Des systèmes d’ampleur et de caractéristiques variées

6 Au Danemark et en Islande, plus d’1 enfant sur 2 de moins de 3 ans est accueilli dans un mode d’accueil formel. Ce sont plus de 4 sur 10 en Suède et au Royaume-Uni et plus de 3 sur 10 en Allemagne et en Finlande (tableau 2).

Tableau 2. Taux de couverture des enfants de moins de 3 ans par un mode d’accueil formel en 2018

Finlande	33,4
Allemagne	37,7
Royaume-Uni	45,0
Suède	46,3
Danemark	56,0
Islande	58,9

Tableau 2. Taux de couverture des enfants de moins de 3 ans par un mode d’accueil formel en 2018

En %. Lecture : 56 % des enfants danois de 0 à 3 ans sont couverts par un mode d’accueil formel.

7 Le système d’accueil combine, dans tous ces pays, une offre en structure collective et une offre en accueil individuel (ou accueil à domicile réglementé) mais dans des proportions variables et selon des profils variés en fonction de l’âge des enfants (tableau 3). En dehors de la France, où elle représente le premier mode d’accueil, l’offre en accueil individuel (ou accueil à domicile réglementé) est significative au Danemark et en Islande (au moins sur les deux premières années concernant ce dernier pays). Elle est moindre en Allemagne, en Angleterre et en Finlande et négligeable en Suède.

Tableau 3. Part représentée par l’accueil individuel dans l’ensemble de l’offre d’accueil pour les enfants de moins de 3 ans

	Moins de 1 an	1 an	2 ans	Moins de 3 ans
Allemagne	31,8	20,5	11,6
Angleterre				14,3
Danemark	52,1	44,1	35,6
Finlande	33,3	21,2	15,9
Islande	68,2	38,4	0,3
Suède	0,02	0,02	0,02

Tableau 3. Part représentée par l’accueil individuel dans l’ensemble de l’offre d’accueil pour les enfants de moins de 3 ans

En %. Lecture : 31,8 % des enfants allemands de moins de 1 an sont accueillis en accueil à domicile réglementé ; c’est le cas de 20,5 % des enfants de 1 an et de 11,6 % des enfants de 2 ans.

8 L’organisation des systèmes diffère de façon significative selon les pays. Quatre d’entre eux ont un système intégré (Danemark, Finlande  [4], Suède  [5], Islande) : les structures y sont ouvertes à l’ensemble des jeunes enfants quel que soit leur âge et sans césure jusqu’à l’âge de la scolarité obligatoire autour de 6 ans. L’Allemagne et l’Angleterre relèvent d’un système mixte, qui combine des structures intégrées et des structures distinctes selon l’âge de l’enfant (tableau 4). Aucun ne relève d’un système aussi strictement séparé que la France où modes d’accueil du jeune enfant avant 3 ans et école maternelle à partir de 3 ans sont bien distincts et relèvent de logiques et d’administrations très différentes.

Tableau 4. Caractéristiques des structures collectives d’accueil et d’éducation du jeune enfant

Danemark	Système mixte avec des structures intégrées pour les 6 mois-5 ans ou séparées avec une césure à 3 ans, sous la responsabilité du ministère de l’Éducation.
Allemagne	Système mixte avec des structures intégrées pour les 0-5 ans ou séparées pour les 0-2 et 3-5 ans, sous la responsabilité du ministère de la Famille.
Finlande	Système intégré avec des structures pour les 1-6 ans, sous la responsabilité du ministère de l’Éducation.
Suède	Système intégré avec des structures pour les 1-6 ans, sous la responsabilité du ministère de l’Éducation.
Islande	Système intégré avec des structures pour les 0-5 ans, sous la responsabilité du ministère de l’Éducation.
Angleterre	Système mixte avec des structures intégrées pour les 0-4 ans et des structures séparées accueillant des enfants de 3-4 ans.

Tableau 4. Caractéristiques des structures collectives d’accueil et d’éducation du jeune enfant

9 La gouvernance de ce système est décentralisée en Suède, en Finlande, au Danemark et en Angleterre, avec une politique décidée au niveau national mais mise en œuvre au niveau municipal. La gouvernance en Allemagne implique plusieurs niveaux de collectivités publiques (Evers et al., 2005) : l’État fédéral, les Länder et les communes (Klinkhammer, Riedel, 2018 ; Stöbe-Blossey, 2012 ; Scholz et al., 2019).

Un droit souvent universel mais pas toujours à temps plein

10 Le droit présente un caractère universel – il concerne tous les enfants – dans tous les pays étudiés, sauf en Angleterre où le droit à des heures d’accueil et d’éducation gratuite ne vaut, pour les enfants de 2 à 3 ans, que pour ceux qui appartiennent aux 40 % des familles les plus défavorisées  [6].

