La « démocratisation » de l’État ou l’espace local introuvable ( 1952-1960)

10Avec la création des Bezirk en 1952, la structure du Parti fut calquée sur le nouveau découpage territorial, mais l’ampleur des réformes tant administratives qu’économiques produisit des querelles de compétences entre les différentes institutions territoriales et une usure phénoménale des permanents et responsables du SED. Entre 1952 et 1954,70% des premiers et deuxièmes secrétaires du SED des cantons ( Kreis) furent remplacés ainsi que 60% des permanents du Parti des Bezirk [13]. Selon les statistiques tenues sur les permanents de l’appareil du SED de la ville de Leipzig en 1953, seulement 18 des 283 permanents étaient dans l’appareil depuis plus de trois ans [14]. Cette fluctuation de la première moitié des années 1950 s’explique, selon Mary Fulbrook, par la combinaison du faible niveau d’instruction politique et scolaire et les revirements fréquents de la ligne idéologique du SED produisant des » défaillances et des faiblesses » idéologiques, pour reprendre des termes de l’époque [15]. Les changements de ligne politique et une maîtrise imparfaite de la rhétorique dans le discours et dans l’écrit furent interprétés comme des défaillances de compétence idéologique signifiant, pour la plupart des permanents, un retour à l’usine et la fin d’une promotion sociale dans un emploi où l’on ne « se salit pas les mains » [16].

11Sociologiquement, les administrations des organes étatiques et du SED ne pouvaient guère être plus différentes si l’on compare les statistiques d’août 1952 sur les 263 « employés dirigeants » de la ville de Leipzig et celles concernant les 283 permanents du Parti de la ville. Parmi les 283 permanents du SED, 259 furent enregistrés comme « originaires de la classe ouvrière », et seulement 23 avaient passé plus de huit ans sur les bancs de l’école. [17] Si les statistiques dressées par la ville ne contiennent aucune indication sur le niveau de formation, les chiffres sur l’origine sociale des 263 « employés dirigeants » font état de seulement 26% d’origine ouvrière, 56% issus d’une famille d’employés ou d’un fonctionnaire d’État et 18% « autres » [18]. Ces données, citées à titre indicatif, doivent évidemment être maniées avec précaution. Elles montrent la diversité des systèmes de classification produits par les institutions sur leurs propres membres ou leur « clientèle ». La RDA n’a en effet jamais produit un système de classification sociale unitaire, démontrant un usage plastique important dans le temps et dans l’espace institutionnel.

12Sur ce point, le sociologue est-allemand Helmut Steiner a par exemple noté l’existence de plus de vingt manières de définir « l’origine sociale » dans les différentes administrations au milieu des années 1960 [19]. Par l’existence de différents systèmes de classification, le même individu pouvait être potentiellement assigné à une pluralité de catégories selon le système de classement en vigueur, les attributs sociaux objectivés de l’individu et sa capacité à faire valoir un titre identitaire, ce qui lui permettait d’intervenir dans le processus de classement dont il faisait l’objet [20].

13Si les cadres dirigeants de l’administration de la ville étaient dans leur vaste majorité membres du SED ( 86%), les dossiers individuels établis par les permanents du SED sur ces cadres de l’État, en majorité issus d’un autre milieu social et disposant d’un capital scolaire très supérieur, témoignent du sentiment d’infériorité éprouvé par les « apparatchiks » et qui s’exprime par un ressentiment de classe [21]. Par exemple, en 1960, le service des cadres du SED de la ville de Leipzig réclama le renvoi de plusieurs hauts fonctionnaires locaux. H. Ober, directeur de l’administration de la construction de la ville de Leipzig et architecte de formation « possède toutes les qualités professionnelles requises, mais ne participe pas régulièrement aux réunions de cellule. Il est très critique et ses opinions et attitudes sont souvent déplacées, ce qui exerce une influence politique négative sur le service » [22]. H. Gerber, architecte de formation, porte, selon le rédacteur du rapport, « la responsabilité de l’absence de critique et d’autocritique dans son service. Il est idéologiquement faible et opportuniste » [23]. E. Heinzig, directeur technique de la VEB Bau-Union, est relevé de ses fonctions pour « avoir menti au Parti et pour s’être tenu à l’écart. [… ] Il est arrogant et montre des tendances opportunistes » [24].

14Les compétences professionnelles ne sont nullement mises en cause, bien au contraire; c’est la condescendance ressentie par les membres du Parti qui est critiquée. Se montrer réservé ou distant, ne pas participer à toutes les réunions, ne pas « se confier » aux permanents du Parti, adopter des attitudes corporelles « déplacées » ou émettre des « critiques » sont interprétés comme des signes visibles du manque d’authenticité dans l’attachement au Parti et sont immédiatement traduits en catégories politiquement disqualifiantes : « opportunisme », « faiblesses idéologiques » ou « duplicité ».

15Cependant, à partir de la fin des années 1950, les échanges entre les institutions commencent progressivement à se stabiliser et à s’apaiser. L’appareil du SED de Leipzig se consolide et l’usure des fonctionnaires se ralentit, puisqu’en octobre 1961 plus des deux tiers de fonctionnaires sont en place depuis plus de trois ans [25]. Parallèlement, la répartition des sphères de compétences s’effectue entre les différentes organisations permettant ainsi l’émergence de rapports de coopération là où régnait auparavant la rivalité.

Le rééquilibrage de l’espace local

16L’impulsion initiale de ce changement vint de Berlin dans une tentative de limiter l’usure du personnel du SED et de l’État et pour remédier aux désordres induits par les réformes de l’été de 1952 qui avaient perturbé les circuits économiques dans les mois précédant les grèves insurrectionnelles du 16-18 juin 1953 [26]. Le problème de la superposition d’institutions responsables du « contrôle » des entreprises se décanta progressivement à partir de la codification plus claire des compétences entre l’État, les entreprises et le SED des Bezirk. Par exemple, une directive centrale sur les compétences des cellules du SED dans les administrations de décembre 1955 définit neuf fonctions qui se concentrent essentiellement dans les domaines de « l’agitation et de la propagande », l’organisation de formations politiques et la sélection des candidats pour les écoles du Parti, et l’action en faveur des jeunes et des femmes.

