 1 n’est pas le plus efficace mais qu’il obtient quand même la concession du service 2, la contrainte de réélection s’écrit :

En remplaçant p₁ dans cette contrainte, nous obtenons :

Dans le cas où Rⁿ 2 + 1 < R^M, le maire est donc obligé de distordre le prix des deux biens par rapport aux prix optimaux ( p₁ < c₁¹ et p₂ < c₂^k ).

24Ce résultat montre qu’un maire soucieux de sa réélection a intérêt à confier la gestion de plusieurs services publics à un même opérateur, que ce dernier soit public ou privé. En effet, s’il confie la gestion des services publics à des opérateurs différents, le maire n’a plus la possibilité de réaliser des subventions croisées entre les services et ne peut donc pas manipuler l’électorat. Ainsi, nous mettons en évidence l’importance pour un maire de disposer d’une liberté de manœuvre dans l’attribution des marchés de service public. Dans ces conditions, il n’est pas étonnant de constater qu’une majorité de maires soit très attachée aux principes de libre administration et de choix intuitu personae. Cette liberté dans l’attribution des marchés peut être économiquement sous-optimale puisqu’elle peut inciter un maire à favoriser un opérateur inefficace au moment de l’attribution d’un marché. Elle encourage, en outre, un phénomène de concentration horizontale puisqu’un seul opérateur peut être amené à gérer l’ensemble des services publics d’une commune, lui donnant, par ailleurs, un pouvoir de négociation considérable par rapport à celle-ci.

25Nous avons également montré le sens des distorsions en fonction de la distribution des revenus dans les communes. Lorsque la distribution des revenus est telle que le revenu médian est inférieur au revenu moyen [1], le maire a intérêt à subventionner les usagers du service inélastique au détriment des usagers du service élastique. Ce résultat va à l’inverse de l’efficience économique qui veut que l’on tarifie au coût marginal, et que l’on fasse payer plus cher la demande inélastique et moins cher la demande élastique (tarification à la « Ramsey ») lorsque l’on doit s’éloigner de la tarification de premier rang.

26Les données de l’enquête confirment, d’une certaine manière, notre résultat. En effet, les écarts de seuils importants constatés lorsqu’apparaît le service de distribution de l’eau indiquent bien que l’opérateur responsable de ce service a souvent plus de chances d’être aussi responsable de la gestion des autres services. Or, le service de l’eau est bien connu pour être un service très sensible électoralement, ce qui laisse à penser que des subventions croisées sont réalisées entre ce service, dont la demande est inélastique, avec les autres services. Un autre service qui fait, lui aussi, souvent l’objet d’une grande attention de la part des ménages est le service de restauration collective. Là aussi, nous remarquons que les écarts de seuils sont particulièrement élevés et laissent présager du même phénomène.

LIMITES ET CONCLUSION

27En dehors de la proposition de la Commission européenne de mettre en place des instances de régulation indépendantes du pouvoir politique local, il existe plusieurs facteurs « naturels » susceptibles de limiter le pouvoir du maire dans le choix des opérateurs. Nous les évoquons ici brièvement [2]. L’une des caractéristiques les plus importantes que l’on retrouve dans la plupart des services publics a trait à la présence de coûts fixes dans la technologie de production. La prise en compte de ces coûts fixes et l’obligation, pour la commune, de respecter les différentes contraintes budgétaires obligent cette dernière à faire payer plus cher les usagers dont la demande est la plus inélastique, ce qui a pour conséquence de réduire les possibilités de manipulation des tarifs à travers des sub-ventions croisées. La mobilité des ménages représente également un frein important à la manipulation des tarifs et donc à l’intérêt de regrouper la gestion de plusieurs services entre les mains d’un même opérateur. En effet, subventionner les consommateurs « pauvres » en faisant payer plus cher les consommateurs « riches » risque de faire partir ces derniers et, dans le même temps, d’attirer les consommateurs « pauvres » des autres communes. À terme, une telle politique pourrait s’avérer désastreuse pour la commune. Enfin, un troisième facteur important susceptible de limiter le problème du favoritisme au moment de l’attribution d’un second marché est lié à l’inefficacité même de l’opérateur en place pour la gestion de ce second marché. On peut ainsi montrer qu’il existe un seuil-limite, dans le degré d’inefficacité de cet opérateur, à partir duquel il devient préférable, pour la commune, de mettre en place un système d’attribution concurrentiel et transparent [1].