11 S’agissant de l’amplitude horaire offerte, on peut distinguer deux catégories de pays :

12 - L’Allemagne comme la Suède articulent un droit à temps plein et un droit à temps partiel.

13 * En Allemagne, un droit « socle » est accordé à temps partiel (15 heures par semaine) pour répondre aux besoins de développement de l’enfant et de lutte contre la reproduction des inégalités ; il est complété par un droit étendu, potentiellement à temps plein pour répondre aux besoins de conciliation des parents.

14 * En Suède, les enfants dont les parents sont au chômage ou en congé parental ont droit à une place à temps partiel d’au moins 3 heures par jour ou 15 heures par semaine. Ceux dont les parents travaillent ont droit à une place à temps plein, de même que ceux qui ont besoin d’un soutien particulier, indépendamment du statut d’activité de leurs parents.

15 * L’Angleterre a développé un schéma analogue pour les enfants de 3 et 4 ans avec un droit à 15 heures par semaine pour tous et un droit étendu à 30 heures pour les couples biactifs ou les parents isolés qui travaillent. En revanche, les enfants de 2 ans couverts par le droit à une place ne bénéficient que d’un accueil de 15 heures par semaine.

16 - La Finlande, le Danemark et l’Islande garantissent un droit à temps plein pour tous.

17 * En Finlande, la possibilité avait été offerte en 2016 aux communes de limiter ce droit à une place d’accueil à temps partiel (soit 20 heures par semaine) lorsque l’un des parents était au chômage ou s’occupait d’un autre enfant dans le cadre d’un congé parental (Lundkvist et al., 2017), mais le droit à temps plein a été rétabli pour tous les enfants en 2020  [7].

18 * Au Danemark, tous les enfants ont droit à une place payante à temps plein, à partir de l’âge de 6 mois. Les enfants vivant dans des zones défavorisées ont, de surcroît, droit à la gratuité pour un accueil à temps partiel (soit 25 heures par semaine) à partir de 1 an. La fréquentation des modes d’accueil a d’ailleurs été rendue obligatoire dans ces zones au 1er juillet 2019, dans un souci d’intégration.

19 * Enfin, en Islande, il n’y a pas d’obligation légale concernant le nombre d’heures que les autorités locales doivent fournir ; ce sont les municipalités qui en décident. Mais selon les statistiques islandaises, la plupart des enfants fréquentent les établissements préscolaires à temps plein (environ 8 heures par jour).

Une mise en place progressive dans la plupart des pays

21 La mise en place du droit à une place a été progressive dans la plupart des pays :

22 - par paliers en fonction de l’âge en Finlande et en Allemagne, où le droit a concerné d’abord les enfants de 3 ans, puis ceux de 2 ans et enfin ceux de 1 an ;

23 - en priorité pour répondre au besoin de conciliation pour les parents en Suède, où le droit a d’abord été posé, en 1995, pour les enfants dont les parents travaillent ou étudient, puis étendu, en 2001, aux enfants dont les parents sont au chômage et en 2002 à ceux dont les parents sont en congé parental ;

24 - selon des paramètres multiples en Angleterre, où le droit, initialement prévu uniquement pour un temps partiel de 12,5 heures et pour les enfants de 4 ans, a été progressivement étendu en termes de tranches d’âge, de semaines couvertes et de nombre d’heures gratuites  [8].

Un droit en général étroitement articulé avec le dispositif de congé parental

25 À l’exception de l’Angleterre, où le congé n’est pas rémunéré, et de l’Islande, les pays qui ont mis en place un droit garanti ont, pour la plupart, des systèmes de congé parental généreux et d’une durée suffisante pour faire la jonction avec l’âge d’entrée en vigueur du droit (tableau 5).

Tableau 5. Durée et niveau d’indemnisation du congé parental

Danemark	Chaque parent a droit à 32 semaines de congé parental non trans- férable et chaque famille à 32 semaines de congé parental rémunéré à hauteur des indemnités journalières maladie dans le cadre d’un plafond (chaque parent peut prolonger son congé de 32 semaines jusqu’à 40 semaines avec un niveau de prestation réduit d’autant).
Allemagne	Les parents ont le choix entre deux formules : Basiselterngeld : congé de 12 mois rémunéré à hauteur de 65 % de la rémunération antérieure, + 2 mois supplémentaires si le second parent prend au moins 2 mois de congé ; Elterngeld Plus : congé de 24 mois rémunéré à hauteur de 33,5 % de la perte de revenus + 4 mois supplémentaires si le second parent prend au moins 4 mois de congé.
Finlande	Congé parental de 8 mois environ, librement partageable entre les deux parents, rémunéré à hauteur de 70 % de la rémunération antérieure.
Suède	Congé de 240 jours par parent dont 90 non transférables, rémunérés à hauteur de 77,6 % du salaire antérieur, soit un total maximum de 390 jours si le père ne prend pas ses 90 jours non transférables, et 480 s’il les prend.
Islande	Congé de 6 mois pour chacun des parents dont 6 semaines trans- férables, rémunéré à hauteur de 80 % du salaire total moyen, soit un total de 1 an si les deux parents prennent l’ensemble de leur congé et 10,5 mois sinon.
Angleterre	18 semaines par parent, non rémunérées.