17Seule la fonction d’évaluation des cadres représentait une intervention plus ou moins directe dans le fonctionnement de l’administration [27]. Les directives centrales cherchaient ainsi à imposer une répartition plus rationnelle des tâches, sans bien sûr sacrifier le principe de la primauté du Parti.

18Le « seuil d’intervention » dans les affaires de l’État s’éleva régulièrement.

19Le SED exerça, avec le temps, de moins en moins ses prérogatives pour contraindre à la démission un responsable de l’État ou d’une entreprise jugé défaillant. Deux facteurs supplémentaires font évoluer les rapports entre les institutions : d’une part l’apprentissage par les fonctionnaires de l’État et des entreprises des règles d’interaction avec le Parti, c’est-à-dire des formes discursives qui donnent des gages idéologiques et marquent une soumission rhétorique à la « sagesse du Parti »; d’autre part la convergence sociologique des organes étatiques et de l’appareil du SED qui réduit la tension produite par l’asymétrie sociale entre les deux institutions.

20L’apprentissage progressif de la rhétorique, des formules standardisées et des tactiques pour faire preuve d’humilité et de soumission à la sagesse du Parti rendit plus difficile l’assignation du fonctionnaire de l’État dans des catégories stigmatisées d’opportunisme ou d’arrogance. Les fonctionnaires de l’État acquirent progressivement un savoir-faire, au sens d’Erving Goffman, c’est-à-dire le « tact, la diplomatie et l’aisance » [28]. Les rappels à l’ordre du SED et la réponse des employés de l’État ou des entreprises sont tendanciellement devenus des échanges ritualisés sans aucune conséquence pratique. Le rapport de soumission de l’individu au Parti, c’est-à-dire en réalité entre celui qui est mis en cause et la personne qui agit au nom du Parti, est réaffirmé régulièrement avec des formules standardisées parfaitement maîtrisées qui satisfont les exigences de soumission explicite au Parti et l’autonomie plus implicite dans le travail.

21Pour ne citer qu’un exemple emblématique, en novembre 1969, le SED de la ville de Leipzig exige des « explications et des mesures concrètes » de la part des administrations de la ville sur le taux de productivité dans le secteur de la construction de logements, qui se situe à seulement 54% du plan [29]. Les critiques émises passent totalement à côté du problème réel, à savoir les livraisons au compte-gouttes des éléments préfabriqués suite à la concentration des moyens pour la construction d’une centrale électrique « prioritaire ». Mais l’intervention du SED ne visait pas en réalité la résolution du problème de la productivité. Il s’agissait de se saisir des difficultés comme prétexte pour réaffirmer la primauté du SED et, on peut le supposer, pour faire croire aux instances supérieures que l’organisation locale du Parti « menait un combat acharné pour remplir le plan ».

22Le SED exigea une « meilleure préparation des chantiers et une gestion plus scientifique et moins bureaucratique du travail », ce que les fonctionnaires de l’État mis en cause s’engagent à faire avant la fin de l’année « dans une réunion où les résolutions du Parti et l’article de Walter Ulbricht dans Neues Deutschland seront étudiées en détail » [30]. On reproche aux fonctionnaires de l’État de « ne pas exercer suffisamment de contrôle sur les chantiers et de négliger le travail idéologique avec les ouvriers », ce que ces derniers promettent de rectifier en organisant une série de réunions sur les chantiers. Les gages donnés au SED sont de pure forme – l’essentiel du problème est ailleurs, et l’organisation locale du SED, tout en produisant l’apparence d’une activité énergique, se garde d’intervenir directement et laisse toute latitude dans ces domaines « techniques » aux entreprises et aux administrations étatiques compétentes.

23Le deuxième facteur qui explique la pacification des rapports entre les institutions périphériques est le rééquilibrage de leur composition sociologique.

24La formation professionnelle s’imposa dès la deuxième moitié des années 1950 comme un critère central dans les carrières des apparatchik du Parti central. L’effort déployé pour utiliser le Parti régional pour la « révolution scientifique et technique » devint sensible à partir de 1960. Le nombre de diplômés du supérieur dans l’appareil du SED de la ville de Leipzig passa alors de 5% en 1958 à 15% trois ans plus tard [31]. En 1963, la moitié des 479 permanents de l’appareil et secrétaires permanents du Parti dans les entreprises du Bezirk possédaient un diplôme de l’enseignement supérieur ( 36% si l’on enlève les diplômes dispensés par les écoles du SED) et 20% étaient à cette date en formation par correspondance [32]. Cette augmentation générale du niveau scolaire s’accomplit par l’effet conjugué d’une formation des personnes en poste et du recrutement de personnes déjà diplômées ayant fait leurs preuves dans les entreprises ou les administrations étatiques. À la fin des années 1980, les chiffres produits par le bureau des cadres suggèrent l’absence de toute différence sociologique entre les 16971 conseilleurs des Kreis du pays [33] et les 19578 permanents du SED des Kreis [34] : 72% des premiers sont d’origine ouvrière pour 76% des seconds et 73% des premiers détiennent un diplôme du supérieur et 71% pour les seconds [35]. Pour aussi incertaines que soient ces données, elles suggèrent toutefois une convergence sociale entre les deux structures, conduisant à l’apaisement des tensions sociales des années 1940 et 1950.

25La pacification des rapports entre l’État et le SED et la répartition des fonctions de contrôle que ces deux instances exercèrent sur les entreprises permit à chaque organisation de maximiser ses chances d’atteindre les objectifs sur lesquels ses performances étaient évaluées par leurs hiérarchies respectives. Pour les responsables des trois institutions, les chiffres du plan économique étaient en effet primordiaux dans leur avancement de carrière.

26On peut parler d’une découverte progressive d’un intérêt commun qui se fonde sur une prise de conscience d’une dépendance mutuelle, liée à la circulation du personnel entre les trois instances, et l’apprentissage par les permanents du SED des effets pervers d’une immixtion dans la gestion des entreprises et des administrations étatiques. Cette configuration nouvelle était cimentée par des échanges de biens et de services constitutifs d’une action concertée vis-à-vis des autorités centrales. Le rôle du Premier secrétaire du Bezirk était essentiel à cette nouvelle organisation de l’espace périphérique.

Les trajectoires des Premiers secrétaires des Bezirk dans les années 1950

28La construction de l’État central et le renforcement de l’appareil du SED au niveau central à la fin des années 1940 s’est accomplie par la cooptation du personnel des organisations territoriales. Avec le départ à Berlin des ténors du SED, nombre de jeunes apparatchik ont bénéficié d’un avancement de carrière fulgurant. Un tiers des premiers secrétaires des Bezirk en poste en 1955 avaient en effet entre 30 et 35 ans et seulement trois étaient âgés de plus de 50 ans.

29Selon les critères classiques utilisés pour étudier l’élite de la RDA, les Premiers secrétaires en fonction en 1955 constituent un groupe très homogène. Tous étaient membres du KPD au moment de la fusion du SPD et du KPD en 1946, dix étant entrés au KPD avant 1933, trois en 1945 et Alois Pisnik, Premier secrétaire du Bezirk Magdeburg de 1955 à 1979, d’origine autrichienne, était entré au SPÖ en 1928. Tous sont, selon leur notice biographique, d’origine ouvrière, et si aucun n’était titulaire d’un diplôme universitaire, tous avaient suivi une formation dans les écoles du SED ou du PCUS d’au moins un an.

30Cependant, si l’on examine la succession de positions institutionnelles dans leur rapport au territoire, on peut distinguer trois types de trajectoires :
a) Une trajectoire type par laquelle les futurs Premiers secrétaires ont occupé auparavant une succession de positions de plus en plus importantes dans les administrations étatiques locales ou dans l’appareil du SED dans les Kreis. b) Une trajectoire type qui passait d’abord par une fonction dans l’exécutif du Land ou au niveau correspondant du SED. c) Une trajectoire type où le Premier secrétaire assuma des fonctions dans un Bezirk où il n’avait jamais occupé de fonctions auparavant.

31Six premiers secrétaires occupèrent une succession de postes « locaux » entre 1945 et leur prise de fonction [36]. En général leur parcours commence avec une position de responsabilité dans le cadre communal ou dans l’organisation de jeunesse (FDJ) et progresse avec une succession de positions de Premier secrétaire de Kreis de plus en plus importants avant d’accéder au poste de Premier secrétaire du Bezirk. Par exemple, Albert Stief (né en 1920), Premier secrétaire de Cottbus de 1953 à 1969, adhéra en 1945 au KPD après son retour d’URSS où il fut prisonnier de guerre mais surtout membre du Comité national de l’Allemagne libre, organisation du KPD en exil. De 1949 à 1950, il fut membre de la direction du SED de la ville de Hoyerswerda et de 1950 à 1951, conseiller municipal chargé de l’économie et de la police de la ville. Il fut délégué à l’École supérieure du PCUS à Moscou entre 1951 et 1953 et nommé Premier secrétaire à son retour. Paul Fröhlich, Premier secrétaire du Bezirk Leipzig de 1952 à 1970, fut mineur avant de devenir permanent du KPD en 1930. Après la guerre, il fut successivement secrétaire pour la propagande et la culture du SED de la ville de Dresde, Premier secrétaire du SED de Bautzen et Premier secrétaire du SED de la ville de Leipzig de 1950 à 1952.

32Six premiers secrétaires occupèrent, avant leur entrée en fonction, des positions dans l’organisation du SED des Länder ou des fonctions dans les gouvernements de ceux-ci [37]. Par exemple, Karl Mewis, ancien Premier secrétaire du Land Mecklembourg, devint Premier secrétaire du Bezirk Rostock.

33Les cinq autres furent soit membres du secrétariat du SED du Land [38] soit ministres de l’éducation du Land [39].

34Enfin dans le dernier cas de figure, les premiers secrétaires « découvrent » leur territoire avec la prise de fonction [40]. Il ne s’agit pas d’un « parachutage » dans le sens où des responsables nationaux d’un Parti cherchent à s’implanter dans un territoire, mais dans les trois cas d’un mouvement « horizontal » d’un poste de responsabilité d’un Bezirk à un autre Bezirk. Ainsi, par exemple, Hans Kiefert avait construit sa carrière dans le SED berlinois et occupa la fonction de Premier secrétaire à Erfurt pendant quatre ans avant de retourner à Berlin.

35Quelle que soit leur trajectoire, il s’agit exclusivement de membres du SED de « deuxième rang ». Au moment de leur ascension au poste de Premier secrétaire, seulement deux étaient déjà membres du Comité central, les autres ayant été cooptés peu de temps après leur prise de fonctions. Il s’agit ainsi d’un saut de carrière presque inespéré pour la plupart de nouveaux Premiers secrétaires.

36Si aucun des Premiers secrétaires n’avait été en exil à Moscou entre 1933 et 1945, dix avaient passé au moins deux ans dans un camp de concentration, soit la totalité des Premiers secrétaires entrés au KPD avant 1933, ce qui montre l’importance du statut de « résistant antifasciste » dans un État où le vecteur principal de légitimation fut l’antifascisme [41]. Cet attribut biographique était également considéré essentiel dans la nomination des titulaires de fonctions « électives » tels que les maires ou les présidents des conseils des Bezirk (dix sur quinze en 1955). Ces propriétés biographiques peuvent nous renseigner sur la définition plus ou moins implicite des fonctions que devaient remplir ces représentants territoriaux. Entre 1933 et 1945, ils avaient fait preuve de dévouement au Parti, et ils durent leur ascension fulgurante après 1945 au Parti. D’origine ouvrière et antifascistes incontestables, ils incarnaient ce que le Communisme allemand avait de plus noble : la lutte antifasciste et la revendication d’une représentativité plus démocratique dans le sens où des « gens de peu », le mineur ou le maçon, pouvaient devenir maire, ou « patron » politique d’un territoire. Choisis pour leur fidélité dans l’épreuve et leur capacité à se conformer à la ligne du SED, on pourrait penser que les conditions de leur nomination sous tendaient une discipline sans failles aux directives centrales. Or, les Premiers secrétaires se devaient également de cultiver tout particulièrement leurs liens avec les « masses », pour reprendre la terminologie de l’époque, de se montrer proche des gens et à leur écoute–ce qui introduit une tension dans les relations complexes qu’entretient le premier secrétaire avec sa hiérarchie, les autres acteurs institutionnels du territoire et les administrés.