Tableau 5. Durée et niveau d’indemnisation du congé parental

26 Il en résulte des systèmes qui, à la différence de la France, concentrent l’accueil sur les enfants de 1 et 2 ans (à l’exception du Danemark qui a un niveau élevé de couverture dès la première année de l’enfant (les données ne sont pas disponibles pour l’Angleterre) (tableau 6).

Tableau 6. Taux de couverture des enfants de moins de 3 ans en fonction de leur âge

	Moins de 1 an	1 an	2 ans
Finlande	0,9	31,2	58,8
Danemark	46,6	53,2	58,0
Suède	0,0	49,7	91,2
Allemagne	2,2	36,6	61,9
Islande	6,3	73,1	95,3
Angleterre	n.d.	n.d.	n.d.

Tableau 6. Taux de couverture des enfants de moins de 3 ans en fonction de leur âge

En %. Lecture : en Finlande, le taux de couverture par des modes d’accueil formels est de 0,9 % pour les enfants de moins de 1 an, de 31,2 % pour les enfants de 1 an et de 58,8 % pour les enfants de 2 ans.

Une gouvernance similaire

27 Dans l’ensemble des pays européens étudiés, les communes ou autorités locales ont été désignées responsables de la mise en œuvre et de l’effectivité du droit par la fourniture suffisante de modes d’accueil. La responsabilisation des communes est intervenue dès la mise en place du droit en Suède, en Finlande et en Allemagne ; un peu plus tardivement en Angleterre (en 2006 à l’occasion du Childcare Act).

28 La commune ou l’organisme qui en dépend (Jugendamt ou Office pour la jeunesse en Allemagne) est comptable des réclamations des parents qui n’obtiennent pas de place et elle peut faire l’objet de sanctions financières ou d’astreintes. En Suède comme en Allemagne ou au Danemark, les parents ont la possibilité de faire un recours administratif contre la décision de la commune qui arguerait du manque de places. Ils peuvent se voir rembourser les frais pour la place d’accueil qu’ils se sont procurés eux-mêmes dans le secteur privé ou obtenir une indemnisation s’ils ont dû réduire ou interrompre leur activité professionnelle.

29 L’accueil individuel, voire l’offre privée, sont par ailleurs complètement intégrés dans le système. Le droit est ainsi respecté si la commune a proposé, faute de place disponible en accueil collectif, une place auprès d’une assistante maternelle ou une place dans une structure non municipale.

30 La commune est astreinte également à répondre à la demande de place dans un délai contraint. Ce délai est de 4 mois en Allemagne et en Suède, où certaines communes s’engagent par ailleurs de leur propre initiative sur des délais plus courts ; il est de 3 mois au Danemark.

31 La place doit être « proche » ou « à distance raisonnable » du domicile. En Allemagne, le juge a défini cette distance comme équivalente à un trajet de 30 minutes ou 5 kilomètres en ville  [9]. En Suède, ce qui est entendu par « proche du domicile » n’est défini ni dans la loi sur l’éducation, ni dans ses travaux préparatoires ; cela dépend des conditions locales, la Cour administrative suprême considérant qu’il appartient à chaque municipalité de décider des critères à appliquer.

32 Malgré les possibilités de recours prévues pour les parents, le droit semble s’accompagner d’un niveau faible de contentieux dans l’ensemble des pays étudiés. Mis à part l’Allemagne, qui avait mis en place un suivi du nombre de contentieux la première année de la mise en œuvre du droit avant d’y mettre fin en raison de la faiblesse du nombre de plaintes (250), aucun pays ne dispose de données rendues publiques à ce sujet.

Des systèmes qui assurent l’accessibilité financière de l’offre

33 À la différence de la prise en charge des enfants d’au moins 3 ans, aucun pays n’applique la gratuité de l’accueil pour l’ensemble des enfants de 0 à 2 ans.

34 La gratuité est réservée aux familles défavorisées en Angleterre (qui sont celles qui ont droit aux heures d’éducation), au Danemark (pour les enfants vivant dans des zones résidentielles défavorisées) et en Allemagne (pour les familles relevant de l’aide sociale). Certains Länder appliquent cependant la gratuité de manière plus large  [10].