Établir un lien avec les « masses »: le clientélisme

37Dans l’exercice de leurs fonctions, les « Princes du Bezirk » devaient se montrer à l’écoute de la classe qu’ils représentaient, encourager– et canaliser– la prise de parole des ouvriers et enfin, agir pour mettre fin aux problèmes et sources de mécontentement. Ils se firent les porte-parole de revendications populaires vis-à-vis des organes étatiques et instrumentalisèrent les « problèmes que les habitants leur avaient confiés » pour asseoir leur autorité sur ces derniers. Les archives de la municipalité de Leipzig contiennent ainsi de nombreuses interventions du Premier secrétaire du Bezirk portant sur des problèmes de vie quotidienne, notamment des pénuries de tel ou tel aliment, de biens de consommation, ou des problèmes de transport. Par exemple, dans une lettre au Maire de Leipzig en 1959, le Premier secrétaire Paul Fröhlich signale les problèmes suivants des habitants d’une banlieue de Leipzig : « Lors de ma récente visite à Portitz, de nombreux habitants m’ont interpellé sur les problèmes de transport. Il faut en effet changer trois fois de tram pour atteindre le centre-ville. De plus, les habitants se sont plaints de la présence d’une grande porcherie qui empeste l’air et attire des nuées de mouches. Je te remercie de bien vouloir t’occuper de ces problèmes et de me tenir au courant des solutions apportées [42]. » Les habitants de Portitz avaient déjà exprimé, à plusieurs reprises, leur opposition à l’implantation de la porcherie et les problèmes de transport aux autorités de la ville, mais celles-ci n’avaient pas les ressources nécessaires pour modifier les tracés du tram et étaient soumises aux impératifs du développement de la filière porcine au moment de la dernière poussée de la collectivisation des terres.

38Les Premiers secrétaires des années 1950 construisaient leur légitimité populaire en adoptant une rhétorique critique à l’égard des organismes de l’État trop « bureaucratiques » et « froids ». Ils institutionnalisaient, par ce biais, la dérogation à la règle bureaucratique ce qui leur permettait de tirer, dans les termes de P. Bourdieu, « un profit symbolique de la rigidité réglementaire de l’instance inférieure » [43]. Se faisant les porte-parole des « soucis des masses », ils s’arrogeaient un crédit symbolique en satisfaisant des revendications qui leur parvenaient, en s’adressant directement aux services municipaux compétents ou en faisant passer un article dans la presse qui critiquait le « bureaucratisme », le « mauvais travail », la « coupure entre les administrations et la population » et plus généralement la transgression du bon sens populaire.

39Les premiers secrétaires « représentaient » ainsi des segments de la population du territoire qui parvenaient à se faire entendre, mais l’usage de cette parole captée ne se traduisait pas par une revendication pour plus de ressources pour le Bezirk auprès des autorités centrales. Elle était utilisée par les Premiers secrétaires pour asseoir leur autorité sur les organes étatiques en imposant une réallocation des ressources, ce qui les dotait d’un crédit conséquent auprès de leur clientèle. Puisque cette redistribution imposée ne s’accompagnait pas d’une augmentation de la quantité des biens disponibles, l’improvisation imposée par le Premier secrétaire était dommageable à l’efficacité de l’administration et de l’économie… mais très bénéfique pour le Premier secrétaire qui pouvait ainsi s’ériger en gardien local des intérêts des « masses ».

40Si le Premier secrétaire s’attribuait le crédit pour avoir apporté son aide à un individu ou à un groupe, il faisait porter aux organes étatiques la responsabilité de se justifier auprès des personnes, groupes ou institutions pénalisés par la réorientation des investissements et des biens de consommation.

41Autant la parole des citoyens pouvait être confisquée et utilisée au profit du Premier secrétaire ou d’autres responsables politiques, autant certains citoyens pouvaient, eux aussi, instrumentaliser d’une certaine manière ceux-ci pour accéder aux ressources de l’État, ce que les voies administratives « normales » ne leur permettait pas. Pendant leurs visites aux entreprises, dans les réunions de quartier, leurs heures de permanence et dans les courriers, les personnes ordinaires « se confient », pour reprendre la terminologie de l’époque, exposent leur grief, et initient un rapport de clientèle où s’échange une promesse de loyauté contre un service ou un bien.

42Les administrés visent non seulement à convaincre le responsable territorial du SED que leur requête est justifiée mais ils le placent devant une alternative qui prend souvent la forme d’un ultimatum plus au moins explicite [44]. Pour ceux qui faisaient appel à l’humanité du destinataire, un refus d’intervenir aurait signifié ipso facto que ce dernier n’était pas à l’écoute des vrais problèmes des « masses » ou qu’il était complice de la « logique froide » de la bureaucratie. Pour ceux qui fondaient leur requête sur une base légale ou sur une résolution du SED, l’inaction aurait été équivalente à un cautionnement d’une situation illégale ou serait contraire à la « volonté du Parti ». Pour ceux qui dénonçaient le décalage entre leur exemplarité au travail ou leur engagement politique et le traitement injuste que leur réservait les autorités, le refus d’intervenir aurait signifié une transgression de la norme de la juste récompense des mérites. Quel que soit le régime de justice invoqué, les requérants offrent au Premier secrétaire non seulement la possibilité de redresser le tort, mais lui permettent d’engranger le bénéfice symbolique d’être personnellement responsable de leur retour parmi la communauté des « socialistes convaincus » ou des « travailleurs infatigables du plan quinquennal ».

43En l’absence d’élections compétitives, cette « promesse » de loyauté de la part du citoyen ordinaire reste sans débouché concret la plupart du temps.

44Mais c’est précisément à cause de l’absence d’instruments de mesure de sa popularité que l’homme politique de la RDA pouvait être particulièrement attentif à ces sollicitations, qui lui procurait la satisfaction d’avoir restitué la « foi » à un citoyen ordinaire qui commençait à douter de la « cause ». En acceptant les termes de l’échange, le responsable politique bénéficiait de la reconnaissance des citoyens ordinaires, et fort du « mandat » recueilli, il intervenait au nom des travailleurs, ce qui renforçait sa position vis-à-vis des autres acteurs locaux, tout en contribuant à leur discrédit.

Les transformations du rôle du Premier secrétaire des Bezirk

45À partir des années 1960, les Premiers secrétaires se montrèrent progressivement plus revendicatifs dans leurs rapports avec les instances centrales.

46Cette évolution doit se comprendre d’une part par l’apaisement des interactions entre les institutions périphériques, et d’autre part par la transformation de la position du Premier secrétaire de Bezirk dans la hiérarchie politique.

47À leur entrée en fonction, seulement deux premiers secrétaires en poste en 1955 appartenaient au Comité central et aucun n’était membre du Bureau politique. Trois ans plus tard, onze des Premiers secrétaires en place en 1955 avaient accédé au Comité central et quatre Premiers secrétaires, dont deux toujours en fonction, devinrent candidats au Bureau politique. Le moment de la cooptation au Bureau politique de ces derniers correspond à la mise à l’écart de la « faction Schirdewan-Wollweber » en 1958 et la récompense concomitante de ceux qui s’étaient ralliés à Walter Ulbricht : Erich Honecker et Alfred Neumann (Premier secrétaire à Berlin 1953-1957) devinrent membres du Bureau politique; Karl Mewis (Rostock 1952-1961), Hans Kiefert (Erfurt 1953-1957, Berlin 1957-1959), et Paul Fröhlich (Leipzig 1952-1970) en devinrent candidats. Cette ascension suggère qu’ils ont su utiliser les potentialités de leur fonction « loin de Berlin » pour augmenter considérablement leur poids au sein du SED, à tel point qu’ils devinrent des alliés importants dans les luttes au sein du Bureau politique et s’imposèrent comme des prétendants naturels aux postes les plus élevés.

48À partir de cette période, un passage plus au moins long à la tête de l’organisation du Parti d’un Bezirk « important » (Berlin, Dresde, Halle, Leipzig) devint, en sus d’une carrière dans les organisations de masse (notamment l’organisation de la jeunesse FDJ) et de responsabilités dans l’appareil central du Parti, un des principaux chemins d’accès au Bureau politique [45]. Dans les trajectoires de ceux qui devinrent Premiers secrétaires dans les années 1960 et intégrèrent le Bureau politique dans les années 1960 et 1970, on retrouve plutôt des membres de l’appareil du Comité central qui se font nommer Premier secrétaire d’un Bezirk, poste représentant la dernière étape ou épreuve avant d’entrer au Bureau politique. Par exemple, Horst Sindermann, qui présida au Bureau de l’agit-prop du Comité central de 1954 à 1963, puis devint le Premier secrétaire du Bezirk Halle ( 1963-1971), sera nommé candidat au Bureau politique la même année et membre à part entière en 1967. Avec l’arrivée au pouvoir d’Honecker, cette circulation des positions se ralentit. La composition du Bureau politique, des secrétaires du Comité central et des Premiers secrétaires des Bezirk changea peu après 1976. En 1989, seulement quatre des quinze Premiers secrétaires étaient en fonction depuis moins de dix ans et six étaient en place depuis vingt ans ou plus.

49Le cumul des fonctions centrales et régionales et les allers-retours entre les instances centrales et périphériques compensa la faible institutionnalisation du lien entre les responsables étatiques régionaux. Sur les 15 Présidents de conseil en poste en 1955, deux seulement avaient auparavant une position dans un autre Bezirk ou dans les organes centraux du SED et seulement trois occuperont un poste de l’État central ou dans l’appareil central du Parti après avoir quitté leurs fonctions. En 1975, rien n’avait changé à cette entropie territoriale–la plupart des Présidents du conseil des Bezirk gardèrent leur fonction jusqu’à la retraite. Le Premier secrétaire du Bezirk (passé ou présent) s’occupait de son « fief » ou intervenait au nom des entreprises ou organes étatiques pour obtenir plus de ressources de la part du centre en faveur d’un territoire dont la « réussite » était le reflet de ses compétences et de son engagement.

50Le Premier secrétaire se transformait ainsi progressivement en « courtier » au service de l’exécutif du Bezirk et des entreprises qui s’y étaient implantées [46]. Il intervenait notamment auprès des instances centrales de planification pour récompenser la bienveillance des administrations étatiques face à ses demandes d’intervention dans la distribution de biens et de services, lui permettant de gagner les faveurs des administrés ou des membres influents du SED ou de l’État qui sollicitaient son « soutien » pour résoudre un problème « personnel ». Les archives du service du logement du Bezirk Leipzig contiennent une série de lettres adressées au Premier secrétaire Horst Schumann, qui montrent bien le fonctionnement de ces circuits d’échange dans la deuxième moitié des années 1970 [47].