35 Pour les autres enfants, le coût de l’accueil est fonction des revenus de la famille, plafonné et régulé par un barème au Danemark, en Suède (où le barème dit max-tax  [11] est défini au niveau national depuis 2002) et en Allemagne, où les Länder ont l’obligation depuis 2017 de mettre en place un barème de tarification.

36 À l’exception de l’Angleterre, les pays étudiés ont des systèmes fondés sur une offre en majorité publique. En Angleterre où l’offre privée occupe une part importante, le droit à une place s’impose, de même que la gratuité pour les familles défavorisées.

37 Une similarité d’accessibilité financière est par ailleurs recherchée entre accueil collectif et accueil individuel. Dans les pays, comme l’Allemagne, où les communes emploient des assistantes maternelles dans un schéma similaire à celui des crèches familiales en France, la tarification des familles recourant à ce mode de garde se fait selon le même barème que celui applicable aux établissements.

Le niveau global de l’offre en France est au moins aussi élevé que celui des pays ayant institué un droit opposable

39 Avec 60,4 % des enfants de 0 à 2 ans couverts par un mode d’accueil formel (chiffres OCDE 2019), la France figure parmi les pays de l’OCDE dont le taux de couverture est le plus élevé. Il est supérieur à celui des pays étudiés dans cet article (voir supra, tableau 2).

40 Le taux de couverture des enfants de 2 ans, de plus de 60 % en France  [12], est certes inférieur à celui de la Suède et de l’Islande, où il est supérieur à 90 %, mais il est proche voire légèrement supérieur à celui de la Finlande (58,8 %), du Danemark (58 %) et de l’Allemagne (61,9 %)  [13]. Pour les enfants de 1 an, son taux de couverture (53 %) est inférieur à celui de l’Islande (73,1 %) mais équivalent à celui du Danemark et supérieur à celui des autres pays  [14].

41 En revanche, la mise en place d’un droit opposable impliquerait de satisfaire la demande sur chaque territoire alors que les inégalités territoriales de taux de couverture sont actuellement très fortes (HCFEA, 2018 ; Direction de la Sécurité sociale, 2022)  [15].

L’importance de prévoir un congé parental davantage adapté au droit à une place d’accueil

42 L’expérience des pays analysés ici montre également que le droit à une place est davantage envisageable s’il est articulé et complémentaire du dispositif de congé parental. Un congé parental plus attractif en termes d’indemnisation permettrait en France d’augmenter le recours à ce congé durant la première année de l’enfant, de réduire le besoin de modes d’accueil pour les enfants de moins de 1 voire 2 ans, de libérer des places pour les enfants de 2 ans et ainsi de garantir plus facilement un droit à une place à partir de cet âge, sans avoir à forcément augmenter significativement l’offre globale.

La nécessité de désigner une collectivité responsable

43 L’institution d’un droit à une place implique de désigner une collectivité ou une autre institution responsable qui, si elle n’est pas en mesure de répondre à la demande, pourra être enjointe de le faire ou de verser une compensation financière. Dans l’organisation française actuelle, les modes d’accueil du jeune enfant relèvent du champ de l’action sociale et de la libre initiative d’une pluralité d’acteurs : caisses d’allocations familiales (Caf), communes et intercommunalités, associations, entreprises.

Vers une réorganisation de l’accueil individuel

44 L’accueil individuel représente, en France, le premier mode d’accueil pour les enfants de moins de 3 ans et plus de la moitié de l’offre totale en 2019 (Onape, 2021), ce qui en fait une situation unique en Europe. Cette offre, et la façon dont elle s’articule avec l’offre collective, sont marquées par de très fortes inégalités territoriales : les assistantes maternelles, principal mode d’accueil individuel, représentent ainsi 9,5 % de l’offre de places en direction des enfants de moins de 3 ans à Paris mais plus de 80 % dans 35 départements  [16].

45 L’expérience des pays ayant institué un droit opposable et disposant d’une part significative d’accueil individuel montre qu’il est possible d’intégrer ce mode d’accueil dans le droit à une place. Cela est fortement facilité, dans les pays étudiés, par le fait que la collectivité publique juridiquement responsable de ce droit soit aussi l’employeur des professionnels effectuant le travail de soin et de garde des enfants, de façon à en garantir la disponibilité. Un tel schéma, dans lequel la collectivité responsable du droit à l’accueil deviendrait l’employeur des assistantes maternelles ou serait au moins en mesure d’assumer un rôle fort d’intermédiation, représenterait un bouleversement important du système français, dans lequel la plupart des assistantes maternelles sont directement salariées par les parents. Le développement en cours des maisons d’assistantes maternelles (Mam)  [17] et des relais petite enfance  [18], qui induit un fonctionnement plus collectif de la profession, pourrait néanmoins favoriser le cheminement vers une telle structuration.