51On peut ainsi citer une lettre du 18 novembre 1976, du ministre de l’Industrie du verre et de la céramique, demandant l’attribution d’un logement moderne à sa fille qui venait de commencer ses études à l’Université de Leipzig. Schumann transmit cette lettre aux services administratifs du Bezirk avec un court message :
« Le camarade ministre demande notre soutien dans cette affaire. Je vous remercie de bien vouloir m’informer dans le mois à venir de la solution que vous aurez trouvée. Je me chargerai personnellement d’informer le camarade ministre [48]. » De même, dans un courrier au Président du conseil du Bezirk, le Premier secrétaire du SED de la ville de Leipzig fait état d’un coup de fil de Kurt Hager, membre du Bureau politique, où ce dernier le charge de trouver un grand logement (d’au moins cinq pièces et 150 m2) pour un professeur renommé :

52

« À la demande du camarade Kurt Hager, je dois m’assurer que le camarade Prof.
M. dispose de bonnes conditions de travail. Hormis le fait que je me suis engagé personnellement auprès du camarade Hager et du camarade Professeur, le non-respect de ma promesse conforterait Prof. M. dans son opinion que les organes étatiques sont incapables de résoudre son problème et que nous [le SED] n’avons montré aucun intérêt à lui assurer des conditions dont il a besoin pour son travail. Pour nous c’est l’occasion d’établir une meilleure relation avec ce camarade [49]. »

53Dans le circuit d’échanges de services, un ministre ou un membre du Bureau politique s’appuie sur un lien personnel avec le Premier secrétaire du SED pour résoudre les problèmes d’un tiers, que ce soit un membre de la famille, un ami, un cadre d’entreprise ou une personnalité influente. Les services étatiques sont en général en mesure de répondre rapidement à la demande grâce à l’existence d’une « réserve spéciale » de logements prévue explicitement pour ce type de cas « urgent ». En rendant service, le Premier secrétaire engrange un crédit auprès du demandeur qui appelle une contrepartie différée dans le temps. Les organes de l’État, en répondant positivement au Premier secrétaire, peuvent espérer obtenir son soutien dans une négociation avec des services centraux pour obtenir une part plus importante des ressources nationales.

54Si on analyse ces interventions du Premier secrétaire dans le fonctionnement des administrations étatiques de manière isolée, on peut arriver à la conclusion hâtive que le « prince du Bezirk » exerce un pouvoir despotique sur les administrations en imposant un passe-droit quand bon lui semble.

55Cependant, lorsque ces interventions sont réinsérées dans l’ensemble des transactions et échanges de services sur une période plus longue, on aperçoit le degré d’interdépendance, au sens de Norbert Elias, qui relie les différents protagonistes [50]. Autant qu’il les commande, le Premier secrétaire dépend des administrations étatiques pour répondre avec rapidité et efficacité à ces demandes de services–voire pour les anticiper–ce qui renforce le maillage des relations qu’il entretient avec ses pairs ou avec ses supérieurs hiérarchiques. Mais les représentants des administrations étatiques dépendent, à leur tour, du Premier secrétaire pour appuyer leurs négociations avec le centre en utilisant une partie du crédit que le Premier secrétaire a pu accumuler, en partie grâce à eux.

Les formes institutionnelles de l’expression des intérêts territoriaux

57Les négociations entre les représentants de l’État territorial et les responsables des ministères centraux mettaient en relation deux mondes ayant des caractéristiques sociologiques relativement similaires, mais avec des trajectoires professionnelles très différentes [52]. À partir des années 1960, les directeurs de la planification des Bezirk étaient dans leur grande majorité des jeunes diplômés d’économie comme leurs homologues à la Commission étatique du plan ( Staatsplankommission ou SPK). De même, les directeurs des administrations de la construction des Bezirk étaient tous des architectes ou des diplômés d’économie comme leurs interlocuteurs ministériels. Cependant, au regard des dossiers de cadres des principaux hauts fonctionnaires du ministère de la Construction, les parcours professionnels passant par les responsabilités territoriales furent exceptionnels. Sur les 37 dossiers consultés concernant des cadres ayant occupé au moins le poste de chef de bureau au ministère de la Construction dans les années 1960-1975, cinq seulement avaient occupé auparavant une position dans une collectivité territoriale [53]. La cooptation des hauts fonctionnaires du ministère de la Construction s’opéra aussi presque exclusivement parmi les cadres dirigeants des entreprises de construction. Cela peut s’expliquer par le parcours du ministre et de ses secrétaires d’État qui étaient eux-mêmes d’anciens cadres dirigeants d’entreprise et choisirent, par conséquent, des collaborateurs dont ils connaissaient personnellement les mérites. Par ailleurs, les responsables ministériels avaient une grande latitude dans la nomination des directeurs des entreprises alors que le choix des responsables des administrations des Bezirk dépendait en grande partie du SED du Bezirk, contribuant ainsi à la distanciation des rapports entre les administrations centrales et territoriales.

58Les traces écrites des interactions entre le personnel ministériel et le personnel territorial témoignent de ce rapport distancié. Ainsi, dans les échanges écrits entre les autorités territoriales et les ministères, le vouvoiement est de rigueur et les destinataires sont désignés par leur titre ou fonction. Dans d’autrestypes d’échanges, par exemple entre les fonctionnaires des ministères et les membres des bureaux spécialisés du Comité central ou entre les responsables administratifs du Bezirk et l’appareil parallèle du SED, le tutoiement est de rigueur, le destinataire est désigné par son prénom, ou par l’apostrophe « cher camarade ».

59Dans les négociations du plan, le processus complexe de planification constitue un bras de fer, où l’obtention d’un accord consiste à trouver un point médian entre les positions, permettant à chaque côté de sauver la face, comme le témoigne le discours du directeur adjoint de la commission étatique du plan devant des fonctionnaires des Bezirk en 1959 :

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« À chaque fois que nous nous rencontrons, nous passons des heures à discuter, et on arrive presque toujours à une solution 50%-50%. Je crois que tout le monde a compris ce que je veux dire par là. [… ] Si le plan central de l’industrie de la construction prévoit des gains de productivité de 9% avec une hausse de l’investissement de 6%, le plan du Bezirk prévoit un gain de productivité de 7% avec le même investissement. Immanquablement, le plan final fixe la productivité à 8% avec les mêmes ressources, ou à 9% mais avec une hausse considérable des capacités et des matériaux alloués au Bezirk. C’est bien là notre problème à tous [54]. »

61La logique de la négociation du plan, produisant un accord sur un point médian conduisait à l’évidement progressif du caractère impératif du plan, qui devenait de plus en plus « fictif » dans la mesure où la transgression de l’accord négocié entre le centre et la périphérie se faisait presque quotidiennement par les deux parties. Le directeur du service de planification du Bezirk de Leipzig nota ainsi dans un rapport que « les impératifs dans la construction de logements neufs nous ont conduit à retirer des capacités productives prévues pour la réparation et la reconstruction des logements. Les retards continuels du plan nous ont contraints par ailleurs à retarder la construction d’écoles, de crèches et de commerces dans les nouveaux quartiers, au grand mécontentement des habitants » [55].

62Continuellement confrontés à ces ruptures de livraison, les responsables des administrations territoriales pouvaient adopter trois stratégies : la réallocation interne des ressources, la contestation de la décision unilatérale du centre, et la sollicitation du Premier secrétaire du SED du Bezirk pour tenter de passer outre la relation hiérarchique défavorable au territoire. Dans certaines circonstances cependant, les autorités territoriales parvenaient à négocier des « contingents spéciaux » en faisant intervenir un troisième acteur « virtuel » dans l’interaction : les « masses » qui seraient « déçues », « mécontentes » et ne comprendraient pas la politique du SED. Ainsi, les représentants territoriaux allèrent jusqu’à invoquer le spectre des grèves du 17 juin 1953 pour obtenir des « contingents spéciaux ». Par exemple, lors d’une réunion le 8 juin 1961 en présence des Présidents des conseils des Bezirk, Willi Stoph, le bras droit de Walter Ulbricht, se plaignait du chantage que ces derniers exerçaient.

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« Il est devenu impossible de reconnaître depuis Berlin ce qui se passe réellement dans les Bezirk. Les rapports que nous recevons ne signalent rien de bien grave et on apprend soudainement par téléphone que la situation est urgente. Comment pouvons-nous régler les problèmes d’approvisionnement de beurre et de viande si on nous appelle avec un ultimatum : Donne-moi quelque chose et fissa, je n’ai plus rien, les magasins sont vides. Si je n’obtiens rien, je ne réponds plus de rien dans mon Bezirk [56]. »

64Le « centre » était souvent dans cette situation d’incertitude, puisqu’il n’était pas capable de « voir » ce qui se passait dans les périphéries. Les représentants territoriaux maîtrisaient la définition des sources de l’incertitude, c’est-à-dire le risque d’une répétition de juin 1953 et pouvaient parfois dicter l’action à suivre.

65Les représentants territoriaux parlaient alors de « l’insatisfaction croissante des habitants qui attendent depuis deux ans la construction du supermarché » [57] ou de « la déception et de la colère des habitants à qui nous avons promis un logement neuf cette année » [58]. Les représentants territoriaux n’avaient de cesse de signaler l’accumulation de retards, de promesses non tenues qui contribuaient, selon eux, à une montée continue de l’insatisfaction de la population, mais qui était surtout une projection de leurs propres déceptions suite aux incessantes réductions budgétaires par les autorités centrales au cours des années 1980.

La position charnière du « prince du Bezirk »

66Les trajectoires professionnelles des Premiers secrétaires du Bezirk et leur capacité à accumuler un capital de crédit basé sur leur pouvoir de prélever et de distribuer de manière discrétionnaire des ressources locales les plaçaient dans une position charnière entre le centre et la périphérie. Ils se trouvaient en effet dans la position unique de cumul des fonctions dans l’appareil central du SED (Comité central ou Bureau politique) et de contact constant avec l’ensemble des institutions du Bezirk. Si le Premier secrétaire était mandaté par le Bureau politique pour contrôler l’exécution des résolutions du SED, sa réussite personnelle était inextricablement liée à la performance économique de son Bezirk. Or, comme les administrations étatiques ne disposaient d’autres formes d’accès au centre, que leurs rapports assez conflictuels avec leurs administrations de tutelle, le Premier secrétaire du Bezirk était le seul acteur « périphérique » à pouvoir influencer directement la répartition territoriale des ressources en amont de la négociation « 50%-50% » du plan. Pourtant, les « princes du Bezirk » devaient utiliser le crédit acquis dans les échanges de service avec les ministres et membres de l’appareil central du Parti avec discernement pour ne pas le dilapider.

67La réussite d’une intervention dépendait de plusieurs facteurs : la capacité du Premier secrétaire à entretenir des relations fondées sur des échanges de services; sa capacité à démontrer la compatibilité de l’intérêt particulier avec l’intérêt collectif, voire à masquer la nature personnelle ou partielle de sa revendication [59]; sa position relative à d’autres Premiers secrétaires en compétition pour les mêmes ressources. Nous illustrerons ce rôle du Premier secrétaire en nous appuyant sur les réussites et l’ultime échec du Premier secrétaire du Bezirk Leipzig, Horst Schumann, en poste de 1970 jusqu’au printemps 1989.

68En 1972, Schumann transmet à Honecker un rapport sur la situation économique et sociale du Bezirk Leipzig à la demande du Président du conseil du Bezirk et du directeur de la commission du plan du Bezirk, qui démontrait la vétusté absolue et relative des infrastructures [60]. Les archives permettent d’identifier d’autres interventions directes, par exemple le 10 janvier 1974, lorsque Schumann exposa les retards du Bezirk en matière de logement à Gerhard Schürer, membre du Bureau politique et directeur de la commission étatique du plan [61], ce qui permit l’obtention « hors plan » d’une usine de fabrication d’éléments de construction en béton armé quelques mois plus tard.

69En 1975, Schumann appuie un autre rapport du Président du conseil du Bezirk auprès du centre, qui souligne que le Bezirk n’a toujours pas atteint la moyenne nationale de logements construits par habitant et que la vétusté avancée des infrastructures et des logements anciens nécessite le transfert de 3600 d’ouvriers du bâtiment au Bezirk. Dans une note qui rend compte de la rencontre, Schumann affirme avoir « exposé la gravité de la situation qui risque de compromettre le développement de l’industrie dans les années à venir, notamment dans le secteur du charbon et de l’énergie [… ] Le camarade Schürer a promis d’examiner vos propositions » [62]. Si Schumann joua sans doute un rôle essentiel dans le rattrapage partiel du Bezirk pendant les années 1970, un conflit ouvert avec le Bureau politique porta un coup fatal à sa crédibilité tant à Berlin qu’au sein de l’organisation locale du Parti et de l’État. Dans un entretien, un ancien secrétaire d’État à la construction présente le conflit ainsi :

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« Dans les hautes sphères on avait décidé qu’il fallait construire deux églises à Leipzig-Grünau [le grand quartier neuf de 100000 habitants]. Les Leipzigeois n’en voulaient absolument pas et il y avait une révolte au sein du Parti du Bezirk. Le centre a dû l’imposer de force. Il fallait construire deux églises, point final… Sauf que tout le monde se rappelait de ce qu’avait dit Schumann : Tant que nous n’avons pas construit un cinéma, je ne permettrai pas la construction de deux églises. Du point de vue local et égoïste, c’est parfaitement légitime, mais du point de vue politique et économique… dans le cadre de la stratégie globale, il était considéré comme vital de lier une église loyale à l’État… ça favorise la stabilité du régime. Et puis il y avait une deuxième dimension. La construction des églises était financée par l’Ouest, en monnaie convertible, et cela améliorait la balance des paiements à une époque où l’endettement commençait à devenir un problème critique [63]. »

71Si l’informateur a gardé un souvenir aussi précis du rôle de Schumann, c’est à cause de sa maladresse commise en engageant symboliquement sa responsabilité pour l’obtention d’un cinéma. Schumann fut doublement défaillant devant l’épreuve, telle qu’elle nous est relatée : le centre devait « imposer » sa décision, c’est-à-dire que vis-à-vis du Bureau politique, il avait failli à sa mission de veiller au respect des résolutions du Bureau politique et ne pouvait donc pas rappeler sa loyauté lors d’une négociation ultérieure de ressources. Vis-à-vis des membres locaux du Parti, il n’avait pas tenu son engagement. Il avait dressé sa barricade au mauvais endroit et au mauvais moment et avait tenté d’imposer une définition des termes de l’échange (cinéma contre églises) et de la temporalité (cinéma avant les églises).

72Cet épisode semble marquer le déclin de la capacité d’intervention de Schumann. Ce n’est pas seulement la maladresse qui explique son échec, mais peut-être et surtout sa faible insertion dans les réseaux à Berlin comme à Leipzig. Fils d’un résistant communiste célèbre exécuté dans les derniers mois de la guerre, Schumann fit presque l’ensemble de sa carrière au sein de la FDJ, d’abord à Leipzig ( 1945-1953) et ensuite en tant que secrétaire du conseil central de la FDJ de 1959 à 1969 – avec une parenthèse de six ans au bureau de l’agitation du Comité central et trois ans d’études à l’école du PCUS à Moscou. Ce n’est qu’en 1969 que Schumann revint à Leipzig en tant que deuxième secrétaire du SED du Bezirk et il sera catapulté au poste de Premier secrétaire après le décès prématuré de Paul Fröhlich. Si ses fonctions au FDJ l’avaient rapproché d’Honecker, Schumann ne disposait ni d’un parcours institutionnellement varié qui lui aurait permis d’entretenir des relations fournies avec des fonctionnaires chargés des domaines économiques, ni d’une solide implantation locale après 15 ans passés à Berlin.
* * *

73À chaque fois que les instances centrales réduisirent les budgets ou les investissements, elles demandèrent aux instances de planification des Bezirk et des villes de « mobiliser les ressources locales » pour combler les lacunes.

74Autrement dit, les improvisations et échanges des acteurs périphériques ne se firent pas à l’insu des instances centrales, mais cette routinisation de l’improvisation devint partie intégrante de l’économie de la RDA, surtout après la crise pétrolière de 1979 [64]. Contrairement à l’interprétation dominante selon laquelle les administrations territoriales auraient été contraintes à l’improvisation pour compenser la rigidité du plan central, les transferts de ressources d’un poste budgétaire à un autre, dérogations et faveurs étaient plutôt caractéristiques de l’ensemble du système. Le plan devint tendanciellement moins « rigide », notamment dans les années 1980 avec les problèmes énergétiques, la canalisation des ressources vers la chimère d’un développement autarcique d’une industrie microélectronique et le poids du service de la dette. La multiplication des plans d’économie et le recul des investissements industriels constituèrent des formes d’improvisation au niveau central qui forçaient les autorités territoriales à jongler avec les ressources, à échanger des services avec des entreprises et à sacrifier des postes budgétaires considérés comme moins prioritaires.

75Cependant, on peut adopter un autre point de vue, comme nous l’avons fait ici, pour mettre en évidence la manière dont l’équilibre entre les institutions territoriales a pu contribuer à la transformation du plan en fiction. Privés du sacre des urnes, les responsables territoriaux tenaient néanmoins leur légitimité de leur proximité avec la population qu’ils devaient sans cesse mettre en scène et valider en montrant non seulement qu’ils étaient à l’écoute, mais qu’ils agissaient pour satisfaire les besoins de celle-ci. Dans la construction de leur légitimité populaire, les Premiers secrétaires du SED imposaient aux administrations étatiques une réallocation des ressources, leur permettant non seulement d’engranger les profits d’une reconnaissance des bénéficiaires, mais d’asseoir leur primauté par rapport aux administrations « trop bureaucratiques », « froides » et « coupées de la population ». Les rapports entre le Parti et l’État se pacifièrent avec la division du travail et les rapports de domination se ritualisèrent progressivement. Les administrations étatiques finissaient par obtempérer aux injonctions dérogatoires du Premier secrétaire non pas sous la pure contrainte, mais parce qu’ils avaient tout intérêt à contribuer à doter « leur » Premier secrétaire d’un capital de faveurs susceptibles d’augmenter son « poids » sur la scène politique nationale. Le rappel de faveurs ou d’une loyauté passée, le prestige d’un Premier secrétaire qui remplit toujours son plan, la capacité à proférer impunément des « chantages », la facilité d’accès aux acteurs centraux capables d’imposer des transferts de ressources entre les Bezirk, se construisirent en grande partie dans les interactions et échanges « périphériques », et contribuèrent in fine à « l’improvisation » des instances centrales.